Istotność problematyki planowania przestrzennego wynika nie tylko z faktu, że związane z nim cele, charakter i rola, zakres i

artykuł nie opublikowany

Andrzej Jędraszko

Andreas Billert

POLSKA PRZESTRZEŃ – POLSKIE MIASTA

SODOMA I GOMORA W SERCU EUROPY

Przestrzeń osiedli ludzkich jest obszarem realizacji ludzkiej godności. Niezależnie

jednak od tej jej funkcji, istota planowania przestrzennego wynika z faktu, że jego cele,

charakter i rola, zakres i instytucje, instrumenty działania , a także metody i techniki

ukazują generalne cechy ustrojowe państwa, jak i z tego, że widoczny wynik planowania

przestrzennego, pozwala określać potencjalnym inwestorom szanse i stopień

bezpieczeństwa dla ich inwestycji.

Polska okresu transformacji stała się „unikalnym” obszarem Unii Europejskiej, na którym

króluje chaos przestrzenny. Samo pojęcie takiego chaosu jest np. u zachodnich

sąsiadów Polski pojęciem nieznanym i wewnętrznie sprzecznym. Wprowadzając do

internetowej wyszukiwarki polskie pojęcie „chaos przestrzenny”, otrzymujemy

natychmiast 14 bitych stron z najróżniejszymi polskimi artykułami biadającymi nad

chaosem przestrzennym miast. Podjęcie tej samej próby z niemieckim tłumaczeniem

tego terminu, daje wynik zerowy.

Ow chaos przestrzenny charakteryzujący przestrzeń państwa polskiego, nie jest przy

tym równoznaczny z zaniedbaniem, dekapitalizacją przestrzeni i zasobów, bowiem takie

przykłady znaleźć można w wielu krajach europejskich. W Polsce występują oba

zjawiska jednocześnie, co jest przede wszystkim charakterystyczne dla

pozaeuropejskich krajów „trzeciego świata”.

Chaos urbanistyczny miast „trzeciego świata”, połączony z zaniedbaniem i destrukcją

przestrzeni i zasobów, to wynik połączeniu złej sytuacji i kontrastów społeczno –

ekonomicznych, ze słabością prawa i z korupcją. Zagraniczni znajomi i przyjaciele z

branży urbanistycznej, z którymi niejednokrotnie przemierzaliśmy polskie miasta, z

reguły odczytywali polską przestrzeń w takich kategoriach.

Zdaniem socjologa miasta - prof. Jałowieckiego - do stolic najbiedniejszych państw

afrykańskich upodabniają miasta polskie nie tylko błoto i brud, czy charakterystyczne dla

miast „trzeciego świata” chaotyczne zawłaszczanie przestrzeni publicznej, ale przede

wszystkim chaos i nieład przestrzenny – funkcjonalny i architektoniczny. Zakład

wulkanizacyjny przy ul. Wołoskiej przypomina prof. Jałowieckiemu podobny, spotkany w

kenijskim mieście Mombasa. (Życie Warszawy – 31.05.06). Pilny czytelnik polskiego

hasła internetowego „chaos przestrzenny”, znajdzie jego opisy dla wielu polskich miast,

a krytyka zasad kształtowania przestrzeni obejmuje długie listy polskich artykułów takich

wybitnych polskich fachowców jak m.in.: Piotr Lorens, Tadeusz Markowski, Jerzy

Parysek, Hanka Zaniewska, Zygmunt Ziobrowski, Janusz Korzeń, Sławomira Gzella i

wielu, wielu innych. Również i autorzy niniejszego artykułu zajmowali się tym problemem

w polskich i zagranicznych publikacjach fachowych.

Opublikowany w 2003 roku Raport Krajowego Sekretariatu „HABITAT” : „Bariery i

problemy gospodarki przestrzennej w Polsce (sfera planowania i zagospodarowania

przestrzennego) (http://www.mtib.gov.pl/prezentacje/169.html) nie pozostawia również

suchej nitki na polskim prawie planistycznym a stan polskiej przestrzeni zurbanizowanej

określa jako w najwyższym stopniu kryzysowy. Przyczyny tego stanu rzeczy upatruje w

polskim systemie prawnym, pełnym luk, sprzeczności, błędów i nierealnych regulacji.

Według Raportu, nawet dobre inicjatywy legislacyjne nie przynoszą poprawy, gdyż cały

system prawny, kształtujący reguły gospodarki przestrzennej jest niespójny i nie

skoordynowany. Również wdrażanie prawa jest złe, gdyż instytucje sektora publicznego

są za słabe a instrumenty prawne nieadekwatne do potrzeb. Administracja

urbanistyczna jest nieliczna, publiczne instytucje planowania przestrzennego zostały w

latach dziewięćdziesiątych zdziesiątkowane, w wyniku politycznych kampanii

prowadzonych w teorii pod hasłem „zmniejszenia biurokracji”. Praktycznie kształt

polskiej przestrzeni miast i wsi zdominowały dewastujące je gry rynkowe, realizujące

wyłącznie egoistyczne cele i interesy indywidualnych i grupowych podmiotów.

Olbrzymi front krytyki tej sytuacji ze strony fachowców, spływa jednak po polityce jak

woda po kaczce.

Nie jest bowiem dla nikogo tajemnicą, że problemy ładu przestrzennego i

ekonomicznego nie są w Polsce priorytetem politycznym, a większość społeczeństwa,

odnosi się do jakości przestrzeni w której żyje z obojętnością ludzi znużonych

trudnościami życia codziennego. Nie bez znaczenia jest też fakt, że wiele pokoleń

Polaków zna tylko „złą przestrzeń”, czy to tę zniszczoną przez wojnę, przez zaniedbania

okresu komunistycznego, czy też - jak obecnie – chaotyzowaną radosną twórczością

przaśnego wydania polskiego neoliberalizmu. Politycy nie rozumieją tych problemów

albo ich nie doceniają i nie są świadomi faktu, że wadliwe zagospodarowanie

przestrzeni ma niekorzystny wpływ na nasze codzienne życie, a co gorsza, ma fatalny

wpływ na rozwój gospodarczy. W konkurencji z innymi obszarami europejskimi –

powiadają autorzy wspomnianego Raportu - Polska systematycznie przegrywa w

konkurencji o wysokiej jakości inwestycje. Inni oferują atrakcyjniejsze miasta, co dziś

oznacza zarówno wysoką jakość przestrzenno – funkcjonalną, jak i lepsze szkoły, czy

czyste środowisko. Czynniki lokalizacyjne wypływające z walorów ładu przestrzennego,

stanowią dziś niezmiernie istotne, jeżeli nie podstawowe warunki dla pozyskiwania

nowoczesnych inwestycji i sprzyjania rozwojowi ekonomicznemu, czego nie rozumie

jeszcze polska klasa polityczna. Z tej też racji Polska staje się w coraz większym stopniu

obszarem penetracji tanich inwestycji, wykorzystujących wyłącznie walor niskiej ceny

pracy, niezintegrowanych z potencjałami lokalnymi, nie inicjujących tych potencjałów,

nie tworzących stabilnych sieci produkcyjno – usługowo – naukowych. Tam bowiem,

gdzie nie ma inteligentnego planowania i zarządzania przestrzenią, tam pojawia się

inwestycyjny „szrot” - niestabilne i niezintegrowane potencjały gospodarcze, obliczone

wyłącznie na szybki zysk i transfer kapitałów, a nie na tworzenie zintegrowanych i

trwałych struktur gospodarczych, czy też wysokiej jakości mieszkalnictwa, pracy i usług.

Termin „inwestor”, a szczególnie „inwestor zagraniczny”, nabrał w Polsce jakości

magicznej, opartej o archaiczne „neoindustrialno – fordystyczne” przekonanie, że

gospodarka to masa dymiących kominów, to branie wszystkiego – jak leci - a rozwój

miasta, to proces pożerania przestrzeni przez masę zabudowy mieszkalnej i

wymuszanie lokalizacji dla centrów handlowych. Dlatego też na zżeraną korupcyjnymi

machinacjami gospodarkę przestrzenną, nie mających nowoczesnych planów

przestrzennych ani skutecznej kontroli budowlanej i urbanistycznej, łakomym okiem

spoglądają przede wszystkim zagraniczni inwestorzy stacji benzynowych, centrów

handlowych i biurowych oraz lokalne „lwy budowlane”, dokonujące permanentnej

suburbanizacji i dezorganizacji przestrzennej miast za pomocą swych niewysokiej

jakości, szybko zwracających kapitały produktów własnościowego budownictwa

mieszkaniowego. Towarzyszą im, zaśmiecający krajobraz, pojedynczy inwestorzy

jednorodzinnych „volksdworków”.

Ta przaśna, neoliberalno - ludowa i neoindustrialna metalność polityczna zagraża nie

tylko ładowi przestrzennemu polskich miast, ale blokuje całkowicie i dramatycznie

potrzebną rewitalizację ich zdegradowanych obszarów – szczególnie centrów miejskich.

Tak więc, obok chaosu przestrzennego, w miastach polskich ma obecnie miejsce

proces postępującej zapaści śródmieść. Wbrew powszechnym w Polsce przekonaniom,

rewitalizacja miasta w sensie europejskim, nie jest ani wysublimowaną działalnością

skierowaną na gentryfikację niewielkich obszarów starej zabudowy, ani ochroną i

odbudową zabytków. Jest ona dziś w Europie bodajże najważniejszym zadaniem

planowania przestrzennego, określanym jako „jakościowy i zintegrowany rozwój miast” i

wymaga nowych, szczególnych instrumentów prawnych i planistycznych – często

bardzo restrykcyjnych - jak i bardzo inteligentnego i skomplikowanego systemu

zarządzania przestrzenią przez sektor publiczny. Brak procesów odnowy miast, jest

kolejnym tematem nieustannych skarg i krytyki polskich specjalistów. Pomimo istnienia

jasnych zasad, mówiących na czym procesy te winny polegać, a których dostarczył w

polskiej literaturze fachowej wybitny ekonomista miasta - Tadeusz Markowski – jak i

dramatycznych wysiłków w kierunku uruchomienia procesów rewitalizacji takich

wybitnych polskich specjalistów jak Krzysztof Skalski z Krakowa czy Ewa Kipta z

Lublina, nie tylko, brak jest dotąd prawnych regulacji dla odnowy miast, ale

równocześnie polityka państwa zablokowała możliwość sensownej reformy polskiego

prawa i praktyki planistycznej w tej dziedzinie, którą Unia Europejska zainicjowała swym

programem znanym pod nazwą Lokalnego Programu Rewitalizacji. Unia Europejska

oddziałuje bowiem na rozwój zagospodarowania przestrzennego i rewitalizacji polityką,

przyznającą państwom członkowskim wspierające środki finansowe. Takim funduszem

jest w szczególności Europejski Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wymaga on jednak

zgodności planowanych zamierzeń (projektów) z europejskimi zasadami

zagospodarowania przestrzennego i zasadami ochrony środowiska i dóbr kultury; brak

takiej zgodności może prowadzić do nie przyznania tych środków. Fundusz ten

obejmuje również środki na rozwój i rewitalizację miast. Lokalny Program Rewitalizacji,

oparty jest o doświadczenia europejskie programów URBAN. Przy udziale francuskich i

niemieckich specjalistów, opracowano nawet dla jego przygotowania specjalny

podręcznik (Carl A. Heller Rewitalizacja obszarów miejskich. Praktyczny przewodnik:

Jak opracować plan rozwoju? – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w Polsce.

Projekt Bliźniaczy – Przygotowanie do wdrażania ERDF w Polsce, www.erdf.edu.pl).

Wbrew potocznym opiniom i wyobrażeniom, jest to program, który nie tylko otwiera

polskim gminom drogę do uzyskania środków finansowych dla uruchomienia

jakościowej odnowy i rozwoju miast, ale w zamyśle Unii ma wywołać strukturalne

zmiany w zakresie polskiego prawa planistycznego, w sposobach działania

administracji, rozwijać szeroką partycypację społeczną i pomóc tworzyć nowoczesne

formy współpracy publiczno – prywatnej. W praktyce oznacza to m.in. konieczność

wprowadzenia nowych instrumentów planistycznych – tzw. zintegrowanego planowania

rozwoju na poziomie ogólnomiejskim i dzielnicowym. Mają one integrować planowanie

społeczno – gospodarcze i przestrzenne, uzyskując równocześnie od strony

merytorycznej, charakter wiodącego planowania gmin, któremu merytorycznie

podporządkowane winny zostać postanowienia planowania ustawowego. Unia

Europejska zakłada, że w ramach tego planowania, wiodącą rolę odzyskać ma

klasyczny „plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy”, wyznaczający ścisłe

ramy dla sposobu użytkowania gruntów opartego na zasadach zrównoważonego

rozwoju i oszczędnego gospodarowania zasobami przestrzennymi, tak, jak to ma

powszechnie miejsce w krajach unijnych. Jak wiadomo, ten rodzaj planu Polska

zlikwidowała w ramach odeuropeizowania swojego systemu prawno – planistycznego,

zastępując go wątpliwej przydatności instrumentem „Studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania”. Z instrukcji skierowanych przez polskie Ministerstwo Gospodarki do

gmin wynika, że albo zasady przygotowywania i realizowania Lokalnych Programów

Rewitalizacji nie zostały tam zrozumiane, albo zamierza się uzyskać fundusze unijne

bez reformowania prawa i praktyki planistycznej. Lokalne Programy Rewitalizacji zostały

zredukowane w tych instrukcjach do roli formalnych „załączników” do wniosków o

pieniądze unijne. Nie było tam mowy ani o integracji planowania, ani o konieczności

realizowania nowej, europejskiej kultury planistycznej. Stało się już regułą, że impulsy

europejskie w zakresie zintegrowanego planowania rozwoju przestrzennego i społeczno

– gospodarczego, nabierają w Polsce formy dokumentów – alibi, nie mających ani

związku, ani wpływu na realne planowanie i zagospodarowywanie przestrzeni,

realizowane wg wadliwej polskiej ustawy o planowaniu przestrzennym.

W ten sposób, odrodził się w neoliberalnej wersji, komunistyczny dualizm między

deklaratorskimi zasadami a praktyką działania w planowaniu przestrzennym.

Deklarowany w polskiej ustawie „ład przestrzenny” i „zrównoważony rozwój” nijak się ma

do realiów przestrzennych ani do postanowień dokumentów i strategii

przygotowywanych zgodnie z życzeniami unijnymi. W Poznaniu, gdzie brak co prawda

jeszcze dostatecznej integracji między planowaniem rozwoju i procedurami prawno –

planistycznymi udało się miastu wyjść poza zdawkowość większości takich dokumentów

produkowanych masowo przez gminy. Traktując Program jako dokument kroczący,

udało się zbliżyć do europejskich zasad jego budowania i podjąć zintegrowane

planowanie a w pierwszym rzędzie wywołać udział społeczeństwa obywatelskiego w

planowaniu. Kolejnym krokiem będzie podjęcie próby integracji prywatnych i publicznych

potencjałów inwestycyjnych dla realizacji zadań rewitalizacyjnych na wybranym w

sensowny sposób obszarze śródmieścia. Analityczna sumienność autorów

poznańskiego Programu, przyniosło również istotne wnioski dotyczące krytycznej – jak

się okazało - sytuacji rozwojowej miasta. Śródmieście Poznania utraciło w ciągu

ostatnich 7 lat z górą 20.000 mieszkańców. Pustostany rzucają się tam w oczy, a cały

obszar podlega dramatycznemu procesowi dekapitalizacji powierzchni mieszkaniowej i

segregacji społecznej. Stanowi on obecnie teren miasta o najwyższych wskaźnikach

bezrobocia, problemów socjalnych, przestępczości i poziomu przedsiębiorczości

mieszkańców. Należący do tego obszaru Ostrów Tumski – miejsce narodzin polskiego

chrześcijaństwa i polskiej państwowości, jest dziś przykładem obszaru zdegradowanego

i jednym z poważniejszych problemów rozwojowych miasta. Z danych statystycznych

wynika również, że – podobnie, jak było to w krajach zachodnich w latach 50-tych i 60-

tych – proces zapaści śródmieścia Poznania jest zjawiskiem równoległym z

dynamicznym rozwojem budownictwa deweloperskiego na peryferiach, ściągającego

większość potencjałów finansowych, kierowanych na budownictwo, z katastrofalnym

skutkiem dla zdekapitalizowanych zasobów śródmieścia. W ten sposób ujawniły się w

widoczny sposób skutki polityki przestrzennej opartej o prymitywne prawo planistyczne,

skierowane wyłącznie na wspieranie nowej zabudowy ekscesywnie wywoływanej

planami miejscowymi.

Nie sposób zrozumieć, że dramatyczna sytuacja przestrzenna miast polskich nie

zmobilizowała - jak dotąd - kolejnych ekip rządzących do podjęcia przeciwdziałania

istniejącemu kryzysowi polskiej przestrzeni.

Antyeuropejskość polskiego prawa planistycznego i polskiej polityki przestrzennej

powoduje równocześnie brak jakiegokolwiek dialogu polskich urbanistów z ich

europejskimi kolegami. Powoli jednak europejscy fachowcy orientują się, że Polska

zlikwidowała praktycznie planowanie przestrzenne, zastępując je wydawaniem

pojedynczych aktów prawno – planistycznych, zwanych „planami miejscowymi” i

wydawanymi ad hoc decyzjami o zabudowie, z których niektóre obejmują jeden domek

jednorodzinny, wzgl. stację benzynową, inne kompleksy nowych mieszkań

własnościowych, zagarniających coraz żarłoczniej dotąd naturalne, peryferyjne obszary

miast.

Polska, ignorując standardy Unii Europejskiej w zakresie planowania przestrzennego,

zignorowała fakt podpisania przez siebie wielu umów międzynarodowych i europejskich

uchwalanych na szeregu konferencjach międzynarodowych, którym przewodniczyła

ONZ, wzgl. Unia Europejska. Polska, ze swą Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym z 2003 roku, jest przy tym jedynym krajem Unii, który gra w poprzek

europejskiego i światowego boiska polityki przestrzennej. Wszyscy grają tam w oparciu

o system zmierzający do wbicia bramki uporządkowanego rozwoju przestrzennego,

polscy gracze grają w celu chaotyzacji boiska, czy też wycięcia jego fragmentu dla

własnych celów.

Socjolog - prof. Staniszkis - uważa, że próby przechytrzenia standardów europejskich,

polegające na starannym omijaniu filarów reguł gry polityki europejskiej, to element

polskiego systemu politycznego, pragnącego za wszelką cenę zapobiec zmianom

strukturalnym prawa, mogącym zaszkodzić skomplikowanej grze politycznych i

ekonomicznych interesów grupowych. Nic więc dziwnego, że Javier Solana stwierdził

swego czasu, że w Europie środkowo – wschodniej nie ma prawdziwych partii

politycznych, a jedynie mafijnie zorganizowane grupy interesów. Diagnozy te nadają się

dla wyjaśnienia przyczyn zaistnienia w Polsce katastrofy przestrzennej miast i

stworzenia w 2003 roku najgorszego prawa planistycznego Europy a może i świata,

choć nie jest pewne, jak się w tym zakresie sprawy mają w górach Nowej Gwinei.

Deklaratywną racją dla istniejącego prawa planistycznego i realizacji chaotyzacji

przestrzeni, jest „inwestor”, którego nieokiełzaną brawurę inwestycyjną ukazują polscy

politycy i media jako wyraz dynamicznego rozwoju miast. Temu właśnie „inwestorowi”

należy ułatwiać za wszelką cenę budowanie – tam gdzie on chce, co chce i jak chce.

Fakt, że postawa taka doprowadza do opisanych już destrukcyjnych skutków

przestrzennych i społeczno – gospodarczych i szkodzi, a nie sprzyja rozwojowi polskich

miast, uchodzi uwadze polityków. Z całą pewnością przede wszystkim dlatego, że w ten

sposób – pomijając już wskazania autorów omawianego wyżej Raportu o korupcyjnych

aspektach tego stanu rzeczy - mogą oni łatwo wykazać swe sukcesy. Drugą grupą

korzystającą na tej sytuacji są oczywiście pracujący dla tych inwestorów architekci,

trzecią gminy, sprzedające grunty i zapychające uzyskanymi środkami swe dziury

budżetowe.

Sądzić wolno, że szczególnie dwie pierwsze grupy interesów stanowią faktycznych

autorów wzgl. lobbystów antyeuropejskiej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Nie jest bowiem tajemnicą, że to przede wszystkim urbaniści stanowią

głównych krytyków ustawy. Dla zapewnienia możliwości „kąsania przestrzeni”

inwestycyjnymi planami miejscowymi osłabieniu uległo przecież planowanie ogólne, a

wprowadzone na jego miejsc „Studium”, nie stanowi ani twardych ram dla realizacji ładu

przestrzennego, ani też nie przeszkadza w istotny sposób polskiej „kąsawicy

przestrzennej”. W polskim prawie planistycznym brak dlatego m.in. europejskiej formuły

celu planowania przestrzennego, jakim jest uporządkowany rozwój przestrzenny

(rozumiany dziś przede wszystkim jakościowo) oraz społecznie sprawiedliwe

użytkowanie gruntów, oba cele oparte o paradygmat zrównoważonego i trwałego

rozwoju. Mętne i dwuznaczne określenie relacji między interesem publicznym i

prywatnym na obszarze realizacji zagospodarowania przestrzeni i brak jednoznacznego

nakazu jego społecznie sprawiedliwego rozważenia, jak i dwuznaczne określenie w

polskim prawodawstwie praw wynikających z własności gruntu, doprowadziło m.in. do

niesłychanego i nieznanego w Europie przekonania, że z rzeczowej własności gruntu,

można wyprowadzić prawo do jego dowolnego zagospodarowania. Taki prymitywny

neoliberalizm gwarantuje szybkie i łatwe zabudowywanie przez właścicieli ich gruntów,

jak i przekonuje o nadrzędności interesu własności prywatnej nad interesem

publicznym.

Ta niespotykana chyba nawet w Texasie zasada, przeciwstawiona została zasadzie

„komunistycznej”, oznaczającej wszelkie ograniczenie w zakresie swobody

zagospodarowywania gruntów przez ich właścicieli. Z takiego punktu widzenia

praktycznie wszystkie kraje europejskie popadły w ustrój komunistyczny, a Polska stała

się jedynym krajem demokratycznym w Unii. Bardziej wnikliwi analitycy, dyskutujący

swego czasu powyższy problem na łamach czasopisma „Urbanista”, zwrócili uwagę na

fakt, że tak niesłychane „przegięcie” wspomnianej wyżej ustawy, wynika – być może – z

samego porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, w której relacje między

interesem prywatnym a publicznym zostały niezbyt jasno sformułowane, a problemy

znaczenia planowania przestrzennego dla rozwoju społecznego praktycznie zupełnie

pominięte.

Tymczasem, po II wojnie światowej ukształtowały się we wszystkich państwach Europy

Zachodniej systemy planowania zagospodarowania przestrzennego obejmujące

działalność władz publicznych wszystkich szczebli zarządzania i sterowania przez rządy.

Powołano do życia odpowiednie ministerstwa i agencje oraz instytucje zarządzania na

szczeblu regionalnym i lokalnym. Systemy te nawiązywały do tradycji europejskiej

uporządkowanego rozwoju zagospodarowania wykorzystując istniejące i rozwijając dalej

tradycje prawne. W ramach tych działań stworzono obszerne regulacje prawne

dotyczące zagospodarowania przestrzennego, struktury organizacyjne na różnych

szczeblach zarządzania państwem i instytucje wspierające je od strony fachowej,

powstały ośrodki naukowe, „szkoły” i koncepcje teoretyczne oraz wydziały

uniwersyteckie kształcące kadry (o różnym profilu), rozwinęła się potężna i stale rosnąca

literatura przedmiotu, utworzono stowarzyszenia zawodowe o charakterze krajowym i

międzynarodowym, rozwinęła się wymiana wiedzy i doświadczeń w formie seminariów,

konferencji itp. krajowych i ogólnoeuropejskich. Zwłaszcza od lat 70-tych, tematyka ta

stała się przedmiotem zainteresowań wielkich organizacji międzynarodowych. W

ramach prac ONZ głównym impulsem stała się Konferencja na temat środowiska w

Sztokholmie w 1972 roku, skierowana na poprawę stanu i wpływanie na prawidłowy

rozwój „osiedli ludzkich”. W konsekwencji powstała agenda ONZ nosząca nazwę United

Nations Centre for Human Settlemments – w skrócie HABITAT. Pod jej auspicjami

sformułowano wiele koncepcji i zasad dotyczących rozwoju osadnictwa, a także

zorganizowano dwie wielkie Konferencje ONZ na ten temat: w Vancouver (1976) oraz

Stambule (1996). Rozwijano je w oparciu o założenia koncepcji zrównoważonego

(trwałego) rozwoju, która stała się elementem konstytucji wszystkich państw

europejskich oraz podstawą (celem) ustaw dotyczących zagospodarowania

przestrzennego. Działania w tej dziedzinie (zwłaszcza w odniesieniu do państw tzw.

Trzeciego Świata) ONZ skoncentrowała w osobnej agencji UN Envinromental

Programme. Istotną rolę w rozwoju polityki w tej dziedzinie odegrała Komisja Brundtland

(ona właśnie sformułowała koncepcję trwałego rozwoju) oraz dwie konferencje ONZ:

tzw. Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro (1992) i Konferencja w sprawie środowiska i rozwoju

w Johanesburgu (2002). Polska jest sygnatariuszem zaleceń tych Konferencji.

Organizacje europejskie podjęły również działania dotyczące zagospodarowania

przestrzennego. Rada Europy sformułowała wiele zaleceń i konwencji (Polska jest ich

sygnatariuszem) odnoszących się pośrednio lub bezpośrednio do problematyki

zagospodarowania przestrzennego. Należy do nich przykładowo dokument „Europejska

koncepcja rozwoju przestrzennego” przyjęty przez ministrów odpowiedzialnych za tę

dziedzinę działalności w rządach poszczególnych państwach w Poczdamie (1999).

Mimo że Unia nie ma bezpośrednich kompetencji w tej dziedzinie, podjęła liczne prace

studialne i kompetencyjne dotyczące zagospodarowania przestrzennego, kształtując

współczesne, europejskie rozumienie pojęcia planowania przestrzennego jako

działalności kompleksowej, interdyscyplinarnej, wielowymiarowej i zintegrowanej.

Polskie planowanie ustawowe i polska kultura planistyczna wygląda na tle

współczesnych działań planistycznych krajów unijnych, jak piaskowa klepsydra przy

elektronicznym zegarku. Prymitywne wydanie polskiego neoliberalizmu i prymitywna

oraz aspołeczna bo preferująca realizowanie indywidualnych i grupowych interesów

inwestorskich polityka rozwoju przestrzennego, połączone z ignorancją i

korupcjogennymi tendencjami polityki, zaowocowały w Polsce prymitywnym prawem i

brutalną przaśnością polityki przestrzennej, niszczącymi europejską tradycję polskich

miast. To one właśnie pozwalają obecnie mówić o rozwoju polskich miast w kategoriach

„trzeciego świata”.

A przecież w sytuacji przystąpienia do Unii Europejskiej i integracji z wyznawanymi

przez nią wartościami, wydawać by się mogło, że istnieją nadające się do przyjęcia,

sprawdzone wzorce merytoryczne i instytucjonalne dotyczące kształtowania rozwoju

zagospodarowania przestrzennego w nawiązaniu do tradycji europejskiej w tej

dziedzinie. Wzorce te należało jedynie przystosować do obecnego etapu urbanizacji

Polski, niskiego poziomu zagospodarowania i słabej gospodarki oraz związanych z tym

specyficznych problemów. Tak się jednak nie stało. Rozpoczęto próby poszukiwania

„własnej drogi”, czego faktem stała się postępująca likwidacja planowania

przestrzennego we współczesnym znaczeniu tego pojęcia. Proces ten zaczął się od

likwidacji istniejącego wcześniej aparatu planowania zagospodarowania przez nowo

powstałe samorządy gminne, które uznały – całkowicie błędnie – że nowy ustrój

oznacza brak wszelkiego planowania. Towarzyszyły temu neoliberalne poglądy

„ustrojowe”, absolutyzujące prawo własności nieruchomości. Ich wykładnia wskazuje, że

każdy właściciel/użytkownik/inwestor ma prawo w każdym miejscu, formie i czasie

podejmować budowę tego, co chce, a rola gminy ogranicza się do szybkiego załatwienia

niezbędnych formalności (możliwie nielicznych w imię hasła „likwidacji barier”

inwestycyjnych).

Ustawa 1994 likwidowała ważność wszystkich planów zagospodarowania

sporządzonych przed 1995 rokiem, co nastąpiło wbrew oporom samorządów

terytorialnych i argumentów środowiska fachowego. Ta „abolicja” jest trudno zrozumiała

z perspektywy państw Europy Zachodniej, gdzie plany zagospodarowania

przestrzennego (zwłaszcza miejscowe) są – obok ksiąg wieczystych – najbardziej

trwałymi i bezczasowymi dokumentami dotyczącymi własności i wartości nieruchomości.

Zamiast skierować działania gmin na aktualizację planów – co było możliwe do

wykonania łatwiej, szybciej i taniej – wymuszono abolicję planów i zaczynanie

wszystkiego od początku. W konsekwencji, przygotowanie nowych dokumentów

planistycznych (zwanych nie planem, lecz „studium”) dotyczących całych obszarów gmin

trwa do dzisiaj, a gminy zostały zmuszone do działania na niejasnych podstawach, co

nie przyczyniło się do uporządkowanego rozwoju ich zagospodarowania

przestrzennego. Oczekiwać jednak należy, że Unia Europejska w ramach otwierania

Polsce możliwości wspierania rozwoju i odnowy miast, wkrótce przyjrzy się dokładniej

polskim systemom planowania. Trudno przypuszczać, aby rozwój polskich miast oparty

o kuriozalne i szkodliwe „Studium”, brak planów ogólnych regulujących racjonalny

system funkcji przestrzennych, brak zintegrowanego planowania, ekscesywne

wywoływanie planów miejscowych i aspołeczną politykę przestrzenną mógł stać się

przedmiotem wspierania z funduszy ZPORR. To bowiem, co jest obecnie „osiągnięciem”

polskiej gospodarki przestrzennej po 1989 roku, to zaniechania planowania przez

samorządy gminne, gwałtownie rosnąca anarchia przestrzenna, tj. rozpraszanie

zabudowy, obudowa dróg, zawłaszczanie terenów publicznych, nieposzanowanie zasad

dobrego sąsiedztwa, zohydzanie krajobrazu, realizowane złym prawem w połączeniu z

demontażem instytucji zajmujących się zagospodarowaniem przestrzennym na szczeblu

rządowym, prowadzącym ostatecznie do likwidacji planowania przestrzennego w Polsce

we współczesnym, europejskim znaczeniu tego pojęcia jako uporządkowanej,

skoordynowanej, interdyscyplinarnej i zintegrowanej działalności władz publicznych,

mającej na celu zachowanie dobra wspólnego.

Unia zauważy z pewnością, że polityka zagospodarowania przestrzennego jako

dziedziny działań publicznych, pominięta została w Konstytucji RP i jest sukcesywnie

marginalizowana w pracach kolejnych rządów a istotne dla niej instytucje rozproszone

zostały w trzech różnych organach rządowych, a sam rząd wycofał się z prowadzenia

polityki w tej dziedzinie, przerzucając całą sprawę na samorządy terytorialne, nie dając

im żadnych instrumentów dla realizowania skutecznej polityki przestrzennej, opartej o

ogólnie uznane standardy europejskie. Te niedostatki gmin wywołują swoiste patologie,

jak np. w postaci „współfinansowania” – sprzecznego z przepisami Ustaw 1994 i 2003 –

przez inwestorów i właścicieli nieruchomości sporządzania planów miejscowych oraz

decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu. Efektem tego zjawiska nie było oczywiście

przestrzeganie dobra wspólnego, co jest w ogóle legitymacją powołania i działania

samorządów – lecz realizacja interesów „współfinansujących”. W tej sytuacji władczość

planowania gmin ma tendencję do stawania się pojęciem pustym a kształt polskich

miast z jego postępującą dezintegracją przestrzenną i społeczną, zapaścią, a w

najlepszym wypadku chaotyzacją śródmieści i masową suburbanizacją, stał się

wyłącznym nieomal polem działania „urbanistyki prywatnego zysku”.

Wszystko to dzieje się akurat w okresie, gdy Polska stoi przez procesami

urbanizacyjnymi w wielkiej skali, a jednocześnie ma unikatową szansę – dzięki

finansowemu wsparciu Unii Europejskiej – rozpocząć działania unowocześniające

struktury osadnictwa, krajową infrastrukturę techniczną oraz wspierające ochronę

środowiska. Bez istnienia sprawnej, współczesnej struktury instytucjonalnej planowania i

zagospodarowania przestrzennego sens i sukces tych działań jest wątpliwy. Zresztą od

przeszło dziesięciu lat Komisja Europejska zwraca w Polsce uwagę na braki i

niesprawność struktury instytucjonalnej w ogóle. Jak dotychczas – z niewielkim

skutkiem.

W Polsce występuje powszechnie rozumienie, także wśród architektów i urbanistów

młodszego pokolenia, a również i legislatorów, planu zagospodarowania przestrzennego

jako planu realizacji inwestycji. Z tej perspektywy wyciąga się różne błędne wnioski o

rzekomej nieprzydatności planów obejmujących całą gminę i dotyczących dłuższego

okresu czasu. Jest to całkowicie fałszywe pojmowanie istoty i roli planów

zagospodarowania przestrzennego. Plany tego typu, stosowane powszechnie we

wszystkich państwach „starej” Unii Europejskiej, nie są bowiem żadnymi planami

inwestycji, tj. wykonania konkretnego zamierzenia danego inwestora w określony

sposób, w zadanym terminie, przy określonych kosztach i żądanych efektach. Plany

zagospodarowania przestrzennego mają – od początku ich powstania – charakter

instrumentów zapewniających kompatybilne użytkowanie terenu i nadających

inwestycjom pożądany kształt i wygląd. Realizowane jako plany zintegrowane,

zabezpieczają integrację rozwoju przestrzennego i społeczno – ekonomicznego.

W państwach Unii istnieją również plany zagospodarowania będące elementem dużych

inwestycji – są one przedmiotem odrębnych regulacji prawnych. Dotyczą tych

konkretnych zamierzeń, które są sterowane i współfinansowane przez konkretną

instytucję sektora publicznego jako asumpt do wywołania równoległych inwestycji

prywatnych. Tego typu plany dotyczą np. w Niemczech rewitalizacji zaniedbanych

fragmentów miast, w którym to procesie uczestniczą sterująco i aktywnie (także

finansowo) władze publiczne. W żadnym państwie prócz Polski, nie rozumie się też

rewitalizacji jako wyłącznego pola działania inwestycyjnego prywatnych podmiotów, nie

poddanych koordynacyjnej i restryktywnej funkcji sektora publicznego. Prawo

planowania przestrzennego krajów europejskich nie jest też skierowane w swej istocie

na ułatwienia budowania, ale prezentuje z reguły szeroki zakres instrumentów prawno –

planistycznych, pozwalających gminom zarządzać przestrzenią, zgodnie ze

zróżnicowanymi potrzebami dobra publicznego. Polska ustawa o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku nie ma nie tylko nic wspólnego z takimi

zasadami europejskiego prawa planistycznego, ale również sama jej nazwa ma niewiele

wspólnego z jej rzeczywistą treścią. Winna raczej nosić tytuł „ustawy o procedurach

wydawania decyzji dotyczących zagospodarowania”, te bowiem sprawy obejmują około

2/3 jej objętości i one właśnie stanowią jej główne postanowienia o charakterze

prawnym. Zawarty w Ustawie 2003 architektoniczno-budowlany sposób pojmowania

procesów zagospodarowania przestrzennego rozmija się całkowicie ze współczesnym

rozumieniem planowania i zagospodarowania przestrzennego w „starych” państwach

Unii Europejskiej, politykami agend i funduszy Unii oraz poglądami i działaniami Rady

Europy. Procesy zagospodarowania przestrzennego są tam pojmowane jako wynik

kompleksu oddziaływań wielu czynników pozatechnicznych o różnym charakterze:

fizycznym, gospodarczym, ekonomicznym, społecznym, przyrodniczym, środowiskowym

sensu largo. Kulturowym, infrastrukturalnym, instytucjonalnym, prawnym, finansowym,

politycznym itp., a planowanie przestrzenne jest rozumiane jako działalność

„przekrojowa” dotycząca bezpośrednio wielu sektorów gospodarki. W konsekwencji

sterowanie rozwojem zagospodarowania przez władze publiczne wymaga znajomości

działania wszystkich tych czynników (wiedzy interdyscyplinarnej) i monitorowania ich

zmian oraz odpowiedniego formułowania programów działania i ustaleń normatywnych.

Tak też szeroko jest tam pojmowane planowanie przestrzenne, zasadniczo różne od

polskiej „urbanistyki”.

W kraju nie pojęto w okresie ubiegłych 15 lat ani rzeczowej dyskusji politycznej, ani

uporządkowanej debaty fachowej na temat polityki zagospodarowania przestrzennego w

Polsce jako państwie członkowskim Unii Europejskiej. Ma to miejsce mimo faktu, że od

momentu podpisania Traktatu Stowarzyszeniowego z Unią (1992) minęło przeszło 10

lat, a Polska stała się pełnoprawnym członkiem od 1.05.2004 roku. Dyskusja taka

powinna przede wszystkim wyjaśnić, czy polski suweren i jego elita polityczna chce być

pod tym względem częścią Europy, w której uporządkowany rozwój zagospodarowania i

lokalny ład przestrzenny są uznanymi i stosowanymi w praktyce wartościami,

wspieranymi odpowiednimi regulacjami prawnymi, pojmowaniem prawa własności i

instrumentami ekonomicznymi, czy też Polska ma stać się sui generis dzikimi polami na

peryferiach Europy, państwem chaosu, bezładu przestrzennego, zniszczonego

krajobrazu, cech charakterystycznych dla państw tzw. Trzeciego Świata. Efektem tych,

zarysowanych, powyżej tylko ogólnie zjawisk jest niespotykany w państwach „starej”

Unii Europejskiej chaos zagospodarowania, mający postać rosnącego rozpraszania

zabudowy, odbudowy dróg, zacierania granic miedzy terenami zabudowanymi a

otwartymi, zaśmiecania krajobrazu niszczącego walory turystyczne, dowolności

rodzajów, miejsc i form zabudowy wywołującej kakofonię architektoniczną itp. Zjawiska

te powodują „nieprzewidywalność” przestrzeni i brak jej atrakcyjności, odstraszające

poważnych inwestorów. W sumie, mamy zatem do czynienia z groźną peryferyzacją

polskiej przestrzeni w ramach Unii Europejskiej.

Warto jednocześnie na zakończenie i w aspekcie ostatnich irytacji, związanych z

zarzutami antypolskich wypowiedzi ze strony prasy europejskiej, wskazać na fakt, że

istnieje związek między stosunkiem Polski do wartości uznanych za wspólne oraz

szacunkiem dla europejskich reguł gry a pozycją i poważaniem dla Polski ze strony

innych krajów Unii Europejskiej. Brutalne odrzucenie europejskich reguł gry w zakresie

planowania przestrzennego i uporczywe szukanie „trzeciej drogi” tam, gdzie oznacza

ona odwrót od podstawowych tradycji i wartości europejskiego miasta, na pewno nie

sprzyja prestiżowi Polski w unijnej rodzinie narodów, jak i nie będzie sprzyjać ani

rozwojowi społeczno – gospodarczemu narodu polskiego, ani promocji jego kraju w

konkurencyjnej walce o pozyskanie wysokiej jakości potencjałów inwestycyjnych.

Kto w swym domu śmieci, ten nie może oczekiwać godnych gości a dom jego

prowokować będzie innych do śmiecenia. Najwyższy czas, aby Polska powróciła do

europejskiej kultury przestrzennej, do której w przeszłości zawsze należała.