1.zasady dyscypliny związane z administracją
Tradycyjnie do katalogu dyscyplin nauki o administracji zaliczano naukę
prawa administracyjnego, naukę administracji i politykę administracyjną.
Ponadto mogą to być również: historia administracji i informatyka
administracyjna, nauki polityczne, socjologia, ekonomia, teoria organizacji.
Administracja publiczna może być w szczególności przedmiotem dociekań
socjologicznych. Administrator, stosując jako narzędzie poznania wyniki
badań socjologicznych, łatwiej i lepiej realizować będzie nałożone na niego
zadania w zakresie oddziaływania na różne grupy społeczne.
A.P. może być także oparta na zasadach teorii organizacji. W ramach
badań na administracją, ogranicza się ona do problemów uproszczenia
administracji, jej potanienia. Nie bierze pod uwagę złożonych procesów
społecznych, uwarunkowań administracji od obowiązującego prawa,
doktryn politycznych.
Jeśli chodzi o prawo administracyjne to przedmiotem są obowiązujące
przepisy prawne dotyczące zadań, struktury i form działania ad. Pub. Oraz
treści praw i obowiązków adresatów, nakładanych na nich w wyniku
realizacji norm prawa administracyjnego.
Charakterystyczną metodą badawczą jest metoda analityczno –prawna,
która polega na egzegezie tekstu prawnego. Zadaniem badacza jest tu
ustalenie treści norm prawnych i zbadanie ich związków, ujmowanie ich w
pewną całość dla wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad, które
ułatwią stosowanie prawa.
Ad.pub. występuje też w polityce administracyjnej. Rozumie się przez nią
określoną wiedzę dotyczącą ustalania dla administracji pewnych
programów działania, ich ocenę oraz weryfikację w toku realizacji przed
administrację. Polit. Ad.to określony program działania, który zakłada
realizację określonych celów za pomocą prawnych i pozaprawnych
środków, jakimi dysponuje administracja. Program ten jest z reguły
ustalony poza organizacją administracji, co nie wyklucza jednak udziału
administracji w jego ustalaniu. Istotnym elementem Pol. Administracyjnej
jest ocena zarówno ustalonego programu jak i sposobu jego realizacji. Pol.
Admin. Opierając się na dorobku nauki administracji, może wartościować
różne zjawiska w obrębie administracji i na tej podstawie wysuwać
postulaty jak należy zmieniać administrację i ją usprawniać.
2.Wpływ ustroju na model administracji publicznej
W państwie absolutnym (policyjnym) zaczął tworzyć się zalążek nowej
administracji i nowego aparatu administracji. Powstawanie tego aparatu
związane jest z tworzeniem się władzy absolutnej, tj. wzrostem władzy
panującego. Opiera się ona na trzech czynnikach: wojsku, skarbie i
nowym, zawodowym aparacie urzędniczym. Jest to aparat zorganizowany
hierarchicznie, oparty na zawodowych urzędnikach i zależny tylko od
panującego. Tworzy się szczeblowa organizacja oparta na zasadach
bezwzględnego posłuszeństwa, działająca jednolicie i sprężyście.
Następuje rozdział władz sądowych i administracyjnych. Władze adm. Są
niezależne od sądu i działają w oparciu o tworzące się wówczas na
kontynencie europejskim odrębne „prawo administracyjne”. Następuje
podział prawa na publiczne i prywatne. Tworzy się przekonanie że prawo
ustanowione przez panującego jest najwyższym źródłem prawa.
Podwładny nie może odwołać się do sądu, a jedynie służy mu tzw rekurs
hierarchiczny, czyli możliwość złożenia skargi na niższy organ do organu
wyższego stopnia.
Pod wpływem doktryn liberalizmu kształtuje się model liberalnego państwa
prawnego. Dla liberalnego państwa kapitalistycznego charakterystyczne
jest jego określenie jako państwa pełniącego funkcję nocnego stróża. Jego
rola miała koncentrować się na zapewnieniu obrony, zapewnieniu
bezpieczeństwa i porządku publicznego czy na zabezpieczaniu działalności
wielokonkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej, choć uznawano potrzebę
prowadzenia działalności uzupełniającej przez państwo, ale
przeciwstawiano się działalności państwa w sferze socjalnej. Liberalizm w
dziedzinie politycznej pod wpływami szkoły prawa natury domaga się
zagwarantowania „naturalnych praw jednostki” wobec państwa. Wpływ
idei liberalizmu na działanie administracji idzie w dwu kierunkach. Po
pierwsze, z idei liberalizmu płynie płynie wniosek o ograniczenie wpływu
administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. Po wtóre,
najważniejszą zasadą staje się ochrona porządku prawnego i to przed
naruszeniami jej ze strony administracji, a w celu ochrony wolności
obywatelskich. W konsekwencji prowadzi to do związania administracji
ustawą. Szczególne znaczenie w państwie liberalnym ma doktryna
trójpodziału władz. Administracja zostaje podporządkowana parlamentowi.
Parlament staje się najwyższym kontrolerem rządu, a przede wszystkim
ustala, a zarazem ogranicza działalność administracji poprzez stanowione
przez siebie prawo. Sens polityczny tego rozwiązania opiera się na
przeciwstawieniu władzy administracyjnej społeczeństwu. Parlament, jako
reprezentant społeczeństwa, ustala granice działania administracji, która
przecież w okresie państwa absolutnego nadużywała swej władzy wobec
jednostki i dlatego należy się zabezpieczyć przed powtórzeniem podobnej
sytuacji.
Państwo kapitalistyczne w okresie liberalizmu przybiera z reguły najpierw
postać monarchii konstytucyjnej a następnie republiki. Aparat
administracji jest tylko podporządkowany innej władzy. Początkowo jest
jeszcze podporządkowany nadal panującemu, ale już za pośrednictwem
odpowiedzialnych przed parlamentem ministrów; następnie
podporządkowywuje się go albo prezydentowi albo rządowi. Zdobyczą
społeczną państwa liberalnego jest samorząd terytorialny oraz różnego
rodzaju samorządy specjalne. Tworzy to w konsekwencji na kontynencie
europejskim charakterystyczny dualizm władz terenowych: administrację
rządową i samorządową.
3. Rola prawa w administracji publicznej
Prawa jest jednym z czynników kształtujących administrację publiczną.
Administracja nie tylko stosuje prawo ale również je tworzy (tylko prawo
typu wykonawczego). Nakaz działania administracji publicznej na
podstawie prawa jest istotnym elementem ustroju państwa prawa.
Niestety nasuwa to wiele problemów. Np. jak daleko ma sięgać ingerencja
prawodawcy. Chodzi o spór czy działalność administracji ma być twórcza,
swobodna, a admin. Ma się kierować względami celowości, byleby tylko
działała w ramach ustaw, czy też należy wyznaczyć jej ścisłe granice
normami prawa, aby ukrócić jej samowolę. Po pierwsze chodzi o postulat
niekrępowania administracji, a drugiej strony zależy na tym by
kontrolować legalność działań administracji, pozostawienie zaś „luzów”
admin utrudnia kontrolę jej legalności, skoro przepis pozostawia swobodę
działania admin. Łączy się to wszystko z bardziej ogólnym problemem.
Jaką technikę przyjąć w prawodawstwie.
Jednak z założeń demokratyzmu płynie dyrektywa ograniczenia
administracyjnego prawodawstwa. Oznacza ona konieczność określenia
przez organy przedstawicielskie granic regulacji administracyjnych.
Postulat ten oznacza jednocześnie eliminowanie lawiny przepisów admin,
które powodują, że zarówno sama administracja, jak i podmioty, na które
ona oddziałuje, nie orientują się jaki przepis w danej materii obowiązuje.
Pod adresem tzw. Ustawodawstwa administracyjnego wysuwa się wiele
postulatów. Dotyczą one demokratyzacji procesu administracyjnego
ustawodawstwa. Chodzić tu może o problem kontroli organów z udziałem
obywateli nad organami admin zawodowej w zakresie tworzenia przez nie
prawa, o publiczną informację o projektach aktów normatywnych admin i
publiczną dyskusję nad nimi, inicjatywa społeczna zgłaszania propozycji
wydawania normatywnych aktów przez admin bądź tworzenie
ustawodawstwa lokalnego w drodze referendum. Dochodzą tu także
dyrektywy prakseologiczne, dość istotny jest tu problem planowania i
prognozowania. Wprowadza ono ład, umożliwia należyte przygotowanie
aktów normatywnych, przygotowanie aktów wykonawczych przez admin
do aktów ustawowych wraz z ukazaniem się aktu ustawowego,
skoordynowanie działań różnych organów w zakresie przygotowania aktu.
Z planowaniem działalności prawotwórczej łączy się istnienie pewnych
programów podporządkowania prawa. W zakresie planowania w
interesującej nas dziedzinie należy brać pod uwagę zamierzone i
niezamierzone skutki, jaki wywoła wydanie aktu normatywnego.
Można też wyodrębnić wiele innych dyrektyw, od których zależy
skuteczność stosowania prawa. Np. tworzenie przepisów jasnych i
zrozumiałych, faktycznego upowszechniania przepisów oraz stosowania
systemu środków służących realizacji przepisów.
4.Zasady budowy struktur administracji
Aparat admin publicznej stanowi jeden z przykładów działania
zespołowego, zorganizowanego. Przy kształtowaniu struktur tego aparatu
powinno brać się pod uwagę zalecenia teorii oranizacji, która daje
wskazania dotyczące działań zorganizowanych. Struktury admin publ
pozostają w dużym stopniu ukształtowane przez przepisy prawa. Niekiedy
przepisy prawa dają swobodę w tym zakresie.
a)Pierwszą czynnością w tworzeniu modelu instytucji jest określenie celu,
któremu jego realizacja ma służyć. Odpowiednio bowiem do zmieniających
się celów różnych instytucji zbiorowych, inaczej będzie wyglądała
konstrukcja tworzonej instytucji. Zawsze cel tworzenia jednostki
organizacyjnej musi być punktem wyjściowym tworzenia jej konstrukcji.
b)Kolejnym etapem jest ustalenie celu podstawowego. Nie zawsze jednak
da się ustalić który cel jest podstawowy, a który tylko poboczny.
c)Dalszym etapem rozważań nad celem instytucji jest sprawa podziału
celu całościowego na cele częściowe. Następuje tu proces konkretyzacji
celu podstawowego na mniejsze całości, aż do jednoosobowych stanowisk,
KWWS QRWDWHNSOQDXNDRDGPLQLVWUDFMLZ\NODG\"QRWDWND