Microsoft Word - 13_E. Górnicz_wzmacnianie roli parlamentów.doc

Ewa Górnicz

Wzmacnianie roli parlamentów narodowych w konstrukcji europejskiej

GŁÓWNE TEZY

• Rozszerzanie kompetencji Unii Europejskiej implikuje osłabianie roli parlamentów

narodowych na szczeblu krajowym, co jest źródłem zwiększania deficytu
demokratycznego UE. W Unii od lat toczy się debata poświęcona problemowi
zmniejszania tego deficytu. Ulega on stopniowo zmniejszeniu dzięki wzmacnianiu roli
parlamentów narodowych na poziomie unijnym.

• Parlamenty narodowe nabywały prerogatywy do działania na szczeblu UE stopniowo

– począwszy od Traktatu z Maastricht, poprzez Traktat z Amsterdamu, Konwent
Europejski aż do najnowszych uregulowań prawnych zawartych w Traktacie z
Lizbony.

• Powyższe koncepcje poddawane od 1992 r. ciągłym modyfikacjom znacznie

ewoluowały w efekcie umożliwiając rozszerzenie klasycznych zadań
parlamentarnych. Wprowadzane etapowo zmiany wyraźnie obrazują tendencję do
demokratyzacji Unii, zwłaszcza w aspekcie sprawowania przez parlamenty funkcji
kontrolnej. Finalne rozwiązania przyjęte w projekcie Traktatu z Lizbony umożliwiają
parlamentom narodowym po raz pierwszy w historii procesu integracyjnego
wywieranie bezpośredniego wpływu na unijny proces legislacyjny. Równocześnie
zapewniają realizację procesu konsultacji parlamentarnej oraz ugruntowują i
rozszerzają mechanizm współpracy międzyparlamentarnej.

1. Wstęp
Traktatowe rozszerzanie kompetencji Wspólnot i Unii Europejskiej oznaczało zmniejszenie
uprawnień parlamentów narodowych na rzecz instytucji unijnych. Dlatego często w
odniesieniu do roli odgrywanej przez parlamenty narodowe używa się terminu deficytu
demokratycznego w UE rozumianego jako deficyt „demokracji przedstawicielskiej”. W
demokracji przedstawicielskiej polityka jest kształtowana przez uprawomocnionych
reprezentantów obywateli w ramach zgromadzenia parlamentarnego, czerpiących legitymację
do działania z aktu wyborczego. Unia Europejska wykreowała struktury instytucjonalne i
system decyzyjny wykraczający poza reguły funkcjonowania parlamentaryzmu na szczeblu
krajowym, co dało „skutek uboczny” w postaci kryzysu legitymacji demokratycznej. Unia
często jest postrzegana jako „klasyczny przykład stopniowego redukowania procesu
demokratyzacji na skutek integracji”

. Ponieważ osłabieniu kompetencji parlamentów na

szczeblu narodowym nie towarzyszyło ich równoległe wzmacnianie na szczeblu
wspólnotowym, aktualnie w Unii Europejskiej spełniają one jedynie kilka funkcji:

Cyt. za: A. Mauer, Parlamenty narodowe po Amsterdamie: adaptacja, dostosowanie skali oraz sukcesywna

europeizacja. Dokument przygotowany na posiedzenie grupy roboczej XXIV Konferencji Specjalnych Komisji
Parlamentarnych ds. Europejskich ( COSAC), 8–9.04. 2001 r.

– sprawują kontrolę nad pracami i głównymi kierunkami polityki władzy

wykonawczej na etapie projektowania wspólnotowych aktów prawnych, wywierając
pośredni wpływ na kształt przyjmowanej legislacji

. W celu realizacji tej funkcji

wszystkie parlamenty narodowe wykształciły wyspecjalizowane komisje zajmujące się
problematyką unijną, niemniej ich uprawnienia i wpływ na stanowisko prezentowane
przez rządy na forum Rady UE zależy w dużej mierze od szczegółowych uregulowań
obowiązujących w poszczególnych państwach;

– uczestniczą w przyjmowaniu wspólnotowego prawa wtórnego, w szczegółowych

obszarach określonych traktatowo

;

– uczestniczą w transponowaniu prawa wspólnotowego do krajowych porządków

prawnych;

– ratyfikują traktaty, czyli decydują o wejściu w życie projektów reform traktatowych

określających zwykle takie elementy, jak: relacje UE – państwa członkowskie, system
instytucjonalny, zasady podejmowania decyzji, nowe kompetencje i in. (art. 48 Traktatu o
Unii Europejskiej);

– wyrażają zgodę na akcesję nowych państw członkowskich do Unii (art. 49 Traktatu o

Unii Europejskiej).

2. Rys historyczny – od Traktatu z Maastricht do Deklaracji z Laeken
Rola parlamentów narodowych w architekturze europejskiej stanowi jeden z wiodących
tematów debat i analiz dokonywanych od czasu przeprowadzenia pierwszych wyborów
bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego w 1979 r. Skutkiem ubocznym tego
pozytywnego procesu stało się jednak osłabienie więzi między parlamentami narodowymi i
instytucjami europejskimi. Ta sytuacja uległa nasileniu w 1987 r. po wejściu w życie
Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE), który w celu realizacji Rynku Wewnętrznego
spowodował przetransponowanie do narodowych porządków prawnych ok. 300 dyrektyw.
Rozwój integracji zaczął implikować obawy o stan demokratycznej reprezentacji, tym
bardziej, że transfer uprawnień parlamentów narodowych na poziom unijny nie powodował
automatycznego przeniesienia uprawnień ustawodawczych na Parlament Europejski.
Intensyfikacja debaty nad określeniem znaczenia parlamentów krajowych w konstrukcji
europejskiej zaowocowała przyjęciem Deklaracji dotyczącej roli parlamentów narodowych w
Unii Europejskiej dołączonej do Traktatu przyjętego w 1992 r. w Maastricht. Krótka
deklaracja wzywała do intensyfikacji wymiany informacji i spotkań między parlamentami
narodowymi i Parlamentem Europejskim oraz do przekazywania przez rządy państw
członkowskich parlamentom narodowym propozycji legislacyjnych Komisji w celach
informacyjnych bądź ich ewentualnego rozpatrzenia.
Jednak dopiero w Traktacie z Amsterdamu z 1999 r. nastąpiło traktatowe usankcjonowanie
roli parlamentów krajowych na mocy Protokołu o roli parlamentów narodowych państw
członkowskich Unii Europejskiej. Nadało to analizowanemu problemowi wyższą rangę –

Szerzej na ten temat zob. R. Grzeszczak, Rola Parlamentów Narodowych w procesie integracji w ramach Unii

Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie” 2000, nr 9 (109).

Podstawę prawną do działania parlamentów narodowych w tym zakresie stanowią m.in. art. 17 ust. 1 TUE –

Decyzja Rady Europejskiej o stopniowym określaniu wspólnej polityki obronnej; art. 34 ust. 2 lit. b TUE –
zbliżanie przepisów prawnych i wykonawczych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych;
art. 42 TUE – Decyzja Rady ws. transferu działań z trzeciego do pierwszego filaru; art. 190 ust. 4 TWE –
przyjmowanie przepisów w sprawie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego; art. 269 TWE –
Decyzja Rady ws. przyjęcia przepisów dotyczących systemu zasobów własnych Wspólnoty.

deklaracja pomimo wyraźnego wydźwięku politycznego nie ma wiążącej mocy prawnej,
podczas gdy dyspozycje protokołu posiadają wartość normatywną równą regulacjom
traktatowym.
Protokół o roli parlamentów narodowych dołączony do Traktatu z Amsterdamu składa się z
dwóch części. Pierwsza z nich zawiera regulacje obligujące Komisję Europejską do
informowania parlamentów krajowych o wszelkich planowanych działaniach w ramach Unii,
w tym o planach uchwalenia aktów prawa wspólnotowego umożliwiającego parlamentom
narodowym przedkładanie opinii w sprawie propozycji wspólnotowych aktów prawnych oraz
ich weryfikacji pod względem przestrzegania zasady subsydiarności. Przyznane parlamentom
prerogatywy wpłynęły na zwiększenie demokratyzacji Unii Europejskiej poprzez
umożliwienie monitorowania procesu legislacyjnego przez parlamenty krajowe, także w
obszarach o ograniczonych kompetencjach Parlamentu Europejskiego, np. w zakresie III
filaru.
Część druga Protokołu formalizuje i wprowadza do Traktatu rodzaj międzyparlamentarnej
współpracy z europejskimi strukturami instytucjonalnymi COSAC (Conférence des Organes
Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l’Union
Européenne) – Konferencję Organów Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych

Konferencji przyznano prawo do poddania pod rozwagę instytucjom europejskim każdej
propozycji, jaką uzna za właściwą. COSAC uzyskał również prawo do opiniowania
projektów aktów prawnych bądź inicjatyw prawotwórczych związanych z ustanawianiem
wspólnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości mogących wywierać
bezpośredni wpływ na prawa i wolności jednostek. Ponadto protokół gwarantował tej
instytucji prawo do przedłożenia swoich uwag odnośnie do działań legislacyjnych
podejmowanych przez Unię. Prawo to dotyczyło zwłaszcza inicjatyw powstających w
związku z tworzeniem obszaru wolności, bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości, praw
podstawowych, jak również inicjatyw, co do których ma zastosowanie zasada subsydiarności.
Kwestia „europejskich” uprawnień parlamentów narodowych ponownie znalazła się w
centrum debaty europejskiej w związku z planowanym procesem rozszerzenia Unii – została
podniesiona w Deklaracji w sprawie Przyszłości Unii dołączonej do Traktatu z Nicei .
Uczestniczący w posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei szefowie państw i rządów,
wzywając do „pogłębienia i poszerzenia debaty nt. przyszłego rozwoju Unii Europejskiej”
opracowali katalog kwestii wymagających rozpatrzenia w kontekście planowanego procesu
rozszerzenia Unii Europejskiej. Zaliczyli do nich również „rolę parlamentów narodowych w
architekturze europejskiej”.
W zbliżającej się perspektywie rozszerzenia, nawiązując do wniosków przyjętych w Nicei,
Rada Europejska na posiedzeniu w Laeken w grudniu 2001 r. nadała dalszy bieg
zagadnieniom zasygnalizowanym w Traktacie z Nicei. Jedno z nich stanowiło umocnienie
legitymacji demokratycznej Unii. W trosce o zapewnienie większej demokracji, przejrzystości
i skuteczności w Unii Europejskiej Rada Europejska w deklaracji poddaje pod rozwagę wiele
pytań, między innymi dotyczących zakresu demokratycznych uprawnień parlamentów
krajowych. Rada w Deklaracji nie udzieliła odpowiedzi na postawione przezeń pytania,
pozostawiając to zadanie Konwentowi w Sprawie Przyszłości Europy, ale zdefiniowała w
Deklaracji z Laeken trzy obszary działań dla parlamentów krajowych:
– Stworzenie nowej instytucji, funkcjonującej obok Rady i Parlamentu Europejskiego,

reprezentującej parlamenty krajowe. Wątek ten stanowi zwieńczenie toczącej się od

COSAC funkcjonuje od 1989 r. w formule spotkań przedstawicieli komisji ds. europejskich parlamentów

narodowych wszystkich państw członkowskich (sześciu przedstawicieli z każdego państwa), sześciu
przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i trzech obserwatorów z każdego z państw członkowskich.

pewnego czasu w kręgach politycznych i medialnych debaty nad wykreowaniem nowej
instytucji, a zwłaszcza stworzeniem dwuizbowego parlamentu europejskiego, którego izbę
niższą stanowiliby deputowani do parlamentów krajowych

. Koncepcja ta wylansowana

na posiedzeniu COSAC w Paryżu w 1995 r. a następnie podniesiona przez delegację
francuską podczas negocjacji Traktatu z Amsterdamu nie spotkała się z szerszą
akceptacją. Nowego impulsu do debaty w tej kwestii dostarczyło przemówienie J.
Fischera na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie w maju 2000 r., powodując powrót do
dyskusji nad tą ideą.

– Przyznanie parlamentom narodowym kompetencji w obszarach działań

europejskich zasadniczo pozostających poza zakresem kompetencji Parlamentu
Europejskiego (czyli w zakresie II i III filaru).

– Przyznanie parlamentom krajowym możliwości partycypacji w mechanizmie

kontrolnym przestrzegania zasady subsydiarności.

3. Prace Konwentu Europejskiego

3.1. Koncepcja Prezydium Konwentu

Zgodnie z wytycznymi z Laeken, prace nad umocnieniem legitymacji demokratycznej i
umocnieniem roli parlamentów były kontynuowane w ramach Konwentu Europejskiego.
Prezydium Konwentu zainaugurowało prace w zakresie tej problematyki dokumentem
przedłożonym do dyskusji podczas posiedzenia plenarnego w dniach 6–7 czerwca 2002 r.

Dokument stanowił interesujący punkt wyjścia do rozpoczęcia debaty, zawierał bowiem listę
propozycji działań parlamentów narodowych, które wyłoniły się przed rozpoczęciem obrad
Konwentu. Podzielono je na trzy grupy:
– Propozycje promujące zaangażowanie parlamentów narodowych w kontrolę rządów

na poziomie Rady Unii Europejskiej, m.in. wydłużenie ram czasowych dla
rozpatrywania propozycji aktów prawodawczych, upublicznienie posiedzeń Rady,
włączenie przedstawicieli parlamentów narodowych w skład delegacji na posiedzenia
Rady działającej w charakterze legislatora.

– Propozycje oparte na modyfikacjach traktatowych skutkujących obowiązkową

konsultacją parlamentów w konkretnych przypadkach, w tym w odniesieniu do
monitorowania zgodności z zasadą subsydiarności, w szczególności, gdy Unia
występuje z propozycją przyjęcia aktu prawnego bez posiadania w tym obszarze
kompetencji wyraźnie przyznanych jej na podstawie traktatów, jak również w odniesieniu
do I i III filaru.

– Propozycje implikujące zmiany w traktatowej architekturze instytucjonalnej

powodujące bezpośrednie kolektywne zaangażowanie parlamentów w unijny proces
decyzyjny, w tym utworzenie nowej instytucji bądź reprezentację parlamentów
narodowych w ramach nowo stworzonej europejskiej „izby”.

Ponadto Prezydencja hiszpańska w dokumencie przedstawiła wiele innych propozycji:
zastosowanie formuły Konwentu przy dokonywaniu przyszłych rewizji traktatowych,
ustanowienie Stałego Kongresu Parlamentów, umocnienie roli COSAC.

Szerzej na ten temat, zwłaszcza stanowisk poszczególnych państw członkowskich wobec tej koncepcji, zob.

M.V. Agostini, The role of national parliaments in the Future EU, The International Spectator, vol. XXXVI, Nr
4, October–December 2001.

Dokument: The role of national parliaments In the European architecture, CONV 67/02, 29 May 2002.

Sugestie Prezydencji ukierunkowały prace grup roboczych Konwentu. Kwestia uprawnień
parlamentów narodowych została poddana analizie w dwóch grupach roboczych: grupie IV –
zajmującej się rolą parlamentów narodowych oraz grupie I – odpowiedzialnej za
przygotowanie propozycji Konwentu w sprawie monitorowania zasady subsydiarności.
Wyniki prac tych grup zostały opublikowane w raportach końcowych

. Ostatecznie tylko

część z zawartych w nich wniosków została uwzględniona w projekcie Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy i dołączonych do niego protokołach – Protokole w
sprawie roli parlamentów narodowych oraz Protokole w sprawie stosowania zasad
pomocniczości i proporcjonalności. Warto jednak przyjrzeć się bliżej debatom w grupach,
zwłaszcza w kontekście ponownego ożywienia dyskusji o wzmocnieniu roli parlamentów
narodowych na poziomie unijnym.

3.2. Debata w ramach grup roboczych Konwentu

Członkowie obydwu grup roboczych debatowali nad wieloma propozycjami; do najbardziej
znaczących należą:

3.2.1. Wprowadzenie monitoringu procesu legislacyjnego

Bezpośrednie uczestnictwo parlamentów w procesie ustawodawczym
Sugerowano podejście dwuetapowe: udział parlamentów w początkowej fazie procesu
ustawodawczego (ostatecznie przyjęty w TK mechanizm wczesnego ostrzegania) oraz na
dalszych jego etapach, w sytuacji gdy projekt uległ znaczącym zmianom w stosunku do
wersji pierwotnej.
W tym kontekście kilku członków I grupy roboczej sugerowało zwiększenie roli parlamentów
narodowych przez ich włączenie w procedurę współdecydowania także na późniejszym
etapie. Zaproponowano, aby w momencie zwołania komitetu pojednawczego Komisja
przekazywała parlamentom narodowym wspólne stanowisko Rady i poprawki przyjęte przez
Parlament Europejski, co umożliwiłoby im wyrażenie opinii w sytuacji istotnej zmiany tekstu
w porównaniu z jego pierwotną wersją. Propozycja ta została odrzucona, głównie ze względu
na możliwość wydłużenia procesu decyzyjnego i tym samym ograniczenia jego efektywności.
Uczestnictwo w procesie legislacyjnym za pośrednictwem rządów
Członkowie grupy IV podkreślali konieczność zapewnienia możliwości udziału parlamentów
narodowych w procesie ustawodawczym UE na każdym jego etapie za pośrednictwem
rządów, zgodnie z narodowymi wymogami konstytucyjnymi oraz uzgodnieniami pomiędzy
rządem a parlamentem narodowym. Podkreślano przy tym, że to parlamenty narodowe są
przede wszystkim odpowiedzialne za doradzanie, kontrolę oraz rozliczanie ministrów za ich
działania w Radzie, szczególnie przy dokonywaniu przez Radę oceny, czy dana regulacja
powinna być przyjęta na poziomie narodowym czy europejskim.

3.2.2. Wzmocnienie kompetencji kontrolnych parlamentów narodowych poprzez

uznanie ich opinii wyrażanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania za
wiążące

Interesujący komentarz do raportów zawiera Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym autorstwa Jana Barcza,

Warszawa 2005.

Problematyka debaty w ramach grup roboczych Konwentu została opracowana na podstawie publikacji J.

Barcza, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005.

Tego typu postulat sformułowany został przez Holandię.

3.2.3. Rozszerzenie możliwości kierowania skarg do Trybunału Sprawiedliwości w

przypadku nieprzestrzegania zasady subsydiarności

Możliwość skierowania do Trybunału Sprawiedliwości skargi w sprawie naruszenia zasady
subsydiarności
Sugerowano odwołanie się do takiej możliwości, w sytuacji gdy parlament narodowy (lub
jedna z jego izb, w przypadku parlamentów dwuizbowych) przekazał uzasadnioną opinię w
ramach sytemu wczesnego ostrzegania i nie została ona uwzględniona

(propozycja grupy I).

Opinie grup były podzielone w tym względzie. Grupa IV uznała, że w przypadku przyjęcia
rozwiązania umożliwiającego parlamentom wnoszenie skarg do Trybunału, tego rodzaju
prawo nie powinno przysługiwać tylko tym parlamentom narodowym, które wydały
uzasadnioną opinię na wstępnym etapie.
Możliwość ustanowienia mechanizmu sądowego ex ante (między przyjęciem aktu
wspólnotowego i jego wejściem w życie)
Mechanizm miałby nawiązywać do pewnych rozwiązań obowiązujących w państwach
członkowskich w zakresie kontroli konstytucjonalności przepisów prawnych. Ostatecznie w
grupie IV zrezygnowano z pomysłu, gdyż poddanie projektu aktu prawnego analizie sądowej
podczas procesu legislacyjnego byłoby równoznaczne z utraceniem przez system
monitorowania subsydiarności jego przede wszystkim politycznego charakteru. Ponadto
stwierdzono, że sądową kontrolę zgodności projektu aktu prawnego z zasadą subsydiarności
na innym etapie niż ma to miejsce w przypadku kontroli zgodności aktów prawnych z innymi
zasadami, takimi jak podział kompetencji lub proporcjonalność, trudno byłoby wdrożyć.
Przyznanie prawa wnoszenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości w związku z naruszeniem
zasady subsydiarności regionom, które w ramach krajowej organizacji instytucjonalnej mają
uprawnienia legislacyjne
Propozycja została odrzucona przez grupę.

4. Postanowienia Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy

Rola parlamentów narodowych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy stanowi
wypadkową propozycji grup roboczych, sugestii Prezydium oraz ożywionej debaty toczącej
się na posiedzeniach plenarnych Konwentu. Zasadniczo została określona w dwóch
dołączonych do Traktatu protokołach stanowiących, zgodnie z art. IV-442, integralną część
Traktatu:
–  Protokole nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej;
–  Protokole nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności .
Kwestie uprawnień parlamentarnych zostały ponadto uregulowane w traktacie; najszersze
włączenie parlamentów narodowych nastąpiło w zakresie Przestrzeni Wolności,
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

TK przyznaje prawo wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości państwom członkowskim i Komitetowi

Regionów, w związku z naruszeniem przez europejski akt ustawodawczy zasady pomocniczości.

4.1. Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych

W Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych uwidacznia się inspiracja Traktatem z
Amsterdamu. Składa się on z dwóch części: informacji dla parlamentów narodowych (Tytuł
I) oraz współpracy międzyparlamentarnej (Tytuł II).
Tytuł I – Informacja dla parlamentów narodowych
Tytuł I definiuje katalog dokumentów, które powinny zostać przekazane parlamentom
narodowym po to, by mogły one jak najefektywniej wykonywać swoje uprawnienia kontroli
rządów w ich działaniach legislacyjnych w Radzie Unii Europejskiej. Protokół wnosi pewne
nowe elementy w porównaniu do obowiązującego protokołu (w wersji amsterdamskiej).
Dokumenty poddane procesowi konsultacji oraz projekty europejskich aktów legislacyjnych
na mocy Protokołu mają być przekazywane parlamentom narodowym bezpośrednio przez
Komisję (art. 1 i 2). Traktat z Amsterdamu nie wskazywał podmiotu odpowiedzialnego za
przekazywanie parlamentom dokumentów. Protokół rozszerzył również katalog dokumentów
poddanych konsultacjom parlamentarnym. Ponadto wykluczył on możliwość zawarcia
porozumienia w sprawie europejskiego aktu ustawodawczego w Radzie w okresie sześciu
tygodni od momentu przekazania tego aktu parlamentom, co stanowi dla nich gwarancję
dotrzymania terminu przewidzianego na analizę dokumentów.
Tytuł II – Współpraca międzyparlamentarna
Protokół ugruntowuje i rozszerza mechanizm współpracy międzyparlamentarnej w Unii, która
ma przebiegać dwutorowo: na płaszczyźnie relacji między Parlamentem Europejskim i
parlamentami narodowymi, tworząc formalne ramy dla ugruntowania i rozwijania dotychczas
praktykowanych form współpracy rozwijanej zwłaszcza pomiędzy Parlamentem narodowym
a wyspecjalizowanymi komisjami ds. europejskich (art. 9) oraz w ramach COSAC (art. 10).
Rozszerza możliwości działania COSAC, który może przedkładać instytucjom europejskim
„wszelkie uwagi, które uzna za właściwe” (zgodnie z obecnie obowiązującymi regulacjami
kompetencje COSAC w tym zakresie są ograniczone jedynie do projektów aktów prawnych,
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, mogących wywierać bezpośredni
wpływ na prawa i wolności jednostek lub na prawa podstawowe, w zakresie przestrzegania
zasady subsydiarności oraz w przypadku wyrażenia na to zgody przez państwa
członkowskie).
Protokół zachęca do wzajemnej współpracy międzyparlamentarnej przez organizowanie
konferencji na wybrane tematy. Nowatorski charakter ma odniesienie się w tym kontekście do
obszaru Wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki
bezpieczeństwa i obrony (art. 10).
Uproszczona procedura zmiany
Artykuł 6 Protokołu nawiązuje do roli parlamentów narodowych w tzw. procedurze
passarelle – uproszczonej procedurze zmiany, określonej w art. IV-444 Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Powyższy artykuł przewiduje możliwość zmiany
trybu głosowania w Radzie: przejście od głosowania jednomyślnego (umożliwiającego
zawetowanie decyzji), do głosowania kwalifikowaną większością głosów bez konieczności
odwoływania się do rewizji traktatowej (ust. 1). Zmiana trybu głosowania nie dojdzie do
skutku, jeśli sprzeciw w tej sprawie wyrazi co najmniej jeden parlament krajowy. Temu
samemu wymogowi została poddana procedura zastępowania szczególnej procedury
ustawodawczej procedurą zwykłą (ust. 3).
Do procedury passarelle nawiązuje również art. 6 Protokołu nr 1 do Traktatu ustanawiającego
Konstytucję dla Europy, nakładając na Radę Europejską obowiązek informowania

parlamentów narodowych o powołaniu się na art. IV-444 ust. 1 lub 2 Konstytucji co najmniej
sześć miesięcy przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji.
Podobnie art. IV-445 regulujący kwestię uproszczonej procedury zmiany dotyczącej polityk i
działań zewnętrznych Unii, tzn. wszystkich dyspozycji traktatowych tytułu III części III (art.
III-230–III-285), przewiduje uczestnictwo parlamentów narodowych – decyzja europejska
zmieniająca wyżej wymienione postanowienia traktatowe wchodzi bowiem w życie po
zatwierdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami
konstytucyjnymi.

4.2. Postanowienia art. I-11 oraz Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasady
pomocniczości i proporcjonalności

Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy na mocy art. I-11 oraz Protokołu w
sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności wprowadza nowy mechanizm
monitorowania ex ante respektowania na poziomie unijnym zasady subsydiarności. Tzw.
system wczesnego ostrzegania (early warning system) umożliwia parlamentom narodowym,
po raz pierwszy w historii procesu integracyjnego, bezpośredni wpływ na kształt
przyjmowanych w Unii aktów prawnych.
Protokół (art. 7) nakłada obowiązek ponownego przeglądu projektu aktu prawnego w
sytuacji, jeżeli grupa parlamentów narodowych, reprezentujących co najmniej jedną trzecią
ogólnej liczby przyznanych im głosów (każdy parlament posiada dwa głosy), wyrazi
uzasadnione opinie o niezgodności projektu europejskiego aktu ustawodawczego z zasadą
pomocniczości. Po ponownym przeglądzie, Komisja jako autor propozycji, lub w stosownym
przypadku grupa państw członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank
Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny (jeżeli projekt aktu pochodzi od nich), może
postanowić o utrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Decyzja Komisji musi być
uzasadniona.
Ponadto w art. 8 Protokołu przyznano parlamentom narodowym pośrednie prawo wnoszenia
skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w związku z naruszeniem przez
europejski akt ustawodawczy zasady pomocniczości. ETS jest właściwy do orzekania w
sprawach skarg wnoszonych przez państwa członkowskie lub przekazanych przez nie w
imieniu ich parlamentów narodowych lub izb parlamentarnych (pośrednia kontrola ex post
parlamentów narodowych).

4.3. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych w innych obszarach

Rola parlamentów narodowych w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
Parlamenty narodowe zostały włączone dość szeroko w regulacje odnoszące się do
Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Traktat ustanawiający Konstytucję
dla Europy kilkakrotnie odwołuje się do parlamentów krajowych: art. III-259 podkreśla rolę
parlamentów narodowych w przestrzeganiu zasady subsydiarności w procesie stanowienia
prawa w tym obszarze; art. III-260 narzuca wymóg informowania parlamentów narodowych o
ocenie wprowadzania przez państwa członkowskie polityki Unii w tym obszarze; art. III-261
obliguje do informowania parlamentów o pracy stałego komitetu odpowiadającego za
wspieranie i umacnianie współpracy operacyjnej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego
Unii. Traktat przyznaje również parlamentom prawo sprawowania kontroli nad instytucjami
ponadnarodowymi, niezależnie od rządów państw członkowskich – Eurojustu (art. III-273)
oraz Europolu (art. III-276).

Włączenie parlamentów narodowych do procedury kontrolnej stosowania klauzuli
elastyczności
Artykuł I-18 TK zakłada udział parlamentów narodowych w procesie kontrolowania środków
podejmowanych przez Radę niezbędnych do osiągnięcia celów traktatowych w sytuacji braku
właściwych uprawnień traktatowych. W ramach procedury kontroli stosowania zasady
subsydiarności określonej w art. I-11 ust. 3, Komisja Europejska zwraca uwagę parlamentów
krajowych na projekty aktów prawnych, których podstawą jest niniejszy artykuł.
Rola parlamentów narodowych w procedurze akcesyjnej
Zgodnie z art. I-58, określającym procedurę przyjmowania do Unii państw członkowskich,
parlamenty narodowe są notyfikowane o wpłynięciu wniosku państwa w sprawie uzyskania
statusu członkowskiego Unii. Umowy akcesyjne podlegają procedurze ratyfikacji zgodnie z
wymogami konstytucyjnymi poszczególnych państw członkowskich.
Rola parlamentów narodowych w procedurze rewizji Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy
Art. IV-443 określa zwykłą procedurę zmiany Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy. Nakłada on na Radę obowiązek notyfikowania parlamentom narodowym propozycji
zmian Traktatu. W przypadku zwołania Konwentu Traktat przewiduje uczestnictwo w nim
parlamentów krajowych.

5. Mandat Konferencji Międzyrządowej 2007 i Traktat z Lizbony
Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 21–23 czerwca 2007 r. został przyjęty
mandat stanowiący podstawę i ramy dla prac Konferencji Międzyrządowej, której celem było
uzgodnienie ostatecznego kształtu Traktatu Reformującego (ostatecznie Traktatu z Lizbony).
Mandat, który przyjął kształt załącznika do konkluzji Rady Europejskiej, stanowi zwieńczenie
intensywnych działań dyplomatycznych prezydencji niemieckiej, mającej za zadanie
przerwanie impasu konstytucyjnego, w którym znalazła się Unia w wyniku przegranych
referendów we Francji i w Holandii w maju i czerwcu 2005 r. Niemcy postawiły sobie za cel,
między innymi umocnienie demokracji w Unii. W tym kontekście, a także w świetle
ożywionej debaty europejskiej nad rolą parlamentów narodowych nie budzi zdziwienia
propozycja prezydencji niemieckiej dodatkowego, w porównaniu z regulacjami Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy, wzmocnienia pozycji parlamentów krajowych.
Prezydencja zaproponowała następujące wzmocnienie roli parlamentów narodowych:

5.1. Modyfikację przewidzianego w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla

Europy „mechanizmu wczesnego ostrzegania”.

Mandat wzmacnia mechanizm monitorowania przestrzegania zasady subsydiarności poprzez
wydłużenie okresu na dostarczenie przez parlamenty narodowe uzasadnionej opinii w sprawie
projektu aktu prawnego z 6 do 8 tygodni oraz wprowadza zmiany do trybu procedowania
Komisji, która w przypadku podjęcia decyzji o utrzymaniu projektu aktu prawnego, pomimo
zakwestionowania go przez wymaganą liczbę parlamentów narodowych, będzie musiała

przedstawić opinię uzasadniającą zgodność aktu z zasadą subsydiarności. Opinia ta, wraz z
opiniami parlamentów narodowych, będzie brana pod uwagę w procesie legislacyjnym

Ostatecznie przyjęty w Traktacie z Lizbony mechanizm kontroli przestrzegania zasady
subsydiarności, zgodnie z Protokołem nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i
proporcjonalności przedstawia się następująco:
– Parlamenty narodowe otrzymują projekty aktów legislacyjnych oraz projektów

zmienionych od Komisji, Parlamentu Europejskiego bądź Rady. Projekty przekazanych
parlamentom aktów legislacyjnych zawierają uzasadnienie pod kątem zasad
subsydiarności i proporcjonalności. Stwierdzenie, że dany cel można osiągnąć lepiej na
poziomie unijnym musi być uzasadnione na podstawie ilościowych, oraz jeśli istnieje taka
możliwość, wskaźników jakościowych. W projektach aktów legislacyjnych uwzględnia
się konieczność postępowania w taki sposób, by wszelkie obciążenia finansowe czy
administracyjne nakładane na Unię, rządy krajowe, władze regionalne lub lokalne,
podmioty gospodarcze i obywateli były możliwie najmniejsze i współmierne do
zamierzonego celu.

– W terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu legislacyjnego każdy

parlament krajowy lub każda izba parlamentu krajowego może skierować do
przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji opinię z uzasadnieniem
zawierającą powody, dla których uznaje, że przedmiotowy wniosek jest niezgodny z
zasadą subsydiarności. Parlament narodowy bądź jedna z jego izb może przeprowadzić, w
razie potrzeby, konsultacje z parlamentami regionalnymi wyposażonymi w prerogatywy
prawodawcze. Instytucje przedkładające projekt aktu legislacyjnego, które otrzymają
opinie z uzasadnieniami są zobligowane do ich uwzględniania.

– Każdy parlament krajowy dysponuje dwoma głosami, dzielonymi w zależności od

krajowego systemu parlamentarnego. W systemie dwuizbowym każda z dwóch izb
dysponuje jednym głosem.

– Jeżeli uzasadnione opinie przedłożone przez parlamenty/izby stanowią co najmniej jedną

trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym, projekt zostaje poddany
ponownemu przeglądowi. Próg ten wynosi jedną czwartą w przypadku projektu
europejskiego aktu ustawodawczego przedłożonego na podstawie artykułu 61i (nowego
artykułu 76) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczącego przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Po dokonaniu przeglądu instytucja
zgłaszająca projekt aktu legislacyjnego może postanowić o jego utrzymaniu, zmianie bądź
wycofaniu. Decyzja musi być uzasadniona.

– Ponadto, w sytuacji gdy opinie z uzasadnieniem o niezgodności danego projektu aktu

legislacyjnego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej zwykłą większość głosów
przysługujących parlamentom krajowym, projekt podlega przeglądowi. Po dokonaniu
przeglądu Komisja może podjąć decyzję o utrzymaniu, zmianie bądź wycofaniu projektu.
W sytuacji, w której Komisja podejmie decyzję o utrzymaniu projektu musi przedstawić
opinię uzasadniającą, że projekt jest zgodny z zasadą subsydiarności. Opinia ta oraz
opinie parlamentów narodowych są przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie
w celu uwzględnienia ich w toku procedury legislacyjnej.

– Pociąga to za sobą określone postępowanie: jeżeli przed upływem zakończenia

pierwszego czytania ustawodawca na podstawie większości w wysokości 55% członków

Nie uzyskała poparcia jeszcze dalej idąca koncepcja proponowana przez Czechy i Holandię (wspierana przez

Polskę) tzw. „czerwonej kartki”, zgodnie z którą każda inicjatywa ustawodawcza Komisji Europejskiej
przepadałaby automatycznie, gdyby sprzeciwiła jej się jedna trzecia parlamentów narodowych.

Rady lub większości głosów oddanych w Parlamencie Europejskim uzna, że projekt nie
jest zgodny z zasadą pomocniczości, projekt taki nie będzie dalej rozpatrywany.

Parlamentom krajowym zostało również przyznane prawo pośredniego wnoszenia skarg na
nieważność do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej aktu prawnego z traktatami z
uwagi na naruszenie zasady subsydiarności (obowiązujący art. 230 TWE [nowy art. 263]
TFUE). Formalnie prawo do wnoszenia skargi przysługuje rządom państw członkowskich,
jednak powinny one, zgodnie z ich porządkiem prawnym przekazywać do Trybunału odnośne
skargi w imieniu parlamentu krajowego lub jednej z jego izb (art. 8 Protokołu w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności).

5.2.

Wprowadzenie do nowego Tytułu II – Postanowienia o zasadach

demokratycznych nowego artykułu 8C [nowy art. 12] TUE poświęconego roli
parlamentów narodowych.

Artykuł podkreśla zdefiniowane traktatowo prerogatywy parlamentów narodowych:
− w procesie informowania parlamentów narodowych o przyjmowanych unijnych aktach

legislacyjnych i przedkładania im projektów tych aktów,

−  w procesie kontroli zasady subsydiarności i proporcjonalności,
−  w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości,
−   w procedurze rewizji Traktatu,
−  w procedurze akcesyjnej,
−  w procesie współpracy międzyparlamentarnej (pomiędzy parlamentami narodowymi i

Parlamentem Europejskim).

Ponadto rola parlamentów narodowych została uwydatniona przez Prezydencję poprzez
włączenie do projektu Traktatu z Lizbony postanowień Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy dotyczących parlamentów narodowych odnoszących się do:
− Włączenia parlamentów narodowych do tzw. uproszczonej procedury zmiany (procedury

passarelle) – art. 48 [nowy art. 48] TUE – uproszczonej „jednokierunkowej” procedury
rewizji traktatów umożliwiającej zastąpienie szczególnej procedury prawodawczej
procedurą zwykłą bądź zasady głosowania jednomyślnego kwalifikowaną większością
głosów. Sprzeciw chociażby jednego parlamentu narodowego będzie uniemożliwiał
zastosowanie przez Radę Europejską „klauzuli kładki” w danym przypadku. Parlamenty
będą informowane o wszelkich działaniach zmierzających do rewizji traktatów;
przysługuje im prawo do delegowania swoich przedstawicieli do uczestnictwa w pracach
Konwentu – art. 48 [nowy art. 48] TUE – zwykła procedura zmiany traktatów.

− Włączenia parlamentów narodowych do procedury kontrolnej stosowania klauzuli

elastyczności – art. 308 [nowy art. 352] TFUE. Komisja Europejska została zobligowana
do zwracania parlamentom narodowym szczególnej uwagi na projekty aktów prawnych
przyjmowanych na podstawie klauzuli elastyczności, w ramach której Unia może
podejmować działania nieprzewidziane w traktatach, które mogą się okazać niezbędne dla
osiągnięcia określonych w nim celów, z wyłączeniem celów związanych ze Wspólną
Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa.

− Działania parlamentów narodowych w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i

Sprawiedliwości – art. 61c [nowy art. 70] TFUE– informowanie parlamentów o treści i
wynikach oceny wprowadzania w życie przez państwa członkowskie polityki Unii w tym

zakresie oraz o działaniach specjalnego komitetu do spraw wspierania i wzmacniania
współpracy operacyjnej państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego
– art. 61d [nowy art. 71] TFUE. Dla parlamentów przewidziano również uczestnictwo w
ocenie działalności Eurojustu – art. 69d [nowy art. 85] TFUE – i Europolu – art. 69g
[nowy art. 88] TFUE.
Na podstawie Traktatu z Lizbony została umocniona (w stosunku do rozwiązań
przyjętych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy) kontrola przyjmowania
aktów prawnych w zakresie prawa rodzinnego – art.65 [nowy art.81] TFUE. Jest to
odmiana procedury kładki – w przypadku gdyby Rada miała podjąć decyzję o rezygnacji
ze specjalnej procedury prawodawczej w określonej dziedzinie prawa rodzinnego o
skutkach transgranicznych na rzecz zwykłej procedury prawodawczej, o zamierzonej
decyzji muszą zostać powiadomione parlamenty narodowe. Przy sprzeciwie chociażby
jednego z nich decyzja Rady nie może zostać podjęta.

5.3. Uczestnictwo parlamentów w procedurze akcesyjnej – art. 49 [nowy art. 49]

TUE.

Parlamenty są informowane o wnioskach w sprawie przystąpienia do Unii.
Ponadto do Traktatu z Lizbony „przekopiowano” z Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy postanowienia protokołów dotyczące zarówno mechanizmu informowania
parlamentów narodowych, jak i rozszerzenia możliwości współpracy międzyparlamentarnej

Konferencja Międzyrządowa 2007 zaaprobowała wysunięte przez Prezydencję niemiecką
ujęte w mandacie propozycje. W ten sposób zakres zawartych w Traktacie Lizbońskim
postanowień odnoszących się do parlamentów narodowych jest dość szeroki, stwarzając im,
po raz pierwszy w historii procesu integracji europejskiej, wiele możliwości odgrywania
znaczącej roli na szczeblu unijnym.

6. Wnioski
Analiza roli parlamentów narodowych na poziomie unijnym wskazuje na jej wyraźny wzrost
postrzegalny zarówno w kategoriach jakościowych, jak i ilościowych. Parlamenty narodowe
przebyły długą drogę umacniania swojej pozycji w konstrukcji europejskiej.
W procesie nabywania „utraconych” prerogatyw należy odnotować wyraźne odzwierciedlenie
tendencji do demokratyzacji Unii, zwłaszcza pod kątem realizowania przez parlamenty
funkcji kontrolnej. Tendencje te uległy nasileniu dwukrotnie. Po raz pierwszy po wejściu w
życie Jednolitego Aktu Europejskiego i Traktatu o Unii Europejskiej rozszerzających
swobodę manewru działania Wspólnoty/Unii. Nieporównywalnie silnej ożyły ponownie w
perspektywie rozszerzenia Unii o państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Stąd logiczne
wydaje się dokonanie oceny uprawnień przyznanych parlamentom narodowym w projekcie
Traktatu z Lizbony w kontekście wyzwań zdefiniowanych w Deklaracji z Laeken.

Pierwsze z nich okazało się nie do zrealizowania. Projekt wykreowania nowej instytucji
reprezentującej parlamenty narodowe nie zyskał akceptacji członków Konwentu

Interesująca ocena postanowień Traktatu Lizbońskiego w odniesieniu do parlamentów narodowych została

zawarta w artykule The Treaty of Lisbon: Implementing the institutional innovations, CEPS, November 2007.

Szerzej na ten temat zob. O. Coudevylle, La problématique du deficit démocratique traitée par la convention.

La question du rôle des parlements nationaux dans l’Union, Université Libre de Bruxelles,
www.ethesis.net/convention_contenu.htm

Europejskiego i koncepcja upadła na etapie prac nad przyszłym traktatem. Pozostałe kwestie
zyskały jednak przychylność zarówno grup roboczych, jak i pozostałych członków
Konwentu. Zostały one następnie podjęte i zaakceptowane również przez Konferencję
Międzyrządową 2007 i zawarte w projekcie Traktatu z Lizbony. Za znaczące należy uznać
szerokie włączenie parlamentów narodowych do dyspozycji traktatowych odnoszących się do
Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, procedury passarelle czy klauzuli
elastyczności. Jednak największe znaczenie dla umocnienia pozycji parlamentów narodowych
mają regulacje dotyczące ich uczestnictwa w procesie monitorowania zasady pomocniczości.
Wejście w życie postanowień Traktatu z Lizbony umożliwi im wywieranie istotnego wpływu
na unijny proces legislacyjny.
Parlamenty uzyskają możliwość sprawowania kontroli nad procesem podejmowania decyzji
w wielu istotnych obszarach objętych kompetencjami dzielonymi i uzupełniającymi.
Mechanizm umożliwia odrzucenie projektu aktu prawnego jedynie na podstawie kryterium
państw, bez konieczności odwoływania się do kryterium demograficznego, co ułatwia
budowanie koalicji. Szerokie możliwości otwiera ponadto formuła zwykłej większości,
łatwiejszej do uzyskania niż uzyskanie większości kwalifikowanej, wymaganej w większości
przypadków stanowienia unijnego prawa.

Parlamenty narodowe uzyskały więc istotny wpływ

na unijny proces legislacyjny.
Wykorzystanie przyznanych przez Traktat uprawnień zależeć będzie od woli samych
parlamentów narodowych. Traktat pozostawia im bowiem swobodę w zakresie organizacji
prac wewnętrznych i przygotowań do wejścia w życie postanowień dotyczących systemu
wczesnego ostrzegania.
Umiejętne wykorzystanie przez parlamenty przyznanych im prerogatyw powinno przyczynić
się do poprawy wizerunku legitymacji demokratycznej Unii. Skuteczność parlamentów w
znacznej mierze zależeć będzie od ich możliwości podjęcia w odpowiednim terminie uchwały
o niezgodności danego projektu aktu prawnego z zasadami proporcjonalności i
pomocniczości, a więc od ich inicjatywy. Wykreowanie efektywnej procedury kontrolnej
będzie się również wiązało z koniecznością stworzenia kompetentnego zaplecza
eksperckiego. W parlamentach dwuizbowych stworzenie odpowiedniej procedury wydaje się
trudniejsze.
Ważną rolę będzie odgrywać współpraca między parlamentami. Powinna ona być na tyle
sprawna, aby umożliwiła osiągnięcie w ośmiotygodniowym terminie przyznanym
parlamentom przez traktat odpowiedniej większości umożliwiającej zgłaszanie Komisji
Europejskiej zastrzeżeń do projektów unijnych aktów prawnych. Nie należy wykluczać prób
harmonizacji procedur pracy parlamentów narodowych, chociaż byłoby to trudne do
osiągnięcia – każdy parlament ma swoją historię, własne doświadczenia i procedury

. Istotną

rolę w wypracowaniu skutecznego mechanizmu kontroli będzie więc odgrywać wymiana
doświadczeń i dobrych praktyk międzyparlamentarnych, stworzenie efektywnych kanałów
szybkiej wymiany informacji. Szczególnie istotny jest przepływ informacji o dokonywanej
przez parlamenty narodowe wewnętrznej wstępnej selekcji projektów aktów prawnych. W
przeciwnym razie może się okazać, iż parlamenty w poszczególnych państwach zajmują się
różnymi dokumentami, co uniemożliwiłoby osiągnięcie większości niezbędnej do
zakwestionowania ich zgodności z zasadą pomocniczości bądź zasadą proporcjonalności.
Stosowanie przyjętych w projekcie Traktatu z Lizbony rozwiązań może i powinno przyczynić
się do pogłębienia kontroli demokratycznej nad działaniami instytucji UE, zwiększenia

Pewne kroki w tym kierunku zostały już podjęte w ramach Konferencji Przewodniczących Parlamentów

Państw UE oraz na forum COSAC.

zainteresowania i zaangażowania parlamentarzystów narodowych w sprawy europejskie, z
drugiej jednak strony wywołuje pewne obawy. Szersze włączenie parlamentów narodowych
w proces stanowienia prawa może przyczynić się do wydłużenia i tak długiego procesu
decyzyjnego w Unii, tym samym, zagrażając jego efektywności. Nie można wykluczyć
również wykorzystywania spraw europejskich i uprawnień parlamentów do politycznych
„rozgrywek” wewnętrznych w postaci nieuzasadnionego blokowania procesu decyzyjnego.
Do takiego wniosku skłania faktyczny brak możliwości weryfikacji obiektywności zasadności
opinii zgłaszanej przez parlamenty w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Zasada
subsydiarności ma bowiem charakter polityczny i proces jej stosowania i kontrolowania w
praktyce pozostawia znaczny margines uznaniowości.