1188
ZARZ¥DZANIE EUROP¥* BIA£A KSIÊGA
KOMISJI EUROPEJSKIEJ
1
COM (2001) 48,
Bruksela, 25 lipca 2001 r.
SSppiiss ttrreeccii
SSttrreesszzcczzeenniiee
II.. D
Dllaacczzeeggoo rreeffoorrm
moow
waaææ zzaarrzz¹¹ddzzaanniiee EEuurroopp¹¹??............................................................................................................................................2222
IIII.. Z
Zaassaaddyy ddoobbrreeggoo zzaarrzz¹¹ddzzaanniiaa................................................................................................................................................................................................2244
IIIIII.. PPrrooppoonnoow
waannee zzm
miiaannyy ........................................................................................................................................................................................................................2255
33..11.. Z
Zw
wiiêêkksszzyyææ w
wssppóó³³uucczzeessttnniiccttw
woo ......................................................................................................................................................................2266
33..22.. LLeeppsszzaa ppoolliittyykkaa,, lleeppsszzee rreegguullaaccjjee ii lleeppsszzee rreezzuullttaattyy ..............................................................................................3333
33..33.. W
Wkk³³aadd U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj w
w zzaarrzz¹¹ddzzaanniiee w
wiiaatteem
m......................................................................................................4411
33..44.. R
Reeddeeffiinniiccjjaa ppoolliittyykk ii iinnssttyyttuuccjjii ........................................................................................................................................................................4422
IIV
V.. O
Odd zzaarrzz¹¹ddzzaanniiaa kkuu pprrzzyysszz³³ooccii EEuurrooppyy............................................................................................................................................................4466
SSttrreesszzcczzeenniiee
Przywódcy polityczni w ca³ej Europie staj¹ dzi wobec paradoksu. Z jednej strony
obywatele Europy oczekuj¹ od nich rozwi¹zania wielkich problemów trapi¹cych
nasze spo³eczeñstwa, z drugiej za ci sami obywatele coraz mniej ufaj¹ instytu-
cjom i polityce, albo po prostu siê nimi nie interesuj¹.
Problem ten dostrzegaj¹ parlamenty i rz¹dy. Szczególnie wyranie wystêpuje on
na poziomie Unii Europejskiej. Wielu, nie rozumiej¹c funkcjonowania z³o¿onego
systemu, ma coraz mniejsze zaufanie, ¿e za jego pomoc¹ mo¿na dobrze realizo-
waæ politykê, jakiej oczekuj¹. Unia Europejska jest czêsto postrzegana jako i zbyt
odleg³a, i zbyt ingeruj¹ca [w szczegó³y].
Irlandzkie nie [wobec Traktatu Nicejskiego uwaga red. pol.] uwiadomi³o
wielu ludziom znaczenie tych problemów. Potwierdzi³ to nie tylko rezultat
referendum, ale tak¿e niska frekwencja i poziom debaty poprzedzaj¹cej g³oso-
wanie.
Zarazem jednak ludzie wci¹¿ oczekuj¹, ¿e Unia bêdzie przodowaæ w wykorzy-
stywaniu mo¿liwoci rozwoju gospodarki i narodów, jakie stwarza globalizacja,
oraz w znajdowaniu odpowiedzi na wyzwania zwi¹zane ze rodowiskiem natu-
ralnym i bezrobociem, obawami o bezpieczeñstwo ¿ywnociowe, przestêpczo-
ci¹ i konfliktami regionalnymi. Oczekuj¹, ¿e Unia Europejska bêdzie dzia³aæ
w sposób równie widoczny jak rz¹dy krajowe.
IIIIII.. U
UN
NIIA
A EEU
UR
RO
OPPEEJJSSK
KA
A
* Tytu³ angielskiego orygina³u brzmi:
European Governance, co mo¿na przet³umaczyæ jako rz¹dzenie
w Europie czy rz¹dzenie Europ¹, ale termin zarz¹dzanie wydaje siê najbardziej w³aciwy w kon-
tekcie intencji autorów Bia³ej Ksiêgi [uwaga red. pol.].
1
Angielski tekst niniejszego dokumentu mo¿na znaleæ pod adresem internetowym: www.europa.eu.int/
comm/governance/white_paper/en.pdf
1199
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Instytucje demokratyczne i przedstawiciele obywateli, zarówno na poziomie
narodowym, jak i europejskim, maj¹ zdolnoæ tworzenia mostów miêdzy Europ¹
a jej obywatelami, i takie zreszt¹ jest ich zadanie. Jest to konieczny podstawowy
warunek prowadzenia w³aciwej i bardziej skutecznej polityki.
Na pocz¹tku 2000 r. Komisja uzna³a reformê zarz¹dzania Europ¹ za jeden ze
swych czterech celów strategicznych. Ewolucja polityczna, jaka mia³a miejsce od
tego czasu, unaoczni³a dwoistoæ wyzwania, przed jakim stoi Unia: z jednej strony
nale¿y bezzw³ocznie zreformowaæ to zarz¹dzanie w ramach obowi¹zuj¹cych
traktatów, z drugiej za zainicjowaæ szersz¹ debatê na temat przysz³oci Europy
w kontekcie nastêpnej Konferencji Miêdzyrz¹dowej.
Ju¿ teraz, nie czekaj¹c na reformê obecnych traktatów, Unia powinna przyst¹piæ
do dostosowania swoich instytucji i wzmocnienia spójnoci swej polityki, tak
aby uczyniæ bardziej widocznymi swe dzia³ania oraz zasady, jakimi siê kieruje.
Bardziej spójna Unia bêdzie mocniejsza wewnêtrznie, a jej si³a oddzia³ywania na
wiat oka¿e siê wiêksza. Bêdzie te¿ lepiej przygotowana do sprostania wyzwaniu,
jakim jest rozszerzenie.
Bia³a Ksiêga o zarz¹dzaniu Europ¹ koncentruje siê na sposobie, w jaki Unia
sprawuje powierzon¹ jej przez obywateli w³adzê. Reforma ta powinna siê rozpo-
cz¹æ od zaraz, aby zmiany by³y widoczne przez nowymi modyfikacjami traktatów.
Bia³a Ksiêga proponuje uczyniæ proces wypracowywania polityki Unii Europej-
skiej bardziej otwartym, by umo¿liwiæ szersze uczestnictwo obywateli i organi-
zacji w przygotowaniu koncepcji oraz jej wdra¿aniu. Zachêca do wiêkszej
otwartoci i odpowiedzialnoci wszystkich uczestników. Obywatele bêd¹ mogli
³atwiej obserwowaæ, jak pañstwa cz³onkowskie, dzia³aj¹c wspólnie w ramach
Unii, s¹ w stanie bardziej skutecznie przeciwdzia³aæ ich niepokojom.
Komisja nie mo¿e samodzielnie przeprowadziæ tych wszystkich zmian, a niniejsza
Bia³a Ksiêga równie¿ nie powinna byæ uwa¿ana za panaceum. Zmiany wymagaj¹
bowiem wysi³ków ze strony wszystkich innych instytucji, a tak¿e administracji
centralnej, regionów, miast i spo³eczeñstwa obywatelskiego pañstw cz³onkow-
skich i obecnych, i przysz³ych. To do nich przede wszystkim jest adresowana
Bia³a Ksiêga. Zawiera ona propozycje pocz¹tkowych dzia³añ. Niektóre powinny
dopomóc Komisji w skoncentrowaniu siê na wyranych priorytetach sporód
zadañ, jakie wyznacza jej Traktat, takich jak: prawo do inicjatywy, funkcje wyko-
nawcze, rola stra¿nika Traktatu oraz reprezentowanie na forum miêdzynarodo-
wym. Te kroki zostan¹ niezw³ocznie podjête. Dziêki niniejszemu dokumentowi
uruchomiono procedurê konsultacji, która bêdzie trwa³a do koñca marca 2002 r.;
ich istot¹ jest niezbêdne dzia³anie innych instytucji i pañstw cz³onkowskich.
Do koñca 2002 r. Komisja przygotuje raport na temat postêpu w swych dzia³a-
niach i przedstawi wnioski z konsultacji, do których zachêca Bia³a Ksiêga. Bilans
ten powinien byæ podstaw¹ wdro¿enia, wraz z innymi instytucjami, agendy zarz¹-
dzania Europ¹.
Komisja bêdzie te¿ aktywnie uczestniczyæ w przygotowaniu obrad szczytu Rady
Europejskiej w Laeken, przedstawiaj¹c swój punkt widzenia na cele polityczne,
jakie powinna realizowaæ Unia Europejska, i na niezbêdne do ich osi¹gniêcia ramy
instytucjonalne. Aby móc to uczyniæ, bêdzie siê opieraæ na za³o¿eniach przedsta-
wionych w niniejszej Bia³ej Ksiêdze.
PPR
RO
OPPO
ON
NO
OW
WA
AN
NEE Z
ZM
MIIA
AN
NY
Y
Unia Europejska powinna odnowiæ metodê wspólnotow¹, podejmuj¹c dzia³ania
raczej oddolne ni¿ odgórne oraz bardziej skutecznie uzupe³niaj¹c swe instrumenty
polityczne rodkami pozalegislacyjnymi.
2200
W
Wzzm
mooccnniioonnee w
wssppóó³³uucczzeessttnniiccttw
woo ii w
wiiêêkksszzaa oottw
waarrttooææ
Niezale¿nie od sposobu, w jaki polityka Unii jest opracowywana i wdra¿ana,
procedura ta musi byæ bardziej otwarta i ³atwiejsza do obserwacji i zrozumienia.
Komisja bêdzie zatem regularnie dostarcza³a aktualnych informacji
on-line na
temat opracowywania polityki, na wszystkich etapach procesu decyzyjnego;
nale¿y wzmocniæ wiêzi z w³adzami regionalnymi i lokalnymi oraz ze spo³eczeñ-
stwem obywatelskim, a odpowiedzialnoæ w tej kwestii spoczywa przede
wszystkim na pañstwach cz³onkowskich. Komisja ze swej strony:
••
podejmie, ju¿ na wczesnym etapie opracowywania polityki, bardziej systema-
tyczny dialog z przedstawicielami w³adz regionalnych i lokalnych, poprzez
stowarzyszenia narodowe i europejskie;
••
zapewni wiêksz¹ elastycznoæ stosowania prawodawstwa wspólnotowego,
z uwzglêdnieniem specyfiki regionalnej i lokalnej;
••
ustali i opublikuje podstawowe za³o¿enia dotycz¹ce konsultacji na temat
polityki Unii Europejskiej;
••
wychodz¹c poza te za³o¿enia, w niektórych dziedzinach ustanowi part-
nerstwa; zobowi¹zuje siê równie¿ do szerszych konsultacji, w zamian za
lepsze gwarancje otwartoci i reprezentatywnoci konsultowanych orga-
nizacji.
LLeeppsszzaa ppoolliittyykkaa,, lleeppsszzee rreegguullaaccjjee ii lleeppsszzee rreezzuullttaattyy
Aby udoskonaliæ swoj¹ politykê, Unia musi przede wszystkim zbadaæ, czy dane
dzia³anie jest niezbêdne, a jeli tak, to czy powinno byæ ono podjête na poziomie
Unii Europejskiej. Jeli oka¿e siê to konieczne, Unia powinna przewidzieæ ró¿ne
instrumenty polityki.
W przypadku stanowienia prawa, Unia powinna znaleæ metody przyspie-
szenia procesu legislacyjnego. Musi te¿ ustaliæ równowagê miêdzy narzuce-
niem jednolitego postêpowania, tam gdzie to jest konieczne, a wprowadza-
niem wiêkszej elastycznoci w sposobie stosowania regu³ w praktyce; musi
te¿ umocniæ zaufanie do opinii ekspertów i ich wp³ywu na decyzje w sprawie
stosownych polityk.
Komisja:
••
bêdzie popiera³a czêstsze stosowanie ró¿nych instrumentów polityki (rozpo-
rz¹dzeñ, dyrektyw ramowych, mechanizmów wzajemnej regulacji);
••
znacznie uproci obecne prawo wspólnotowe i bêdzie zachêca³a pañstwa
cz³onkowskie do upraszczania krajowych regulacji wdra¿aj¹cych zasady
wspólnotowe;
••
ustali regu³y postêpowania w stosunku do zamawiania i wykorzystywania
ekspertyz, tak by by³o jednoznacznie wiadomo, jaka jest opinia, kto jest jej
autorem, jak jest wykorzystywana i jakie s¹ jeszcze inne opinie.
Bardziej rygorystyczne stosowanie prawodawstwa wspólnotowego jest konieczne
nie tylko po to, by zagwarantowaæ skutecznoæ rynku wewnêtrznego, ale tak¿e
by umocniæ wiarygodnoæ Unii i jej instytucji.
Komisja:
••
ustali kryteria ukierunkowania swych dzia³añ dochodzeniowych na ewentu-
alne naruszenia prawa wspólnotowego;
••
okreli kryteria powo³ywania nowych agencji regulacyjnych i ich mo¿liwoci
operacyjnych.
2211
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Z
Zaarrzz¹¹ddzzaanniiee w
wiiaatteem
m
Bia³a Ksiêga wychodzi poza Europê, daj¹c asumpt do debaty nad zarz¹dzaniem
wiatem. Unia Europejska powinna siê staraæ stosowaæ zasady dobrego zarz¹-
dzania w swoich globalnych zobowi¹zaniach. Powinna d¹¿yæ do podniesienia
skutecznoci i kompetencji wykonawczych instytucji miêdzynarodowych.
Komisja:
••
usprawni dialog z czynnikami rz¹dowymi i pozarz¹dowymi pañstw trzecich
podczas opracowywania propozycji politycznych o charakterze miêdzynaro-
dowym;
••
zaproponuje dokonanie przegl¹du miêdzynarodowej reprezentacji Unii, tak
by mog³a ona czêciej przemawiaæ jednym g³osem.
SSkkoonncceennttrroow
waanniiee pprraacc iinnssttyyttuuccjjii
Instytucje Unii Europejskiej i pañstw cz³onkowskich musz¹ wspólnie dzia³aæ
przy okrelaniu globalnej strategii unijnej polityki. Powinny odpowiednio ukierun-
kowaæ politykê Unii i usprawniæ jej efektywnoæ.
Komisja:
••
wzmo¿e wysi³ki na rzecz spójnoci polityki i okrelania celów d³ugotermino-
wych;
••
na najbli¿szej Konferencji Miêdzyrz¹dowej przedstawi propozycje nowego
ukierunkowania swej odpowiedzialnoci wykonawczej.
Komisja apeluje do Rady UE, aby ta wzmocni³a sw¹ zdolnoæ do podejmowania
decyzji, wychodz¹c poza ró¿ne interesy sektorowe. Rada powinna równie¿ ustano-
wiæ silniejsze wiêzi miêdzy polityk¹ Unii Europejskiej a dzia³aniem na poziomie naro-
dowym. Przyjmuj¹c na siebie, zgodnie z metod¹ wspólnotow¹, odpowiedzialnoæ
polityczn¹, Rada UE stworzy³aby Radzie Europejskiej mo¿liwoæ skoncentrowania
siê na definiowaniu i dozorowaniu d³ugoterminowych kierunków strategicznych.
Rada i Parlament Europejski powinny siê w wiêkszym stopniu skupiæ na definio-
waniu zasadniczych elementów polityki oraz na kontroli ich wykonania. Parla-
ment powinien wzmocniæ sw¹ rolê, uwzglêdniaj¹c w debacie politycznej pogl¹dy
swych wyborców.
JJaakk m
moo¿¿nnaa pprrzzeekkaazzaaææ ssw
woojjee uuw
waaggii ddoo BBiiaa³³eejj K
Kssiiêêggii
Uwagi dotycz¹ce niniejszej Bia³ej Ksiêgi mo¿na zg³aszaæ bezporednio do Komisji
do 31 marca 2002 r. Strona internetowa Governance (http: europa.eu.int/comm/
governance/index_en. htm) bêdzie zawieraæ aktualne informacje i linki do inte-
raktywnych dyskusji; bêd¹ to, miêdzy innymi, forum na temat rz¹dzenia, pro-
wadzone przez czynniki instytucjonalne i pozarz¹dowe, debaty nad przysz³o-
ci¹ Europy, a tak¿e portal Komisji powiêcony interaktywnemu wypracowy-
waniu poszczególnych polityk.
Komentarze przeznaczone dla Komisji nale¿y wysy³aæ pod adresem elektro-
nicznym: sg-governance@cec.eu.int
lub pocztowym:
G
Goovveerrnnaannccee W
Whhiittee PPaappeerr
EEuurrooppeeaann C
Coom
mm
miissssiioonn
C
C8800 0055//6666
R
Ruuee ddee llaa LLooii 220000
BB--11004499 BBrruuxxeelllleess
Nadsy³ane komentarze bêd¹ umieszczane na stronie internetowej. Jeli nie ¿yczycie
sobie Pañstwo ich publikacji, nale¿y zastrzec sobie poufnoæ.
2222
II..
D
DLLA
AC
CZ
ZEEG
GO
O R
REEFFO
OR
RM
MO
OW
WA
AÆ
Æ Z
ZA
AR
RZ
Z¥
¥D
DZ
ZA
AN
NIIEE EEU
UR
RO
OPP¥
¥??
Przez pó³ wieku integracja europejska gwarantowa³a stabilnoæ, pokój i dobrobyt.
Przyczyni³a siê do podniesienia poziomu ¿ycia i utworzenia rynku wewnêtrznego,
tym samym zapewniaj¹c Unii wiêkszy autorytet w wiecie. Pozwoli³a osi¹gn¹æ
rezultaty, które by³y poza zasiêgiem pañstw dzia³aj¹cych samodzielnie. Przyci¹-
ga³a kolejnych kandydatów, a w ci¹gu kilku lat rozszerzenie nabierze wymiaru
kontynentalnego. S³u¿y³a równie¿ w ca³ym wiecie za wzór integracji regionalnej.
Rezultaty te osi¹gniêto w sposób demokratyczny. Unia opiera siê na rz¹dach
prawa. Mo¿e siê odwo³ywaæ do Karty Praw Podstawowych, dysponuje podwój-
nym mandatem demokratycznym, poprzez Parlament reprezentuj¹cy obywateli
UE i Radê reprezentuj¹c¹ wybrane [demokratycznie] rz¹dy pañstw cz³onkow-
skich.
Mimo tych sukcesów wielu Europejczyków nie czuje zwi¹zku z dzia³alnoci¹
Unii, przy czym nie chodzi tu tylko o instytucje europejskie, ale tak¿e politykê
i instytucje polityczne w ca³ym wiecie. W przypadku Unii jest to jednak wyra-
zem szczególnych napiêæ i niepewnoci co do istoty Unii, jej przysz³oci, zasiêgu
geograficznego, celów politycznych i sposobu dzielenia w³adzy z pañstwami
cz³onkowskimi.
Coraz mniejszy wskanik udzia³u w wyborach do Parlamentu Europejskiego
oraz irlandzkie nie wiadcz¹ równie¿ o tym, ¿e rozdwiêk miêdzy Uni¹ Euro-
pejsk¹ a tymi, którym ona s³u¿y, stale siê powiêksza:
••
Unia jest postrzegana jako niezdolna do skutecznego dzia³ania tam, gdzie taka
potrzeba jest wyranie akcentowana, na przyk³ad w dziedzinie zwalczania
bezrobocia, zapewnienia bezpieczeñstwa ¿ywnoci, walki z przestêpczoci¹,
zapobiegania konfliktom, do jakich dochodzi przy jej granicach, oraz tam,
gdzie w grê wchodzi jej rola w wiecie.
••
W przypadkach gdy Unia dzia³a skutecznie, rzadko to dzia³anie jest trakto-
wane jako jej zas³uga. Obywatele nie dostrzegaj¹, ¿e poszerzenie zakresu ich
praw i poprawa jakoci ¿ycia wynikaj¹ w rzeczywistoci bardziej z decyzji
na poziomie europejskim ni¿ z decyzji rz¹dów ich krajów. Jednoczenie ocze-
kuj¹ od Unii, ¿e bêdzie dzia³a³a równie skutecznie i w sposób równie widoczny
jak ich rz¹dy.
••
Tak¿e pañstwa cz³onkowskie nie informuj¹ w dostateczny sposób o tym, co
robi Unia, a co nale¿y do ich obowi¹zków. Pañstwa cz³onkowskie zbyt ³atwo
gani¹ Brukselê za trudne decyzje, które zosta³y przyjête wspólnie, a nawet
o które dopominano siê wczeniej.
••
Wreszcie wielu ludzi nie rozró¿nia instytucji: nie rozumiej¹, kto podejmuje
decyzje ich dotycz¹ce i nie uwa¿aj¹ instytucji za skutecznych poredników
przekazuj¹cych ich opinie i troski.
Obywatele jednak nie czuj¹ siê w mniejszym stopniu Europejczykami. Wci¹¿
oczekuj¹ podjêcia na poziomie europejskim dzia³añ w ró¿nych dziedzinach, ale
nie licz¹ ju¿ na spójny system, który móg³by przynieæ rezultaty, jakich siê spodzie-
waj¹. Inaczej mówi¹c, mimo rozczarowañ oczekiwania wci¹¿ istniej¹.
Debata nad przysz³oci¹ Europy i znaczenie Bia³ej Ksiêgi
To rozczarowanie [Europejczyków], a tak¿e podstawowe kwestie zwi¹zane
z przysz³oci¹ Europy bêd¹ przedmiotem wnikliwej debaty a¿ do najbli¿szej
Konferencji Miêdzyrz¹dowej. Unia powinna jednak ju¿ teraz, przygotowuj¹c
kolejne zmiany instytucjonalne, zainicjowaæ proces reform. W ramach obecnych
traktatów mo¿na jeszcze wiele zrobiæ, by zmodyfikowaæ funkcjonowanie Unii.
Dlatego te¿ Komisja zdecydowa³a siê przedstawiæ na pocz¹tku 2000 r., cel stra-
Dlaczego
reformowaæ
zarz¹dzanie
Europ¹?
2233
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
tegiczny na d³ugo przed spotkaniem Rady Europejskiej w Nicei reformê zarz¹-
dzania Europ¹
2
.
Reforma ta dotyczy sposobu, w jaki UE korzysta z w³adzy powierzonej jej przez
obywateli. Skupia siê na tym, jak mo¿na i nale¿a³oby dzia³aæ. Celem jej jest pod-
jêcie dzia³añ inspiruj¹cych politykê, któr¹ charakteryzuj¹ aktywne uczestnictwo
i odpowiedzialnoæ. Lepsze spo¿ytkowanie w³adzy powinno zbli¿yæ UE do jej
obywateli i zwiêkszyæ skutecznoæ [unijnej] polityki. W tym celu Unia musi lepiej
korzystaæ z ró¿nych instrumentów polityki powszechnej, takich jak: legislacja,
dialog spo³eczny, finansowanie strukturalne i programy dzia³añ. Przyczyni³oby
siê to do umocnienia metody wspólnotowej.
Reforma zarz¹dzania Europ¹ zak³ada bezwzglêdne skoncentrowanie siê Komisji
na jej g³ównej misji. Propozycje zawarte w niniejszym dokumencie poprawi¹
sposób podejmowania inicjatyw. Bêd¹ one bardziej klarowne i skuteczne, co u³atwi
prowadzenie polityki i zmaksymalizuje efekty dzia³añ prowadzonych przez
Komisjê jako stra¿nika traktatów.
C
Czzyym
m jjeesstt m
meettooddaa w
wssppóóllnnoottoow
waa??
Metoda wspólnotowa gwarantuje zarazem ró¿norodnoæ i skutecznoæ Unii,
zapewnia sprawiedliwe traktowanie wszystkich, bez wyj¹tku, pañstw cz³on-
kowskich. Daje rodki rozstrzygania, w przypadku sprzecznych interesów, za
pomoc¹ dwóch spójnych regu³, czyli ochrony interesu ogólnego na poziomie
Komisji oraz przedstawicielstwa demokratycznego, europejskiego i narodowego
na poziomie Rady i Parlamentu, wraz z legislatur¹ unijn¹.
Jedynie K
Koom
miissjjaa EEuurrooppeejjsskkaa mo¿e zg³aszaæ inicjatywy ustawodawcze i poli-
tyczne. Jej niezale¿noæ wzmacnia zdolnoæ do realizacji polityki, sprawowania
funkcji stra¿niczki Traktatu i reprezentowania Wspólnoty w negocjacjach miêdzy-
narodowych.
Akty prawne i bud¿etowe przyjmuj¹ R
Raaddaa U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj [[R
Raaddaa m
miinniissttrróów
w]]
(reprezentuj¹ca pañstwa cz³onkowskie) i PPaarrllaam
meenntt EEuurrooppeejjsskkii (reprezentuj¹cy
obywateli). Stosowanie w Radzie g³osowania wiêkszoci¹ kwalifikowan¹ jest
zasadniczym elementem zapewnienia skutecznoci tej metody. Realizacjê poli-
tyki powierzono Komisji i w³adzom pañstwowym.
TTrryybbuunnaa³³ SSpprraaw
wiieeddlliiw
wooccii gwarantuje respektowanie rz¹dów prawa.
Komisja nie mo¿e samodzielnie poprawiæ jakoci zarz¹dzania Europ¹, a zatem
i niniejsza Bia³a Ksiêga nie mo¿e byæ uwa¿ana za panaceum. Zmiana wymaga
zgodnego dzia³ania wszystkich instytucji europejskich, obecnych i przysz³ych
pañstw cz³onkowskich, w³adz regionalnych i lokalnych oraz spo³eczeñstwa obywa-
telskiego. Do nich przede wszystkim jest adresowany ten dokument. Ich zaanga-
¿owanie na rzecz reformy zarz¹dzania Europ¹ bêdzie mia³o zasadnicze znaczenie
dla budowy zaufania przed kolejnym cyklem reformy instytucjonalnej. Przedsta-
wiciele wybierani na ró¿nych poziomach, a zw³aszcza narodowym, maj¹ w tym
kontekcie do odegrania zasadnicz¹ rolê.
Wiarygodnoæ Unii bêdzie ostatecznie oceniana poprzez jej zdolnoæ do wnoszenia
wartoci dodanej do polityki poszczególnych pañstw i do umo¿liwienia reakcji
na niepokoje obywateli na poziomach europejskim i wiatowym. Bia³a Ksiêga
zawiera spis instrumentów niezbêdnych do wzmocnienia spójnoci polityki Unii
i u³atwienia prac ró¿nych instytucji. Jednym z zasadniczych za³o¿eñ jest to, by
dzia³anie Unii Europejskiej by³o zrównowa¿one i proporcjonalne do realizowanych
2
Pojêcie zarz¹dzanie (
governance) oznacza zasady, procedury i zachowania, które maj¹ wp³yw na
sprawowanie w³adzy na poziomie europejskim, zw³aszcza z punktu widzenia otwartoci, uczestnictwa,
odpowiedzialnoci, skutecznoci i spójnoci.
2244
celów politycznych. Koniecznoæ ta bêdzie jeszcze bardziej nagl¹ca w rozszerzonej
Unii. Reforma zarz¹dzania Europ¹ uczyni Uniê bardziej zdoln¹ do wp³ywania
na bieg wydarzeñ na wiecie.
Co po Bia³ej Ksiêdze
Bia³a Ksiêga zawiera pierwsz¹ grupê rodków, z których niektóre u³atwi¹ Komisji
skupienie siê na jej zasadniczych celach. Te rodki zostan¹ niezw³ocznie wdro¿one
i powinny zainicjowaæ zmiany równie¿ i w innych instytucjach. Niniejszy doku-
ment uruchamia jednoczenie proces konsultacji na temat koniecznych dzia³añ
uzupe³niaj¹cych, g³ównie podejmowanych przez inne instytucje oraz pañstwa
cz³onkowskie.
Publiczne konsultacje dotycz¹ce niniejszej Bia³ej Ksiêgi bêd¹ trwa³y do 31 marca
2002 r., dziêki wykorzystywaniu sieci ponad 2,5 tys. organizacji i osób prywat-
nych z ca³ej Europy, w tym tak¿e pañstw kandyduj¹cych, które ju¿ uczestniczy³y
w debacie na temat zarz¹dzania Europ¹
3
. Do koñca 2002 r. Komisja sporz¹dzi
raport z tej debaty i wyci¹gnie wnioski z konsultacji. Bilans ten powinien pozwoliæ
na stworzenie podstaw dodatkowej wspó³pracy instytucji w zakresie reformy
zarz¹dzania Europ¹, w ramach istniej¹cych traktatów.
Tymczasem zostanie zintensyfikowana debata nad przysz³oci¹ Europy, która
ma doprowadziæ do zmian instytucjonalnych podczas kolejnej Konferencji Miêdzy-
rz¹dowej. Komisja bêdzie aktywnie uczestniczyæ w przygotowaniach do posie-
dzenia Rady Europejskiej w Laeken, przedstawiaj¹c swój punkt widzenia na cele
polityczne, jakie powinna realizowaæ Unia Europejska, oraz na niezbêdne do ich
osi¹gniêcia ramy instytucjonalne. W tym dzia³aniu Komisja bêdzie siê opiera³a
równie¿ na zasadach okrelonych w niniejszej Bia³ej Ksiêdze. Ponadto Ksiêga ta
zawiera wytyczne dla przysz³oci Europy i wskazuje dziedziny, w których bez
odpowiednich zmian traktatowych nowe metody funkcjonowania nie bêd¹ sku-
teczne.
IIII.. Z
ZA
ASSA
AD
DY
Y D
DO
OBBR
REEG
GO
O Z
ZA
AR
RZ
Z¥
¥D
DZ
ZA
AN
NIIA
A
Podwalinê dobrego zarz¹dzania oraz zmian proponowanych w niniejszej Bia³ej
Ksiêdze stanowi piêæ zasad:
otwartoæ, uczestnictwo, odpowiedzialnoæ, skutecz-
noæ i spójnoæ. Ka¿da z nich ma podstawowe znaczenie dla bardziej demokra-
tycznego zarz¹dzania, stanowi¹c istotê demokracji i rz¹dów prawa w pañstwach
cz³onkowskich. Zasady te stosuje siê na wszystkich poziomach zarz¹dzania:
wiatowym, europejskim, regionalnym, lokalnym. Maj¹ one szczególn¹ wagê
dla Unii, jeli zamierza ona sprostaæ wyzwaniom przedstawionym w poprzed-
nim rozdziale.
••
O
Ottw
waarrttooææ. Instytucje powinny funkcjonowaæ w sposób bardziej przejrzysty.
Wspólnie z pañstwami cz³onkowskimi powinny aktywnie przekazywaæ infor-
macje o tym, co Unia robi i jakie decyzje podejmuje. Powinny u¿ywaæ jêzyka
przystêpnego i zrozumia³ego dla szerokich krêgów spo³ecznych; ma to
szczególne znaczenie dla zwiêkszenia zaufania np. do instytucji o skompliko-
wanej strukturze.
••
U
Ucczzeessttnniiccttw
woo. Jakoæ, rzeczowoæ i skutecznoæ polityk Unii zale¿y od szero-
kiego uczestnictwa obywateli na wszystkich etapach, od koncepcji a¿ po
prowadzenie polityk. Aktywne uczestnictwo powinno zwiêkszyæ zaufanie
3
U róde³ tych refleksji s¹ wewnêtrzne grupy w Komisji. Ich raporty, opublikowane równoczenie z niniejsz¹
Bia³¹ Ksiêg¹, s¹ dostêpne na wspomnianej wy¿ej stronie internetowej Governance. Informacje tam
zawarte nie s¹ oficjalnym stanowiskiem Komisji. Przeprowadzone w piêtnastu pañstwach cz³onkowskich
i dziewiêciu pañstwach kandyduj¹cych badania opinii publicznej równie¿ przyczyni³y siê do przygoto-
wania niniejszego dokumentu.
Zasady dobrego
zarz¹dzania
2255
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
do rezultatów koñcowych i do instytucji kszta³tuj¹cych politykê. W decydu-
j¹cej mierze uczestnictwo zale¿y od przyjêcia przez administracje centralne,
przy formowaniu i wprowadzaniu unijnych polityk, postawy odwo³uj¹cej
siê w³anie do powszechnego uczestnictwa.
••
O
Oddppoow
wiieeddzziiaallnnooææ. Nale¿y wyjaniæ rolê ka¿dego uczestnika procesu legisla-
cyjnego i wykonawczego. Ka¿da instytucja UE musi informowaæ o swoim
dzia³aniu na rzecz Europy i ponosiæ za nie odpowiedzialnoæ. Konieczna jest
równie¿ wiêksza przejrzystoæ i odpowiedzialnoæ pañstw cz³onkowskich
oraz tych wszystkich, którzy uczestnicz¹ w przygotowywaniu i wprowadzaniu
w ¿ycie polityk UE na ka¿dym poziomie.
••
SSkkuutteecczznnooææ. rodki dzia³ania powinny byæ skuteczne; nale¿y je podejmowaæ
w odpowiednim momencie; powinny wywo³ywaæ po¿¹dany efekt, co zale¿y
od jasnego okrelenia zadañ i oceny ich przysz³ego wp³ywu, a tak¿e oceny
wczeniejszych dowiadczeñ. Skutecznoæ wymaga równie¿, aby Unia Euro-
pejska stosowa³a swe polityki w sposób proporcjonalny oraz by decyzje by³y
podejmowane na poziomie najbardziej po temu stosownym.
••
SSppóójjnnooææ. Prowadzone polityki i podejmowane dzia³ania musz¹ byæ spójne
i ca³kowicie zrozumia³e. Unii potrzebna jest wiêksza spójnoæ: poszerza siê
zakres jej zadañ. Rozszerzenie doprowadzi do wiêkszej ró¿norodnoci Unii.
Wyzwania, które nale¿y podj¹æ, takie jak zmiany klimatyczne czy ewolucja
demograficzna, wykraczaj¹ poza ramy polityk sektorowych, na których zbudo-
wano Uniê. Spo³ecznoci regionalne i lokalne s¹ w coraz wiêkszym stopniu
objête polityk¹ Unii. Spójnoæ wymaga politycznego przywództwa i przyjêcia
pe³nej odpowiedzialnoci przez instytucje, w celu zagwarantowania spójnego
podejcia w ramach kompleksowego systemu.
Ka¿da z tych zasad jest wa¿na. Nie mog¹ one jednak byæ urzeczywistniane drog¹
odrêbnych dzia³añ. Polityka nie bêdzie skuteczna, jeli nie zostanie opracowana,
wdro¿ona i prowadzona w sposób bardziej spójny.
Stosowanie tych piêciu omówionych zasad wzmacnia zasady pprrooppoorrccjjoonnaallnnooccii
ii ssuubbssyyddiiaarrnnooccii. Od koncepcji polityki a¿ do jej wdro¿enia wybór poziomu inter-
wencji (od wspólnotowego po lokalny) oraz instrumentów polityki musz¹ byæ
odpowiednie do zamierzonych celów. Przed podjêciem inicjatywy zasadnicz¹
spraw¹ jest systematyczne sprawdzenie: a) czy interwencja w³adz publicznych
jest rzeczywicie konieczna; b) czy poziom europejski jest najbardziej odpowiedni;
c) czy podjête kroki s¹ odpowiednie do celów.
Unia tak¿e siê zmienia. Jej program prac obejmuje politykê zagraniczn¹ i obron-
noæ, imigracjê i walkê z przestêpczoci¹. Unii przybywaj¹ nowi cz³onkowie.
Nie bêdzie ju¿ oceniana tylko na podstawie zdolnoci do eliminowania ograni-
czeñ w wymianie handlowej czy do tworzenia wspólnego rynku; jej legitymizacj¹
jest dzi kwesti¹ uczestnictwa i zaanga¿owania. Inaczej mówi¹c, model linearny,
polegaj¹cy na podejmowaniu decyzji politycznych na szczycie, musi zostaæ zast¹-
piony przez nietypowy kr¹g, opieraj¹cy siê na wspó³dzia³aniu, sieci i na uczest-
nictwie na wszystkich poziomach, od okrelenia polityki a¿ po jej wprowadzenie
w ¿ycie.
IIIIII.. PPR
RO
OPPO
ON
NO
OW
WA
AN
NEE Z
ZM
MIIA
AN
NY
Y
Proponowane zmiany przedstawiono w czterech nastêpuj¹cych grupach: pierwsza
skupia rodki zmierzaj¹ce do zwiêkszenia uczestnictwa w opracowywaniu
i wprowadzaniu polityki UE; druga dotyczy poprawy jakoci i wdra¿ania poli-
Proponowane
zmiany
2266
tyki wspólnotowej. Trzecia zak³ada wzmocnienie wiêzi miêdzy zarz¹dzaniem
Europ¹ i rol¹ Unii w wiecie, czwarta wi¹¿e siê z rol¹ instytucji.
33..11.. Z
Zw
wiiêêkksszzeenniiee w
wssppóó³³uucczzeessttnniiccttw
waa
Sprawiæ, aby sposób funkcjonowania Unii by³ bardziej przejrzysty
Demokracja zale¿y od zdolnoci obywateli do brania udzia³u w debacie publicz-
nej. Aby to czyniæ, musz¹ oni mieæ dostêp do wiarygodnych informacji na temat
spraw europejskich i mo¿liwoæ dok³adnego obserwowania ka¿dego z etapów
procesu politycznego. W 2001 r. dosz³o w tej mierze do znacz¹cego postêpu,
dziêki przyjêciu nowych zasad przyznaj¹cych obywatelom szerszy dostêp do
dokumentów Wspólnoty.
Instytucje i pañstwa cz³onkowskie powinny jednak iinnffoorrm
moow
waaææ bbaarrddzziieejj aakkttyyw
wnniiee
sszzeerrookkiiee kkrrêêggii ssppoo³³eecczznnee oo sspprraaw
waacchh eeuurrooppeejjsskkiicchh. Polityka informacyjna prowa-
dzona przez Komisjê i inne instytucje
4
bêdzie wspieraæ wysi³ki zmierzaj¹ce do
dostarczania informacji na poziomach krajowym i lokalnym, odwo³uj¹c siê, jeli
to mo¿liwe, do istniej¹cych sieci, organizacji o znaczeniu podstawowym, w³adz
pañstwowych, regionalnych i lokalnych. Jeli Unia chce zapobiec wy³¹czeniu
du¿ej czêci ludnoci, informacje powinny byæ dostosowane do potrzeb i proble-
mów ujawniaj¹cych siê na poziomie lokalnym, we wszystkich jêzykach oficjal-
nych to wyzwanie bêdzie ros³o wraz z rozszerzaniem UE.
Techniki informacji i komunikacji maj¹ tu do odegrania znaczn¹ rolê. I tak, strona
internetowa Unii Europejskiej EUROPA
5
musi byæ interaktywn¹ platform¹ infor-
macji, dialogu i debaty, ³¹cz¹c sieci o podobnym charakterze w ca³ej Unii.
Tylko lepsze i szersze informowanie i komunikacja mog¹ doprowadziæ do wzmoc-
nienia obywatelskiego poczucia przynale¿noci do Europy. Chodzi tu o stworzenie
ponadnarodowej przestrzeni, w której spo³ecznoci ró¿nych krajów bêd¹ mog³y
omawiaæ to, co uwa¿aj¹ za najwiêksze wyzwania stoj¹ce przed Uni¹. Decydenci
polityczni mogliby w ten sposób pozostawaæ w kontakcie z europejsk¹ opini¹
publiczn¹, a dialog ten móg³by im wskazywaæ, które z projektów europejskich
zyskuj¹ zgodê spo³eczeñstw.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Dotrzeæ do obywatela za porednictwem demokracji regionalnej i lokalnej
Poszerzanie dzia³añ Unii w ci¹gu ostatnich 15 lat zbli¿y³o j¹ do regionów, miast
i spo³ecznoci lokalnych, na których obecnie spoczywa obowi¹zek wdra¿ania
Instytucje europejskie powinny w 2002 r. kontynuowaæ rozbudowê EUR-LEX
6
,
jako jedynego miejsca konsultacji
on-line we wszystkich jêzykach, która pozwala
opinii publicznej ledziæ propozycje polityczne od pocz¹tku procesu a¿ po pod-
jêcie decyzji.
Na pocz¹tku 2002 r. Rada i Parlament Europejski powinny jak najszybciej
udostêpniæ informacje dotycz¹ce wszystkich etapów procesu wspó³decydowania,
zw³aszcza w odniesieniu do fazy koñcowej, tzw. procedury zgody.
Pañstwa cz³onkowskie powinny promowaæ debatê publiczn¹ w kwestiach euro-
pejskich.
4
Patrz: informacja Komisji o nowych ramach wspó³pracy na rzecz polityki informacyjnej i komunikacji
Unii Europejskiej, COM (2001) 354 z 27.06.2001 r.
5
www.europa.eu.int
6
Portal EUR-LEX ju¿ obecnie oferuje okno z dostêpem do informacji dotycz¹cych prawa wspólnotowego,
przyjêtego i bêd¹cego w trakcie zatwierdzania (www. europa. eu. int/eur-lex/fr/index. html).
Zwiêkszenie
wspó³uczest-
nictwa
2277
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
polityk UE, poczynaj¹c od rolnictwa i funduszy strukturalnych a¿ po normy
dotycz¹ce ochrony rodowiska. Wiêkszy udzia³ w³adz regionalnych i lokalnych
w politykach Unii odzwierciedla te¿, w niektórych pañstwach cz³onkowskich,
coraz wiêksz¹ odpowiedzialnoæ i zaanga¿owanie ich obywateli oraz podstawo-
wych organizacji w demokracjê lokaln¹
7
.
Jednak obecny sposób funkcjonowania Unii nie powala na wystarczaj¹cy wspó³-
udzia³ w ramach partnerstwa na ró¿nych poziomach, w które rz¹dy centralne
anga¿owa³yby w pe³ni swoje regiony i miasta przy wypracowywaniu polityk
europejskich. W tych spo³ecznociach czêste jest przekonanie, ¿e mimo wiêkszej
odpowiedzialnoci, która na nie spada przy wdra¿aniu polityk wspólnotowych,
ich rola porednika, wybieranego i reprezentatywnego, w kontaktach z ludnoci¹
nie jest wykorzystywana.
Przepisom prawnym ustanowionym przez Radê i Parlament Europejski zarzuca
siê równie¿, ¿e s¹ zbyt szczegó³owe i le dostosowane do warunków i dowiad-
czeñ lokalnych, czêsto pozostaj¹c w sprzecznoci z pocz¹tkowymi propozycjami
zg³oszonymi przez Komisjê.
Krytykowana jest zreszt¹ nie tylko Unia. Podstawowa odpowiedzialnoæ za w³¹-
czenie do polityki Unii poziomów regionalnych i lokalnych wci¹¿ spoczywa na
w³adzach krajowych, i nadal powinna do nich nale¿eæ. Rz¹dy narodowe s¹ jednak
czêsto postrzegane jako te, które nie uwzglêdniaj¹ w wystarczaj¹cym stopniu
czynników regionalnych i lokalnych w trakcie przygotowywania stanowiska
wobec polityk wspólnotowych. Ka¿de pañstwo cz³onkowskie musi przewidzieæ
odpowiednie mechanizmy szerokich konsultacji podczas badania i wdra¿ania
decyzji i polityk europejskich o wymiarze terytorialnym. Procedury decyzji poli-
tycznych w Unii Europejskiej, a zw³aszcza ich kalendarz, powinny umo¿liwiæ
pañstwom cz³onkowskim uwzglêdnianie dowiadczeñ regionalnych i lokalnych
oraz wyci¹ganie z nich wniosków.
W celu stworzenia lepszego partnerstwa miêdzy ró¿nymi poziomami konieczne
s¹ dodatkowe dzia³ania w trzech dziedzinach:
••
U
Ucczzeessttnniiccttw
woo w
w pprrzzyyggoottoow
wyyw
waanniiuu ppoolliittyykk. Na poziomie wspólnotowym
Komisja powinna czuwaæ nad tym, by w jej propozycjach politycznych by³y
uwzglêdniane realia i dowiadczenia regionalne oraz lokalne. W tym celu
powinna systematycznie prowadziæ dialog z europejskimi i narodowymi
stowarzyszeniami regionalnymi i lokalnymi, z poszanowaniem przepisów
konstytucyjnych i systemów administracyjnych. Komisja popiera wysi³ki
podjête w celu wzmocnienia wspó³pracy miêdzy stowarzyszeniami a Komi-
tetem Regionów. Ponadto wymiana personelu i praktyki w administracji ró¿-
nych poziomów mog¹ siê przyczyniæ do polepszenia znajomoci celów poli-
tycznych, metod i narzêdzi pracy w tych instytucjach.
••
W
Wiiêêkksszzaa eellaassttyycczznnooææ. Z racji zró¿nicowania warunków lokalnych mo¿e siê oka-
zaæ trudne ustanowienie takich rozporz¹dzeñ obejmuj¹cych ca³oæ Unii, która
nie by³yby nadmiernie z³o¿one. Prawo i programy o du¿ym znaczeniu teryto-
rialnym powinny byæ wdra¿ane szczególnie elastycznie, tak by zosta³a utrzyma-
na w ramach rynku wewnêtrznego równoæ warunków konkurencji.
Komisja proponuje równie¿ przeprowadzenie pewnej próby: chodzi³oby
o sprawdzenie, z poszanowaniem uregulowañ istniej¹cego Traktatu, czy wdra-
¿anie niektórych polityk wspólnotowych mo¿na by poprawiæ dziêki trójstron-
nym umowom zadaniowym. By³yby one zawierane miêdzy pañstwami cz³on-
kowskimi, wyznaczonymi przez nie regionami i spo³ecznociami lokalnymi oraz
7
Zobacz opiniê Komitetu Regionów z 14 grudnia 2000 r. Nowe formy rz¹dzenia: Europa, rama dla
obywatelskich inicjatyw (CdR 186/2000).
2288
Komisj¹. Rz¹dy centralne odgrywa³yby podstawow¹ rolê przy zawieraniu umów
i pozostawa³yby odpowiedzialne za ich wykonanie. W myl umowy wyznaczona
przez pañstwo cz³onkowskie w³adza poni¿ej poziomu krajowego zobowi¹¿e siê
do prowadzenia konkretnych dzia³añ prowadz¹cych do realizacji celów wyzna-
czonych przez ustawodawstwo pierwotne. Umowa bêdzie musia³a zawieraæ
sposoby monitorowania. Metodê tê stosowa³oby siê do rozporz¹dzeñ i dyrektyw
w dziedzinach, w których w³adze publiczne poziomu ni¿szego ni¿ krajowy by³yby
kompetentne do stosownego dzia³ania w ramach krajowego systemu instytucjo-
nalnego czy administracyjnego. Do tej próby mog³aby pos³u¿yæ polityka z zakresu
ochrony rodowiska. Komisja zaanga¿owa³a siê ponadto na rzecz przyjêcia w przy-
sz³oci bardziej zdecentralizowanego podejcia w polityce regionalnej
8
.
••
O
Oggóóllnnaa ssppóójjnnooææ ppoolliittyykkii. Nale¿y wzi¹æ pod uwagê konsekwencje terytorialne
polityki wspólnotowej w dziedzinach takich, jak transport, energetyka czy
rodowisko. Polityki te powinny siê ³¹czyæ w spójn¹ ca³oæ, tak jak to przewi-
duje drugi raport Unii Europejskiej o spójnoci; nale¿y unikaæ podejcia zanadto
sektorowego. Równie¿ decyzje podejmowane na poziomach regionalnym
i lokalnym powinny byæ zgodne z zasadami stanowi¹cymi pod³o¿e bardziej
trwa³ego i zrównowa¿onego rozwoju przestrzennego w Unii.
Komisja zamierza wykorzystaæ pog³êbiony dialog z pañstwami cz³onkowskimi,
ich regionami i miastami do przygotowania wskaników pozwalaj¹cych okre-
liæ dziedziny, w których niezbêdne jest d¹¿enie do osi¹gniêcia wiêkszej spój-
noci. Bêdzie siê opieraæ na istniej¹cych pracach, na przyk³ad na przyjêtym
w 1999 r. przez ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne
schemacie rozwoju przestrzeni wspólnotowej. Promowanie wiêkszej spójnoci
miêdzy rodkami rozwoju przestrzennego na ró¿nych poziomach powinno
równie¿ staæ siê czêci¹ sk³adow¹ przegl¹du polityki w kontekcie strategii
trwa³ego rozwoju
9
.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja:
nawi¹¿e, od 2002 r., we wczesnym stadium wypracowywania polityki, bardziej
systematyczny dialog z europejskimi i krajowymi spo³ecznociami regional-
nymi i lokalnymi;
uruchomi, od 2002 r., pilotowe umowy zadaniowe w jednej lub wiêcej dziedzi-
nach, stanowi¹ce bardziej elastyczny rodek wprowadzania polityk wspól-
notowych.
Komitet Regionów powinien:
odgrywaæ w wiêkszym stopniu rolê czynnika aktywizuj¹cego, na przyk³ad
przygotowuj¹c wstêpne raporty [na dany temat] jeszcze przed sformu³owa-
niem propozycji przez Komisjê;
organizowaæ wymianê najlepszych dowiadczeñ z dziedziny uczestnictwa
w³adz regionalnych i lokalnych w fazie przygotowawczej europejskiego
procesu decyzyjnego na poziomie krajowym;
analizowaæ lokalne i regionalne skutki ró¿nych dyrektyw i informowaæ
Komisjê, pocz¹wszy od 2002 r., o mo¿liwociach uelastycznienia ich stoso-
wania; Komisja rozwa¿y wówczas podjêcie bardziej systematycznych kroków
pozwalaj¹cych osi¹gn¹æ tê elastycznoæ w niektórych rozdzia³ach prawa
wspólnotowego.
8
Drugi raport o spójnoci gospodarczej i spo³ecznej, COM (2001) 24
final z 31.01.2001 r.
9
Informacja na temat trwa³ego rozwoju w Europie, z po¿ytkiem dla lepszego wiata, COM (20001) 264
final z 15.05.2001 r.
2299
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Pañstwa cz³onkowskie powinny:
zbadaæ mo¿liwoci wiêkszego zaanga¿owania czynników lokalnych i regio-
nalnych w wypracowywanie polityk wspólnotowych;
promowaæ stosowanie umów kontraktowych z ich regionami i spo³eczno-
ciami lokalnymi.
Zaanga¿owanie spo³eczeñstwa obywatelskiego
Spo³eczeñstwo obywatelskie odgrywa wa¿n¹ rolê, umo¿liwiaj¹c obywatelom wyra-
¿anie ich niepokojów i zapewniaj¹c us³ugi zaspokajaj¹ce potrzeby ludnoci
10
.
Kocio³y i wspólnoty religijne mog¹ wnieæ szczególny wk³ad. Organizacje two-
rz¹ce spo³eczeñstwo obywatelskie mobilizuj¹ obywateli i s¹ oparciem, na przy-
k³ad, dla osób dowiadczaj¹cych alienacji lub dyskryminacji. Unia Europejska
zachêca³a kraje kandyduj¹ce, w ramach ich przygotowañ do przyst¹pienia, do
budowania spo³eczeñstwa obywatelskiego. Organizacje pozarz¹dowe odgrywaj¹
du¿¹ rolê w polityce wspierania rozwoju na poziomie wiatowym. Czêsto s¹
one obserwatorem w ukierunkowaniu debaty politycznej.
Zwi¹zki zawodowe i organizacje pracodawców maj¹ szczególn¹ rolê i znaczenie.
Traktat o ustanowieniu WE zobowi¹zuje Komisjê do konsultacji z partnerami
spo³ecznymi w trakcie przygotowywania propozycji, zw³aszcza w dziedzinie
polityki spo³ecznej. W pewnych warunkach mo¿na dojæ do wi¹¿¹cych ustaleñ,
które nastêpnie s¹ przekszta³cane w prawo wspólnotowe (w ramach dialogu
spo³ecznego). Nale¿y aktywniej zachêcaæ partnerów spo³ecznych do korzystania
z uprawnieñ do zawierania dobrowolnych umów, co zagwarantowa³ im Traktat.
Spo³eczeñstwo obywatelskie w coraz wiêkszym stopniu docenia, i¿ Europa daje
du¿e mo¿liwoci modyfikowania orientacji politycznych i zmian. Otwiera to
realne perspektywy poszerzenia debaty nad rol¹ Europy. Pozwala obywatelom
na coraz bardziej aktywne uczestnictwo w realizowaniu celów Unii i na zaofero-
wanie im ukszta³towanej drogi dla reakcji, krytyk i protestów
11
. Ma to ju¿ miejsce
w takich dziedzinach, jak handel i rozwój, a ostatnie propozycje dotycz¹ rybo-
³ówstwa
12
.
W
Wiiêêkksszzyy uuddzziiaa³³ zzaakk³³aaddaa w
wzzm
moo¿¿oonn¹¹ ooddppoow
wiieeddzziiaallnnooææ. Równie¿ samo spo³e-
czeñstwo obywatelskie musi stosowaæ zasady dobrego rz¹dzenia, które ³¹cz¹
odpowiedzialnoæ i otwartoæ. Komisja zamierza stworzyæ, do koñca 2001 r., du¿¹
bazê danych dostêpn¹
on-line, dostarczaj¹c¹ szczegó³owych informacji na temat
podmiotów spo³eczeñstwa obywatelskiego aktywnych na poziomie europejskim,
co powinno w efekcie poprawiæ ich wewnêtrzn¹ organizacjê.
Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny musi odgrywaæ rolê w ustalaniu nowego
zwi¹zku wzajemnej odpowiedzialnoci miêdzy instytucjami a spo³eczeñstwem
obywatelskim, zgodnie z modyfikacjami artyku³u 257 Traktatu o WE
13
zatwier-
dzonymi w Nicei. W tym celu trzeba bêdzie ponownie zastanowiæ siê nad jego
10
Spo³eczeñstwo obywatelskie grupuje zw³aszcza organizacje zwi¹zkowe i patronalne (partnerzy spo-
³eczni), organizacje pozarz¹dowe, stowarzyszenia zawodowe, organizacje charytatywne, organizacje
o znaczeniu podstawowym, organizacje, które anga¿uj¹ obywateli w ¿ycie lokalne i miejskie, a tak¿e,
w szczególny sposób, Kocio³y i wspólnoty religijne. Bardziej precyzyjn¹ definicjê zorganizowanego
spo³eczeñstwa obywatelskiego zawiera opinia Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego pt. Rola i udzia³
zorganizowanego spo³eczeñstwa obywatelskiego w budowie Europy, Dz. U. C 329 z 17.11.1999 r., s. 30.
11
Stanowi³oby to kontynuacjê dokumentu dyskusyjnego Komisji Europejskiej Komisja i organizacje
pozarz¹dowe: umocnienie partnerstwa, COM (2000) 11
final z 18.01.2000 r.
12
Zielona Ksiêga o przysz³oci wspólnej polityki rybacka, COM (2001) 135
final z 20.03.2001 r.
13
Komitet [Ekonomiczno-Spo³eczny] sk³ada siê z przedstawicieli ró¿nych organizacji o charakterze
ekonomicznym i spo³ecznym zorganizowanego spo³eczeñstwa obywatelskiego, a zw³aszcza producen-
tów, rolników, przewoników, handlowców i rzemielników, przedstawicieli wolnych zawodów, konsu-
mentów i innych o znaczeniu ogólnym.
3300
struktur¹ organizacyjn¹ i rol¹. Pañstwa cz³onkowskie powinny uwzglêdniæ ten
aspekt przy wyznaczaniu nowych cz³onków Komitetu.
Podobnie jak Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny powinien byæ
bardziej aktywny w przygotowywaniu opinii i raportów wstêpnych, tak by mieæ
udzia³ w opracowywaniu polityki na etapie znacznie wczeniejszym, ni¿ ma to
miejsce obecnie. Traktat na razie okrela, ¿e oba komitety wyra¿aj¹ swoje opinie
raczej po ni¿ przed przekazaniem propozycji w³adzy ustawodawczej, co ogranicza
ich wp³yw. Wkrótce zostan¹ okrelone warunki wspó³pracy miêdzy Komisj¹
a Komitetem Ekonomiczno-Spo³ecznym, podobne do tych, które omawia siê
z Komitetem Regionów, umo¿liwi¹ tym komitetom bardziej aktywn¹ rolê.
Bardziej skuteczna i przejrzysta konsultacja podstaw¹ przygotowywania poli-
tyki UE
Komisja ju¿ obecnie prowadzi konsultacje z zainteresowanymi stronami za pomoc¹
ró¿nych instrumentów, takich jak Zielone i Bia³e Ksiêgi, informacje, komitety kon-
sultacyjne, panele przedsiêbiorstw
14
i dorane konsultacje. Ponadto uruchamia kon-
sultacje
on-line poprzez inicjatywê interaktywnego przygotowywania polityki
15
.
Konsultacje te pomog¹ Komisji i innym instytucjom rozstrzygaæ miêdzy sprzecz-
nymi ¿¹daniami i priorytetami. Pozwol¹ okrelaæ cele polityczne w perspektywie
d³ugoterminowej. Uczestnictwo nie polega na instytucjonalizacji sprzeciwu, ale
raczej na lepszym przygotowaniu polityki, na podstawie konsultacji na wczesnym
etapie i wyci¹ganiu wniosków z dowiadczeñ.
TTrryybb kkoonnssuullttaaccjjii K
Koom
miissjjii:: pprrzzyykk³³aadd ttzzw
w.. ppaakkiieettuu tteelleekkoom
muunniikkaaccyyjjnneeggoo
16
Sk³adaj¹cy siê obecnie z szeciu elementów pakiet telekomunikacyjny zosta³
przygotowany przez Radê i Parlament Europejski po szerokich konsultacjach:
11999988--11999999 rr.. Rozpoczêcie wielu badañ dotycz¹cych ró¿nych problemów zwi¹za-
nych z rynkiem i regulacj¹. Warsztaty prezentuj¹ce i analizuj¹ce wyniki badañ.
M
Maajj//cczzeerrw
wiieecc 11999999 rr.. Przygotowanie roboczego dokumentu do konsultacji na
temat g³ównych za³o¿eñ regulacyjnych w ramach reformy telekomunikacji.
LLiissttooppaadd 11999999 rr.. Informacja inicjuj¹ca przegl¹d rynku telekomunikacyjnego za
1999 r., zawieraj¹ca propozycje g³ównych kierunków reformy i zapraszaj¹ca
zainteresowanych do dyskusji.
SSttyycczzeeññ 22000000 rr.. Publiczne dwudniowe przes³uchanie z udzia³em 550 uczestników.
K
Kw
wiieecciieeññ 22000000 rr.. Informacja na temat wyników przegl¹du z 1999 r.; przedstawiono
ponad 200 opinii krajowych urzêdów reguluj¹cych, stowarzyszeñ zawodowych,
organizacji konsumenckich, zainteresowanego sektora i osób prywatnych.
M
Maajj 22000000 rr.. Projekt nowej legislacji opublikowany do szybkiej konsultacji
w postaci piêciu dokumentów roboczych.
LLiippiieecc 22000000 rr.. Przyjêcie przez Komisjê szeciu propozycji, obecnie omawianych
na forum Rady UE i Parlamentu Europejskiego.
14
www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm
15
http:/www. europa. eu. int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm. htm
16
Tzw. pakiet telekomunikacyjny zawiera szeæ rodków pozwalaj¹cych na przegl¹d regulacji obowi¹-
zuj¹cych na rynku us³ug telekomunikacyjnych, które by³y podstaw¹ liberalizacji wprowadzonej od
1 stycznia 1998 r. i które powinny zostaæ obecnie uaktualnione w wietle wniosków p³yn¹cych z kilku
lat rzeczywistej konkurencji w tym sektorze. rodki te dotycz¹ ram regulacyjnych i struktur regulacyj-
nych; licencjonowania; po³¹czeñ wewnêtrznych i dostêpu do sieci; us³ug uniwersalnych; ochrony danych
i ¿ycia prywatnego, a tak¿e sposobu podejcia do czêstotliwoci radiowych.
3311
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Parlament Europejski, na zgromadzeniu plenarnym i w komisjach, regularnie
zwraca siê o opinie obywateli i ekspertów na drodze konsultacji i publicznych
posiedzeñ, dbaj¹c w ten sposób o poziom obrad. Niektóre pañstwa cz³onkowskie
organizuj¹ na poziomie krajowym systematyczne konsultacje na temat propozycji
wypracowanych przez Radê.
We wszystkich tych dziedzinach koniecznie trzeba pójæ dalej
Instytucje i w³adze narodowe powinny podwoiæ wysi³ki na rzecz usprawnienia
konsultowania polityki Unii z zainteresowanymi. Skuteczniejsze konsultacje
uzupe³niaj¹, ale nie zastêpuj¹, procesu podejmowania decyzji przez instytucje.
To, co jest bardzo wa¿ne, to w
wiiêêkksszzaa kkuullttuurraa kkoonnssuullttaaccjjii ii ddiiaalloogguu, obejmuj¹ca
wszystkie instytucje i w³¹czaj¹ca do procesu konsultacji szczególnie Parlament
Europejski, zwa¿ywszy na jego zadanie reprezentowania obywateli. Z tego
wzglêdu Parlament Europejski powinien odgrywaæ pierwszoplanow¹ rolê, odwo-
³uj¹c siê, na przyk³ad, jak najczêciej do przes³uchañ publicznych. Europejskie
partie polityczne s¹ wa¿nym czynnikiem integracji europejskiej, buduj¹c m. in.
wiadomoæ europejsk¹ i artyku³uj¹c niepokoje obywateli.
Nale¿a³oby równie¿ wzmocniæ uczestnictwo parlamentów krajowych i ich komisji
spraw zagranicznych, tak jak jest to ju¿ praktykowane przez Parlament Europejski.
Nie ma obecnie jasnoci co do sposobu przeprowadzania konsultacji i tego, w jaki
sposób instytucje wykorzystuj¹ przedstawiane im opinie. Komisja w praktyce
wspó³pracuje z 700 doranie powo³ywanymi organami konsultacyjnymi w ró¿-
nych dziedzinach. Coraz czêstsze podejmowanie negocjacji miêdzynarodowych
powoduje dodatkowy wzrost liczby konsultacji
ad hoc. Komisja uwa¿a, ¿e po-
winna zracjonalizowaæ ten ma³o elastyczny system, ale nie dlatego, by uniemo¿-
liwiæ dyskusjê, lecz by uczyniæ system bardziej skutecznym i niezawodnym,
zarówno dla tych, którzy bior¹ udzia³ w konsultacjach, jak i tych, którzy zbieraj¹
opinie. W pierwszym rzêdzie Komisja opublikuje listê istniej¹cych sektorowych
gremiów konsultacyjnych.
Nie mo¿na stworzyæ kultury konsultacji poprzez regulacje, które wprowadza³yby
przesadn¹ sztywnoæ i mog³yby spowodowaæ spowolnienie ustalania specyficz-
nych polityk. Przeciwnie, kulturê tak¹ musi wspieraæ m
meettooddaa ppoossttêêppoow
waanniiaa
w
wpprroow
waaddzzaajj¹¹ccaa ssttaannddaarrddyy m
miinniim
maallnnee, która bêdzie siê odnosiæ g³ównie do
przedmiotu, momentu, partnerów i metod konsultacji. Dziêki tym standardom
bêdzie mo¿na równie¿ zmniejszyæ ryzyko, i¿ decydenci zadowol¹ siê uwzglêd-
nieniem tylko jednego aspektu sprawy albo i¿ niektóre grupy bêd¹ korzystaæ
z uprzywilejowanego dostêpu [do konsultacji] ze wzglêdu na interesy sektoro-
we czy krajowe co jest oczywist¹ s³aboci¹ obecnej metody doranych konsul-
tacji. Standardy te powinny zwiêkszyæ reprezentatywnoæ organizacji spo³eczeñ-
stwa obywatelskiego i ustrukturyzowaæ ich dialog z instytucjami.
W sektorach, w których praktyki konsultacyjne s¹ ju¿ utrwalone, Komisja bêdzie
mog³a opracowaæ rozszerzone uum
moow
wyy oo ppaarrttnneerrssttw
wiiee. Bêdzie to wymaga³o od
niej stosowania w szerszym zakresie konsultacji, jakich nie przewiduj¹ minimalne
standardy. Dziêki temu umowy zmobilizuj¹ organizacje spo³eczeñstwa obywa-
telskiego do zracjonalizowania ich wewnêtrznych struktur, zapewnienia otwar-
toci i reprezentatywnoci oraz udowodnienia ich zdolnoci do przekazywania
informacji czy prowadzenia debat w pañstwach cz³onkowskich.
W kontekcie dowiadczenia p³yn¹cego z tych umów partnerskich i kodeksu
postêpowania Komisja bêdzie zachêca³a inne instytucje do stosowania tego nowego
trybu dzia³alnoci.
3322
Komisja:
przyjmie do koñca 2001 r. minimalne standardy konsultacji i opublikuje je
w stosownym dokumencie;
wprowadzi, od 2002 r., rozszerzone umowy partnerskie w ró¿nych sektorach.
Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny powinien odgrywaæ bardziej aktywn¹ rolê
w ocenianiu polityki, na przyk³ad poprzez przygotowywanie raportów badaw-
czych.
Pañstwa cz³onkowskie powinny oceniæ mo¿liwoci poprawy ich procedur konsul-
tacyjnych w kontekcie polityki UE.
Rada UE i Parlament Europejski powinny ponownie przeanalizowaæ swoje relacje
ze spo³eczeñstwem obywatelskim oraz, na podstawie minimalnych standardów
konsultacji, wzi¹æ udzia³ w przygotowaniu ogólnych ram konsultacji od 2004 r.
Nawi¹zaæ ³¹cznoæ z sieciami
Integracja europejska, nowe technologie, zmiany kulturowe i wspó³zale¿noæ
w skali globalnej spowodowa³y powstanie mnóstwa sieci europejskich i miêdzy-
narodowych, zorientowanych na specyficzne cele. Niektóre z nich otrzymuj¹ od
Wspólnoty finansowe wsparcie. Sieci te ³¹cz¹ przedsiêbiorstwa, wspólnoty,
orodki badawcze oraz spo³ecznoci regionalne i lokalne. Stanowi¹ one nowy
fundament konstrukcji europejskiej oraz zbli¿enia z pañstwami kandyduj¹cymi
i ca³ym wiatem. Odgrywaj¹ te¿ rolê mno¿nika, rozprzestrzeniaj¹c informacje
o UE i przedstawiaj¹c funkcjonowanie wspólnych polityk.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
PPrrzzyykk³³aaddyy iinniiccjjaattyyw
w rreeaalliizzoow
waannyycchh w
w ssiieecciiaacchh
Dzieñ bez samochodu, który przypada 22 wrzenia ka¿dego roku, mobilizuje
dzi, na zasadzie dobrowolnoci, blisko 800 miast w 25 krajach.
Inicjatywa Netd@ys pozwoli³a szko³om, studentom i nauczycielom na oswojenie
siê z nowymi mediami. W ubieg³ym roku w blisko 300 projektach Netd@ays
bra³o udzia³ 150 tysiêcy organizacji z 85 krajów, z europejsk¹ stron¹ internetow¹
³¹czono siê ponad 8 milionów razy.
A jednak analiza roli wielu z tych sieci, dobrze zakorzenionych w spo³eczeñstwie,
wiadczy, ¿e s¹ one odizolowane od procesu tworzenia polityki UE. Gdyby by³y
bardziej otwarte i lepiej budowa³y swe wiêzi z instytucjami, m
moogg³³yybbyy bbaarrddzziieejj
sskkuutteecczznniiee uucczzeessttnniicczzyyææ w
w ssuukkcceessiiee ppoolliittyykk w
wssppóóllnnoottoow
wyycchh. Zw³aszcza niektóre
sieci regionalne i miejskie, które wspieraj¹ wspó³pracê ponadnarodow¹ i trans-
graniczn¹ i s¹ finansowane np. z funduszy strukturalnych, maj¹ utrudnione
dzia³anie, a to z powodu rozbie¿noci uwarunkowañ administracyjnych i praw-
nych odnosz¹cych siê do poszczególnych uczestnicz¹cych w niej w³adz.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja:
opracuje, do koñca 2002 r., bardziej systematyczne i aktywne sposoby
wspó³pracy z g³ównymi sieciami, w celu umo¿liwienia im uczestnictwa
w przygotowywaniu decyzji i we wdra¿aniu polityk;
zbada rodki s³u¿¹ce do lepszego wspierania, na poziomie UE, wspó³pracy
ponadnarodowej miêdzy podmiotami regionalnymi czy lokalnymi, tak by
stosowne propozycje przedstawiæ do koñca 2003 r.
3333
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
33..22.. LLeeppsszzaa ppoolliittyykkaa,, lleeppsszzee rreegguullaaccjjee ii lleeppsszzee rreezzuullttaattyy
Polityka i ustawodawstwo Unii Europejskiej staj¹ siê coraz bardziej z³o¿one.
Powci¹gliwoæ Rady i Parlamentu Europejskiego w przyznaniu Komisji wiêkszej
swobody dzia³ania w realizacji polityki powoduje, ¿e ustawodawstwo UE czêsto
zawiera nadmiernie szczegó³owe przepisy. W systemach krajowych mo¿na rozwi¹-
zaæ ten problem raczej za pomoc¹ stosowania regulacji pod kontrol¹ parlamen-
tów krajowych ni¿ poprzez ustanawianie przez nie stosownych praw.
Wysoki stopieñ szczegó³owoci ustawodawstwa europejskiego powoduje równie¿,
i¿ dostosowanie przepisów do postêpu technicznego i ewolucji rynku mo¿e byæ
z³o¿one i wymaga du¿o czasu, czego skutkiem jest niesprzyjaj¹cy skutecznoci
brak elastycznoci. Do owej powolnoci procesu legislacyjnego dochodzi opie-
sza³oæ wdra¿ania prawa sporód 83 dyrektyw dotycz¹cych rynku wewnêtrz-
nego, które powinny zostaæ uwzglêdnione w prawie narodowym w 2000 r.,
transponowano jedynie 5 we wszystkich pañstwach cz³onkowskich.
Jeli przepisy spotykaj¹ siê z krytyk¹ obywateli, albo s¹ le stosowane, wszystkie
instytucje UE mog¹ zostaæ zakwestionowane. Poza nowym sposobem opracowy-
wania polityki, zak³adaj¹cym szersze uczestnictwo, Unia musi doprowadziæ do
zwiêkszenia zaufania do opinii ekspertów, na których opiera siê w swych dzia³a-
niach. Musi te¿ poprawiæ jakoæ swego ustawodawstwa, zapewniaj¹c zw³aszcza
lepsze jego stosowanie i lepsz¹ nad nim kontrolê.
Zaufanie do opinii ekspertów
Eksperci naukowcy i inni odgrywaj¹ coraz wiêksz¹ rolê w przygotowywaniu
decyzji i ich stosowaniu. Od zdrowia ludzi i zwierz¹t po ustawodawstwo socjalne,
instytucje odwo³uj¹ siê do wiedzy specjalistów, aby z góry przewidzieæ i okreliæ
charakter trudnoci i w¹tpliwoci, na jakie Unia mo¿e natrafiæ, podejmuj¹c decyzje
i dzia³aæ tak, by zagro¿enia mog³y byæ jasno i wprost przedstawione spo³eczeñstwu.
Rozwój biotechnologii ukaza³ bezprecedensowe problemy moralne i etyczne
zwi¹zane z technologi¹. Powoduj¹ one koniecznoæ odwo³ywania siê do wielu
dyscyplin i dowiadczenia siêgaj¹cego poza aspekt naukowy, w cis³ym tego
rozumieniu.
Ostatnie kryzysy zwi¹zane z ¿ywnoci¹ unaoczni³y znaczenie informowania
opinii publicznej i decydentów politycznych o ustalonych faktach i utrzymuj¹-
cych siê w¹tpliwociach. Jednoczenie podwa¿y³y one zaufanie spo³eczeñstw do
polityki opieraj¹cej siê na opiniach ekspertów. Nieprzejrzysty system komitetów
ekspertów, do którego odwo³uje siê Unia, lub brak informacji na temat trybu ich
funkcjonowania, szkodz¹ postrzeganiu takiej polityki przez spo³eczeñstwo. Kto
w rzeczywistoci podejmuje decyzje? Eksperci czy osoby sprawuj¹ce w³adzê poli-
tyczn¹? Zarazem, lepiej poinformowane spo³eczeñstwo coraz bardziej podwa¿a
zasadnoæ i niezale¿noæ opinii wydawanych przez ekspertów.
Problemy te nabieraj¹ ostroci za ka¿dym razem, gdy Unia jest wzywana do
stosowania zasady ostro¿noci i wype³niania swego zadania w dziedzinie oocceennyy
ii zzaarrzz¹¹ddzzaanniiaa rryyzzyykkiieem
m. Od wielu lat Komisja stawia³a czo³o temu wyzwaniu,
na przyk³ad reformuj¹c w 1997 r. system komitetów naukowych i czuwaj¹c nad
tym, by ich opinie naukowe by³y publicznie dostêpne. Obecna propozycja utwo-
rzenia Europejskiego Urzêdu do spraw ¯ywnoci zwiêkszy mo¿liwoci badawcze,
przejrzystoæ i funkcjonalnoæ unijnej sieci w dziedzinie bezpieczeñstwa ¿ywnoci.
W wielu innych dziedzinach korzyci p³yn¹ce z funkcjonowania sieci na poziomie
europejskim, a nawet wiatowym s¹ oczywiste. Jednak¿e ekspertyzy s¹ w zasadzie
przeprowadzane na poziomie krajowym. Te rodki stanowczo musz¹ zostaæ po³¹-
czone i lepiej s³u¿yæ wspólnemu dobru obywateli Europy. Tak zbudowane
Lepsza polityka,
lepsze regulacje
i lepsze rezultaty
3344
i otwarte sieci powinny tworzyæ badawczy uk³ad odniesienia wspieraj¹cy proces
przygotowywania polityki UE
17
.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja opublikuje, pocz¹wszy od czerwca 2002 r., wytyczne w sprawie uzyski-
wania i korzystania z ekspertyz przez Komisjê, tak by zagwarantowaæ ich rzetel-
noæ, pluralizm i integralnoæ. W za³o¿eniach tych zostanie przewidziane publi-
kowanie rad udzielanych przez ekspertów. Mog³yby one byæ podstaw¹ wspólnego
podejcia [do problemu] dla wszystkich instytucji i dla pañstw cz³onkowskich.
Lepsze i szybsze rozporz¹dzenie ³¹czenie instrumentów politycznych w celu
osi¹gniêcia lepszych rezultatów
Unia Europejska nadal bêdzie oceniana zale¿nie od rzeczywistych skutków jej
rozporz¹dzeñ. Musi wiêc stale cczzuuw
waaææ nnaadd ppoolleeppsszzaanniieem
m jjaakkooccii oorraazz zzw
wiiêêkksszzee--
nniieem
m sskkuutteecczznnooccii ii pprrzzeejjrrzzyyssttooccii aakkttóów
w rreegguulluujj¹¹ccyycchh. Skutecznoæ procesu decy-
zyjnego wymaga równie¿ ³¹czenia ró¿nych instrumentów polityki (ró¿ne formy
legislacji, programy, wytyczne, finansowanie z funduszy strukturalnych itp.)
w realizacji celów wyznaczonych w Traktacie. Wykorzystuj¹c w pe³ni rodki tam
przewidziane, Komisja mog³aby tak¿e formu³owaæ propozycje w kwestii wyko-
rzystania formu³y tzw. wzmocnionej wspó³pracy do uzyskania postêpów w reali-
zacji celów Unii.
Jednoczenie Unia musi byæ zdolna do szybszego reagowania na zmieniaj¹ce siê
warunki panuj¹ce na rynku i pojawianie siê nowych problemów, bez zw³oki
zwi¹zanej z czasoch³onnoci¹ procesu przyjmowania i wprowadzania wspólno-
towych rozporz¹dzeñ. Czas ten wyd³u¿a siê niekiedy do trzech, a nawet wiêcej lat.
Sprzecznoæ miêdzy szybszym dochodzeniem do decyzji a lepszymi, ale zajmu-
j¹cymi wiele czasu konsultacjami nie jest nie do przezwyciê¿enia: wczeniejsza
inwestycja w dobre konsultacje mo¿e pozwoliæ na stworzenie lepszego prawa,
które mo¿na szybciej przyj¹æ, ³atwiej wdro¿yæ i skuteczniej przestrzegaæ.
Poprawa w tym wzglêdzie zale¿y od siedmiu czynników:
••
Po pierwsze, propozycje powinny byæ przygotowywane na podstawie rrzzeecczzyy--
w
wiisstteejj aannaalliizzyy, czy interwencja na poziomie Unii jest w³aciwa i czy dzia³anie
regulacyjne jest konieczne. Jeli tak, analiza ta powinna równie¿ obj¹æ ewen-
tualne konsekwencje ekonomiczne, spo³eczne i w dziedzinie rodowiska natu-
ralnego, a tak¿e koszty i korzyci podjêcia takich rodków. Elementem kluczo-
wym takiej oceny jest jasne okrelenie celów ka¿dej propozycji.
••
Po drugie, ddrrooggaa lleeggiissllaaccyyjjnnaa cczzêêssttoo jjeesstt ttyyllkkoo cczzêêccii¹¹ sszzeerrsszzeeggoo rroozzw
wii¹¹zzaanniiaa,
³¹cz¹c formalne regulacje z innymi, formalnie nie obowi¹zuj¹cymi, takimi jak
rekomendacje, za³o¿enia czy nawet samoregulacja w ramach wspólnie uzgod-
nionych ram. Wzmacnia to potrzebê wypracowania wiêkszej spójnoci miêdzy
ró¿nymi, stosowanymi instrumentami, a tak¿e starannoci w ich wyborze.
••
Po trzecie, jeli osi¹gniêcie celów Unii wymaga ustanowienia prawa, nale¿y
zastosowaæ ooddppoow
wiieeddnnii ttyypp iinnssttrruum
meennttuu pprraaw
wnneeggoo::
tam, gdzie istnieje potrzeba jednolitego stosowania i bezpieczeñstwa
prawnego w ca³ej Unii, trzeba przewidzieæ ssttoossoow
waanniiee nnaa sszzeerrsszz¹¹ sskkaallêê
rroozzppoorrzz¹¹ddzzeeññ. Takie rozwi¹zanie mo¿e mieæ szczególne znaczenie dla
udoskonaleniu rynku wewnêtrznego i jest korzystne z racji unikniêcia
okresów zwi¹zanych z transpozycj¹ dyrektyw do prawa narodowego;
17
Stworzenie takiego szerszego zestawu badawczych uk³adów odniesienia jest jednym z celów Europej-
skiej Przestrzeni Badawczej.
3355
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
nale¿y jak najczêciej odwo³ywaæ siê do tak zwanych ddyyrreekkttyyw
w rraam
moow
wyycchh.
S¹ to instrumenty ni¿szej rangi, umo¿liwiaj¹ce wiêksz¹ elastycznoæ
w ich wdra¿aniu, dziêki czemu mog¹ byæ szybciej zatwierdzone przez
Radê i Parlament Europejski.
Niezale¿nie od wybranej formy instrumentu prawnego, nnaallee¿¿aa³³oobbyy w
w w
wiiêêkksszzyym
m
ssttooppnniiuu ooddw
woo³³yyw
waaææ ssiiêê ddoo pprraaw
waa ppiieerrw
woottnneeggoo ooggrraanniicczzoonneeggoo ddoo ppooddssttaaw
woow
wyycchh
eelleem
meennttóów
w (prawa i zobowi¹zania fundamentalne, warunki ich wdro¿enia), zosta-
wiaj¹c w³adzy wykonawczej obowi¹zek czuwania nad warunkami technicznymi
stosowania przepisów prawa wtórnego.
••
Po czwarte, rodki wdra¿aj¹ce mog¹, w pewnych okolicznociach, byæ przy-
gotowywane w
w rraam
maacchh w
wssppóó³³rreegguullaaccjjii.. Wspó³regulacja za ³¹czy obowi¹zu-
j¹ce rodki ustawodawcze czy normatywne ze rodkami podejmowanymi
przez najbardziej zainteresowane podmioty, przy wykorzystaniu ich dowiad-
czeñ. Rezultatem tego jest g³êbsze dostosowanie polityk bêd¹cych przedmio-
tem dyskusji, poprzez w³¹czenie do uczestnictwa w ich przygotowaniu
i w kontrolê ich wykonania tych, których w pierwszym rzêdzie one dotycz¹.
Czêsto rodzi to wiêkszy szacunek dla ustawodawstwa, nawet gdy szczegó³owe
uregulowania nie s¹ obowi¹zuj¹ce.
Wspó³regulacji u¿yto ju¿, na przyk³ad, w dziedzinach takich jak rynek wewnêtrzny
(uzgadniaj¹c standardy produktów w ramach tzw. Dyrektyw Nowego Podejcia)
i rodowisko (redukcja emisji spalin samochodowych).
Dok³adna forma wspó³regulacji, sposób ³¹czenia instrumentów prawnych i poza-
prawnych oraz ród³a inicjatywy stosowne podmioty lub Komisja bêd¹ siê
zmieniaæ w zale¿noci od sektorów.
Jeli wspó³regulacja oka¿e siê skutecznym rodkiem osi¹gania celów Unii Europej-
skiej, Komisja bêdzie rozwa¿a³a odwo³anie siê do niej w nastêpuj¹cych okolicz-
nociach.
••
Po pi¹te, w innych dziedzinach dzia³ania wspólnotowe mo¿na uzupe³niæ lub
wzmocniæ poprzez zastosowanie metody zwanej oottw
waarrtt¹¹ m
meettoodd¹¹ kkoooorrddyynnaaccjjii,
do której mo¿na w niektórych przypadkach w³¹czyæ pañstwa kandyduj¹ce.
O
Okkoolliicczznnooccii ooddw
woo³³yyw
waanniiaa ssiiêê ddoo w
wssppóó³³rreegguullaaccjjii
Wspó³regulacja oznacza, ¿e ustawodawstwo przewiduje ramy osi¹gniêcia ogól-
nych celów, podstawowych praw, mechanizmów stosowania i odwo³ywania siê,
a tak¿e warunków kontroli.
Mo¿e byæ u¿ywana jedynie wtedy, gdy stanowi rzeczywist¹ wartoæ dodan¹
i s³u¿y interesowi ogólnemu. Stosuje siê j¹ tylko w tych przypadkach, które nie
dotycz¹ praw fundamentalnych lub wa¿kich wyborów politycznych. Nie nale¿y
z niej korzystaæ, je¿eli przepisy musz¹ byæ zastosowane w ten sam sposób we
wszystkich pañstwach cz³onkowskich. Organizacje bior¹ce udzia³ [we wspó³re-
gulacji] powinny byæ reprezentatywne, odpowiedzialne i zdolne do analizowania
otwartych procedur formu³owania i stosowania uzgodnionych zasad. Chodzi
tu o czynnik podstawowy do okrelenia, jak¹ wartoæ dodan¹ wnosi w danym
przypadku wspó³regulacja.
Ponadto wspó³praca, jaka z tego wynika, musi byæ zgodna z europejskim prawem
konkurencji, a przyjêta dyspozycja prawna musi byæ dostatecznie jasna, aby za-
interesowane podmioty zna³y stosowne przepisy i przys³uguj¹ce im prawa. Jeli
wspó³regulacja nie daje oczekiwanych efektów, albo jeli niektóre podmioty nie
podporz¹dkowuj¹ siê przyjêtym przepisom, w³adze publiczne zawsze maj¹ mo¿-
liwoæ interwencji, na przyk³ad poprzez wprowadzenie przepisów specjalnych.
3366
Otwartej metody koordynacji u¿ywa siê stosownie do potrzeb. Daje ona mo¿-
liwoæ zaktywizowania wspó³pracy, wymiany dowiadczeñ i porozumienia
co do wspólnych w pañstwach cz³onkowskich celów i kierunków, czasem
przy wsparciu krajowych planów dzia³ania, na przyk³ad w sprawie zatrud-
nienia czy walki z wyobcowaniem spo³ecznym. Opiera siê na regularnej ocenie
postêpów czynionych na drodze realizacji tych celów, tak by pañstwa cz³on-
kowskie mog³y porównywaæ swe wysi³ki i wzajemnie dzieliæ siê swymi do-
wiadczeniami.
W niektórych dziedzinach, takich jak zatrudnienie, polityka spo³eczna czy
polityka imigracyjna
18
, stosuje siê tê metodê równoczenie z podejciem
programowym i legislacyjnym; w innych wnosi ona wartoæ dodan¹ na pozio-
mie europejskim, gdy w ogóle nie przewiduje siê rozwi¹zañ legislacyjnych.
Tak jest na przyk³ad w przypadku prowadzonych na poziomie europejskim
prac zmierzaj¹cych do okrelenia przysz³ych celów krajowych systemów
edukacyjnych.
Komisja ju¿ dzi odgrywa aktywn¹ rolê koordynacyjn¹ i jest gotowa do jej
kontynuowania, ale stosowanie tej metody nie mo¿e zak³óciæ równowagi
instytucjonalnej ani doprowadziæ do os³abienia realizacji wspólnych celów
okrelonych w Traktacie. W szczególnoci nie mo¿na wy³¹czyæ Parlamentu
Europejskiego z europejskiego procesu politycznego. Otwarta metoda koor-
dynacji powinna uzupe³niaæ dzia³anie wspólnotowe, nie za je zastêpowaæ.
O
Okkoolliicczznnooccii uuzzaassaaddnniiaajj¹¹ccee uu¿¿yycciiee oottw
waarrtteejj m
meettooddyy kkoooorrddyynnaaccjjii
U¿ycie otwartej metody koordynacji nie mo¿e prowadziæ do os³abienia realizacji
wspólnych celów okrelonych w Traktacie b¹d politycznej odpowiedzialnoci
instytucji. Metoda ta nie mo¿e byæ stosowana, jeli jest mo¿liwe dzia³anie legi-
slacyjne podlegaj¹ce metodzie wspólnotowej; powinna zapewniaæ zgodnoæ
z nastêpuj¹cymi warunkami:
Ø musi s³u¿yæ osi¹ganiu celów wyznaczonych przez Traktat,
Ø nale¿y ustaliæ mechanizmy zapewniaj¹ce regularne sporz¹dzanie raportu
dla Parlamentu Europejskiego,
Ø Komisja musi byæ cile w³¹czona w to dzia³anie i odgrywaæ rolê koordynu-
j¹c¹,
Ø uzyskiwane dane i informacje nale¿y szeroko rozpowszechniaæ; powinny
one pozwoliæ na okrelenie, czy do przezwyciê¿enia szczególnie z³o¿onych
problemów niezbêdne s¹ dzia³ania legislacyjne lub programowe.
••
Po szóste, aby wyci¹gaæ wnioski z sukcesów i b³êdów z przesz³oci, nale¿y
zadbaæ o wiêksz¹ kulturê oocceennyy ii iinnffoorrm
moow
waanniiaa. Pozwoli to zapobiec propo-
zycjom nadmiernie reguluj¹cym oraz dzia³aæ tak, aby decyzje by³y podejmo-
wane i wprowadzane na odpowiednim poziomie.
••
Po siódme, Komisja zobowi¹za³a siê do w
wyyccooffaanniiaa ssw
wyycchh pprrooppoozzyyccjjii,, jeli
negocjacje miêdzy instytucjami naruszaj¹ zasady subsydiarnoci lub pro-
porcjonalnoci usankcjonowane przez Traktat, albo gdy zagra¿aj¹ realizo-
waniu celów tych¿e propozycji. Jeli chodzi o Radê i Parlament Europejski,
to powinny one poprzestaæ na zasadniczych elementach legislacji, które s¹
okrelone wy¿ej, i czuwaæ nad tym, aby nie komplikowaæ niepotrzebnie
propozycji.
18
Zob. ostatni¹ informacjê na temat otwartej metody koordynacji wspólnotowej polityki w dziedzinie
imigracji, COM (2001) 387
final z 11.07.2001 r.
3377
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Rada i Parlament Europejski powinny ponadto dok³adaæ wiêcej starañ na rzecz
pprrzzyyssppiieesszzeenniiaa pprroocceessuu lleeggiissllaaccyyjjnneeggoo. W tych dziedzinach, gdzie prawnie jest
to mo¿liwe, Rada powinna g³osowaæ raczej w chwili, gdy prawdopodobne jest
uzyskanie wiêkszoci kwalifikowanej, ni¿ kontynuowaæ dyskusjê w d¹¿eniu do
jednomylnoci. W stosownych sytuacjach Rada i Parlament Europejski, przy
uczestnictwie Komisji, powinny osi¹gaæ zgodê raczej przy pierwszym ni¿ przy
drugim czytaniu. Ten sposób postêpowania powinien pozwoliæ na skrócenie
czasu tworzenia prawa do szeciu-dziewiêciu miesiêcy.
Prawo wspólnotowe powinno zostaæ znacznie uproszczone
Podczas kontynuacji prac nad prawem rolnym i prawem dotycz¹cym rynku
wewnêtrznego jest okazja do wprowadzenia szerokiego programu uproszczenia
istniej¹cych przepisów przegrupowania tekstów prawnych, zniesienia rozwle-
k³ych lub przestarza³ych postanowieñ i odwo³ania siê, w przypadku zobowi¹zañ
nie maj¹cych zasadniczego znaczenia, do postanowieñ wykonawczych.
Uproszczenie prawa na poziomie Unii powinno iæ w parze z podobnym zobo-
wi¹zaniem ze strony pañstw cz³onkowskich. To, czego obywatele pragn¹ przede
wszystkim, to mniej biurokracji na poziomie krajowym nie ma dla nich zna-
czenia, czy jej przyczyn¹ s¹ decyzje europejskie, czy narodowe. Jednym z g³ów-
nych powodów do niepokoju jest obecna tendencja w pañstwach cz³onkowskich
do dodawania przy wprowadzaniu w ¿ycie dyrektyw wspólnotowych nowych,
kosztownych procedur albo do komplikowania prawa. Czynniki odpowiedzialne
za uproszczenie prawa, zarówno na poziomie Unii, jak na poziomie krajowym,
powinny dzia³aæ w ramach sieci.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja przedstawi podczas obrad szczytu Rady Europejskiej w Laeken plan
dzia³ania na rzecz lepszych uregulowañ. W jego ramach Komisja:
bêdzie zachêcaæ do czêstego stosowania ró¿nych instrumentów polityki
(rozporz¹dzenia, dyrektywy ramowe, wytyczne i zalecenia, mechanizmy
wspó³regulacji). Jeli okolicznoci tego wymagaj¹, dyspozycje te mog¹ byæ
uzupe³niane poprzez odwo³anie siê do otwartej metody koordynacji;
ograniczy swe propozycje w zakresie prawa pierwotnego do zasadniczych
elementów, przewiduj¹c jednak wiêksze mo¿liwoci regulowania detali
technicznych tych propozycji przy wdra¿aniu;
uruchomi ambitny program przegl¹du i uproszczenia wspólnotowego ustawo-
dawstwa sprzed roku 2000, wspomagana w tej pracy przez przyspieszenie
procedur w Radzie i w Parlamencie Europejskim.
Rada i Parlament Europejski powinny ograniczyæ prawo pierwotne do zasadni-
czych elementów.
Pañstwa cz³onkowskie przy transpozycji ustawodawstwa wspólnotowego powinny
siê wystrzegaæ nadmiernej szczegó³owoci lub z³o¿onych wymagañ administra-
cyjnych.
Lepsze stosowanie przepisów Unii Europejskiej dziêki agencjom regulacyjnym
W pañstwach cz³onkowskich dzia³a wiele krajowych agencji regulacyjnych
w dziedzinach, w których konieczne s¹ spójne i niezale¿ne decyzje regulacyjne.
Agencje te odgrywaj¹ coraz wiêksz¹ rolê w stosowaniu prawa wspólnotowego.
Na poziomie Unii Europejskiej powo³ano dwanacie niezale¿nych agencji.
Wiêkszoæ z nich ma za zadanie zbieranie informacji, jak na przyk³ad Euro-
pejska Agencja do spraw rodowiska w Kopenhadze, lub wspomaganie Komisji
3388
we wdra¿aniu niektórych programów i polityk Unii, tak jak Europejska
Fundacja Szkoleniowa w Turynie. Obecnie trzy agencje Unii maj¹ charakter
regulacyjny
19
.
Utworzenie nowych eeuurrooppeejjsskkiicchh aaggeennccjjii rreegguullaaccyyjjnnyycchh, maj¹cych autonomiê
w cile okrelonych dziedzinach, polepszy sposób, w jaki przepisy s¹ wdra¿ane
i stosowane w ca³ej Unii. Nale¿a³oby powierzyæ tym agencjom prawo podejmo-
wania indywidualnych decyzji co do stosowania rodków ustawowych. Powinny
one mieæ pewn¹ niezale¿noæ, w ramach jasno okrelonych przez w³adzê ustawo-
dawcz¹. Rozporz¹dzenie powo³uj¹ce ka¿d¹ z agencji powinno ustaliæ granice jej
dzia³alnoci i kompetencji, zakres jej odpowiedzialnoci i wymogi otwartoci,
jakie bêdzie musia³a spe³niæ.
Atutem agencji jest czêsto ich zdolnoæ do wykorzystywania umiejêtnoci pos³u-
giwania siê specjalistyczn¹ technik¹, ich wyraniejsze postrzeganie przez zainte-
resowane sektory (a niekiedy i przez spo³eczeñstwo), a tak¿e to, ¿e pozwalaj¹
przedsiêbiorstwom ograniczaæ koszty dzia³alnoci. Dla Komisji powo³anie agencji
stanowi równie¿ u¿yteczny rodek koncentrowania zasobów na zasadniczych
zadaniach.
Komisja bêdzie rozwa¿aæ tworzenie agencji regulacyjnych zale¿nie od potrzeb.
Obecnie przedstawiono Komisji i Parlamentowi Europejskiemu propozycje powo-
³ania trzech agencji: wspólnotowego urzêdu ¿ywnoci, europejskiej agencji bezpie-
czeñstwa transportu morskiego i europejskiej agencji bezpieczeñstwa transportu
powietrznego, przy czym tylko tej ostatniej miano by wyranie powierzyæ prawo
podejmowania indywidualnych decyzji.
W
Waarruunnkkii uuttw
woorrzzeenniiaa aaggeennccjjii rreegguullaaccyyjjnnyycchh nnaa ppoozziioom
miiee U
UEE
Traktaty zezwalaj¹ na bezporednie przyznanie agencjom odpowiedzialnoci
w pewnym zakresie. Uprawnienia te powinny byæ nadawane w poszano-
waniu równowagi w³adzy miêdzy instytucjami i bez naruszania w³aci-
wych im kompetencji i zadañ. S¹ one podporz¹dkowane nastêpuj¹cym
warunkom:
••
Agencjom mo¿na powierzyæ prawo podejmowania indywidualnych decyzji
w specyficznych dziedzinach, ale nie mog¹ one ustalaæ ogólnych rod-
ków ustawowych. Mo¿na im przyznaæ zw³aszcza decyzjê w tych dzie-
dzinach, w których przewa¿a tylko jeden interes publiczny i w których
prace, jakie nale¿y wykonaæ, wymagaj¹ szczególnych kompetencji tech-
nicznych (na przyk³ad w dziedzinie bezpieczeñstwa w transportu powietrz-
nego).
••
Nie mo¿na im powierzaæ odpowiedzialnoci w tych sprawach, w których
Traktat przyzna³ w³adzê bezporedniej decyzji Komisji (na przyk³ad w dzie-
dzinie polityki konkurencji).
••
Nie mo¿na im powierzaæ prawa do decyzji w dziedzinach, w których musia-
³yby rozs¹dzaæ spory miêdzy ró¿nymi interesami publicznymi, dokonywaæ
oceny politycznej czy z³o¿onej oceny ekonomicznej.
••
Agencje powinny byæ podporz¹dkowane sprawnemu systemowi nadzoru
i kontroli.
19
Urz¹d ds. Harmonizacji na Rynku Wewnêtrznym (w Alicante) i Wspólnotowy Urz¹d Odmian Rolin
(w Angers) podejmuj¹ w szczególnych przypadkach decyzje w sprawie rejestracji znaków towarowych
Wspólnoty i przyznawania praw do odmian rolin. Europejska Agencja ds. Oceny Lekarstw (Londyn)
przeprowadza ocenê techniczn¹ wniosków o dopuszczenie nowych leków, poprzedzaj¹c¹ decyzjê Komisji.
3399
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja
w 2002 r. okreli kryteria powo³ywania nowych agencji regulacyjnych, zgodnie
z wy¿ej okrelonymi warunkami, oraz ram, w jakich powinny one dzia³aæ;
okreli odpowiedzialnoæ Wspólnoty w zakresie nadzoru nad tymi agencjami.
Lepsze stosowanie [prawa] na poziomie krajowym
Ostateczny wp³yw zasad [stanowionych na poziomie] Unii Europejskiej zale¿y
od woli i zdolnoci w³adz w pañstwach cz³onkowskich do zapewnienia ich
transpozycji i skutecznego stosowania, w ca³oci i w stosownym czasie. Opó-
niona czy niewystarczaj¹ca transpozycja i nie doæ rygorystyczne stosowanie
prawa powoduj¹ w spo³eczeñstwie powstanie opinii, i¿ Unia nie wype³nia swojej
misji. Podstawowa odpowiedzialnoæ za to spada na administracje i s¹downictwo
krajowe.
Wzmocnienie zdolnoci administracyjnych krajów kandyduj¹cych jest ju¿ zasad-
niczym elementem strategii przedakcesyjnej, a wysi³ki te musz¹ byæ kontynu-
owane po ich przyjêciu. Obecne pañstwa cz³onkowskie Unii powinny równie¿
czuwaæ nad popraw¹ w³asnych rezultatów i mobilizowaæ w tym kierunku wystar-
czaj¹ce rodki. Unia mo¿e skutecznie wykorzystaæ dowiadczenia zdobyte przez
pañstwa kandyduj¹ce, zw³aszcza dziêki wspó³pracy bliniaczej. Obecne i przy-
sz³e pañstwa cz³onkowskie powinny, w celu poprawy stosowania prawa wspól-
notowego, przewidzieæ powo³anie jednostek koordynuj¹cych w administracji
centralnej.
Przepisy wspólnotowe s¹ jednak nadal postrzegane jako obce prawo. PPrraaw
woo
w
wssppóóllnnoottoow
wee jjeesstt [tymczasem] iinntteeggrraallnn¹¹ cczzêêccii¹¹ kkrraajjoow
weeggoo ppoorrzz¹¹ddkkuu pprraaw
w--
nneeggoo i jako takie powinno byæ stosowane. Mimo trwaj¹cej od dawna wspó³-
pracy z Trybuna³em Sprawiedliwoci, prawnicy i s¹dy krajowe powinni bar-
dziej siê oswoiæ z prawem wspólnotowym i przyj¹æ na siebie odpowiedzial-
noæ za sta³¹ kontrolê stosowania praw wynikaj¹cych z Traktatu i prawodaw-
stwa europejskiego. Komisja bêdzie nadal wspieraæ wspó³pracê s¹dów i kszta³-
cenie prawników i sêdziów w zakresie prawa wspólnotowego, ale pañstwa
cz³onkowskie musz¹, ze swej strony, równie¿ zintensyfikowaæ wysi³ki w tej
dziedzinie.
Rola i skutecznoæ unijnego
Ombudsmana i Komisji Petycji Parlamentu Europej-
skiego powinny byæ uzupe³nione poprzez stworzenie podobnych organów istnie-
j¹cych w pañstwach cz³onkowskich, które mog³yby rozstrzygaæ spory dotycz¹ce
obywateli UE i kwestii porz¹dku wspólnotowego. Powinno to poszerzyæ wiedzê
na temat zakresu i granic ich praw we wspólnotowym porz¹dku prawnym
i uwiadomiæ im, jakie w³adze odpowiedniego pañstwa cz³onkowskiego mog¹
rozwi¹zywaæ konkretne problemy. W niektórych, bardzo specyficznych sektorach,
zaproponowane powy¿ej utworzenie europejskiej agencji regulacyjnej równie¿
siê przyczyni do bardziej jednolitego stosowania zasad w ca³ej Wspólnocie.
Unia opiera siê na rz¹dach prawa. Podstawow¹ misj¹ Komisji jest cis³y nadzór
nad stosowaniem prawa wspólnotowego, tak aby Unia by³a rzeczywistoci¹ dla
przedsiêbiorstw i obywateli. Komisja bêdzie wiêc w sposób nieprzejednany cigaæ
naruszenia prawa wspólnotowego. W tym kontekcie wa¿ne s¹ indywidualne
skargi. Komisja przyjê³a ju¿ rodki które obecnie powinny zostaæ skodyfikowane
i opublikowane maj¹ce poprawiæ i przyspieszyæ wewnêtrzne procedury doty-
cz¹ce interwencji.
Jednak w przypadku skarg indywidualnych d³ugie postêpowanie s¹dowe prze-
ciwko pañstwu cz³onkowskiemu nie zawsze jest rozwi¹zaniem najbardziej prak-
4400
tycznym. G³ównym celem postêpowania o uchybienie jest zmuszenie pañstwa
przekraczaj¹cego prawo do zaprzestania naruszania prawa wspólnotowego.
Tymczasem nawet po wydaniu wyroku przez Trybuna³ Sprawiedliwoci podmiot
wnosz¹cy skargê, aby doprowadziæ do respektowania swych praw, musi niekiedy
dochodziæ swych racji przed s¹dami krajowymi. Aby zmaksymalizowaæ wp³yw
swych dzia³añ na traktowanie skarg, Komisja skoncentruje wysi³ki i ustali kryteria,
które bêdzie stosowaæ w okrelaniu przypadków priorytetowych, zgodnie z zasa-
dami przedstawionymi poni¿ej.
PPrriioorryytteettyy pprrzzyy bbaaddaanniiuu eew
weennttuuaallnnyycchh nnaarruusszzeeññ pprraaw
waa w
wssppóóllnnoottoow
weeggoo
Komisja skoncentruje siê na:
••
weryfikacji transpozycji dyrektyw oraz jej jakoci, poniewa¿ jest to najbar-
dziej skuteczny rodek pozwalaj¹cy unikn¹æ problemów na etapie póniej-
szym;
••
sytuacjach wymagaj¹cych zgodnoci prawa narodowego z fundamentalnymi
zasadami prawa wspólnotowego;
••
przypadkach w znacznym stopniu dotycz¹cych interesu wspólnotowego
(na przyk³ad te, które maj¹ znaczenie transgraniczne) lub interesów, które
prawo zobowi¹za³o siê chroniæ;
••
przypadkach, w których szczególny instrument prawa wspólnotowego powo-
duje sta³e problemy w danym pañstwie cz³onkowskim;
••
przypadkach dotycz¹cych finansów wspólnotowych.
Nale¿y te kwestie traktowaæ priorytetowo, w ramach formalnych procedur
w sprawie naruszenia prawa. W innych przypadkach przed wszczêciem takiej
procedury mo¿na poszukiwaæ innych form interwencji.
Ponadto Komisja bêdzie kontynuowaæ aktywny dialog z pañstwami cz³onkow-
skimi na temat stosowania prawa. Korzyci¹ p³yn¹c¹ z tego dialogu jest infor-
macja co do wczeniejszego sposobu stosowania zasad w praktyce. Mo¿e tak¿e
po³o¿yæ kres ewentualnym naruszeniom prawa, szybciej ni¿ w postêpowaniu
przed Trybuna³em Sprawiedliwoci; jest wiêc dla autora skargi rozwi¹zaniem
skuteczniejszym.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja:
zaproponuje w 2002 r., wykorzystuj¹c dowiadczenie zdobyte w kontaktach
z krajami kandyduj¹cymi, wspó³pracê bliniacz¹ miêdzy administracjami
krajowymi, w celu wspierania wymiany najlepszych praktyk we wdra¿aniu
prawa wspólnotowego w szczególnych sektorach i uwra¿liwienia s¹dów
i prawników krajowych na to prawo;
ustali w 2002 r. kryteria okrelania priorytetów postêpowania przy ewentu-
alnych naruszeniach prawa wspólnotowego;
skodyfikuje zasady administracyjne obowi¹zuj¹ce w dziedzinie postêpowania
ze skargami.
Pañstwa cz³onkowskie musz¹ zintensyfikowaæ swe wysi³ki w celu poprawy
jakoci transpozycji i stosowania prawa, d¹¿yæ do polepszenia znajomoci
prawa wspólnotowego i zachêcaæ s¹dy krajowe do bardziej aktywnej kon-
troli stosowania zasad wspólnotowych. Powinny zwiêkszyæ zdolnoæ do
rozstrzygania sporów przy pomocy mediatorów lub rzeczników praw obywa-
telskich.
4411
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
33..33.. W
Wkk³³aadd U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj w
w zzaarrzz¹¹ddzzaanniiee w
wiiaatteem
m
Propozycje zawarte w niniejszej Bia³ej Ksiêdze opracowano w perspektywie
rozszerzenia [UE], ale s¹ one tak¿e po¿ytecznym wk³adem do zarz¹dzania global-
nego. Jeli Unia pragnie byæ bardziej przekonuj¹ca, opowiadaj¹c siê za zmianami
na poziomie miêdzynarodowym, musi najpierw z sukcesem zreformowaæ swoje
zarz¹dzanie wewnêtrzne.
Cele, do których d¹¿ymy wewn¹trz Unii, takie jak pokój, wzrost, zatrudnienie
i sprawiedliwoæ spo³eczna, powinny byæ tak¿e promowane na zewn¹trz, jeli
chcemy, by by³y one realizowane zarówno na poziomie europejskim, jak i w skali
wiatowej. Jest to zgodne z oczekiwaniami obywateli, którzy pragn¹ Unii silnej,
w skali wiata. Sukces miêdzynarodowej akcji Unii umacnia to¿samoæ europejsk¹
i rangê jej wspólnych wartoci.
Odwo³uj¹c siê do zasady dobrego zarz¹dzania w swej odpowiedzialnoci za
wiat, Unia musi bardziej otworzyæ siê na czynniki rz¹dowe i pozarz¹dowe
w innych czêciach globu. Takie dzia³anie inspiruje strategia trwa³ego rozwoju,
ale powinna ona iæ w parze z podjêciem zobowi¹zania przez zainteresowane
czynniki, i¿ bêd¹ one reprezentatywne oraz ¿e wezm¹ odpowiedzialnoæ za reakcje
na globalne wyzwania. Przy ocenie skutków swych polityk Unia musi braæ pod
uwagê wymiar wiatowy, wytyczaj¹c stosowanie ekspertyz i za³o¿enia bardziej
aktywnego dzia³ania sieci miêdzynarodowych.
Uwzglêdniaj¹c w coraz wiêkszym stopniu ów wymiar wiatowy, Unia bêdzie
przemawia³a bardziej zdecydowanym g³osem w negocjacjach wielostronnych.
Musi do³o¿yæ starañ, by polepszyæ skutecznoæ i legalnoæ uregulowañ wiato-
wych; musi pracowaæ na rzecz modernizacji i reformy instytucji miêdzynarodo-
wych i multilateralnych w krótkim i d³ugim terminie, w celu poprawy ich sku-
tecznoci i uprawnieñ kontrolnych. Krótkoterminowo, powinna ustanowiæ part-
nerstwo z innymi pañstwami po to, by z jednej strony promowaæ wspó³pracê
i wzmocnion¹ spójnoæ miêdzy dzia³aniami istniej¹cych organizacji miêdzynaro-
dowych, z drugiej za zwiêkszyæ ich przejrzystoæ.
Dzia³anie miêdzynarodowe powinno zostaæ uzupe³nione nowymi narzêdziami.
Liczne propozycje niniejszej Bia³ej Ksiêgi mo¿na by wypróbowaæ na poziomie
wiatowym, zw³aszcza wspóln¹ ocenê postêpów w realizacji zadañ przyjêtych
na poziomie miêdzynarodowym lub te¿ rozwi¹zania dotycz¹ce wspó³regulacji,
w celu rozwi¹zania niektórych aspektów nowej gospodarki. Podobnie jak w przy-
padku Unii, rodki te powinny uzupe³niaæ sprawdzone instrumenty miêdzyna-
rodowego prawa publicznego, wród nich przede wszystkim wiatow¹ Organi-
zacjê Handlu i Miêdzynarodowy Trybuna³ Sprawiedliwoci.
Aby osi¹gn¹æ te cele, Unia musi czêciej przemawiaæ jednym g³osem, wzmocniæ
swoj¹ reprezentacjê w gremiach miêdzynarodowych i regionalnych, zw³aszcza
w dziedzinie zarz¹dzania gospodark¹ i finansami, ochrony rodowiska, pomocy
dla rozwoju i polityki konkurencji. Niejednokrotnie znacznych zmian mo¿na
(i nale¿y) dokonaæ w ramach obecnego Traktatu; pozwoli³yby one uczyniæ dzia-
³anie Unii w skali globalnej zdecydowanie bardziej przejrzystym. W niektórych
dziedzinach, takich jak finanse, niezbêdna jest modyfikacja traktatu.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja:
usprawni dialog z instytucjami rz¹dowymi i pozarz¹dowymi pañstw trzecich
podczas przygotowywania propozycji politycznych o wymiarze miêdzyna-
rodowym;
Wk³ad Unii
Europejskiej
w zarz¹dzanie
wiatem
4422
33..44.. R
Reeddeeffiinniiccjjaa ppoolliittyykkii ii iinnssttyyttuuccjjii
Aby utrzymaæ sta³¹ ³¹cznoæ miêdzy Uni¹ Europejsk¹ a jej obywatelami, nale¿y
wyranie okreliæ politykê i cele w ramach globalnej wizji przysz³oci Unii.
Obywatele powinni lepiej rozumieæ zamys³ polityczny, który le¿y u jej podstaw.
Zadanie nie jest ³atwe. Stopniowa integracja, która charakteryzowa³a rozwój
Unii, podzieli³a politykê europejsk¹ na sektory o ró¿nych celach i instrumentach:
w miarê up³ywu czasu zdolnoæ do zagwarantowania spójnoci dzia³añ wspól-
notowych zmniejszy³a siê. Obecne metody pracy instytucji i ich relacje z pañ-
stwami cz³onkowskimi utrudniaj¹ instytucjom wykazanie siê niezbêdnym przy-
wództwem.
W reakcji na tê sytuacjê Unia Europejska przyjê³a agendy polityk miêdzysekto-
rowych, takich jak ta z Tampere (w 1999 r.) w sferze wolnoci, bezpieczeñstwa
i sprawiedliwoci, z Lizbony (2000 r.) na rzecz odnowy ekonomicznej i spo³ecz-
nej a¿ do 2010 r., czy z Göteborga (2001 r.) okrelaj¹ca strategiê trwa³ego rozwoju.
To jednak nie wystarczy. Instytucje i pañstwa cz³onkowskie musz¹ zgodnie dzia-
³aæ na rzecz okrelenia globalnej strategii politycznej. W tym celu powinny ju¿
teraz, nie czekaj¹c na uchwalenie nowych traktatów, redefiniowaæ politykê Unii
i ustaliæ sposób funkcjonowania jej instytucji.
Redefinicja polityki Unii Europejskiej
Wprowadzenie euro i rozszerzenie [UE] bêd¹ katalizatorami fundamentalnych
zmian. Euro wkrótce wejdzie do obiegu i wzmocni obraz Unii Europejskiej
wewn¹trz UE i w wiecie. Rozszerzenie zrodzi problemy, g³ównie zwi¹zane ze
znacznymi ró¿nicami dziel¹cymi pañstwa biedne i bogate. Pojawi¹ siê nowe
wyzwania w dziedzinie zarz¹dzania granicami zewnêtrznymi Unii i w stosun-
kach z naszymi przysz³ymi s¹siadami.
Redefinicja polityki oznacza, ¿e Unia musi jjaanniieejj ookkrreelliiææ ssw
wee cceellee dd³³uuggootteerrm
mii--
nnoow
wee. W ramach celu ogólnego, jakim jest trwa³y rozwój, mo¿e chodziæ o rozwój
kapita³u ludzkiego, wiedzy i zdolnoci; o wzmocnienie spójnoci spo³ecznej
i konkurencyjnoci; o znalezienie odpowiedzi na wyzwania zwi¹zane z ochron¹
rodowiska; o wsparcie ró¿norodnoci terytorialnej i o wk³ad w pokój i stabilizacjê
regionaln¹. Redefinicja polityki umo¿liwi wprowadzanie reformy zapewniaj¹cej
udane rozszerzenie Unii i pozwoli unikn¹æ sytuacji, by to rozszerzenie doprowa-
dzi³o do os³abienia czy do rozmycia obecnych polityk.
Ustalaj¹c swe priorytety i zapewniaj¹c spójnoæ, instytucje musz¹ siê wystrzegaæ
podejmowania decyzji w sprawie swych przysz³ych dzia³añ, inspirowanych myle-
niem krótkoterminowym, podczas gdy stoj¹ce przed nami wyzwania maj¹ charak-
ter d³ugoterminowy. To tu kryje siê istota ryzyka zwi¹zanego z koincydencj¹
przysz³ej reformy instytucjonalnej, wa¿nych wyborów politycznych, jakich nale¿y
dokonaæ, negocjacji bud¿etowych i rozszerzenia. Mo¿e to wystawiæ na próbê
zdolnoæ Unii do potwierdzenia jej przywództwa poprzez spójn¹ wizjê przysz³oci.
bêdzie popieraæ stosowanie nowych instrumentów na poziomie wiatowym,
w uzupe³nieniu obowi¹zuj¹cego prawa miêdzynarodowego;
w 2002 r. rozpocznie dyskusjê nad wk³adem, jaki mo¿e wnieæ Unia do
kompleksowej reformy organizacji wielostronnych oraz jak poprawiæ wspó³-
pracê miêdzy organizacjami miêdzynarodowymi i ich otwartoæ;
zaproponuje w ramach obecnych traktatów, przegl¹d reprezentacji miêdzy-
narodowej Unii, tak by UE czêciej mówi³a jednym g³osem, oraz zaproponuje
[stosowne] zmiany na najbli¿szej Konferencji Miêdzyrz¹dowej.
Redefinicja
polityki
i instytucji
4433
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Unia musi równie¿ nadal czuwaæ nad tym, by dysponowaæ rodkami wystarcza-
j¹cymi do realizacji przypisanych jej zadañ.
Wewn¹trz Komisji podjêto wa¿ne kroki w celu wzmocnienia jej zdolnoci strate-
gicznego planowania i przygotowywania polityki, co jest jednym z trzech filarów
wprowadzanej reformy administracyjnej. Uwidaczniaj¹ siê one w kluczowych
wydarzeniach, które ka¿dego roku wywo³uj¹ debatê polityczn¹ w ramach piêcio-
letniego, strategicznego programu Komisji:
••
Roczna strategia polityczna Komisji, publikowana na pocz¹tku ka¿dego roku,
stara siê okreliæ priorytety strategiczne w perspektywie dwóch-trzech lat.
Pozwala ona na podjêcie bardziej spójnych kroków rednioterminowych
i przedstawia zasadniczy test zdolnoci do dzia³ania w celu sprawdzenia,
czy dysponuje siê niezbêdnymi rodkami.
••
W przemówieniu na temat stanu Unii, wyg³aszanym co roku przed Parlamen-
tem Europejskim, przewodnicz¹cy Komisji przedstawia bilans postêpów
dokonanych w stosunku do priorytetów strategicznych Komisji i sygnalizuje
nowe wyzwania rysuj¹ce siê na horyzoncie. Bilans ten jest uzupe³niony dorocz-
nym, podsumowuj¹cym raportem przedstawionym na wiosennym szczycie
Rady Europejskiej, obejmuj¹cym politykê Unii Europejskiej w dziedzinie gospo-
darki, w sferze spo³ecznej i ochronie rodowiska.
••
Ponadto, od 2002 r., doroczny raport na temat stosowania Protoko³u Amster-
damskiego w sprawie subsydiarnoci i proporcjonalnoci bêdzie ukierunko-
wany na g³ówne cele polityki Unii Europejskiej. Przeprowadzi siê w nim
studium, czy Unia stosuje zasady proporcjonalnoci i subsydiarnoci w reali-
zacji g³ównych celów.
Wysi³ki nad skonkretyzowaniem debaty o spójnoci polityki powinny jednak
znaleæ odzwierciedlenie w dialogu instytucji na temat priorytetów i przysz³ych
celów Unii. Rola inicjatorki polityki i spojrzenia perspektywicznego, jak¹ odgrywa
Komisja, mo¿e byæ szczególnie skuteczna w trakcie przygotowañ posiedzeñ R
Raaddyy
EEuurrooppeejjsskkiieejj. W tych obradach, które obecnie odbywaj¹ siê cztery razy w roku,
uczestniczy piêtnastu szefów pañstw i rz¹dów oraz przewodnicz¹cy Komisji.
Rada Europejska powinna, wraz z Komisj¹, odgrywaæ wa¿niejsz¹ rolê w okre-
laniu kierunku strategicznego Unii. Jej zadaniem nie jest regulowanie z dnia na
dzieñ drobnych spraw z zakresu unijnej polityki. Koniecznoæ osi¹gniêcia poro-
zumienia w ³onie Rady Europejskiej czêsto skutkuje tym, ¿e interesy narodowe
parali¿uj¹ proces decyzyjny w dziedzinach, które w Radzie mog³yby i powinny
byæ rozstrzygane wiêkszoci¹ kwalifikowan¹ g³osów pañstw cz³onkowskich. Jest
to przyk³ad niepowodzenia Rady w przyjêciu odpowiedzialnoci politycznej za
podejmowanie decyzji w ramach metody wspólnotowej.
Modyfikacja instytucji
Unia, by uczyniæ swe dzia³ania bardziej skutecznymi, musi nadaæ moc metodzie
wspólnotowej. Ka¿dy musi siê skupiæ na swoich zasadniczych zadaniach: Komisja
inicjuje i wykonuje decyzje; Rada i Parlament Europejski przyjmuj¹ prawo i bud¿et,
przy czym Rada podejmuje, kiedy to tylko mo¿liwe, decyzje wiêkszoci¹ kwali-
fikowan¹; Rada Europejska ustala orientacje polityczne, a Parlament Europejski
kontroluje wykonanie bud¿etu i polityki Unii.
Oznacza to modyfikacjê funkcjonowania instytucji. Nawet w krótkim terminie
mo¿na tu sporo zrobiæ, nie modyfikuj¹c obowi¹zuj¹cych traktatów. Wiêcej wysi³ku
nale¿y w³o¿yæ, aby zapewniæ spójnoæ dzia³añ ró¿nych specjalistycznych formacji
Rady. R
Raaddaa U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj, zw³aszcza Rada do spraw Ogólnych, z³o¿ona
4444
z ministrów spraw zagranicznych, utraci³a zdolnoæ wyznaczania kierunków
politycznych i rozstrzygania kwestii spornych miêdzy interesami sektorowymi,
w szczególnoci wtedy, gdy trzeba rozstrzygaæ spory miêdzy wieloma ministrami
narodowymi co do stanowiska przyjêtego wobec propozycji wspólnotowych.
Rada wnios³a ju¿ pewne zmiany do trybu swego funkcjonowania. We wnioskach
Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Göteborgu ponownie wzywa siê
do rzeczywistej koordynacji miêdzy ró¿nymi formacjami Rady. Wszyscy zgodnie
uznaj¹, ¿e dotychczasowy postêp jest zbyt powolny.
Unia przesz³a ju¿ od procesu dyplomatycznego do procesu demokratycznego;
jej polityki wywieraj¹ g³êboki wp³yw na spo³eczeñstwa krajów [cz³onkowskich]
i na ich ¿ycie codzienne. Rada UE musi wzmocniæ zdolnoæ do koordynacji
wszystkich aspektów dzia³añ, zarówno we w³asnym gronie, jak i w pañstwach
cz³onkowskich. Pozwoli³oby to Radzie Europejskiej na skoncentrowanie siê na
okrelaniu celów strategicznych i bardziej skutecznym analizowaniu realizacji
tych celów.
PPaarrllaam
meenntt EEuurrooppeejjsskkii ii w
wsszzyyssttkkiiee nnaarrooddoow
wee ppaarrllaam
meennttyy ppaaññssttw
w cczz³³oonnkkoow
wsskkiicchh
Unii oraz pañstw kandyduj¹cych powinny bardziej aktywnie zaj¹æ siê pobudza-
niem publicznej debaty na temat przysz³oci Unii i jej polityki
20
. W rzeczywistoci
wzajemna zale¿noæ miêdzy zmianami na poziomie krajowym, dzia³aniami
wspólnotowymi i rozwojem na arenie wiatowej, nie mo¿e byæ przedmiotem
zainteresowania jedynie Brukseli. Zmiany te powinny byæ omawiane w poszcze-
gólnych krajach, przez ka¿dy z parlamentów narodowych. Komisja z zadowole-
niem powita debaty publiczne na temat polityki Unii, organizowane wspólnie
przez Parlament Europejski i parlamenty narodowe.
Parlament Europejski powinien ponadto wzmocniæ kontrolê realizacji polityki
i wykonania bud¿etu Unii Europejskiej. Oznacza to, ¿e bêdzie musia³ odst¹piæ
od swej obecnej praktyki polegaj¹cej na drobiazgowym liczeniu na rzecz kontroli
skupionej bardziej na celach politycznych. Nale¿y ponownie zbadaæ dziedziny
podporz¹dkowane procedurze wspó³decydowania, tak by wzmocniæ rolê Parla-
mentu Europejskiego.
K
Koom
miissjjaa musi siê skoncentrowaæ na powierzonych jej na mocy Traktatu zada-
niach inicjatywy [ustawodawczej], dzia³aniach wykonawczych, roli stra¿nika
traktatów oraz reprezentowaniu Wspólnoty na forum miêdzynarodowym. rodki
proponowane w niniejszej Bia³ej Ksiêdze, przewiduj¹ce zw³aszcza wzmocniony
dialog z europejskimi i krajowymi organizacjami w³adz regionalnych i lokalnych,
bardziej otwarte i rzetelniejsze konsultowanie siê ze spo³eczeñstwem obywatel-
skim, lepsze wykorzystanie ekspertyz i lepsz¹ ocenê wspó³zale¿noci [ró¿nych
polityk], przyczyni¹ siê do poprawy jakoci jej dzia³añ.
Zwi¹zek miêdzy zarz¹dzaniem Europ¹ i zarz¹dzaniem globalnym powinien
prowadziæ Uniê do przemawiania czêciej jednym g³osem. Okrelenie prioryte-
tów w badaniu skarg na naruszenie prawa wspólnotowego zmaksymalizuje
efekty dzia³añ prowadzonych przez Komisjê jako stra¿nika traktatów.
Id¹ce dalej propozycje uproszczenia prawa wspólnotowego, ulepszenia przepi-
sów poprzez wiêksze zró¿nicowanie oraz ³¹czne stosowanie instrumentów poli-
tyki publicznej i rodków wynikaj¹cych z umów trójstronnych, poprawi¹ jakoæ
wdra¿ania polityki. Szersze odwo³ywanie siê do agencji regulacyjnych zapewni
lepsze wykonanie i lepsz¹ kontrolê polityki w konkretnych przypadkach. Pozwoli
te¿ unikn¹æ przeznaczania rodków Komisji na kwestie zanadto techniczne.
20
Pañstwa cz³onkowskie powinny wymieniaæ siê udanymi dowiadczeniami w zakresie stosowania
Protoko³u do Traktatu Amsterdamskiego o roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.
4455
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
Komisja przygotowa³a ju¿ informacjê oraz zaproponowa³a rozporz¹dzenie ustala-
j¹ce ramy zadañ agencji wykonawczych pozostaj¹cych pod jej kontrol¹. Zadanie
zarz¹dzania programami wydatków, zamiast uruchamiaæ rodki Komisji, tak¿e
zostanie powierzone raczej agencjom zewnêtrznym.
Nale¿y te¿ precyzyjniej okreliæ odpowiedzialnoæ wykonawcz¹. Jest to warunek
konieczny, by system unijny uczyniæ bardziej otwartym i bardziej odpowiedzial-
nym wobec wszystkich obywateli europejskich. G³ówna odpowiedzialnoæ za
realizacjê polityki i legislacjê, przez przyjmowanie rozporz¹dzeñ wykonawczych
lub decyzji, spoczywa zwykle na Komisji. Nale¿y ponownie rozpatrzyæ warunki,
w jakich stosuje ona te rodki wykonawcze.
Ostatecznie powinno to prowadziæ do sytuacji, w której:
••
prawo okrela warunki i granice, w jakich Komisja wykonuje swe zadania
wykonawcze;
••
prosty mechanizm prawny pozwala Radzie i Parlamentowi Europejskiemu,
jako w³adzy ustawodawczej, na analizê i kontrolê dzia³añ Komisji w odnie-
sieniu do zasad i kierunków politycznych przyjêtych w legislacji.
Ta modyfikacja sprawi, ¿e podejmowanie decyzji bêdzie prostsze, szybsze i bar-
dziej przejrzyste. Na³o¿y na Komisjê wiêksz¹ odpowiedzialnoæ, co pomo¿e
Radzie i Parlamentowi Europejskiemu oceniæ, na planie politycznym, jakoæ
procesu wykonawczego. Jeli kierunek ten bêdzie kontynuowany, zostanie pod-
dana w w¹tpliwoæ koniecznoæ utrzymywania funkcjonowania komitetów,
zw³aszcza komitetów ds. regulacji i zarz¹dzania
21
. Trzeba wiêc bêdzie oceniæ
zasadnoci ich dalszego istnienia. Ocena ta powinna uwzglêdniæ dostêp do
ekspertyz niezbêdnych we wdra¿aniu polityki Unii Europejskiej.
To uregulowanie odpowiedzialnoci instytucji, powierzaj¹ce kontrolê kompetencji
wykonawczych dwóm organom w³adzy ustawodawczej oraz zak³adaj¹ce zbadanie
zasadnoci istnienia obecnych komitetów ds. regulacji i zarz¹dzania, porusza
delikatn¹ kwestiê równowagi w³adzy miêdzy instytucjami. Powinno doprowadziæ
do modyfikacji artyku³u 202 Traktatu, który pozwala podporz¹dkowywaæ jedynie
Radzie sprawowanie uprawnieñ wykonawczych przez Komisjê. Artyku³ ten
wyszed³ z u¿ycia wskutek procedury wspó³decydowania, która w wielu dziedzi-
nach stawia Radê i Parlament Europejski na równym poziomie w stanowieniu
prawa. W konsekwencji Rada i Parlament Europejski powinny mieæ równy
udzia³ w kontroli sposobu, w jaki Komisja wywi¹zuje siê ze swych zadañ wyko-
nawczych. Komisja zamierza przedstawiæ uwagi na ten temat w perspektywie
najbli¿szej konferencji miêdzyrz¹dowej.
PROPONOWANE DZIA£ANIA
Komisja:
bêdzie korzystaæ z prawa do inicjatywy, aby doprowadziæ do skoncentrowania
debaty wokó³ spójnoci polityki i okrelania celów d³ugoterminowych, wyko-
rzystuj¹c obecne dokonania w zakresie planowania strategicznego i w dzie-
dzinie sporz¹dzania raportów;
przedstawi na najbli¿szej Konferencji Miêdzyrz¹dowej propozycje zak³adaj¹ce
redefinicjê jej odpowiedzialnoci wykonawczej, racjonalizuj¹c zarazem kon-
trolê, jak¹ sprawuj¹ Rada i Parlament Europejski nad sposobem sprawowania
przez ni¹ kompetencji wykonawczych.
21
Komitety sk³adaj¹ce siê z urzêdników z pañstw cz³onkowskich, którzy bior¹ udzia³ w sprawowaniu
kompetencji wykonawczych przez Komisjê (zob. decyzjê nr 1999/468/WE, zwan¹ decyzj¹ w sprawie
komitologii).
4466
IIV
V.. O
OD
D Z
ZA
AR
RZ
Z¥
¥D
DZ
ZA
AN
NIIA
A K
KU
U PPR
RZ
ZY
YSSZ
Z££O
OC
CII EEU
UR
RO
OPPY
Y
Wyzwaniem dla Unii jest odnowa europejskiego procesu politycznego, z czym
wi¹¿¹ siê kwestie poruszane w niniejszej Bia³ej Ksiêdze i proponowane rozwi¹-
zania. Dokument ten rozpoczyna proces, który ma byæ reakcj¹ na rozczarowanie
wielu obywateli Unii. Zniechêcenie do polityki nie jest z pewnoci¹ problemem
wy³¹cznie europejskim, ale tak¿e wiatowym, krajowym czy lokalnym. Dla Unii
jest on jednak szczególnym wyzwaniem. Ze wzglêdu na osi¹gniêty ju¿ wysoki
poziom integracji obywatele maj¹ wobec Unii oczekiwania podobne jak wobec
krajowych instytucji politycznych. Unia nie mo¿e jednak opracowywaæ i wdra¿aæ
polityki w taki sam sposób jak rz¹d narodowy; musi ustanawiaæ stosunki part-
nerskie i odwo³ywaæ siê do bardzo ró¿nych podmiotów. Dlatego te¿ spe³nienie
oczekiwañ [obywateli UE] musi przybieraæ ró¿norodne formy.
Nasz zamiar opiera siê na prostej zasadzie, która od powo³ania Wspólnoty jest
g³ówn¹ zasad¹ integracji europejskiej: zintegrowaæ narody Europy przy sumien-
nym poszanowaniu to¿samoci narodowych. Proponowane reformy s¹ mo¿liwe,
jeli tylko Unia doprowadzi do odrodzenia pierwotnego ducha swych traktatów
i zrobi u¿ytek z proponowanej przez nie elastycznoci.
Piêæ zasad politycznych oottw
waarrttooææ,, uucczzeessttnniiccttw
woo,, ooddppoow
wiieeddzziiaallnnooææ,, sskkuu--
tteecczznnooææ ii ssppóójjnnooææ zajmuje czo³owe miejsce wród propozycji sformu³owa-
nych w niniejszej Bia³ej Ksiêdze. Powinny one wskazywaæ Unii drogê w orga-
nizowaniu jej sposobu dzia³ania i we wprowadzaniu reform w ramach obec-
nego Traktatu, ale stanowi¹ równie¿ punkt wyjcia do debaty nad przysz³o-
ci¹ Europy. Ponadto pozwalaj¹ one na skuteczniejsze stosowanie regu³ propor-
cjonalnoci i subsydiarnoci. Wyrazem tego jest na przyk³ad uwzglêdnienie
w niniejszej Bia³ej Ksiêdze stosownego po³¹czenia rodków okrelaj¹cych poli-
tykê w³aciw¹ do osi¹gniêcia za³o¿onych celów, do ograniczenia legislacji do
najwa¿niejszych elementów i do stosowania kontraktów w celu lepszego
uwzglêdniania lokalnej specyfiki.
Teraniejszoæ i przysz³oæ: kwestia woli politycznej
W kontekcie tych zasad, propozycje niniejszej Bia³ej Ksiêgi:
••
sskkoonnkkrreettyyzzuujj¹¹ rreellaaccjjee m
miiêêddzzyy U
Unnii¹¹ EEuurrooppeejjsskk¹¹ aa ssppoo³³eecczzeeññssttw
weem
m oobbyyw
waatteell--
sskkiim
m. Kodeks postêpowania przy konsultacjach okreli obowi¹zki i wzmocni
odpowiedzialnoæ wszystkich partnerów; ulepszy dialog i przyczyni siê do
otwartoci zorganizowanego spo³eczeñstwa obywatelskiego;
••
ddoopprroow
waaddzz¹¹ ddoo kkoorrzzyyssttaanniiaa w
w w
wiiêêkksszzyym
m ssttooppnniiuu zz w
wiieeddzzyy ii ddoow
wiiaaddcczzeeññ
nnaabbyyttyycchh pprrzzeezz ppooddm
miioottyy rreeggiioonnaallnnee ii llookkaallnnee. To kwestia, która nale¿y przede
wszystkim do kompetencji w³adz krajowych, zgodnie z ich systemem konsty-
tucyjnym i administracyjnym. Jednoczenie Unia powinna robiæ wiêkszy u¿ytek
z istniej¹cego potencja³u elastycznoci, w celu poprawy sposobu, w jaki wspólna
polityka jest realizowana w praktyce;
Rada powinna polepszyæ koordynacjê miêdzy swymi ró¿nymi formacjami,
a tak¿e sw¹ zdolnoæ do sprawowania przywództwa politycznego i tworzenia
wiêzów miêdzy dzia³aniami na poziomie Unii Europejskiej i pañstw cz³on-
kowskich.
Rada Europejska powinna w wiêkszym stopniu uwzglêdniaæ cele strategiczne.
Parlament Europejski i parlamenty narodowe powinny odgrywaæ g³ówn¹ rolê
w stymulowaniu debaty publicznej nad przysz³oci¹ Europy i nad politykami
wspólnotowymi.
Od zarz¹dzania
ku przysz³oci
Europy
4477
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZ¥D KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
UU
nniiaa
EE
uurr
oopp
eejjss
kkaa
••
w
wzzm
mooccnnii¹¹ zzaauuffaanniiee ssppoo³³eecczzeeññssttw
w ddoo ssppoossoobbuu,, w
w jjaakkii ddeeccyyddeennccii ppoolliittyycczznnii
kkoorrzzyyssttaajj¹¹ zz eekkssppeerrttyyzz.. Wielodyscyplinarny system ekspertyz Unii Europej-
skiej stanie siê bardziej przejrzysty i otwarty; otwartoæ ta jest niezbêdna do
zarz¹dzania wyzwaniami, ryzykiem i kwestiami etycznymi, jakie stawiaj¹
nauka i technologia;
••
pprrzzyycczzyynnii¹¹ ssiiêê ddoo pprreeccyyzzyyjjnniieejjsszzeeggoo zzddeeffiinniioow
waanniiaa cceellóów
w U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj
ii ppoopprraaw
wii¹¹ sskkuutteecczznnooææ jjeejj ppoolliittyykkii,, ³¹cz¹c formalne przepisy prawne i rozwi¹-
zania pozaprawne czy samoreguluj¹ce;
••
ookkrreell¹¹ w
waarruunnkkii ttw
woorrzzeenniiaa eeuurrooppeejjsskkiicchh aaggeennccjjii rreegguullaaccyyjjnnyycchh. Agencje te
mog¹ zwiêkszyæ skutecznoæ prawa europejskiego i poprawiæ opiniê o nim
zarówno przedsiêbiorców, jak i spo³eczeñstwa, jeli bêd¹ dzia³a³y tak, aby
podejmowanie decyzji w niektórych najbardziej z³o¿onych i stechnicyzowa-
nych dziedzinach dokonywa³o siê bli¿ej zainteresowanych sektorów;
••
zzm
mooddyyffiikkuujj¹¹ zzaaddaanniiaa ii ooddppoow
wiieeddzziiaallnnooææ kkaa¿¿ddeejj zz iinnssttyyttuuccjjii. Powinno to
pozwoliæ obywatelom domagaæ siê od swych politycznych przywódców i od
instytucji, aby byli odpowiedzialni za decyzje podejmowane w Unii.
Wdro¿enie tych propozycji nie wymaga koniecznie nowych traktatów. Jest to
przede wszystkim kkw
weessttiiaa w
woollii ppoolliittyycczznneejj, wpisana w szerszy proces. Zmiana
sposobu funkcjonowania Unii wymaga dzia³ania nie tylko Komisji, ale tak¿e
wszystkich zainteresowanych stron, zw³aszcza Rady, Parlamentu Europejskiego,
pañstw cz³onkowskich i obywateli.
Reformuj¹c zarz¹dzanie na poziomie wewnêtrznym, Unia znajdzie siê w lepszej
pozycji do uczestniczenia w nowych formach zarz¹dzania globalnego. Polityka
i instytucje miêdzynarodowe powinny w³aciwie reagowaæ na niepokoje ludzi.
Modyfikacja instytucji Unii
Co siê naprawdê zmieni, jeli te propozycje wejd¹ w ¿ycie? Zasadniczym elemen-
tem proponowanej reformy zarz¹dzania jest zmodyfikowanie instytucji: Komisji,
Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Ta modyfikacja powinna prowadziæ do:
••
bbaarrddzziieejj cceelloow
weeggoo kkoorrzzyyssttaanniiaa pprrzzeezz K
Koom
miissjjêê zz pprraaw
waa ddoo iinniiccjjaattyyw
wyy. Lepsze
metody konsultacji i wiêksze zaanga¿owanie, bardziej przejrzyste odwo³y-
wanie siê do opinii ekspertów i nowe podejcie do planowania redniotermi-
nowego pozwol¹ Unii znacznie bardziej krytycznie oceniaæ ¿¹dania nowych
inicjatyw politycznych, wywodz¹ce siê z innych instytucji i grup interesów.
Dziêki temu Unia bêdzie mia³a lepsze mo¿liwoci dzia³ania w ogólnoeuro-
pejskim interesie;
••
uukkoonnssttyyttuuoow
waanniiaa pprraaw
waa U
Unniiii EEuurrooppeejjsskkiieejj ooppaarrtteeggoo nnaa ppooddssttaaw
woow
wyycchh zzaassaa--
ddaacchh uussttaallaajj¹¹ccyycchh ssppoossóóbb,, w
w jjaakkii ppoow
wiinnnnyy bbyyææ oonnee ssttoossoow
waannee. Bia³a Ksiêga
pokazuje, w jaki sposób Rada i Parlament Europejski mog¹ bardziej siê skon-
centrowaæ na ukierunkowaniu i ideach polityki, pozostawiaj¹c jej wdra¿anie
w³adzy wykonawczej. Te dwie instytucje powinny usprawniæ kontrolê, jak¹
sprawuj¹ nad metodami wywi¹zywania siê przez Komisjê z odpowiedzial-
noci wykonawczej;
••
bbaarrddzziieejj sskkuutteecczznneeggoo zzaaaannggaa¿¿oow
waanniiaa ppooddm
miioottóów
w kkrraajjoow
wyycchh w
w pprrzzyyggoottoow
waanniiee,,
ssttoossoow
waanniiee ii kkoonnttrroollêê zzaassaadd ii pprrooggrraam
móów
w w
wssppóóllnnoottoow
wyycchh. Bêdzie to wyni-
kiem propozycji dialogu, decentralizacji, wzmocnienia wspó³pracy miêdzy
administracjami i bardziej rygorystycznego stosowania prawa wspólnotowego.
Ponadto im wiêkszy bêdzie udzia³ podmiotów krajowych czy regionalnych
w polityce europejskiej, tym wiêksz¹ wagê bêd¹ one przyk³ada³y do informo-
wania o nich opinii publicznej.
4488
Ta modyfikacja zadañ instytucjonalnych bêdzie zasadniczym elementem przygo-
towania rozszerzenia [UE] i jego powodzenia.
Odnowiona metoda wspólnotowa jako model na przysz³oæ
Zarówno propozycje Bia³ej Ksiêgi, jak i perspektywa rozszerzenia uwypuklaj¹ tê
sam¹ koniecznoæ: ttrrzzeebbaa ppoow
wrróócciiææ ddoo ssaam
meejj iissttoottyy m
meettooddyy w
wssppóóllnnoottoow
weejj.
Oznacza to, i¿ nale¿y dzia³aæ tak, by Komisja proponowa³a i realizowa³a politykê,
by Rada i Parlament Europejski decydowa³y i by podmioty krajowe i regionalne
anga¿owa³y siê w proces polityczny Unii. Metoda wspólnotowa skutecznie
s³u¿y³a Unii przez blisko pó³ wieku. Mo¿e te¿ nadal s³u¿yæ, ale wymaga uaktu-
alnienia.
Ukazuj¹c konsekwencje lepszego zarz¹dzania Europ¹ z punktu widzenia insty-
tucji, Bia³a Ksiêga stanowi wk³ad w debatê nad przysz³oci¹ Europy. Reformo-
wanie zarz¹dzania europejskiego to tak¿e wyznaczanie drogi ku przysz³ym mody-
fikacjom Traktatu podczas najbli¿szej Konferencji Miêdzyrz¹dowej i tworzenie
zarysu modelu przysz³ej organizacji politycznej Unii.
••
D
Dzziieell¹¹cc w
w³³aaddzzêê nnaa uussttaaw
wooddaaw
wcczz¹¹ ii w
wyykkoonnaaw
wcczz¹¹, model ten idzie ladem
modelu demokracji narodowych. Na poziomie europejskim rozdzia³ tych
dwu ról pozwoli³by na bardziej swobodne stosowanie zasad subsydiarnoci
i proporcjonalnoci. W kontekcie stopniowego poszerzania dziedzin, w których
decyzje podejmuj¹ wspólnie Rada i Parlament Europejski (procedura zwana
wspó³decydowaniem), te dwie instytucje powinny byæ traktowane na równym
poziomie. Obecny Traktat stanowi inaczej. To wyjanienie ról pozwoli jedno-
czenie Komisji ponosiæ pe³n¹ odpowiedzialnoæ wykonawcz¹;
••
Unia potrzebuje jjaassnnyycchh zzaassaadd ppooddzziiaa³³uu kkoom
mppeetteennccjjii m
miiêêddzzyy nnii¹¹ aa ppaaññssttw
waam
mii
cczz³³oonnkkoow
wsskkiim
mii. Przede wszystkim po to, by moc odpowiedzieæ na pytanie
czêsto zadawane przez obywateli: Kto i co robi w Europie?. A to wymaga
wspólnej wizji. Bia³a Ksiêga ukazuje konkretn¹ europejsk¹ rzeczywistoæ,
rzeczywistoæ Unii opartej na zarz¹dzaniu na wielu poziomach, w której ka¿dy
z podmiotów, zgodnie ze swymi zdolnociami lub sw¹ wiedz¹, wspó³dzia³a
na rzecz sukcesu ca³oci. W systemie wielopoziomowym wysok¹ stawk¹ jest
ustalenie jasnych regu³ dla podzielonego, ale nie oddzielnego, wykonywania
uprawnieñ; tylko ta wizja, bez wy³¹cznoci, mo¿e zapewniæ lepsz¹ obronê
interesów wszystkich pañstw cz³onkowskich i wszystkich obywateli Unii.
Niniejsza Bia³a Ksiêga uruchamia proces dostosowywania siê do oczekiwañ
obywateli Unii. Powinni oni dostrzec w Unii Europejskiej rodki, za pomoc¹
których mog¹ doprowadziæ do zmian. Teraz nasta³ czas refleksji wokó³ reform;
bêdzie im towarzyszy³ szerszy proces reformy konstytucyjnej, który ma zostaæ
zainicjowany przez Radê Europejsk¹ na posiedzeniu w Laeken. W procesie tym
Komisja bêdzie bra³a aktywny udzia³.