Dr Wojciech Misiak Warszawa dn. 10.02.2011 r.

Materiały do kształcenia samodzielnego studentów w ramach przedmiotu

Finanse samorządu terytorialnego

Temat: Rola i zadania regionalnych izb obrachunkowych a system

finansowy jednostek samorządu terytorialnego (

temat zgodny z

sylabusem przedmiotu Finanse samorządu terytorialnego

Podstawowe zagadnienia.

1) Podstawy prawno-organizacyjne regionalnych izb obrachunkowych.

2) Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych.

3) Działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych.

4) Działalność opiniodawcza regionalnych izb obrachunkowych.

5) Działalność informacyjna i szkoleniowa regionalnych izb obrachunkowych.

Samorząd terytorialny stanowi formę (rodzaj) organizacji społeczeństwa

obywatelskiego – publicznej władzy lokalnej i regionalnej typu demokratycznego,
reprezentującej społeczności lokalne i regionalne na określonym terytorium.
Władza ta działa na różnych szczeblach zarządzania o różnym zasięgu
terytorialnym.

Samorząd terytorialny w Polsce występuje jako:

1. samorząd lokalny (w skali gminy i powiatu,

2. samorząd regionalny (w skali województwa).

Finanse samorządu terytorialnego można określić jako:

1. zasoby i środki pieniężne jednostek samorządu terytorialnego;

2. operacje (procesy finansowe) polegające na gromadzeniu dochodów

własnych i wyrównawczych oraz przychodów, a także dokonywaniu
wydatków i rozchodów przez te jednostki w celu sfinansowania zadań
własnych i zleconych im przez państwo.

Finanse samorządu terytorialnego są integralną częścią finansów sektora

publicznego. System finansowy samorządu terytorialnego oznacza więc zespół
zasad i instytucji oraz instrumentów prawno-finansowych, służących
zdecentralizowanemu, celowemu gospodarowaniu przez jednostki samorządu
terytorialnego zasobami i środkami pieniężnymi (tj. gromadzeniu dochodów oraz
przychodów i dokonywaniu wydatków oraz rozchodów na podstawie
obowiązującego prawa).

Podstawą systemu finansów samorządowych jest:

1) przekazanie istotnej części zadań publicznych i odpowiednich kompetencji

jednostkom samorządu terytorialnego do realizacji; zadania te wykonywane
są przez nie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w takim
zakresie, w jakim nie są zastrzeżone dla organów innych władz publicznych;

2) wyodrębnienie majątku i gospodarki finansowej z majątku państwa i z

całokształtu państwowej gospodarki finansowej oraz wzajemna
niezależność zasobów systemu finansowego państwa i samorządu
terytorialnego.

3) samodzielność finansowa odrębnych szczebli (podsystemów)

samorządowych i ich budżetów w aspekcie:

a/gromadzenia dochodów i przychodów,

b/dokonywania wydatków i rozchodów,

c/konstrukcji budżetów.

4) Niezależność organizacyjna i w dużym zakresie finansowa, wspomagana

jest poprzez instrumenty prawne. Jest to skutek przyznania jednostkom
samorządu terytorialnego (min. na mocy Konstytucji) :

• osobowości prawnej,

• prawa własności i innych praw majątkowych,

• ochrony sądowej tej samodzielności.

W drodze ustawowej państwo decyduje m.in. o formach samorządu,

szczeblach zarządzania, zakresie działania, funkcjach i zakresie samodzielności.

Samodzielność samorządu terytorialnego obejmuje różne aspekty: ustrojowy,
organizacyjny, administracyjno-prawny i ekonomiczno-finansowy.

Aspekt ustrojowy sprowadza się do możliwości sprawowania władztwa przez

wspólnotę samorządową i wolnych wyborów w ramach danego terytorium.

Aspekt organizacyjny dotyczy powołania jednostek, zasadniczego podziału

administracyjnego i odrębnych, niezależnych wzajemnie struktur.

Aspekt administracyjnoprawny wyraża się w wykonywaniu własnych zadań i

kompetencji oraz posiadaniu osobowości prawnej.

Aspekt ekonomiczno-finansowy przejawia się w posiadaniu własnego mienia i

środków finansowych w ramach samodzielnych budżetów czyli posiadania
samodzielności finansowej.

Samodzielność finansowa nie oznacza jednak pełnej autonomii finansowej ani
samofinansowania jednostek samorządu terytorialnego.

Samodzielność finansowa nie może być wg Trybunału Konstytucyjnego,

„absolutyzowana, interpretowana wg swobodnego uznania, jako pełna autonomia
w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi”, (wyrok TK z
24 marca 1998. K.40/97). Samodzielność finansowa nie ma więc charakteru
bezwzględnego, granice jej wyznacza określony Konstytucją i ustawami zakres
działania. Doznaje ona także wielu ograniczeń, dotyczących procedury
planowania i dysponowania środkami pieniężnymi, władztwa podatkowego,
zarządzania długiem publicznym, finansowania deficytu budżetowego oraz ich
limitów wraz z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi z zakresu finansów
publicznych, procedur przetargowych itp.

Jedną z instytucji, która sprawuje funkcje kontrolne w zakresie gospodarki

finansowej jednostek samorządy terytorialnego, są regionalne izby obrachunkowe,
utworzone 1993 roku na mocy ustawy z dnia 7października o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 528 z późn. zmian). Od 1997 zasady
funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych reguluje art.171 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Artykuł ten stanowi:
„Organami nadzoru nad działalności jednostek samorządu terytorialnego są Prezes
Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby
obrachunkowe”.

Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że są one

państwowymi organami nadzoru oraz kontroli gospodarki finansowej i zamówień
publicznych:

1) jednostek samorządu terytorialnego,

2) związków i stowarzyszeń gmin i powiatów,

3) samorządowych jednostek organizacyjnych,

4) innych podmiotów w zakresie wykonywania przez nie dotacji

przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi jednostkami budżetowymi. Ze

względu na rozproszenie terytorialne jednostek samorządu terytorialnego objętych
nadzorem i kontrolą, regionalne izby obrachunkowe swoje zadania realizują w
siedzibach, znajdujących się w każdym z miast wojewódzkich, oraz w zespołach
zamiejscowych kierowanych przez członka kolegium wyznaczonego przez prezesa
izby.

Organami regionalnych izb obrachunkowych są:

1) kolegium izby rozstrzygające o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń

organów jednostek podlegających nadzorowi, co oznacza, że kontroli nie
podlega treść merytoryczna określonych decyzji;

2) komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów

publicznych.

W skład kolegium regionalnej izby obrachunkowej wchodzą:

1) prezes izby jako przewodniczący kolegium,

2) członkowie.

Prezesa regionalnej izby obrachunkowej powołuje po przeprowadzeniu

konkursu Prezes Rady Ministrów. Kandydata na prezesa wybiera kolegium izby
spośród członków kolegium i innych kandydatów spełniających wymogi dotyczące
członków kolegium (art. 15 ust. 8 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych).
Kadencja prezesa trwa 6 lat od daty powołania. Kandydatów na członków
kolegium wyłania się w drodze konkursu ogłoszonego przez prezesa Izby w
dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Wyboru dokonuje się zwykłą większością
głosów. Połowę składu kolegium stanowią członkowie powołani spośród
kandydatów zgłoszonych przez organy stanowiące jednostek samorządu
terytorialnego.

W strukturze organizacyjnej regionalnej izby obrachunkowej funkcjonują:

1) wydział kontroli finansowej,

2) wydział informacji, analiz i szkolenia,

3) biuro izby zapewniające obsługę administracyjną i finansowo-księgową.

Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych.

Zgodnie z art.5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych „izby

kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz
zamówienia publiczne podmiotów….na podstawie kryterium zgodności z prawem
i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym” oraz w zakresie zadań
wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego wg „kryterium
celowości, rzetelności i gospodarności”. Kontrole przeprowadzane są nie rzadziej
niż raz na cztery lata.

Na podstawie rocznego planu kontroli wykonywane są kontrole:

1) kompleksowe – obejmujące podstawowe zagadnienia dotyczące

przygotowania i realizacji operacji finansowych związanych z
gromadzeniem i wykorzystywaniem środków finansowych, ich ewidencją i
sprawozdawczością,

2) problemowe – obejmujące wybrane zagadnienia z zakresu gospodarki

finansowej i zamówień publicznych,

3) doraźne – przeprowadzane w oparciu o wnioski od uprawnionych organów

oraz o różnorodne sygnały o nieprawidłowościach występujących w
jednostkach samorządu terytorialnego,

4) sprawdzające – dotyczące wykonania wniosków pokontrolnych w

przypadku braku informacji o sposobie ich wykonania.

Prezes regionalnej izby obrachunkowej lub osoba przez niego uprawniona

upoważniona powiadamia kierownika jednostki o zakresie i terminie
przeprowadzania kontroli. Kontrolę wykonują inspektorzy związani tajemnicą
skarbową w zakresie realizacji zadań kontrolnych. Inspektorzy korzystają z
ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Pracownicy
jednostki kontrolowanej zobowiązani są do udzielania inspektorom informacji
ustnych i pisemnych w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli. Z
przeprowadzonej kontroli inspektorzy sporządzają protokół. Izba na podstawie
wyników kontroli kieruje do jednostki wystąpienie pokontrolne. Jednostka
kontrolowana ma obowiązek powiadomić izbę o wykonaniu wniosków
pokontrolnych lub o przyczynach ich niewykonania. Mo ze też zgłosić zastrzeżenia
do kolegium izby na sposób przeprowadzenia kontroli.

Na podstawie art. 229 pkt. 1 kodeksu prawa administracyjnego regionalne

izby obrachunkowe są organami właściwymi do rozpatrywania skarg dotyczących
zadań lub działalności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
z zakresu spraw finansowych. Przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub
nienależyte wykonanie zadań, naruszenie praworządności lub interesów
skarżących, przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw przez wójtów,
burmistrzów, prezydentów, zarządy itp.

Działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych.

Ąrt. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określa zakres

rzeczowy działalności nadzorczej w odniesieniu do uchwał i zarządzeń organów
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1. procedur uchwalania budżetów i jego zmian,

2. budżetu i jego zmian,

3.zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego oraz

udzielania pożyczek,

4.zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu

terytorialnego,

5.podatków i opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego,

6.udzielenia absolutorium.

W wyniku działalności nadzorczej regionalne izby obrachunkowe często

stwierdzają przypadki naruszania prawa polegające na:

Ad. 1. Ujmowaniu w budżetach środków na realizację zadań nie mieszczących się
w katalogu zadań danej jednostki samorządowej, nie zaplanowaniu wszystkich
źródeł dochodów budżetowych, pomijaniu wydatków na obowiązkowe zadania
jednostki, niezgodności między kwotami wydatków ujętych w wieloletnich
programach inwestycyjnych a zaplanowanymi w budżecie lub utworzeniu rezerw
celowych na wydatki, które można było przewidzieć w momencie sporządzania
budżetu.

Ad.2 Przekraczaniu kompetencji do dokonywania zmian przez organy
wykonawcze.

Ad.3 Zaciąganiu kredytów bez zaplanowania przychodów z tego tytułu,
udzielaniu zabezpieczeń spłat kredytu w postaci pełnomocnictwa do dysponowania
rachunkiem bankowym, nieokreśleniu w uchwale organu stanowiącego kwoty,
źródeł i terminów spłat zaciągniętych zobowiązań.

Ad.4 Niewłaściwym trybie udzielania dotacji, sposobach ich rozliczania,
nieprawidłowym określaniu stawek dotacji, zlecaniu zada niezgodnie z ustawą o
działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Ad.5 Niewłaściwej polityce zakresie określania dochodów danej jednostki
samorządowej.

Ad.6 Podejmowaniu uchwał bez rozpatrzenia sprawozdań z wykonania budżetu
lub bez uzyskania bezwzględnej większości głosów, lub przeprowadzenia tajnego
głosowania.

Regionalna izba obrachunkowa prowadząc postępowanie nadzorcze w

sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości
oraz sposób i termin ich usunięcia.

Działalność opiniodawcza regionalnych izb obrachunkowych.

Do zadań regionalnych izb obrachunkowych należy również wydawanie

opinii w sprawach dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu
terytorialnego. Zgodnie bowiem z art.19 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, w instytucjach tych działają składy orzekające, które wydają
opinie w sprawach określonych w art. 13 ustawy. Sporządzone opinie dotyczą
przede wszystkim.

1. możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów

wartościowych,

2. możliwości sfinansowania zakładanego deficytu budżetowego i

prognozy kształtowania długu publicznego,

3. projektów budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z

informacjami o stanie mienia jednostek,

4. informacji o przebiegu wykonania budżetów jednostek samorządu

terytorialnego,

5. udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium.

Na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej regionalne izby

obrachunkowe mają obowiązek udostępniać każdemu interesujące go informację.
W związku z tym regionalne izby obrachunkowe publikują informacje dotyczące
realizacji wykonywanych zadań, sprawozdań i sporządzonych opinii w
publikatorze teleinformatycznym BIP.

Działalność informacyjna i szkoleniowa regionalnych izb

obrachunkowych.

Działalność informacyjno-szkoleniowa regionalnych izb obrachunkowych

wynika z postanowień art.4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Realizowana jest ona w formie szkoleń i seminariów, wydawania biuletynów i
informatorów.

Tematyka tej działalności obejmuje zagadnienia praktycznego stosowania

przepisów regulujących szeroko rozumianą tematykę finansową jednostek samorządu
terytorialnego np. : procedury uchwalania budżetu, prawo miejscowe, sprawozdawczość
i klasyfikacje budżetową, system zamówień publicznych, warunki i tryb udzielania
pomocy publicznej, kontrola zadań finansowanych z funduszy strukturalnych.

Organem

zrzeszającym regionalne izby obrachunkowe jest, utworzona w sierpniu

1997 roku na mocy art. 25 a ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych oraz finansowaniu gmin (Dz.U.113 poz.734), Krajowa Rada
Regionalnych Izb Obrachunkowych. W jej skład wchodzą prezesi regionalnych izb
obrachunkowych oraz po jednym reprezentancie każdej izby.

Do zadań Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych należy głównie:

1. reprezentowanie izb wobec naczelnych i centralnych organów państwa;

2. coroczne przedkładanie Sejmowi i Senatowi sprawozdań z działalności izb i

wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego;

3. koordynowanie planów i programów kontroli.

Zalecana literatura do przedmiotu:

1.Ewa J.Nowacka , Polski samorząd terytorialny, Wyd. LexisNexis Warszawa, 2005r.

2.Jacek Kulawik, Eugeniusz Mazurkiewicz (red.), Polityka finansowa Polski wobec

aktualnych i przyszłych wyzwań,Wyd.
ALMAMER Warszawa 2005 r.

3. Zbigniew Leoński, Samorząd terytorialny wRP,Wyd.4, C.H.BECK Warszawa 2002r.

4.Wiesława Miemiec (red), Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego,

Wyd. UNIMEX Wrocław 2006 r.