EUGENIUSZ OCHENDOWSKI

Polska nauka prawa administracyjnego od końca XIX wieku do II wojny światowej

I. Okres zaborów

1. Pod koniec XIX wieku w Królestwie Polskim i w zaborze austriackim polscy uczeni

podejmują próby formułowania pojęć, definicji i konstrukcji z zakresu nauki administracji i
prawa administracyjnego, a nawet przedstawienia całości zagadnień tego przedmiotu. Były
to próby w zasadzie udane.

Wśród teoretyków prawa administracyjnego czołowe miejsca zajmowali Antoni

Okolski, Józef Bohdan Oczapowski i Franciszek Kasparek.

Antoni Okolski, doktor Uniwersytetu w Jenie, doktoryzował się po raz drugi w

Warszawie  i  został  profesorem  prawa  państwowego  i  administracyjnego  w  Warszawskiej
Szkole  Głównej.  Po  zamknięciu  w  1869  r.  Szkoły  Głównej  Okolski  doktoryzował  się  w
Petersburgu  na  podstawie  rozprawy  doktorskiej  w  języku  rosyjskim  pt.  „O  stosunku
państwa  do  oświaty  publicznej"  (1872).  Było  to  curiosum  w  dziejach  uniwersyteckich,  iŜ
profesora posiadającego dwa dyplomy uniwersyteckie zmuszono do doktoryzowania się po
raz  trzeci.  Okolski  został  profesorem  carskiego  Uniwersytetu  Warszawskiego.  Spośród
wielu  prac  naukowych  Okolskiego  wymienić  naleŜy  prace:  O  sporach  administracyjnych
(1867),  O  znaczeniu  miast  i  instytucji  miejskich  (1867),  a  przede  wszystkim  trzytomowe
dzieło pt. Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego
w  Królestwie  Polskim  (Warszawa  tom  1  —  1880,  tom  2  —  1882,  tom  3  —  1884). Jest  to
pierwsze dzieło polskiego autora przedstawiające systematycznie całość przedmiotu

Józef Bohdan Oczapowski, doktor Uniwersytetu w Heidelbergu, był uczniem Roberta

von Mohla, utrzymywał  teŜ kontakt z Wawrzyńcem von Steinem, publikował swoje prace
w Tybindze i we Francji oraz w Warszawie i Krakowie. Zajmował się nauką administracji,
finansów i prawa administracyjnego. Do jego waŜniejszych prac zaliczyć naleŜy: Władza i
układ  państwa  (Kraków  1973),  Ustawodawstwo  paszportowe.  Studium  z  teorii  zarządu
wewnętrznego  (Warszawa  1882)  i  Policyści  zeszłego  wieku  i  nowoŜytna  nauka
administracji (Warszawa 1882).

Profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego Franciszek Kasparek był autorem dwutomowej

obszernej  pracy  pt.  Prawo  polityczne  ogólne  z  uwzględnieniem  austriackiego  razem  ze
wstępną  nauką  ogólną  o  państwie  (Kraków  1877—1881)  oraz  wydanego  w  1888  r.
Podręcznika  prawa  politycznego.  W  obu  pracach  połączone  zostały  nauka  o  państwie,
prawo  państwowe  i  prawo  administracyjne.  Mimo  przesycenia  swoich  dzieł  uwagami  z
zakresu filozofii i moralności autor ten przedstawił w sposób systematyczny stan ówczesnej
nauki, judykatury i praktyki nie tylko w Austrii, ale i na zachodzie Europy.

Spośród innych autorów wspomnieć warto Alexandra Rembowskiego, wychowanka

Warszawskiej Szkoły Głównej i doktora filozofii Uniwersytetu w Heidelbergu. Był on
autorem prac: O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa (Warszawa 1873) i Polnische
Agrargesetzgebung und Stadtgemeindeordnung yom Jahre 1791 (Heidelberg 1873).

BliŜej na ten temat por. E. Ochendowski, Pierwszy polski podręcznik prawa administracyjnego. W

stulecie wydania podręcznika Antoniego Okolskiego, Organizacja-Metody-Technika 1981, nr 1,
s. 27-28; por. teŜ E. Ochendowski, Polen, [...] E. V. Heyen (Hrsg.),Geschichte der Verwaltungsrechts-
wissenschaft in Europa, Frankfurt am Main 1982, s. 149 i n.

Eugeniusz Ochendowskì

Pierwszym profesorem prawa administracyjnego na Uniwersytecie Krakowskim był od

1887 r. Józef Kleczyński, autor pracy Stosunki gminne w Galicji (Warszawa 1879) i
podręcznika Nauka administracji i prawo administracyjne austriackie (tom I, 1897)

2. Zakres tematyczny prac polskich teoretyków prawa administracyjnego końca XIX

wieku nie odbiega od powszechnie przyjętego w tym okresie w naukach administracyjnych
na  zachodzie  Europy.  Były  to  zagadnienia  charakterystyczne  dla  kaŜdej  nowopowstającej
dyscypliny  naukowej,  a  więc  takie  jak  określenie  zakresu  przedmiotu  nauki  prawa
administracyjnego,  określenie  jego  stosunku  do  innych  nauk  i  gałęzi  prawa,  znalezienie
racjonalnego  schematu  systematyzacji  róŜnorodnych  dziedzin  Ŝycia  społecznego  i
gospodarczego,  regulowanych  przepisami  materialnego  prawa  administracyjnego,  oraz
określenie jego źródeł. Do tego dochodziły dalsze problemy związane z koncepcją państwa
praworządnego,  jak  określenie  organu  administracyjnego,  sytuacji  prawnej  urzędników,
wskazanie gwarancji poszanowania praw obywateli w ich stosunkach z organami państwa,
w tym problematyka sądownictwa administracyjnego i aktu administracyjnego. Zajmowano
się  teŜ  problematykąoptymalnego  systemu  organizacji  administracji,  podejmując
zagadnienia udziału obywateli w administrowaniu, decentralizacji i samorządu.

Gdy chodzi o pojecie administracji, to na podkreślenie zasługuje określenie J. B.

Oczapowskiego, który twierdził, Ŝe administracją jest działalność podejmowana w interesie
ogólnospołecznym,  wykonywana  przez  organy  administracji  państwowej,  instytucje
samorządowe  oraz  stowarzyszenia  pełniące  z  upowaŜnienia  rządu  funkcje  zlecone
administracji  i  polegające  m.in.  na  wydawaniu  aktów  administracyjnych  ogólnie
obowiązujących  oraz  indywidualnych

. Była to udana próba określenia istoty działalności

administracyjnej.

Gdy zaś chodzi o pojecie prawa administracyjnego i jego stosunek do administracji, to

warto  przytoczyć  stanowisko  A.  Okolskiego,  który  podał  określenie  prawa
administracyjnego  w  szerokim  i  ścisłym  znaczeniu.  Zdaniem  Okolskiego  prawo
administracyjne w szerokim znaczeniu „stanowi część prawa publicznego, określającego w
ogóle  wszystkie  stosunki  w  państwie  [...].  Prawo  administracyjne,  w  ścisłym  tego  słowa
znaczeniu,  będzie  systematem  przepisów  prawnych,  za  pomocą  których  państwo  tworzy
warunki  wszechstronnego  rozwoju  społeczeństwa".  Po  omówieniu  stosunku  prawa
administracyjnego  do  innych  gałęzi  prawa  oraz  innych  nauk  Okolski  podkreślił
wszechstronność prawa administracyjnego z tej przyczyny, iŜ „prawo to, odnoszące się do
wszystkich stosunków człowieka, musi pozostawać w mniej lub więcej ścisłym związku ze
wszystkim, co jest ludzkie"

Warto wspomnieć o metodach badawczych stosowanych przez polskich teoretyków

administracji i prawa administracyjnego końca XIX wieku. OtóŜ stosowali oni róŜne
metody badawcze i ich kombinacje. Poza metodą dogmatyczną, w szerokim zakresie
stosowano metodę porównawczą, a ponadto historyczną i filozoficzną.

Metodę dogmatyczną uwaŜano za niewystarczającą z wielu powodów. Według A.

Okolskiego,  w  warunkach  polskich,  najpłodniejszą  była  metoda  porównawcza.  „Nie
moŜemy  [...]  poprzestać  —  pisał  Okolski  —  na  poznaniu  li  tylko  prawodawstwa  naszego,
poniewaŜ  przez  to  popełnilibyśmy  ten  sam  błąd,  którego  dopuszczają  się  Francuzi,
wyłącznie  zajmujący  się  własnym  prawem,  nie  zwaŜający,  jakie  istnieją  urządzenia
odpowiednie  w  innych  krajach  i  którym  wskutek  tego  brak  sprawiedliwego  kryterium  do

M. Patkianowski, Dzieje Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego od reformy Kol-lątajowskiej do

końca XIX stulecia, Kraków 1964, s. 422.

J. B. Oczapowski, Historia nauki administracji w XVIII wieku. Policyści zeszłego wieku i nowoŜytna

nauka administracji, Warszawa 1882, s. 16 — 17.
* A. Okolski, Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w
Królestwie Polskim, t. 1, Warszawa 1880, s. 25.

Eugeniusz Ochendowskì

oceniania własnego prawodawstwa"

. Okolski uwaŜał, Ŝe tylko dzięki metodzie

porównawczej „moŜemy zbliŜyć się przynajmniej, jeŜeli nie dojść, do naukowej
działalności Europy Zachodniej"

. Czy po 125 latach stanowisko A. Okolskiego jest nadal

aktualne?

Problemy nurtujące polską naukę prawa administracyjnego końca XIX wieku moŜna

prześledzić na podstawie trzytomowego dzieła A. Okolskiego pt. Wykład prawa
administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim.

Jak doszło do opracowania tego dzieła? Na carskim Uniwersytecie Warszawskim

powierzono Okolskiemu „wykłady prawa policyjnego, czyli w rzeczywistości wykład nauki
prawa administracyjnego, gdyŜ tą przeŜytą i w niemieckich uniwersytetach porzuconą
nazwą (Polizeiwissenschaft) obdarzono naukę administracyjnego prawa"

. W 1879 r.

Alexander Rembowski zaproponował Okolskiemu, aby dla „Biblioteki Umiejętności
Prawnych" z wieloletnich wykładów prawa administracyjnego „ułoŜył podręcznik
naukowy, który by był pomocą nie tylko dla uniwersyteckiej młodzieŜy, ale i dla licznego
grona naszych prawników

. Po długim wahaniu Okolski przyjął propozycję Rembowskiego.

Przyczyny wahania Okolski wyjaśnił we wstępie do swego dzieła. Napisał tam, Ŝe do czasu
jego  opracowania  nie  było  w  nauce  prawa  administracyjnego  dzieła,  „które  by  usiłowało
przynajmniej  przedstawić  całość  przedmiotu,  systematycznie  wyłoŜoną.  [...]  sądziłem,  iŜ
wszelki  początek  jest  najtrudniejszy,  Ŝe  wskutek  tego  praca  moja,  jakkolwiek  nie  bez
usterek, nie pozostanie bez korzystnego wpływu, będzie początkiem, po którym zdolniejsze
od mojego pióra poprowadzą dalej to, co ja, być moŜe nieudolnie zacząłem"

Praca A. Okolskiego stała się pionierskim dziełem w dziedzinie polskiej nauki prawa

administracyjnego, dzięki któremu późniejsi autorzy mieli przetartą drogę.

Spośród zagadnień przedstawionych w dziele Okolskiego na szczególną uwagę

zasługują poglądy tego autora na problemy źródeł prawa administracyjnego, organizacji
władz administracyjnych, rolę urzędników oraz kwestie, które moŜna zaliczyć do statusu
administracyjnoprawnego człowieka.

W rozwaŜaniach na temat źródeł prawa administracyjnego Okolski w sposób

zdecydowany  podkreśla  prymat  ustawy  w  stosunku  do  aktów  władzy  wykonawczej.  Te
ostatnie  nazywa  postanowieniami  administracyjnymi.  „Postanowienie  administracyjne  —
pisze Okolski — będące wypływem władzy wykonawczej nigdy nie moŜe być sprzeczne z
prawem,  wypływem  władzy  prawodawczej,  i  Ŝe  zawsze  powinno  pozostawać  z  nim  w
harmonii.  JeŜeliby  władza  wykonawcza  miała  prawo  wydawać  postanowienia  sprzeczne  z
prawem, w takim raziepaństwu groziłaby anarchia, upadek"

. Trafność twierdzenia autora

nie podlega dyskusji po upływie ponad wieku.

Co do organizacji władz administracyjnych Okolski widział potrzebę istnienia dwóch

form  władz  administracyjnych,  a  mianowicie  władz  państwowych,  mianowanych  przez
państwo  i  społecznych,  przejawiających  się  w  organach  samorządu  i  dobrowolnych
stowarzyszeń.  Jako  uzasadnienie  dla  istnienia  samorządu  Okolski  podaje,  iŜ  w  państwie
naleŜy  uwzględniać  nie  tylko  interesy  ogółu,  ale  równieŜ  interesy  szczególne  pewnych
części.  „Uwzględnienie  tych  szczególnych  interesów  —  pisze  Okolski  —  moŜe  być
najlepiej  zabezpieczone  wtedy,  kiedy  załatwienie  ich  będzie  powierzone  tym,  którzy  w

A. Okolski, O kierunku naukowym naszych prac prawniczych, Gazeta Sądowa Warszawska 1873, s. 10,

cyt. za M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Wyd. Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 1985, s. 59.

A. Okolski, O sporach administracyjnych, Warszawa 1867, s. 3.

Antoni Okolski, w: Pisma Alexandra Rembowskiego, t. 1, Warszawa 1901, s. 518.

■ TamŜe, s. 519.

A. Okolski, Wyklad prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w

Królestwie Polskim, Warszawa, t. 1 — 1880, tom 2 — 1882, tom 3 — 1884; t. 1, s. 1 — 2.

TamŜe, t. 1, s. 29.

Eugeniusz Ochendowskì

dobrem ich rozwiązaniu najbardziej są zainteresowani"

. Autor ten proponował takie

ukształtowanie stosunku między organami państwowymi a samorządowymi, aby istniała
między nimi zgoda i harmonia. Widział potrzebę istnienia nadzoru władz państwowych nad
społecznymi, ale te ostatnie powinny, w granicach przez prawo oznaczonych, działać
samodzielnie. UwaŜał teŜ, Ŝe władze społeczne powinny być zabezpieczone od naduŜyć ze
strony władz państwowych. Jak widać, Okolski dostrzegał konieczność gwarancji prawnych
dla samodzielności samorządu.

Okolski przedstawił teŜ systemy władz administracyjnych takie jak system

prowincjonalny  i  system  realny  oraz  systemy  władz  jednoosobowych  i  wieloosobowych,
wskazując  na  ich  zalety  i  wady.  Trafne  jest  nadal  twierdzenie  autora  dotyczące
administracji.  „AŜeby  administracja  była  dobra,  aŜeby  odpowiadała  swemu  celowi,
potrzeba aby zadość uczyniła trzem warunkom, mianowicie: aŜeby była szybką, energiczną
i przytem odpowiedzialną"

Interesujące są teŜ rozwaŜania Okolskiego na temat centralizacji i decentralizacji

administracji. UwaŜał on centralizację za konieczną pod warunkiem, aby nie miały miejsca
naduŜycia,  tj.  aby  władze  administracyjne  nie  mieszały  się  niewłaściwie  do  sfery
działalności osób prywatnych i nie niszczyły wolności osobistej człowieka; nie rozstrzygały
spraw,  nie  mając  do  tego  właściwych  danych,  nie  znając  warunków  miejscowych.  „W
kaŜdym  razie  zbyteczna  centralizacja  —  twierdzi  Okolski  —  prowadziła  do  powiększania
kosztów  administracji,  wymagając  większej  liczby  urzędników,  powodowała  znaczną
zwłokę  w  załatwianiu  interesów,  poniewaŜ  urzędnik  miejscowy  nie  miał  prawa
rozstrzygnąć wynikających kwestii, ale był obowiązany udać się po decyzję do wyŜszego,
często odległego organu administracyjnego itd."

Jako zadanie organów lokalnych Okolski

wymienia rozstrzyganie spraw, w których idzie przede wszystkim o uwzględnianie
interesów pewnych tylko miejscowości.

PoniewaŜ te sprawy naleŜą do organów samorządu lokalnego, im silniej rozwinięte są te
organy, tym większa jest decentralizacja administracyjna.

Okolski był zwolennikiem powierzenia samej ludności załatwiania „miejscowych

interesów" i tworzenia w tym celu organów społecznych, które „są zdolniejsze do ich
załatwiania aniŜeli ogólne władze administracyjne państwowe"

. WyŜszości takiego

podziału  zadań  Okolski  dopatrywał  się  w  tym,  Ŝe  władze  państwowe  „mniej  są  zdolne  do
zarządzania interesami miejscowymi, aniŜeli ludność miejscowa. Władze te, zapatrując się
na  wszystko  z  ogólnego  stanowiska,  muszą  załatwiać  interesy  na  przestrzeni  całego  kraju
jednakowo; nie biorą one na uwagę róŜnic, jakie istnieją wskutek miejscowych warunków,
nie  mogą  nawet  uwzględniać  róŜnych  potrzeb,  jakie  czuć  się  dają  w  róŜnych
miejscowościach  [...].  Władze  te,  zwykle  bardziej  oddalone  od  miejsca,  w  którem  pewien
interes winien być załatwiony, często nie mogą poznać go naleŜycie, zbadać wszechstronnie
i dlatego mogą się mylić w swej decyzji. Wreszcie nie są one nawet tak zainteresowane w
pomyślnem  załatwieniu  pewnego  interesu,  który  w  ich  oczach  obchodzi  tylko  nieznaczną
cząstkę ludności, jak sama ta ludność, dla której złe załatwienie go najdotkliwsze moŜe za
sobą pociągać następstwa"

Okolski wiele uwagi poświęcił roli urzędników w państwie, warunkom ich

mianowania, ich obowiązkom, odpowiedzialności oraz prawom i przywilejom. Rolę i
znaczenie urzędników autor widział w tym, iŜ ich „energiczna, zdolna, uczciwa działalność
moŜe zapewnić krajowi rozwój i pomyślność, rozszerzyć oświatę, pomnoŜyć dobrobyt

TamŜe, s. 57.

TamŜe, s. 93.

TamŜe, s. 96-97.

TamŜe, s.429.

TamŜe, s. 428-429.

Eugeniusz Ochendowskì

materialny. Przeciwnie ich błędy, nieudolność, nieuczciwość mogą zniszczyć źródła
pomyślności publicznej, wyrządzić niepowetowane straty, sprowadzić kraj cały, państwo i
społeczeństwo nad brzeg przepaści"

Podkreślając, Ŝe urzędnik powinien posiadać określone uzdolnienia, Okolski uwaŜał, Ŝe

„zdolności i inne przymioty urzędnika nie przyniosą społeczeństwu i państwu naleŜytej
korzyści, jeŜeli z nimi nie będzie połączona moralność charakteru. Działalność urzędnika
będzie o wiele zbawienniejsza, jeŜeli społeczeństwo będzie go słuchać nie tylko dlatego Ŝe
ma władzę, ale dlatego Ŝe będzie czuć powaŜanie dla jego osobistych przymiotów"

Interesujące i oczywiście trafne jest spostrzeŜenie autora co do ogólnej zasady, iŜ

tworzenie urzędów następuje dla korzyści państwa i społeczeństwa, a nie dla korzyści i w
interesie urzędników. „Z tego powodu tak zwane synekury w państwie dobrze
uorganizowanym nie mogą być cierpiane"

Postępowe są teŜ myśli Okolskiego, gdy chodzi o prawo wyraŜania poglądów przez

urzędnika. „Nie ulega wątpliwości — zdaniem autora — iŜ jeŜeli tylko państwo zapewniło
urzędnikom  prawo  wybieralności,  nie  moŜe  im  w  następstwie  wzbronić,  jako
deputowanym,  wyjawiania  opinii  przeciwnych  istniejącemu  porządkowi  rzeczy  i  usuwać
ich  od  obowiązków  za  to,  Ŝe  naleŜą  do  opozycji"

. To ostatnie uprawnienie moŜe być

ograniczone tylko ze względu na obowiązek dochowania tajemnicy oraz obowiązek
posłuszeństwa wobec rozkazów przełoŜonych.

Co do uregulowania prawnego odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników Okolski

wyraził  pogląd,  iŜ  „prawo  winno  się  starać  o  takie  urządzenie  odpowiedzialności
urzędników  względem  społeczeństwa,  aŜeby  z  jednej  strony  zabezpieczyć  prawa  osób
prywatnych  od  naduŜyć  urzędników,  a  z  drugiej  zabezpieczyć  tych  ostatnich  od
lekkomyślnych lub złośliwych oskarŜeń"

W części poświęconej prawu administracyjnemu „fizycznej strony narodu" Okolski

przedstawił  zagadnienia,  które  moŜna  zaliczyć  do  statusu  admini-stracyjnoprawnego
człowieka  (ewidencja  ludności,  akty  stanu  cywilnego,  paszporty,  ograniczenia  praw
cywilnych,  tytuły  honorowe  oraz  szlachectwo),  politykę  ludnościową,  policję  zdrowia,
przedsięwzięcia  państwa  w  zakresie  zapewnienia  podstawowych  środków  Ŝywności,
dobroczynność  publiczną  i  policję  bezpieczeństwa  publicznego.  Jego  zdaniem  działalność
w  zakresie  ochrony  zdrowia  publicznego  powinny  prowadzić  władze  państwowe  i
samorząd  lokalny.  UwaŜał  teŜ,  iŜ  państwo  powinno  dostarczać  środków  niezbędnych  do
leczenia  chorób  osobom  niezamoŜnym,  które  nie  mają  takich  środków  oraz  zakładać  i
utrzymywać zakłady lecznicze, a pomoc lekarska powinna być dostępna dla wszystkich.

W części dotyczącej prawa administracyjnego „duchowej strony narodu" Okolski

omówił  przepisy  regulujące  rozwój  duchowy  jednostki.  Znalazły  się  tam  rozwaŜania  na
temat szkolnictwa początkowego, szkół średnich i instytucji naukowych oraz wykształcenia
moralnoreligijnego  i  estetycznego  narodu.  W  sposób  przekonywający  Okolski  zwalczał
poglądy  przeciwników  obowiązkowej  nauki  w  szkole  początkowej.  Co  do  sytuacji  w  tej
dziedzinie w Królestwie Polskim autor mógł jedynie stwierdzić, iŜ wprowadzony w 1808 r.
obowiązek  uczęszczania  do  szkoły  dla  dzieci  od  6  do  12  lat  „bądź  z  powodu  braku  szkół,
bądź z powodu innych okoliczności poszedł w zapomnienie względem wszystkich dzieci w
ogóle, i utrzymany został tylko względem tych, które oddane zostały na naukę rzemiosł"

Ujmując rzecz ogólnie moŜna stwierdzić, iŜ A. Okolski sformułował oryginalny system

TamŜe, s. 346.

TamŜe, s. 351-352.

" TamŜe, s. 369.
" TamŜe, s. 372.

TamŜe, s. 382-383.

TamŜe, s. 396.

Eugeniusz Ochendowskì

teorii prawa administracyjnego. Przedstawiając poszczególne instytucje autor podawał ich
historię i porównywał z odpowiednimiinstytucjami w innych państwach, zwłaszcza Europy
Zachodniej. Dzięki temu powstało dzieło o charakterze pionierskim.

UwaŜam, Ŝe naleŜy zgodzić się z poglądem, Ŝe A. Okolski, podobnie jak współczesny

mu  J.  B.  Oczapowski,  propagował  „myśli  i  opinie,  które  w  twórczości  innych  autorów
dopiero  ponad  kilkadziesiąt  lat  później  uzyskały  postać  koncepcji  państwa  socjalnego,
interweniującego  w  sprawy  soc-jalno-ekonomiczne  w  interesie  oglnospołecznym,  czyli
koncepcji administracji bezpośrednio świadczącej usługi na rzecz obywateli"

Polscy teoretycy prawa administracyjnego II połowy XIX wieku wiele uwagi poświecili

samorządowi.  Począwszy  od  opracowań  dotyczących  europejskich  uregulowań  prawnych
odnoszących  się  do  gminy,  poprzez  krytyczne  ujecie  konkretnych  problemów  gmin  na
ziemiach  polskich  i  projekty  całościowych  bądź  fragmentarycznych  reform  samorządu
terytorialnego  dochodzili  oni  do  przedstawiania  problematyki  samorządu  w  aspekcie
ogólnoteoretycznym. Problematyką tą zajmowali się wspomniany A. Okolski, F. Kasparek,
A.  Rembowski  i  inni.  Poglądy  tych  autorów  co  do  rozwiązań  szczegółowych  były
zróŜnicowane; dlatego nie sposób ich w tym opracowaniu przedstawiać.

Wkład polskich uczonych XIX wieku w rozwój teorii sądownictwa administracyjnego

nie  był  wielki.  Zagadnieniu  temu  poświęcona  była  rozprawa  doktorska  A.  Okolskiego  „O
sporach  administracyjnych",  obroniona  w  1867  r.  w  Szkole  Głównej  Warszawskiej.  Autor
ten  odróŜniał  dwie  kategorie  sporów:  spory,  które  powinny  być  rozstrzygane  przez  sądy
powszechne oraz spory, które powinny podlegać orzecznictwu organów administracyjnych
wyŜszego  stopnia.  Okolskiemu  chodziło  o  wszystkie  przypadki,  w  których  władza
administracyjna  znalazła  się  w  kolizji  z  prawem  lub  interesem  osób  prywatnych,  bądź  o
kaŜdy spór, w którym jedną ze stron jest administracja

Trzeba zgodzić się z poglądem, Ŝe „w okresie gdy na ziemiach polskich władze państw

zaborczych  pozwalały  sobie,  przede  wszystkim  w  Królestwie  Polskim  i  pozostałej  części
zaboru  rosyjskiego,  na  daleko  idącą  samowolę,  głoszenie  idei,  iŜ  kaŜda  sytuacja,  w  której
dochodziło  do  kolizji  jednostki  z  organem  administracyjnym  podlegała  kontroli
prowadzącej  do  potrzeby  rozstrzygnięcia  ewentualnie  zrodzonego  sporu,  było  aktem
wielkiej odwagi"

W tym miejscu naleŜy wspomnieć o pracach polskich teoretyków prawa

administracyjnego, wydanych do 1918 r., a więc jeszcze w okresie zaborów. I tak w 1913 r.
profesor Uniwersytetu Lwowskiego Józef Buzek wydał obszerne dzieło pt. Administracja
gospodarstwa społecznego, będące systematycznym opracowaniem części szczegółowej
prawa administracyjnego. Autor przedstawił nie tylko ówczesne, zaborcze ustawodawstwo
administracyjne, ale równieŜ politykę administracyjną i sytuację faktyczną oraz wskazał na
powiązania z ogółem stosunków społecznych i gospodarczych.

Wcześniej J. Buzek opublikował takie dzieła jak Studia z zakresu administracji

wychowania publicznego (Lwów 1904) i Podstawy organizacji angielskiego samorządu
(1902-1903).

W 1913 r. Kazimierz Władysław Kumaniecki, późniejszy profesor nauki prawa

administracyjnego, nauki administracji i statystyki Uniwersytetu Jagiellońskiego,
opublikował monografię pt. Akt administracyjny, stanowiącą studium nad istotą aktu
administracyjnego

uwzględnieniem

orzecznictwa

austriackiego

Trybunału

Administracyjnego w Wiedniu.

M. Gromadzka-Grzegorzewska, MoŜe jednak polska szkoła teorii prawa administracyjnego? [w:] Zbiór

studiów z zakresu nauk administracyjnych, pod red. Z. Rybickiego, M. Gromadz-kiej-Grzegorzewskiej i
M. Wyrzykowskiego, Ossolineum 1978, s. 355.

M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny, s. 97.

TamŜe, s. 97.

Eugeniusz Ochendowskì

Polska nauka prawa administracyjnego omawianego okresu wykazuje swoiste cechy. O

jej  odrębności  stanowi  jej  klimat,  ogromne  poczucie  odpowiedzialności  jej  twórców  za
istniejący  stan  gospodarczy  i  społeczny  ziem  polskich  oraz  za  moŜliwości  jego  zmiany.
Rozwój nauk administracyjnych traktowany był przez ich twórców jako legalny, a zarazem
zgodny  z  pozytywistycznymi  ideami,  realistycznie  ujmowany  instrument  walki  o  Polskę
silną, bo wykształconą i bogatą, opartą na demokratycznych zasadach. Tak przecieŜ naleŜy
rozumieć myśli, wyraŜone w 1881 r. przez F. Kasparka, Ŝe: „śyciem narodu są jego prawa
p o l i t y c z n e ,   choćby  takowe  tylko  w  małym  kółku  gminy,  powiatu  lub  prowincji  się
wyjawiały. Tam niechaj się nauczy rządzić i być rządnym [...]. Miłość rozwaŜna ojczyzny,
poczucie  solidarności,  rozumna  wytrwałość,  ufność  w  siły  własne  [...]  oto  cnoty,  które
zdobią  naród  i  zapewniają  mu  przyszłość.  Naród,  który  tak  Ŝyje,  który  wszystkie  kierunki
materialnego i psychicznego Ŝycia statecznie i wytrwale rozwija, naród ten moŜe spokojnie
spojrzeć w przyszłość, czekać niedoścignionych wyroków Opatrzności, w dziejach ludzkich
się wyjawiających"

Z tych przyczyn działalność naukowa nie była podejmowana jako cel sam dla siebie,

lecz jako wykonywanie obowiązku obywatelskiego. W konsekwencji jako cel podstawowy
uwaŜano  dostarczenie  wiedzy  kompleksowej  o  tym,  co  i  jak  naleŜy  w  zakresie  stosunków
społeczno-politycznych  i  gospodarczych  zmienić  i  jakie  instrumenty  administracyjne
pomogą  te  przemiany  zrealizować  i  przyspieszyć.  Dlatego  interesowano  się  szczególnie
problemem  odpowiedzialności  państwa  za  działalność  jego  urzędników  i  akcentowano
potrzebę  szerokiego  określenia  tej  odpowiedzialności.  Bardzo  rozbudowano  w  omawianej
twórczości  problematykę  samorządu,  co  było  wynikiem  realizacji  hasła  pracy  od  podstaw
oraz  walki  o  utrzymanie  odrębności  narodowych.  W  ramach  koncepcji  samorządu
podkreślano konieczność tworzenia silnych jednostek samorządowych najniŜszego stopnia.

Uczeni polscy w zakresie, w jakim pozwalała na to cenzura, propagowali koncepcję

państwa interweniującego w sprawy społeczno-gospodarcze w interesie ogólnospołecznym,
a więc koncepcję administracji bezpośrednio świadczącej usługi na rzecz obywateli.
Wyprzedzili więc o kilkadziesiąt lat koncepcję państwa socjalnego.

II. Okres dwudziestolecia międzywojennego — Druga Rzeczpospolita

Odzyskanie niepodległości w 1918 r. stworzyło podatny grunt pod rozwój polskiej

nauki  prawa  administracyjnego.  Problematyka  organizaqi  aparatu  administracyjnego,
postępowania administracyjnego, materialnego prawa administracyjnego oraz samorządu w
odrodzonym  państwie  była  bogata  i  wymagała  opracowania  naukowego.  Ten  nadmiar
problemów  badawczych  przy  ograniczonej,  zwłaszcza  w  pierwszych  latach  istnienia
niepodległej  Polski,  kadrze  badaczy  sprzyjał  podejmowaniu  tematów  monograficznych,
przydatnych szczególnie dla praktyki organów państwowych.

Nauka prawa administracyjnego w owym okresie uprawiana była głównie w ośrodkach

uniwersyteckich.  Od  czasów  zaborów  działały  nieprzerwanie  Uniwersytet  Jagielloński  w
Krakowie  i  Uniwersytet  Jana  Kazimierza  we  Lwowie.  W  czasie  wojny  lub  w  pierwszych
latach  po  jej  zakończeniu  powstały  lub  restytuowały  swoją  działalność  Uniwersytety:
Warszawski,  Wileński  i  Poznański  oraz  Katolicki  Uniwersytet  w  Lublinie.  W  Warszawie
utworzono teŜ Wolną Wszechnicę Polską, zwaną siódmym polskim uniwersytetem. Był to
swoisty  „uniwersytet  otwarty",  którego  słuchaczem  mógł  być  kaŜdy,  kto  ukończył  lat  17  i

F. Kasparek, Prawo polityczne ogólne z uwzględnieniem austryjackiego razem ze wstępną nauką o

państwie, t. 2, Kraków 1877, s. 1016.

Eugeniusz Ochendowskì

złoŜył pomyślnie egzamin wstępny

. Na tych uczelniach wykładano prawo administracyjne

i uprawiano naukę tego prawa.

W początkach omawianego okresu naukę prawa administracyjnego uprawiali uczeni,

których koncepcje i poglądy naukowe ukształtowane zostały jeszcze w okresie zaborów. Do
nich naleŜał Feliks Ochimowski, autor trzytomowego podręcznika Prawo administracyjne
(1922); pracy opartej na prawie obowiązującym w byłym zaborze rosyjskim przy
uwzględnieniu w szerokim zakresie materiałów prawnoporównawczych, a takŜe Aleksander
Mogilnicki, Tadeusz Hilarowicz i wspomniani juŜ Józef Buzek oraz Kazimierz Władysław
Kumaniecki

W tym okresie rozwinęła się dość bujnie na łamach licznych periodyków specjalnych

publicystyka, która miała na względzie przede wszystkim cele praktyczne, ale zawierała
równieŜ próby uogólnień teoretycznych. Taki sam charakter miały liczne opracowania
tekstów prawnych z komentarzami.

Trzeba jednak stwierdzić, Ŝe w ciągu całego dwudziestolecia międzywojennego nauka

polska nie opracowała systematycznie całego prawa administracyjnego; nie stworzyła jego
ogólnej teorii. Gdy chodzi o ogólną teorię prawa administracyjnego w omawianym okresie,
trzeba bliŜej scharakteryzować dzieło Władysława Leopolda Jaworskiego.

Przed I wojną światową Władysław Leopold Jaworski, profesor Uniwersytetu

Jagiellońskiego  od  1899  r.,  zajmował  się  prawem  cywilnym,  był  posłem  do  sejmu
galicyjskiego  od  1901  r.,  a  posłem  do  austriackiego  parlamentu  w  Wiedniu  od  1911  r.,
przez  pierwszych  kilkanaście  miesięcy  wojny  przewodniczył  Naczelnemu  Komitetowi
Narodowemu.  W  pewnym  związku  z  pracą  polityczną  Jaworski  rozszerzył  swój  zakres
zainteresowań  na  prawo  administracyjne,  które  wykładał  na  Uniwersytecie  od  1910  r.  Tą
gałęzią prawa zajmował się Jaworski równieŜ w odrodzonej Polsce. „Tę ewolucję wielkiego
uczonego  od  prawa  cywilnego  do  prawa  administracyjnego  uwaŜać  moŜna  za  znamienną
dla zainteresowań epoki"

Gdy chodzi o ogólną teorię prawa administracyjnego w okresie dwudziestolecia

międzywojennego,  to  główną  pozyqę  stanowiła  praca  W.  L.  Jaworskiego  Nauka  prawa
administracyjnego.  Zagadnienia  ogólne  (Warszawa  1924).  Ze  względu  na  swój  zakres
praca  Jaworskiego,  „dzieło  konstruktywne,  o  obszernej  podbudowie  filozoficznej,
uwzględniające  zdobycze  nowoczesnej  nauki  a  noszące  wszystkie  cechy  oryginalnego
umysłu autora", była jedynie wstępem do ogólnej części systemu prawa administracyjnego,
a nie systematycznym opracowaniem teorii tego prawa

Dzieło Jaworskiego jest w zasadzie poświęcone nauce prawa, ale jego poglądy

przydatne  są  równieŜ  dla  nauki  administracji.  Jeśli  chodzi  o  stosunek  administracji  do
prawa,  to  Jaworski  widział  ten  stosunek  tak,  iŜ  nie  cała  działalność  administracji  jest
determinowana prawem. Poddanie administracji prawu bez reszty łączy Jaworski z okresem
historycznym,  w  którym  wystąpiła  tendencja  poddania  administracji  kontroli  i  stworzenia
państwa  prawnego.  Zdaniem  Jaworskiego  istnieją  potęŜne  tendencje  zidentyfkowania
administracji z wykonywaniem ustaw, a z drugiej strony „wielkie stawia temu przeszkody
Ŝ

ycie z swoją niestrudzoną zmiennością". Jaworski twierdził, iŜ „cała działalność władz

administracyjnych  jest  działalnością  twórczą,  a  tylko  pewna  jej  część  odbywa  się  wedle
przepisów  ustawowych,  a  inna  część  nie  jest  określona  ustawą.  Działalność  władz
administracyjnych  jest  tak  samo  twórczą,  jak  działalność  jednostki,  a  ta  działalność
jednostki jest równieŜ częściowo unormowana ustawą, a częściowo nie jest"

Z. Skubała-Tokarska, Z. Tokarski, Uniwersytety w Polsce, Warszawa 1972, s. 162-164.

H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1984, s. 170.

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, t. 1, Kraków 1948, s. 123.

TamŜe, s. 123.

W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 10 i 128.

Eugeniusz Ochendowskì

Poglądy Jaworskiego wywołały dyskusję zarówno przed jak i po II wojnie światowej.

Franciszek  Longchamps  w  pracy  ZałoŜenia  nauki  administracji  (Wrocław  1949)  pisał,  Ŝe
stanowisko  Jaworskiego  „moŜe  być  przykładem  stanowiska  badawczego  z  pojemnością
powszechną,  które  tylko  stwierdza  i  klasyfikuje  typ  administracji  publicznej  w  tzw.
państwie prawnym, jako jeden z typów, ale nie ogranicza całej administracji do tego typu.
Pod  tym  względem  stanowisko  Jaworskiego  staje  się  przydatne  dla  nauki  administracji,
jako jedno z właściwych spojrzeń na stosunek administracji do prawa ... Trzeba uwydatnić
zasadnicze  stanowisko  badawcze  autora  wobec  administracji  publicznej,  uznające
w i e l o ś ć       a s p e k t ó w       r z e c z y w i s t e j       a d m i n i s t r a c j i "

Inny wybitny uczony Marian Zimmermann w pracy Pojęcie administracji publicznej a

«swobodne  uznanie»  (Poznań  1959)  wykazał,  Ŝe  teoria  Jaworskiego  „w  zastosowaniu  do
systemu  państwa  prawnego  i  jego  prawa  utrzymać  się  nie  da.  W  państwie  prawnym
administracja państwowa nie moŜe działać w jakiejś sferze nie uregulowanej przez prawo,
według  swej  swobodnej  woli  tak,  jak  jednostka  —  byle  tylko  bez  naruszania  ustaw.  W
takim  systemie,  w  którym  tylko  część  działań  administracji  byłaby  uregulowana  prawnie,
nie  pomogłoby  Ŝadne  sądownictwo  administracyjne  —  skoro  ono  moŜe  prawnie
kontrolować  działalność  administracji  tylko  o  tyle,  o  ile  ona  jest  prawnie  uregulowana.
Jaworski uwaŜał wprawdzie za moŜliwą równieŜ sądową kontrolę moralności — jednak w
systemie prawa pozytywnego moŜliwość takiej kontroli chyba odpada"

. M. Zimmermann

wykazał więc, Ŝe teoria Jaworskiego odnosi się do czasu walki o praworządność i do
wówczas panujących poglądów, które tkwiły jednak w pojęciach okresu poprzedniego.
Teoria ta nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawnego.

Mimo wymienionych zastrzeŜeń, naleŜy podkreślić, Ŝe poglądy Jaworskiego

prowadziły  go  do  uczynienia  z  kontroli  wykonywanej  przez  sądy  administracyjne
„kamienia  węgielnego  systemu  prawa  administracyjnego,  bo  tylko  w  ten  sposób  moŜna
przy  takiem  pojęciu  administracji  zapewnić  jej  cechy  praworządności  i  sprawiedliwości.
Próbą  zastosowania  powyŜszych  zasad  był  «Projekt  kodeksu  agrarnego  »  z  roku  1928,
opracowany  przez  ś.p.  prof.  Jaworskiego[...]  Zgodnie  z  swoim  zasadniczym  stanowiskiem
prof.  Jaworski  normuje  w  swoim  projekcie  kodeksu  agrarnego  w  szerokim  zakresie
kontrolę  sądownictwa  administracyjnego  o  trzechstopniowej  budowie,  przyczem  I  i  II
instancja są specjalnymi sądami z uwzględnieniem czynnika obywatelskiego, a jako trzecia
kasacyjna  instancja  miałby  funkcjonować  NajwyŜszy  Trybunał  Administracyjny.  Ponadto
projekt  przewiduje  szeroką  organizację  samorządu  rolniczego,  zorganizowanego  na
podstawie przymusowej, a o budowie dwustopniowej"

Projekt kodeksu agrarnego, jak i wydany rok później, w 1929 r., Projekt konstytucji

Jaworski uzupełnia tomem załączników w postaci monografii swych współpracowników i
uczniów

. W ten sposób Jaworski stworzył „nieznany dotąd w tej mierze w Polsce typ

zespołowej pracy naukowej i wywarł niezatarty wpływ na młodsze pokolenie prawników
polskich, a dzięki głębokości swych myśli, wnikliwości sądu i szerokości teoretycznych
oraz praktycznych zainteresowań — nadał kierunek polskiej nauce prawa publicznego"

Nie trzeba podkreślać, Ŝe W. L. Jaworski był znakomitym prawnikiem i myślicielem.

W swoich Notatkach wyraził wciąŜ —jak sądzę aktualną myśl: „Czekajmy na chwilę, gdy
nasi ustawodawcy się zdziwią, odkrywszy, Ŝe konstytucja jest kaŜdorazowym
rozwiązaniem problemu doprowadzenia do harmonii wolności z prawem. Byle tylko

F. Longchamps, ZałoŜenia nauki administracji, Wrocław 1949, s. 85.

M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a .swobodne uznanie", Poznań 1959, s. 61.

K. W. Kumaniecki, W. L. Jaworski i nauka prawa administracyjnego, [w:] Wl. L. Jaworskiego Ŝycie i

działalność, Kraków 1931, s. 47 i 48.

J. S. Langrod, Instytucje, s. 123.

TamŜe, s. 123.

Eugeniusz Ochendowskì

zrozumieli, Ŝe idzie tu o harmonię i Ŝe biada państwu, które prawo zabija dla wolności, a
wolność dla prawa"

Spośród innych opracowań tego okresu wymienić naleŜy dwutomowe opracowanie

pióra  Kazimierza  Władysława  Kumanieckiego,  Bohdana  Wasiu-tyńskiego  i  Jerzego
Panejki,  profesorów  Uniwersytetów  w  Krakowie,  Warszawie  i  Wilnie,  Polskie  prawo
administracyjne  w  zarysie  (Kraków  1929)  oraz  wydane  tuŜ  przed  wybuchem  II  wojny
ś

wiatowej dzieło profesorów Uniwersytetu Jagiellońskiego Kazimierza Władysława

Kumanieckiego,  Jerzego  Stefana  Langroda  i  Szczęsnego  Wachholza:  Zarys  ustroju,
postępowania i prawa administracyjnego w Polsce (Kraków—Warszawa 1939). Obie prace
polegały  na  systematycznym  omówieniu  ustroju  administracji  rządowej  i  samorządowej,
postępowania  administracyjnego  i  poszczególnych  działów  administracyjnego  prawa
materialnego;  nie  tworzyły  one  jednak  ogólnej  teorii  prawa  administracyjnego.  Okres
dwudziestu lat okazał się zbyt krótki dla stworzenia takiej teorii. Najpierw musiały powstać
liczne  prace  dokumentacyjne,  porównawcze  i  monograficzne,  dotyczące  poszczególnych
instytucji.  Prace  takie  rzeczywiście  powstały,  a  zwłaszcza  dotyczące  ustroju  administraqi,
samorządu i postępowania administracyjnego.

Spośród autorów wybitnych prac monograficznych wymienić naleŜy wspomnianego

juŜ Kazimierza Władysława Kumanieckiego, od 1911 r. docenta, a od 1917 r. profesora
Uniwersytetu

Jagiellońskiego,

znakomitego

znawcę

administracji

praktyki

administracyjnej,  ministra  oświaty  w  1922  r.,  współautora  wymienionych  wyŜej  dzieł
syntetycznych  z  zakresu  prawa  i  postępowania  administracyjnego.  W  omawianym  okresie
Kumaniecki  opublikował  dwa  wydania  Ustroju  państwowego  władz  administracyjnych  na
ziemiach  polskich  (w  1920  i  1921  r.),  Ustrój  władz  samorządowych  na  ziemiach  Polski  w
zarysie (1921), Zbiór dokumentów do powstania Państwa Polskiego (1920) i wiele innych
prac.

Zagadnieniami ustroju administracji zajmował się równieŜ Bohdan Wasiu-tyński, w

latach 1921 — 1923 profesor nauki administracji i prawa administracyjnego Uniwersytetu
Poznańskiego,  a  od  1923  r.  —  Uniwersytetu  Warszawskiego,  w  latach  1928  —  1935
senator Rzeczypospolitej z ramienia Związku Ludowo-Narodowego. Opublikował pracę pt.
Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych, która ukazała się w czterech
wydaniach  (w  1925,  1928,  1933  i  1937  n);  był  współautorem  Polskiego  prawa
administracyjnego  w  zarysie.  Jego  Ustrój  władz  administracyjnych  stanowi  podstawowe
ź

ródło wiedzy o poszczególnych fazach rozwoju ustroju Drugiej Rzeczypospolitej i posiada

wielką wartość dla studiów nad przeobraŜeniami samorządu

Spośród bardzo licznych opracowań na temat samorządu na szczególną uwagę

zasługują  dwie  prace  zaliczane  do  klasycznej  literatury  samorządowej.  Pierwsza  to  dzieło
Jerzego  Panejki  Geneza  i  podstawy  samorządu  europejskiego,  wydane  najpierw  w  ParyŜu
(1926), a następnie w Wilnie (1934). Po odzyskaniu niepodległości poszukiwano w Polsce
wzorów  rozwiązań  prawnych  i  doświadczeń  innych  państw  równieŜ  co  do  instytucji
samorządu.  Stąd  teŜ  brały  się  z  pewnością  zainteresowania  badawcze  Panejki.  O
współczesnej  zaś  wartości  dzieła  Panejki  pisze  J.  Borkowski  w  recenzji  reprintu  z  1990  r.
pracy profesora Uniwersytetu Wileńskiego: „...ksiąŜka J. Panejki stanowiła świetne źródło
wiadomości  o  koncepcjach  i  organizacji  samorządu  oraz  o  poglądach  na  tę  instytucję
prawną.  Wartość  tę  w  duŜej  mierze  zachowała  do  dzisiaj,  a  to  ze  względu  na  jasność  i

Cyt. za K. W. Kumanieckim, W. L. Jaworski, s. 50.

H. Izdebski, Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym. Bogdan

Wasiutyński (1882-1940), Samorząd Terytorialny 1991, nr 5, s. 44.

Eugeniusz Ochendowskì

precyzję rozwaŜań, zdecydowanie w wyraŜaniu poglądów i formułowaniu ocen przez
Autora"

Drugim dziełem zaliczanym do klasycznej literatury samorządowej jest praca Tadeusza

Bigo  Związki  publiczno-prawne  w  świetle  ustawodawstwa  polskiego  (Warszawa  1928,
reprint  Warszawa  1990).  Tadeusz  Bigo  habilitował  się  w  1928  r.  na  Uniwersytecie  Jana
Kazimierza  we  Lwowie  i  tam  uzyskał  stanowisko  profesora,  od  1946  r.  był  profesorem
Uniwersytetu  Wrocławskiego.  Jego  dzieło  o  związkach  publicznoprawnych  jest  pracą  o
związkach  samorządowych,  co  stwierdził  sam  Autor  pisząc:  „Związki  publiczno-prawne  i
związki  samorządowe  —  to  dwa  synonimy:  zakresy  tych  nazw  pokrywają  się.  Samorząd
jest oznaczeniem formy administracji, wyraŜa stosunek osób administrujących do państwa,
określa tylko jedną relację podmiotu administracji. Związek publ. prawny jest oznaczeniem
samego  podmiotu  administracji"

. Mimo upływu ponad sześćdziesięciu lat od wydania

pracy T. Bigo posiada ona swą wartośćteoretyczną i jest nadal przydatna we współczesnych
badaniach instytucji samorządu terytorialnego i samorządu specjalnego.

W okresie dwudziestolecia międzywojennego, jak i w okresie późniejszym, wiele prac

naukowych i związanych z praktyką poświęconych samorządowi opublikował Maurycy
Zdzisław Jaroszyński, profesor Wolnej Wszechnicy w Warszawie, w czasie II wojny
ś

wiatowej na Polskim Wydziale Prawa Uniwersytetu w Oksfordzie, a po wojnie —

Uniwersytetu  Warszawskiego  i  Polskiej  Akademii  Nauk.  M.  Jaroszyński  był  nie  tylko
wybitnym  znawcą  prawa  administracyjnego,  ale  równieŜ  wybitnym  praktykiem;  w  latach
1928  —1933  kierował  pracami  Komisji  dla  Usprawnienia  Administracji  Publicznej,  która
działała przy Prezesie Rady Ministrów

omawianym

okresie

wydano

wiele

prac

poświęconych

sądownictwu

administracyjnemu  oraz  zagadnieniom  postępowania  administracyjnego.  Były  to
opracowania monograficzne i komentatorskie. Spośród nich na szczególną uwagę zasługują
takie  prace  jak:  Tadeusza  Hilarowicza  NajwyŜszy  Trybunał  Administracyjny  i  jego
kompetencje  (1925),  Jerzego  Stefana  Langroda  Zarys  sądownictwa  administracyjnego  ze
szczególnym  uwzględnieniem  sądownictwa  administracyjnego  w  Polsce  (1925)  i  Res
iudicata  w  prawie  administracyjnym,  Wita  Klonowieckiego,  profesora  Katolickiego
Uniwersytetu  Lubelskiego,  Strona  w  postępowaniu  administracyjnym  (1938).  Ten  ostatnio
wymieniony  autor  opublikował  wcześniej  bardzo  wartościową  monografię  pt.  Zakład
publiczny w prawie polskim (1933).

Z dzieł poświęconych materialnemu prawu administracyjnemu wymienić naleŜy przede

wszystkim  monografię  Mariana  Zimmermanna  Wywłaszczenie  (Lwów  1933),  będącą
rozprawą  habilitacyjną.  Rozprawa  ta  spełniła  pionierską  rolę  w  dziedzinie  prawa
wywłaszczeniowego. S. Rosmarin pisał, Ŝe praca ta „silnym pchnięciem [...] posuwa rzecz
na całkiem nowe tory" i jest „wyrwaniem się z martwej zatoki, w której kryła się nauka o
wywłaszczeniu (Przegląd Prawa i Administracji, 1934, s. 70). Pewną ręką wydobyte są [...]
cechy i problemy zasadnicze; powiązana jest historyczna rzeczywistość z kształtującymi ją
czynnikami;  wreszcie  odkryte  są  związki  między  tymi  czynnikami  przez  wykazanie,  jak
elementy  grupują  się  około  przeciwstawnych  poglądów  na  Ŝycie  społeczne  i  porządek
prawny. W chaos zjawisk [...] wnosi ta ksiąŜka nową myśl i nowy porządek. Kładzie kres
tym  wszystkim  naukom,  które  wpatrzone  w  przeszłość,  nie  widziały  granicy  między
przeszłym a przyszłym: teraźniejszo-ści[...]. Otwiera naszemu poznaniu wszystkie te nowe

J, Borkowski (rec), Jerzy Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, ParyŜ 1926, reprint

Wydawnictwa „Przemiany" Warszawa 1990, Samorząd Terytorialny 1991, nr 10, s. 50.

T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa, reprint

Wydawnictwa „Przemiany", Warszawa 1990, 154.

H. Izdebski, Historia, s. 154.

Eugeniusz Ochendowskì

dziedziny nauki o wywłaszczeniu, które zbywano dotąd wzruszeniem ramion, albo od
których odwracano się z niechęcią" (S. Rosmarin, tamŜe, s. 75)

W swoim dziele M. Zimmermann zawarł cenne spostrzeŜenia na temat funkqi prawa.

„Prawo  daje  tylko  formę  —  pisze  Zimmermann  —  instytucjom  społecznym,  które  są
produktem samoistnego rozwoju, wytworem światopoglądu, potrzeb i Ŝycia społecznego w
ogóle.  Pewnym  instytucjom  społecznym  odpowiadają  jednak  pewne  tylko  formy  prawne
jako  najlepsza  (lub  jedyna)  forma  ich  uzewnętrznienia  się  w  dziedzinie  prawa.  Pewnym
istotnym  cechom  pojęcia  instytucji  społecznej,  które  określają  i  odgraniczają  jej  istotną  i
właściwą funkcję, odpowiadają pewne cechy w świecie prawa. [...] Dynamicznie prawo jest
wyrazem  funkcyj  społecznych,  kaŜda  norma  jest  formą  pewnej  funkcji.  Funkcje  zaś
społeczne  wytwarzają  się  w  społeczeństwach  jako  wyraz  jego  potrzeb,  jako  objaw
działalności  wytworzonych  przez  nie  instytucyj[...].  Prawo  jest  więc  zbiorem  instytucyj
prawnych, mających spełniać funkcje społeczne"

Oceniając ogólnie okres dwudziestolecia międzywojennego trzeba stwierdzić, Ŝe

dorobek polskiej nauki prawa  administracyjnego  nie był zbyt wielki. Jedynie w dziedzinie
samorządu  i  postępowania  administracyjnego  dorobek  ten  był  znaczny;  większy  niŜ  w
innych  państwach.  Ze  zrozumiałych  względów  (odzyskanie  niepodległości,  tworzenie
polskiej administracji) zagadnienia ustroju administracji, w tym samorządu, a następnie —
dzięki  kodyfikacji  z  1928  r.  —  postępowania  administracyjnego  cieszyły  się  większym
zainteresowaniem  badawczym  niŜ  materialne  prawo  administracyjne.  Był  to  jednocześnie
okres, w którym polska  nauka prawa administracyjnego wyzwalała się od naśladownictwa
doktryny  austriackiej  i  niemieckiej,  nawiązując  kontakty  naukowe  z  Francją,  krajami
romańskimi oraz Europy Środkowej i Południowej

III. Okres II wojny światowej

W czasie II wojny światowej juŜ w jesieni 1939 r. na ziemiach polskich okupowanych

przez  Niemców  zamknięto  wszystkie  wyŜsze  uczelnie,  w  tym  uniwersytety  w  Krakowie,
Lublinie,  Poznaniu  i  Warszawie.  Dla  Polaków  niedostępne  były  szkoły  średnie  i  wyŜsze
uczelnie.  UniemoŜliwiało  to,  oczywiście,  prowadzenie  normalnych  badań  naukowych,  w
tym równieŜ w dziedzinie nauki prawa administracyjnego.

Dla Polski charakterystyczne jest to, Ŝe mimo śmiertelnego niebezpieczeństwa

groŜącego  za  próby  kontynuowania  nauki  w  ramach  konspiracyjnie  prowadzonych  zajęć,
przez  cały  okres  okupacji  starano  się  prowadzić  zajęcia  uniwersyteckie,  podobnie  jak  i  na
poziomie  średnim,  i  w  miarę  moŜliwości  rozwijać  naukę.  W  ograniczonym  zakresie,  w
sposób konspiracyjny, prowadzono działalność dydaktyczną.

Uniwersytet Warszawski zorganizował tajne kursy, które objęły łącznie w czasie wojny

3000—4000  słuchaczy,  w  których  nauczało  około  300  osób.  RównieŜ  w  Warszawie  w
latach  1940—1944  zostały  zorganizowane  tajne  kursy  przez  Uniwersytet  Poznański,
działający  pod  nazwą  tajnego  Uniwersytetu  Ziem  Zachodnich.  Ten  tajny  uniwersytet
kształcił około 2000 studentów. W nauczaniu brało udział około 200 pracowników, głównie
przesiedlonych  z  zamkniętego  uniwersytetu  w  Poznaniu.  Uniwersytet  Ziem  Zachodnich

Za Z. Janowicz, Z. Leoński, Marian Zimmermann (1901 —1969), [w:] Studia z zakresu prawa

administracyjnego ku czci Prof. dra Mariana Zimmermanna, Warszawa—Poznań 1973, s. 5 — 6 .
" J . S. Langrod, Instytucje, s. 128.

M. Zimmermann, Wywłaszczenie, Lwów 1933, s. 79.

Eugeniusz Ochendowskì

rozpoczął  swoją  działalność  od  zorganizowania  czterech  kompletów  prawniczych  i  trzech
kompletów  humanistycznych;  później  podjęto  nauczanie  w  zakresie  medycyny,  farmacji  i
rolnictwa.  TenŜe  uniwersytet  uruchomił  swoje  oddziały  w  Kielcach,  Częstochowie  i
Jędrzejowie

Jako ewenement warto dodać, Ŝe w czasie okupacji w 1943 r. w Warszawie w tajnej

drukarni wydano podręcznik prawa administracyjnego napisany przez Stanisława Kasznicę,
profesora

prawa

administracyjnego

Uniwersytetu

Poznańskiego.

względów

konspiracyjnych autor musiał się ukryć pod pseudonimem A. ŁuŜycki, a jako rok wydania
podano nie 1943, ale 1938

NaleŜy zaznaczyć, Ŝe w czasie II wojny światowej poza granicami Polski podejmowana

była  działalność  dydaktyczna  i  naukowa  równieŜ  w  dziedzinie  nauki  prawa
administracyjnego.  I  tak  w  Anglii  nad  problemami  administracji,  a  zwłaszcza  samorządu,
pracował  Maurycy  Jaroszyński,  który  był  wiceministrem  Ministerstwa  Odbudowy
Administracji  Publicznej  w  Londynie.  Był  teŜ  wykładowcą  na  Polskim  Wydziale  Prawa
Uniwersytetu w Oksfordzie

W obozach jenieckich dla oficerów w Niemczech organizowano kursy dla prawników.

W oflagu w Murnau wykładał dr Franciszek Longchamps, który po wojnie pracował w
Uniwersytecie we Wrocławiu, w latach 1955 —1969, tj. do chwili śmierci jako profesor
prawa administracyjnego

W latach 1942—1945 wygłaszał wykłady w obozie jenieckim w Niemczech (Oflag

XVII A) dla oficerów Wojska Polskiego we Francji i dla oficerów francuskich Jerzy Stefan
Langrod, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, a następnie uniwersytetów zagranicznych
(przez  kilkanaście  lat  wykładał  na  Sorbonie).  W  przedmowie  do  swego  dzieła  Instytucje
prawa  administracyjnego.  Zarys  części  ogólnej  (Kraków  1948)  J.  S.  Langrod  pisze:
„KsiąŜka  ta  powstała  w  czasie  wojny  [...]  W  cięŜkich  warunkach  długoletniego  Ŝycia
obozowego  powstał  —  szeroko  z  czasem  rozbudowany  —  ośrodek  nauki  i  nauczania
akademickiego, a w jego ramach m.in. kompletne Studium prawno-polityczne na poziomie
uniwersyteckim i w oparciu o program studiów na polskich wydziałach prawa. Podjąwszy
się wykładu nauki prawa administracyjnego na

3-cim  roku  studiów,  postanowiłem  dać  słuchaczom  moŜliwie  szeroki  obraz  jego  części
ogólnej,  ujętej  systematycznie  i  porównawczo.  Wykonanie  tego  zadania  było  trudne  ze
względu na niezwykle niekorzystne warunki pracy, na izolację od świata zewnętrznego i na
ciągłą  walkę  z  przeciwnościami  w  zakresie  dostępu  do  literatury.  Dzięki  jednak  pomocy,
moralnej i bibliograficznej, polskich i francuskich kolegów zawodowych, mogłem trudności
te przezwycięŜyć, a przypadkiem uratowany rękopis oddaję teraz w ręce czytelnika"

Dodajmy, Ŝe spośród oficerów francuskich pomoc J. S. Langrodowi świadczyli wybitni

profesorowie dr Jan Leray, dr Karol Eisenmann i dr Jerzy Vedel.

Widzimy, Ŝe nawet w najtrudniejszym dla Polaków okresie działalność naukowa i

dydaktyczna nie została zaniechana, a wręcz przeciwnie — gdy tylko warunki na to
pozwalały — była prowadzona, nawet z naraŜeniem Ŝycia.

Z. Skubała-Tokarska, Z. Tokarski, Uniwersytety w Polsce, s. 222.

Por. S . Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 5.

Studia z dziedziny prawa administracyjnego, pod red. L. Bara, Ossolineum 1971, s. 5.

T. Bigo, Franciszek Longchamps (1912—1969), Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s.

J . S. Langrod, Instytucje, s. U .