4.indd

1. Kierowanie w administracji

Jednym z podstawowych zagadnień w teorii organizacji i zarządzania jest

kiero-

wanie

. Podkreśla się, że administracja — jak każda organizacja — stanowi układ

współzależnych części, które wspólnie, traktowane łącznie, wypełniają dane funk-
cje względem całości. Podstawowymi składnikami organizacji są ludzie. Podmio-
ty zatrudnione w rozważanej instytucji przestrzegają obowiązujących w niej zasad
i przepisów, przebywają w niej w określonym czasie. Organizacje, w których pra-
cują, mają swoje cele do wykonania, a praca wykonywana przez podmioty przy-
czynia się do ich osiągnięcia. Zachowania podmiotów są zatem w pewnym stopniu
zestandaryzowane, a zatem bardziej przewidywalne niż te podejmowane poza or-
ganizacją. Trzeba przy tym zauważyć, że organizacje jako takie są nastawione na
realizację różnych celów, przy użyciu takich metod i środków, jakie są najefektyw-
niejsze w danej sytuacji. W związku z powyższym kierowanie jest zależne od celów
instytucji oraz rodzaju struktury i nie posiada jednolitej deﬁnicji. W doktrynie spo-
tkać można między innymi następujące określenia kierowania:
a) proces planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania działalności

członków organizacji oraz wykorzystania wszystkich innych zasobów dla osią-
gnięcia ustalonych celów;

b) nierównoważny stosunek władzy przy wywieraniu wpływu na ludzi;
c) projektowanie struktur, procesów i zachowań pozwalających na osiągnięcie ce-

lów, walka ze sprzecznościami wewnątrz systemu oraz między samym systemem
a otoczeniem;

d) działanie zmierzające do spowodowania działania innych ludzi, zgodnego z wo-

lą kierującego dla realizacji postawionego przed nim celu.

Każda z powołanych deﬁnicji zakłada istnienie elementu władzy jako warunku ko-
niecznego dla kierowania. Na potrzeby aktualnych analiz władzę należy określić
jako możliwość wpływania, zwykle opartą na środkach umożliwiających zapew-
nienie posłuszeństwa. W toku rozwoju ekonomicznego, socjalnego o kulturowe-
go wyodrębnić można następujące źródła władzy kierowniczej, zestawione przez
J. Kisielewicza.
1.

Siła ﬁzyczna

. Jest to najbardziej prymitywne źródło władzy organizacyjnej. Może

polegać bądź to na użyciu przemocy, bądź na groźbie jej zastosowania. W związ-
ku z tym osoba stosująca przemoc może oddziaływać na zachowania innych
podmiotów. Zgodnie ze stanowiskiem M. Webera państwo i jego administra-
cja jako jedyne są wyposażone w prawo wywierania prawomocnej przemocy ﬁ-
zycznej — przede wszystkim poprzez wymierzanie i wykonywanie kar wynika-
jących z ustaw i w granicach upoważnienia ustawowego.

Prawo do decydowania jednego człowieka o losach innych osób

. Najbardziej jaskra-

wym przykładem władzy tego rodzaju jest niewolnictwo — bezwzględnie zaka-
zane we wszystkich systemach prawnych. Ta forma władzy — typowa również
dla ustrojów totalnych — pozwala na instrumentalne traktowanie podległych
sobie jednostek.

Prawo własności rzeczy martwych

, czyli przede wszystkim środków produkcji.

Człowiek, który jest ich właścicielem, zdobywa władzę organizacyjną nad jed-
nostkami, które takich środków nie posiadają, a potrzebują ich do zaspokajania
swoich potrzeb. Stąd możliwość kierowania — wynikająca z przewagi ekono-
micznej — jednego człowieka innymi ludźmi. Kierowanie, w ramach którego
źródło stanowi prawo własności środków rzeczowych, nazywa się zarządza-
niem. Zaznacza się, iż im bardziej potrzebne są dane środki rzeczowe większej

rzeszy ludzi, tym większa jest przewaga ekonomiczna ich właściciela nad innymi
jednostkami, a siła jego oddziaływania jest silniejsza.

Kwaliﬁkacje określonego podmiotu

. Uważa się, że człowiek posiadający oznaczo-

ne kwaliﬁkacje zdobywa uznanie innych ludzi. Pod pojęciem kwaliﬁkacji rozu-
mie się wiedzę oraz umiejętności uzyskane zarówno w drodze formalnego wy-
kształcenia, jak i praktyki, doświadczenia życiowego. Osoba wykwaliﬁkowana
zyskuje swoistą niezależność poprzez opanowanie szczególnych i trudnych do
zastąpienia kwaliﬁkacji czy specjalności. Siła eksperta zależy przede wszystkim
od popytu na dany rodzaj specjalności czy kwaliﬁkacji w organizacji. Taki kie-
rownik jest niezależny od właścicieli przedsiębiorstw oraz posiada samodziel-
ność względem polityków w administracji.

Uczucia

. Przede wszystkim chodzi tu o szacunek, sympatię, przyjaźń, rzadziej

— miłość. Źródłem tego rodzaju władzy, czyli władzy charyzmatycznej, nie
jest zestaw obiektywnych cech obserwowanych u kierownika, ale emocje kiero-
wanych przez niego jednostek. Skutkiem władzy charyzmatycznej jest zrzecze-
nie się przez kierowanych jakiejkolwiek odpowiedzialności za własne działania
i obarczenie nią przywódcy, który w ich oczach jest w stanie pokonać wszelkie
przeciwności i problemy.

Niepewność w stosunkach organizacja–otoczenie

. W ramach niniejszego źródła na-

cisk kładziony jest na relacje z otoczeniem, to jest na sprzedaż produktów, zała-
twianie spraw społecznych dla pozyskania środków na prowadzenie działalno-
ści i funkcjonowanie organizacji. Osoby posiadające umiejętność kontrolowania
otoczenia organizacji mają możliwość realnego wpływu na losy organizacji i za-
chowania jej członków, ponieważ związki z otoczeniem mogą być silniejsze niż
z organizacją.

Posiadanie informacji

. Wskazuje się, iż wykonywanie zadań i funkcji urzędników

jest powiązane z korzystaniem z informacji pochodzących ze stanowisk zajmo-
wanych przez innych uczestników organizacji. Zniekształcanie, manipulowanie,
zatrzymanie czy umniejszanie informacji daje możliwość wywierania wpływu
na inne podmioty.

Potencjał intelektualny

. Przejawia się on w wydawaniu w ramach organizacji prze-

pisów szczególnych, pozwalających na regulację zachowań niepewnych. Chodzi
tu przede wszystkim o formułowanie katalogu kar w razie zaistnienia zachowań
określonego typu. Należy jednak zauważyć, iż jeśli kierownictwo określi zakres
zachowań podlegających karze, to automatycznie traci prawo karania za działa-
nia lub zaniechania niewskazane jako karalne.

Autorytet

. Ujmowany jest on jako władza upoważniająca do podejmowania decy-

zji kierujących działaniami innych. Jest to stosunek pomiędzy dwiema jednost-
kami, z których jedna jest przełożonym, a druga podwładnym.

W administracji najczęściej podstawą faktyczną sprawowania władzy jest autory-
tet. Niemniej jednak — przy formalizacji działań administracji publicznej — kie-
rownik musi być jednostką umocowaną prawnie, najczęściej w drodze aktu powo-
łania na stanowisko kierownicze.

Mając na uwadze praktyczne aspekty kierowania określoną jednostką, zauważyć
należy, iż powinno być ono podporządkowane następującemu schematowi działa-
nia organizacji:
a) ustalenie oczekiwanych korzyści bądź strat dla podmiotu administrującego bądź

całej grupy,

b)   ocena prawdopodobieństwa zamierzonego celu,
c)   poparcie grupy dla podejmowanych działań,
d)   spodziewany udział grupy w realizacji zadań,
e)   przekonanie o fachowym przygotowaniu do wykonania zadania,
f)   przekonanie o władzy nad administrowanymi.

Dla uzyskania efektu kierowania ważne jest uświadomienie sobie etapów, z jakich
składa się proces władczy. W piśmiennictwie najczęściej wyodrębnia się następują-
ce fazy procesu kierowania:
a)   wybór zadania dla podwładnych,
b)   przekazanie podwładnym ogólnie sformułowanego zadania,
c)   w miarę potrzeby — przekazanie podwładnym instrukcji w zakresie sposobu re-

alizacji zadania,

d)   wytworzenie sytuacji motywującej wykonanie zadania,
e)   stworzenie dla podwładnych warunków do wykonania zadania,
f)   kontrola bieżąca i kontrola następcza, czyli nadzór i kontrola nad przebiegiem

wykonania zadania oraz po jego realizacji.

Na treść kierowania składają się trzy zasadnicze składniki, występujące w każdej
postaci kierowania w zróżnicowanych proporcjach. Są to:
—   ustalanie strategii i tworzenie struktury,
—   ustalanie procedury i dostosowywanie podsystemów,
—   wykorzystywanie struktury, to jest administrowanie w ścisłym znaczeniu.

Do funkcji typowych dla stanowisk kierowniczych, które pozwalają na ich wyod-
rębnienie spośród innych stanowisk pracy, czyli funkcji organicznych kierownicze-
go stanowiska pracy, należą: planowanie, organizowanie, motywowanie, kontro-
lowanie.

Planowanie

przejawia się na konstruowaniu celów działania, przewidywaniu sy-

tuacji, w których dojdzie do działań, określaniu środków działania. Uwzględnia-
jąc przedział czasowy, wyodrębnić można planowanie w zakresie programowania,
prognozowania oraz planowanie właściwe.

Programowanie

obejmuje przemyślenie i wyznaczenie celów. Prognozowanie polega

na skonfrontowaniu wyznaczonych w fazie programowania celów z prawdopodob-
ną strukturą sytuacji, której dotyczy programowanie. Z kolei planowanie właściwe
wyraża się w sporządzeniu stosownych dokumentów, które odzwierciedlają prze-
bieg realizacji celów z uwzględnieniem programów i prognoz.

Celem

organizowania

jest powiązanie ze sobą poszczególnych elementów w większe

całości. Realizowanie tej funkcji przebiega poprzez tworzenie struktur organiza-
cyjnych, działań zespołowych, przez podział pracy i jej koordynację, przydział za-
dań, udoskonalanie metod, technik i sposobów działania.

W piśmiennictwie wskazuje się na zasady rządzące prawidłowym i funkcjonalnym
rozdzielaniem przez kierownika zadań. Zgodnie z nimi:
— w jak najszerszym możliwym zakresie powinno się przestrzegać zasad panujących

w danej organizacji, zwłaszcza zasady hierarchicznego podporządkowania;

— polecenia powinny być zobiektywizowane, czyli stanowić logiczną konsekwen-

cję danej sytuacji;

—   polecenia powinny być usytuowane w szerszym kontekście;
—   polecenia powinny dopuszczać margines błędu;
—   zadania powinny być przydzielane według górnej granicy możliwości pracownika;
—   zadania powinny być realne i konkretne;
—   przydzielanie zadań winno uwzględniać rytm pracy;
—   zarówno wydający polecenia, jak i jego adresat powinni mieć świadomość mier-

ników oceny jego realizacji.

Motywowanie

łączy się z podejmowaniem zróżnicowanych działań, które w założe-

niu mają wywołać u pracowników pożądany stosunek do wykonywanych zadań.
Za narzędzia motywacji uważane są tak zwane bodźce motywacyjne. Mogą one
przybrać postać pozytywną albo negatywną. Pierwsze z nich stymulują powstawa-
nie i utrwalanie zachowań pozytywnych, między innymi w drodze nagradzania,

a drugie mają eliminować zachowania niezgodne z oczekiwaniami motywującego
— na przykład karanie.

Analizując funkcję motywowania jako część organiczna stanowiska kierownicze-
go, warto przytoczyć sformułowane przez McGinnisa zasady motywowania:
1.

Od ludzi należy oczekiwać tego, co najlepsze

. Zauważa się, iż jednostka ludzka,

mając świadomość, iż oczekuje się od niej rzeczy dobrych, sama z siebie stara
się spełnić niniejsze oczekiwanie. A contrario — negatywny stosunek kierowni-
ka do pracownika powoduje, iż ten ostatni koncentruje się tylko na własnych
błędach i słabych stronach. W związku z powyższym przełożony powinien brać
pod uwagę i stymulować przede wszystkim rozwój dobrych cech pracownika.

W każdej możliwej sytuacji należy okazywać uznanie i chwalić osiągnięcia podwładnego

Zaobserwowano, iż silnym bodźcem pozytywnym jest dostrzeganie przez prze-
łożonego osiągnięć pracownika oraz docenianie jego starań i publiczne dawanie
temu wyrazu, na przykład w drodze ustnej czy pisemnej pochwały, nagrody pie-
niężnej, awansu itp. Warto, aby pochwała była szczegółowa, konkretna.

Należy wysoko stawiać poprzeczkę doskonałości w ramach rozważanej organizacji

Wskazuje się, iż ludzie z natury są ambitni i niedobrze znoszą stagnację, rutynę.
Przydzielone zadania powinny dawać możliwość uzyskania satysfakcji zawodo-
wej. Poprzeczka doskonałości powinna być umieszczona wysoko, ale jednocze-
śnie musi służyć realnym, możliwym do wykonania celom. Pracownik powinien
być stymulowany bodźcem sukcesu, gdyż osoby, które stale pracują, a sukcesów
nie odnoszą, nie są w stanie wyzwolić energii do realizacji celów wyższych.

Należy stworzyć środowisko, w którym niepowodzenie nie jest równoznaczne z prze-
graną

. Kierownik powinien pomóc pracownikom w akceptacji porażki i wycią-

ganiu z niej konstruktywnych wniosków. Powinien wyznaczyć margines błędu.
Zbyt ostre karcenie za błędy wpływa destruktywnie na podwładnych. Często
mniejszą szkodę powoduje samo niepowodzenie niż strach przed nim.

Należy dostrzegać potrzeby drugiego człowieka

. Innymi słowy — trzeba brać pod

uwagę indywidualizm poszczególnych pracowników, ich konkretne potrzeby.
Nie wolno narzucać ludziom potrzeb, czyli dokonywać uniformizacji. Realiza-
cja tego czynnika motywacyjnego wymaga istnienia stałej, bliskiej więzi z pod-
władnymi.

Potrzebę współzawodnictwa należy wykorzystywać w sposób umiarkowany

. Podkre-

śla się, iż każdy człowiek — w mniejszym lub większym stopniu — odczuwa po-
trzebę rywalizacji. Czynnik rywalizacji może być stymulujący, ale w zbyt wyso-
kim natężeniu zwykle prowadzi do załamania się osoby przegrywającej. Trzeba
pamiętać, że w ramach instytucji najważniejsza jest lojalna współpraca, a nie
daleko posunięte współzawodnictwo. Przy wzmacnianiu więzi grupowych kie-
rownik powinien wykorzystywać czynniki stymulujące potrzebę przynależności
do grupy oraz akceptacji przez grupę.

Musi istnieć wyważenie wzmocnienia pozytywnego i negatywnego

. Wskazuje się, iż

nie można poprzestawać tylko na bodźcach pozytywnych, czyli pochwałach,
nagrodach czy zachętach. Czasem trzeba również ukarać pracownika. Karząc,
należy pamiętać o konieczności adekwatności kary do popełnionego przez pod-
władnego przewinienia. Ważna jest także szybkość reakcji karnej. Przesłanki
ukarania winny mieć charakter metodyczny, a nie personalny. Muszą być znane
pracownikowi, aby kara nie stanowiła dla niego zaskoczenia.

Kontrola

stanowi element konieczny dla wszelkiego rodzaju działań zorganizowa-

nych. W ramach nauki administracji przeprowadza się klasyﬁkację kontroli według
wielu kryteriów. Dla toku aktualnie prowadzonego wywodu za zasadne wydaje się
wskazanie następujących kryteriów i rodzajów kontroli:
1. Mając na względzie częstotliwość przeprowadzanych kontroli, wyodrębnia się

kontrolę systematyczną i doraźną.

Kontrola systematyczna

stanowi istotny ele-

ment systemu obiegu informacji w instytucji. Dzięki niej kierownik danego

szczebla zarządzania posiada informacje na temat przebiegu realizacji zadań.

Kontrola doraźna

ma charakter incydentalny. Stanowi podstawę do wydawania

doraźnych zaleceń bądź decyzji.

2. Biorąc pod uwagę formę, bezpośredniość kontroli, rozróżnia się

kontrolę do-

kumentalną

oraz

faktyczną

. Pierwsza z form ma charakter pośredni i formalny.

Polega na ustalaniu stanu faktycznego na podstawie dokumentów, zapisków,
notatek. Druga z powołanych form kontroli polega na bezpośrednim wglądzie
w działalność kontrolowanej jednostki — na przykład w drodze inspekcji, lu-
stracji, ważenia, mierzenia nadzoru penitencjarnego.

3. Uwzględniając moment przeprowadzenia kontroli, wydziela się kontrolę

ex ante

(uprzednią),

bieżącą

oraz

ex post

(następczą). Kontrola uprzednia obejmuje pod-

jęcie działań władczych przed rozpoczęciem wykonania zadania. Kontrola bie-
żąca jest wykonywana podczas działań pracownika. Kontrola następcza obej-
muje całość już wykonanego zadania.

4. Według kryterium całościowego podejścia do kontrolowanego zadania wyod-

rębnia się

kontrolę pełną

(kompleksową) oraz

fragmentaryczną

(wycinkową). Kon-

trola kompleksowa obejmuje całość działań — albo w ramach danego zadania,
albo całości instytucji, natomiast kontrola wycinkowa obejmuje określony odci-
nek działań bądź dane zadanie.

Na prawidłowe funkcjonowanie instytucji wpływ wywiera stosowne kierowanie,
które jest zależne między innymi od osobistych cech jednostki zajmującej stano-
wisko kierownicze. Za najważniejsze uważa się sprawiedliwość i odwagę, a nad-
to: odpowiednie kwaliﬁkacje zawodowe, stosowne doświadczenie, wysoki poziom
moralny, zdecydowanie, inicjatywę, operatywność, przedsiębiorczość, opanowa-
nie oraz zdolność podporządkowania się kierownikowi wyższego szczebla.

Sprawiedliwość rozpatrywana jest przede wszystkim w aspekcie przeprowadzanej
przez kierownika oceny pracy podwładnych. Podkreśla się, iż podstawowym wy-
znacznikiem sprawiedliwej ewaluacji są jednolite kryteria jej wykonania.

Odwaga łączy się z decyzyjnością i brakiem obaw przed podejmowaniem decyzji
trudnych, niepopularnych, ale korzystnych dla organizacji. Nadto odwaga przeja-
wia się w gotowości przyjęcia na siebie odpowiedzialności za prowadzone działa-
nia oraz za bezpieczeństwo ﬁzyczne, psychiczne i socjalne pracowników.

W piśmiennictwie spotyka się wytyczne dotyczące postępowania dobrego kierow-
nika oraz dobrego podwładnego. Do wytycznych postępowania

dobrego kierownika

zalicza się między innymi nakaz:
— uznania popełnionych przez siebie błędów, zwłaszcza w zakresie decyzyjności;
— powstrzymywania się od wykorzystania władzy w sytuacji możliwości zastoso-

wania innych środków wiodących do tego samego celu;

— unikania uwag wobec podwładnych w obecności osób trzecich;
— co do zasady — powstrzymywania się od wykonywania czynności, które mogą

podjąć sami podwładni z wyjątkiem czynności mogących stanowić zagrożenie
dla ich życia;

—   formułowania podziękowań za pracę podwładnych;
—   zachowania kultury osobistej, opanowania i nieulegania nastrojom;
—   zwięzłości w formułowaniu poleceń;
—   nieokazywania lekceważenia zdania i postawy innych ludzi;
—   wsłuchiwania się w krytykę ze strony innych i braku obojętności na nią oraz

brania pod uwagę propozycji usprawnień.

Dobry podwładny

to taki, który przestrzega następujących zasad, czyli:

— ma posłuch dla wypowiedzi i zdania przełożonego;

— wyraża się zwięźle, to jest w rozmowach z przełożonym porusza tylko najważ-

niejsze kwestie, a do szczegółów przechodzi wyłącznie w przypadku wyraźnej
potrzeby;

— respektuje zakaz podważania pozycji przełożonego i nakaz dyplomatycznego

postępowania w stosunkach z przełożonym;

—   samodzielnie rozwiązuje swoje problemy osobiste;
—   akcentuje swoją rzetelność i kompetencje;
—   dotrzymuje terminów i obietnic;
—   odpowiednio wcześnie przekazuje informacje;
—   zna swojego przełożonego w zakresie nawyków i upodobań;
—   przestrzega zakazu nadmiernej poufałości wobec przełożonego.

Mając na względzie kierowanie, trzeba także odnieść się do problematyki

stylów

kierowania

. Podstawy stylu kierowania wynikają z założeń przyjętych w stosunku

do podwładnych. Pierwsze — i cały czas aktualne ustalenia — wynikają z opisa-
nych w module pierwszym teorii D. McGregora, nazywanych teoriami X i Y. Na
potrzeby aktualnych analiz warto wyeksponować założenia odnoszące się do kie-
rowania.

Teoria X

zakłada, iż człowiek posiada wrodzoną, naturalną niechęć do pracy.

W związku  z tym  próbuje  pracy  unikać.  Mimo  zatrudnienia,  które  łączy  tylko
z wynagrodzeniem, stara się minimalizować swoje działania. Podstawowym obo-
wiązkiem  kierownika  będzie  więc  zwalczanie  tej  negatywnej  z punktu  widzenia
organizacji skłonności. Kierownik musi zatem stosować formy przymusu, przede
wszystkim stałą kontrolę i system kar w przypadku niewykonania lub nienależyte-
go wykonania polecenia. Do założeń teorii X należy stwierdzenie, że człowiek nie
jest w stanie sam kontrolować pracy, musi podlegać innemu podmiotowi kierowni-
czemu i być od niego ściśle uzależniony. Brak tu miejsca na luzy decyzyjne i inicja-
tywę. W związku z tym do cech kierownictwa na bazie teorii X zalicza się:
—   ścisłą formalizację organizacji;
—   wysoki stopień szczegółowości poleceń, dokładne formułowanie instrukcji;
—   ścisły nadzór nad wykonywaniem poleceń;
—   eksponowanie kar przy równoczesnej eliminacji nagród;
—   małą rozpiętość kierowania.

Teoria Y

bazuje na twierdzeniu, że praca stanowi naturalną potrzebę człowieka.

Jednostki ludzkie lubią pracować, działa u nich mechanizm samokontroli, są od-
powiedzialne za własne zachowania. Osoba odpowiednio kierowana wykonuje
swoją pracę chętnie, wzbogacając ją i usprawniając o własne pomysły. Interwencja
kierownika powinna być ograniczana do minimum. A zatem stylowi kierowania
w teorii Y służą:
— stosunkowo niski stopień formalizacji organizacji, stosowanie nadzoru ogranicza-

jącego się do badania efektów pracy przy pominięciu sposobów jej wykonania;

—   pobudzenie inicjatywny i samodzielności pracowników;
—   większa rola nagród niż kar;
—   duża rozpiętość kierowania.

Inne style kierowania będą łączyły się ze stopniem ingerencji kierownika w wyko-
nywanie zadań przez podwładnych — bez rozważania potrzeby pracy jako natural-
nej czy nienaturalnej. W piśmiennictwie wyodrębnia się postawy kierownika auto-
kratycznego, demokratycznego oraz leseferystycznego, czyli nieingerującego.

Autokrata

, inaczej

kierownik dyrektywny

, koncentruje się na wydawaniu poleceń oraz

dbałości o ich wykonanie. Samodzielnie, bez konsultacji z jakąkolwiek jednostką
podejmuje decyzje. Kierownik autokrata sprawuje ścisły nadzór nad działalnością
podwładnych, nie uznaje ich kreatywności oraz inicjatywy. Wśród kierowników au-
tokratów wyodrębnia się autokratów surowych, życzliwych oraz nieudolnych.

Autokrata surowy

sprawuje silną władzę, nie odstępuje od przyjętych zasad, utrzy-

muje wyraźny dystans w stosunkach z podwładnymi. Niemniej jednak surowy
autokrata jest sprawiedliwy.

Autokrata życzliwy

wykazuje starania o zapewnienie swoim podwładnym jak naj-

bardziej korzystnych warunków pracy. W zamian za swoje wysiłki oczekuje od
nich lojalności. Zdarza mu się faworyzować niektórych pracowników. Często
są to pochlebcy lub informatorzy. Nie utrzymuje wyraźnego dystansu w stosun-
kach z podwładnymi.

Autokrata nieudolny

jest często nieefektywnym kierownikiem. Łatwo ulega emo-

cjom, które zastępują mu zasady postępowania w organizacji. Nie jest przewi-
dywalny w swoich działaniach. Stosunki pomiędzy nim a podwładnymi zależą
głownie od jego aktualnego nastroju.

Kierownik demokrata

opiera swoje funkcje przede wszystkim na koordynacji działań

zespołu, zasięga rad i opinii współpracowników, deleguje swoje uprawnienia. Do-
puszcza krytykę pod swoim adresem, wspiera inicjatywę, samodzielność, dopusz-
cza zatem luz decyzyjny. W sytuacji czasowej nieobecności tego rodzaju kierownika
może dojść do zastoju w pracy organizacji — w przeciwieństwie do nieobecności
kierownika autokraty. Dzieje się tak dlatego, że wówczas działanie zespołu jest mniej
przewidywalne, zasady postępowania nie są ściśle przestrzegane i eksponowane.

Dość słabym kierownikiem jest

kierownik nieingerujący

(leseferystyczny). Oddaje on

inicjatywę pracownikom, nie jest zdolny do sprawowania władzy, nie kontrolu-
je swoich podwładnych, uchyla się od podejmowania decyzji, akceptuje swobodę
w ich działaniu.

Daleko posunięte analizy porównawcze w ramach stylów kierowania przeprowa-
dziła Lidia Zacharko. Kolejne teorie zostaną przedstawione zgodnie z jej pracami
badawczymi.

Robert R. Blake oraz Jane S. Mouton rozwinęli wywody o stylach kierowania, two-
rząc pojęcie

siatki stylów kierowania

. Według nich w działalności kierowniczej ście-

rają się dwie podstawowe orientacje: zadania i ludzie. Wśród podstawowych od-
mian stopni kierowania wyodrębnili oni stopień:
—   bierny (nieingerujący),
—   autokratyczny (dyrektywny),
—   demokratyczny,
—   kompromisowy (mieszany),
—   przywódczy (oparty na osobowości przełożonego).

William J. Reddin rozszerzył koncepcję siatki stylów kierowania, wzbogacając ją
o pojęcie

skrzynek stylów kierowania

, uwzględniające nadto efektywność kierowa-

nia. Wydzielił on następujące, główne style:
— bierny, biurokratyczny (zorientowany na efektywność);
— altruistyczny (zbliżony do stylu demokratycznego, ale bardziej nastawiony na

kontakty z ludźmi);

—   promocyjny (wprost zmierzający do kontaktów międzyludzkich i efektywności);
—   autokratyczny (kładący nacisk na zadaniowość);
—   autokratyczno-życzliwy (nastawiony na ludzi, wykonanie zadań, efektywność).

Kolejnym zbiorem teorii kierowania są teorie Martina Evansa — czyli teoria ścieżki
celów oraz zarządzania przez animację i zarządzania wędrującego lub spacerujące-
go. Podstawowym założeniem

teorii ścieżki celów

jest teza, że kierownik wskazuje

podwładnym tak zwane ścieżki celów w sposób możliwie klarowny i precyzyjny.
Daje to możliwość wykorzystania przez pracowników ich kwaliﬁkacji. Nadto kie-
rownik — w ujęciu niniejszej teorii — służy konstruktywną, łagodną krytyką i daje
wsparcie emocjonalne i intelektualne.

Zarządzanie przez animację

jest przeciwieństwem koncepcji silnego kierownictwa.

Animatorem jest podmiot, który jest otwarty, zorientowany na ludzi, zaraża swo-
im entuzjazmem inne jednostki. Jego kierowanie opiera się na stosunkach przyja-
znych. Obdarowuje on swoją energią podwładnych.

Zarządzanie wędrujące

polega na wspieraniu obecnością. Bazuje przede wszystkim

na kreowaniu rodzinnej atmosfery w miejscu pracy.

Za ważne osiągnięcie w nauce organizacji i zarządzania uważa się teorie wypraco-
wane przez P. Lebela. Jego koncepcje stylów kierowania określane są jako

trójkąt

zarządzania

. Lebel połączył style kierowania ze stylami wykonawstwa, tworzonymi

w oparciu o strefy zainteresowań. W związku ze strefami zainteresowań wyodręb-
nił on siedem zasadniczych stylów kierowania:
—   absolutystyczny, który nakierowany jest na osiąganie rezultatów;
—   narcystyczny, w ramach którego kierownik skoncentrowany jest na samym sobie;
—   paternalistyczny, który zakłada troskę o podwładnych;
—   koncentracyjny,  który  łączy  się  z utrzymywaniem  dobrych  stosunków  z pod-

władnymi;

—   partycypacyjny, w ramach którego wytwarza się współpracę z zespole;
—   technokratyczny, faworyzujący kompetencje;
—   zarządzający, to znaczy koordynujący całość działań.

Nadto Lebel — na bazie trójkąta zarządzania — określił także style zarządzania,
które różnią się od stylów kierowania „innym oznaczeniem wierzchołków u pod-
stawy”. Są to następujące style:
— pracuś (przejawia zainteresowanie tylko zadaniami, nie zwraca uwagi na sto-

sunki z otoczeniem);

— zbuntowany (podkreśla swoją obecność, ma trudności z integracją zespołową

i współpracą z kierownikiem);

— posłuszny (jest całkowicie podporządkowany kierownictwu);
— współdziałający (uznaje dialog, mając na uwadze możliwość zmniejszenia re-

zultatów);

— uległy (akceptuje wszystko, co się wokół niego dzieje, oraz wykazuje pełną in-

tegrację z otoczeniem, tracąc swoją osobowość);

— niezależny (nie znosi ograniczenia ze strony kierownictwa, ale zajmuje miejsce

stosowne do swoich kompetencji oraz umiejętności);

— partner (rzeczywisty lider, który jest świadomy własnych ograniczeń).

Powoływany za Zacharko Lebel podjął także próbę zestawienia stylów kierowania
ze stylami wykonawstwa. Do najważniejszych wniosków w tym zakresie należą:
1. Nie da pogodzić się absolutystycznego stylu kierowania ze zbuntowanym stylem

wykonawstwa.

2. Narcystyczny styl kierowania oraz niezależny styl wykonawstwa nie mogą

współistnieć.

3. Paternalistyczny styl kierowania nie współgra ze zbuntowanym i niezależnym

stylem wykonawstwa.

L. Zacharko — w większości za S. Kowalewskim — poddała oglądowi patologie
w działalności kierowniczej. Zalicza się do nich w szczególności:
1.

Strach przed popełnieniem błędu

, co stanowi hamulec decyzyjności. Brak możli-

wości całkowitego przewidzenia, jak zachowa się podwładny, stanowi ryzyko
zawodowe kierownika.

Niejasność prowadzonej przez kierownika polityki

i brak wyraźnego określenia

własnego postępowania w stosunkach z zespołem. W takiej sytuacji kierownik
może zostać zobligowany do szczegółowego kontrolowania każdej czynności
podwładnego.

Brak umiejętności sprawowania prawidłowej kontroli

, co wiąże się ze stratami cza-

su. Kierownik, który nie posiada umiejętności prawidłowego kontrolowania
podwładnych, poświęca na kontrolę tyle samo czasu, co na wykonanie własne-
go zadania. Obniża to efektywność podejmowanej działalności.

Ucieczka przed trudnościami

, wyrażająca się w osobistym wykonywaniu zadań

przez kierownika w sytuacji, gdy należą one do zakresu czynności podwład-
nych. Pozwala to przełożonemu uniknąć samego kierowania.

Niepełna orientacja kierownika

, która łączy się z brakiem znajomości zakresu

własnych zadań.

Obawa przed utratą prestiżu

, która stanowi hamulec decyzyjny w tym sensie, iż

kierownik nie ma zaufania do podwładnych i nie przekazuje im żadnych kom-
petencji, bojąc się, że zostanie to odebrane jako oznaka słabości.

Podejmowanie atrakcyjnych decyzji

, które mają podnieść popularność kierowni-

ka, ale nie są korzystne dla organizacji.

Brak obiektywnego osądu o sobie

, co łączy się z narcystycznym podejściem kie-

rownika do siebie. Przełożony musi dostrzegać w instytucji także inne osoby
wyróżniające się skuteczną i rzetelną pracą.

Nacisk otoczenia

, czyli uleganie wpływom innych podmiotów.

10.

Konformizm

, to znaczy dostosowywanie się do sytuacji i zmienność w zależno-

ści od koniunktury.

11.

Fikcje organizacyjne

, które łączą się z korelacją dwóch podmiotów. Jeden z nich

— formalnie odpowiedzialny za swoje decyzje — nie ponosi żadnych konse-
kwencji z tytułu jej nieprawidłowości. Drugi podmiot, który nie miał wpływu
na decyzję, zostanie niniejszą odpowiedzialnością obciążony.

12.

Konserwatyzm

, to jest posługiwanie się metodami tradycyjnymi mimo postępu

technologicznego, usprawniającego w rzeczywistości pracę administracji.

13.

Precedensy

, czyli rozwiązywanie spraw w sposób inny niż zazwyczaj, co stwo-

rzyć może niebezpieczną praktykę. W tej jednak sytuacji zawsze rozważać na-
leży, czy podjęta decyzja precedensowa, nowa, nie jest aby przełamaniem złej
dotychczasowej praktyki.

14.

Stereotypy

, czyli przywiązanie się do funkcjonujących w danej instytucji roz-

wiązań, bez możliwości i chęci korygowania istniejących w ich ramach niepra-
widłowości.

15.

Kierownik niszczyciel

, mający na względzie tylko własny interes, nieliczący się

z innymi osobami, preferujący osoby uległe i słabsze merytorycznie od niego.
Jednostki ambitne i kompetentne nie odnajdują się w zarządzanej przez niego
instytucji.

16.

Fałszywe poglądy na odpowiedzialność kierownika

, czyli przyjmowanie, iż kierow-

nik odpowiada za wszystko.

2. Dobór i kwaliﬁkacja kadr

w administracji

Właściwy dobór pracowników

instytucji pozwala na realizowanie funkcji stawianych

administracji publicznej. W związku z tym w piśmiennictwie sformułowano szereg
poglądów dotyczących tej kwestii. L. Zacharko wskazuje, że w systemach admini-
stracji wyodrębnić można zróżnicowane formy doboru kadr na stanowiska admi-
nistracyjne, to znaczy: elekcję, nominację dyskrecjonalną, konkurs oraz rekrutację
bezpośrednią.

Elekcja

stosowana jest w krajach systemu common law. Osoby są wybierane przez

wyborców. Nie są uznawane za urzędników.

Nominacja dyskrecjonalna

dotyczy tyl-

ko stanowisk urzędniczych wysokiego szczebla o znaczeniu symbolicznym. Obsa-
dzanie ich należy do kompetencji rządu.

Konkurs

to inaczej powoływanie w oparciu

o ściśle określone kryteria. Zazwyczaj procedura konkursowa posiada dwa etapy, to
jest wybór kandydata oraz nominację przez jury konkursu.

Rekrutacja bezpośrednia

zazwyczaj znajduje zastosowanie w przypadku doboru pracowników nieetatowych
oraz urzędników najniższego szczebla, którzy pełnią czynności wykonawcze.

Z. Leoński zwraca uwagę na to, że badając pozycję pracownika administracji, roz-
ważać należy pracownika zawodowego, czyli takiego, który traktuje pracę w apa-
racie jako zajęcie stałe, będące podstawą ekonomiczną jego egzystencji. Z konsty-
tucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa wywodzi się reguły odnoszące
się do aparatu administracji zawodowej. Szczególną rolę przypisuje się organom
składającym się z czynnika obywatelskiego. Pracownik zawodowy jest wykonaw-
cą woli wyrażonej przez te organy i pozostaje pod kontrolą czynnika społecznego.
Jest on obowiązany przy tym przestrzegać przepisów prawa. Odpowiednie zacho-
wanie pracownika aparatu państwowego wobec jednostki posiada rangę obowiąz-
ku prawnego, który może zostać wyegzekwowany za pomocą sankcji służbowych
i dyscyplinarnych, a czasem również karnych.

Analizując problematykę aparatu urzędniczego, Z. Leoński przywołuje art. 153
ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym w celu zapewnienia zawodowego, rzetel-
nego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzę-
dach administracji rządowej działa korpus cywilny. Zakaz politycznego zaangażo-
wania nie dotyczy osób pełniących funkcje kierownicze w rządzie lub w terenie.
Jeżeli chodzi o organy samorządu terytorialnego, to cytowany przepis Konstytu-
cji się do nich nie odnosi, niemniej jednak stanowiska wójta, burmistrza, starosty
i marszałka województwa są powiązane z polityką określonych partii. Podmioty te
nie są zaliczane do zawodu urzędniczego w administracji publicznej, ale mają zna-
czący wpływ na dobór kadr zawodowych.

Poddając oglądowi status urzędniczy, nie sposób nie odnieść się do przepisów Usta-
wy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Ustawy z 21 listopada 2008 r. o pra-
cownikach samorządowych oraz Ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych.

Ustawa o służbie cywilnej określa podstawowe kwestie w art. 1–9. Na mocy
tych przepisów można stwierdzić, iż

służba cywilna

ustanowiona została w ce-

lu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego

wykonywania zadań państwa. Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrud-
nieni na stanowiskach urzędniczych w:
— Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
— urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady

Ministrów oraz urzędów centralnych organów administracji rządowej;

— urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocni-

czy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub cen-
tralnym organom administracji rządowej;

— komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowią-

cych aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wo-
jewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że
odrębne ustawy stanowią inaczej;

— Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produk-

tów Biobójczych;

— Biurze Nasiennictwa Leśnego;
— jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których

dysponentami są organy administracji rządowej.

Nadto  korpus  służby  cywilnej  tworzą  powiatowi  i graniczni  lekarze  weterynarii
i ich  zastępcy.  Stanowiska  urzędnicze  w urzędach  mogą  zajmować  także  osoby
oddelegowane  na  podstawie  odrębnych  przepisów  do  wykonywania  zadań  poza
jednostką  organizacyjną,  w której  są  zatrudnione.  Prawa  i obowiązki  członków
korpusu służby zagranicznej oraz zasady organizacji i funkcjonowania tej służby
określają przepisy o służbie zagranicznej.

Ustawa zawiera deﬁnicje legalne pojęć pracownika służby cywilnej, urzędnika służ-
by cywilnej oraz członka korpusu służby cywilnej.

Pracownikiem służby cywilnej

jest

osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi
w ustawie.

Urzędnikiem służby cywilnej

jest osoba zatrudniona na podstawie mia-

nowania zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Pracownicy służby cywilnej
i urzędnicy tej służby są członkami korpusu służby cywilnej.

Osoba zatrudniona w służbie cywilnej musi spełnić niżej wymienione warunki.
1. Musi posiadać obywatelstwo polskie z następującymi zastrzeżeniami:

a) dyrektor generalny urzędu, upowszechniając informacje o wolnych stanowi-

skach pracy, wskazuje za zgodą Szefa Służby Cywilnej stanowiska, o które
poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej
oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodo-
wych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia za-
trudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

b) osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na

stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośred-
nim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji ma-
jących na celu ochronę generalnych interesów państwa, jeżeli posiada znajo-
mość języka polskiego potwierdzoną stosownym dokumentem. Prezes Rady
Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje dokumentów potwier-
dzających znajomość języka polskiego, kierując się charakterem pracy wyko-
nywanej przez członków korpusu służby cywilnej i potrzebą zapewnienia od-
powiedniego poziomu wykonywania przez nich zadań;

2. Musi korzystać z pełni praw publicznych.
3. Nie może być skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub

umyślne przestępstwo skarbowe.

4. Musi posiadać kwaliﬁkacje wymagane na danym stanowisku pracy.
5. Musi cieszyć się nieposzlakowaną opinią.

Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisami ustawy każdy obywatel ma prawo do in-
formacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cy-
wilnej jest otwarty oraz konkurencyjny. Limit mianowań urzędników w służbie cy-
wilnej na dany rok budżetowy i środki ﬁnansowe na wynagrodzenia oraz szkolenia
członków korpusu służby cywilnej określa ustawa budżetowa.

Główne założenia ustawy o

pracownikach samorządowych

zostały przedstawione

w art. 1–10. Na mocy tych przepisów wskazany akt prawny ustanawia odrębne
przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych. Re-
gulacja szczególna ma na celu zapewnienie zawodowego, rzetelnego i bezstronnego
wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny.

Przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w:
a) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach or-

ganizacyjnych;

b) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych;
c) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach

i zakładach budżetowych;

d) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego

oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki;

e) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorzą-

du terytorialnego.

Należy przy tym poczynić zastrzeżenie, iż przepisów analizowanej ustawy nie sto-
suje się do pracowników samorządowych, których status prawny określają odręb-
ne przepisy.

Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:
a)

wyboru

— w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz

pozostali członkowie zarządu województwa — jeżeli statut województwa
tak stanowi;

— w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członko-

wie zarządu powiatu — jeżeli statut powiatu tak stanowi;

— w urzędzie gminy: wójt, burmistrz, prezydent miasta;
— w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarzą-

du związku i pozostali członkowie zarządu — jeżeli statut związku tak
stanowi.

powołania

— zastępca wójta, burmistrza, prezydenta miasta, skarbnik gminy,

skarbnik powiatu, skarbnik województwa.

umowy o pracę

— pozostali pracownicy samorządowi.

Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach:
a)   urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych;
b)   doradców i asystentów;
c)   pomocniczych i obsługi.

W urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się
odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa. Na stanowi-
sku wyżej wymienionych kategorii sekretarzy może być zatrudniona osoba posia-
dająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w urzędzie
gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim, w tym co najmniej
dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach,
lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędni-
czym we wskazanych jednostkach oraz co najmniej dwuletni staż pracy na kierow-
niczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora ﬁnansów publicz-
nych. Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Kierownik urzędu

może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczegól-
ności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania
polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii
politycznych ani przynależności do nich.

Wymagania stawiane przez ustawę pracownikom samorządowym są następujące:
a) posiadanie obywatelstwa polskiego z poniższymi zastrzeżeniami:

— kierownik stosownej jednostki samorządu, upowszechniając informacje

o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych, wskazuje sta-
nowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele
Unii Europejskiej oraz innych państw, którym na podstawie umów między-
narodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do
podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

— osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na

stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub
pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na
celu ochronę generalnych interesów państwa, jeżeli posiada znajomość języ-
ka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach o służbie
cywilnej.

b) pełna zdolność do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych.
c) posiadanie kwaliﬁkacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na

określonym stanowisku.

Dodatkowo — pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru
lub powołania może być osoba, która spełnia powyższe wymagania i nie była ska-
zana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia
publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Z kolei pracownikiem samorzą-
dowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym
może być osoba, która oprócz wyżej wskazanych wymagań:
a) posiada co najmniej wykształcenie średnie;
b) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ściga-

ne z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

c) cieszy się nieposzlakowana opinią.

Jeszcze wyższe wymagania stawia się pracownikom samorządowym zatrudnionym
na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Poza
wszystkimi wskazanymi powyżej przesłankami pracownik musi:
a) posiadać co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywać przez co najmniej 3 la-

ta działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym
stanowisku;

b) posiadać wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu

przepisów o szkolnictwie wyższym.

Założenia odnoszące się do statusu pracowników urzędów państwowych określa-
ją przepisy art. 1–7 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Niniejszy akt
prawny określa prawa i obowiązki urzędników państwowych oraz innych pracow-
ników zatrudnionych w:
   1.   Kancelarii Sejmu,
   2.   Kancelarii Senatu,
   3.   Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
   4.   Sądzie Najwyższym,
   5.   Biurze Trybunału Konstytucyjnego,
   6.   Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
   7.   Biurze Rzecznika Praw Dziecka,
   8.   Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
   9.   Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w sprawach nieuregulowanych w od-

rębnych przepisach,

10.   Krajowym Biurze Wyborczym,
11.   Regionalnych izbach obrachunkowych,
12.   Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
13.   Instytucie Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Naro-

dowi Polskiemu.

Nadto ustawa określa prawa i obowiązki osób zatrudnionych w:
1. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
2. Urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady

Ministrów oraz urzędach administracji rządowej;

3. Urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocni-

czy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub cen-
tralnym organom administracji rządowej;

4. Rządowym Centrum Legislacji;
5. Komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowią-

cych aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wo-
jewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży;

6. Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produk-

tów Biobójczych;

7. Biurze Nasiennictwa Leśnego.

Wskazane powyżej kategorie podmiotów muszą stosować się do niniejszej ustawy,
jeżeli nie podlegają ustawie o służbie cywilnej.

Na mocy ustawy o pracownikach urzędów państwowych

urzędnikiem państwowym

może być osoba, która:
— jest obywatelem polskim;
— ukończyła osiemnaście lat życia, posiada pełną zdolność do czynności praw-

nych i korzysta z pełni praw publicznych;

—   jest nieskazitelnego charakteru;
—   ma odpowiednie wykształcenie i ukończyła aplikację administracyjną;
—   posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.

Warto zwrócić uwagę na konieczność odbycia przez urzędnika państwowego apli-
kacji administracyjnej, która swoiście nobilituje ten zawód, upodabniając go do
zawodu prawniczego. Aplikacja ta ma na celu teoretyczne i praktyczne przygoto-
wanie pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w urzędzie państwowym
do należytego wypełniania obowiązków urzędnika państwowego. Aplikacja trwa
dwanaście miesięcy i kończy się oceną kwaliﬁkacyjną. Kierownik urzędu może za-
liczyć na poczet aplikacji uprzednie zatrudnienie aplikanta i skrócić mu okres apli-
kacji do sześciu miesięcy. Aplikant, który otrzymał pozytywną ocenę kwaliﬁka-
cyjną, powinien być zatrudniony na stanowisku, do którego został przygotowany
w toku aplikacji. Z kolei aplikant, który otrzymał negatywną ocenę kwaliﬁkacyj-
ną, może być zatrudniony na stanowisku, do którego objęcia nie jest wymagana
aplikacja administracyjna.

Kwaliﬁkowaną formą aplikacji administracyjnej jest aplikacja legislacyjna. Kierow-
nik urzędu może skierować urzędnika mającego wykształcenie wyższe prawnicze
do odbycia aplikacji legislacyjnej, która kończy się egzaminem.

Jeżeli chodzi o relacje administracji z otoczeniem, to niewątpliwie istotną rolę od-
grywa prestiż społeczny, czyli ocena danego pracownika przez społeczeństwo re-
prezentowane przez klientelę administracji. W ostatnim dziesięcioleciu zauważono
wzrost zadowolenia społeczeństwa z obsługi urzędniczej.

Sposób doboru kadry w administracji publicznej ma bardzo doniosłe znaczenie
z punktu widzenia pracy aparatu w przyszłości. Poszukując optymalnego sposo-
bu doboru, trzeba — jak wskazuje Z. Leoński — kierować się przede wszystkim

wymaganiami formalnymi. Spełnienie wymagań formalnych stanowi warunek ko-
nieczny, ale zazwyczaj niejedyny dla zatrudnienia w administracji publicznej. Wy-
magania  tego  rodzaju  są  zależne  od  rozważanego  działu  administracji  oraz  sta-
nowiska,  którego  dotyczą.  W większości  przypadków  można  wyodrębnić  grupę
wymagań  ogólnych,  to  jest  właściwych  wszystkim  stanowiskom  w administracji
publicznej. Należą do nich między innymi:
—   osiągnięcie określonego wieku,
—   posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych,
—   korzystanie z pełni praw publicznych,
—   posiadanie obywatelstwa polskiego,
—   cechowanie się nieskazitelnym charakterem,
—   wyposażenie w odpowiednie kwaliﬁkacje.

Bardziej wysublimowane wymagania dotyczą kadry kierowniczej. Jak zaznacza
Z. Leoński, warto wspomnieć o stanowiskach związanych z polityką państwa oraz
o stanowiskach „fachowych”. Stanowiska wysoce upolitycznione to przede wszyst-
kim stanowiska ministerialne, wojewodów oraz stanowiska powiązane z polityką
lokalną (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast czy starostowie).

Obok kwaliﬁkacji zawodowych kandydat na stanowisko kierownicze powinien po-
siadać cechy uzasadniające jego faktyczne przywództwo. Zatem pożądane jest, aby
przełożony wyposażony był w następujące cechy: aktywność, doświadczenie ży-
ciowe, umiejętność kontaktu z ludźmi oraz inteligencję. Istotną kwestię stanowi
autorytet kierowniczy, który wpływa zarówno na stosunki wewnątrz jednostki or-
ganizacyjnej administracji publicznej, jak też na prestiż społeczny. W związku z po-
wyższym kierownik powinien mieć autorytet formalny, czyli zwierzchnie upraw-
nienia wobec podwładnych, oraz autorytet rzeczywisty, pochodzący z zestawienia
jego cech indywidualnych, to znaczy wiedzy, doświadczenia czy nienagannego za-
chowania w instytucji.

Ważną rolę wspomagającą w pełnieniu funkcji kierowniczych odgrywają prace se-
kretariatu. Głównym zadaniem sekretariatu jest odciążenie kierownika od nad-
miaru zajęć i pomoc w organizacji jego pracy. Pozwala to na unikanie spiętrzenia
funkcji kierowniczych. Dotyczy to przede wszystkim takich czynności, które może
bez problemu wykonać aparat pomocniczy, jak też takich, które mogą zostać prze-
kazane do załatwienia podwładnym, oraz czynności usprawniających działania sa-
mego kierownika. Sekretariat powinien prowadzić terminarz prac szefa, notatki
z zakresu załatwionych spraw, wykonywać prostą korespondencję, załatwiać inte-
resantów w sprawach niewymagających interwencji kierownika, przygotowywać
jego podróże oraz kierować klientów do odpowiednich komórek organizacyjnych.

Powyższe założenia mają sprawić, iż kierownik będzie koncentrował się na spra-
wach zasadniczych z punktu widzenia danej instytucji. Dlatego też podmioty za-
trudnione w sekretariatach powinny posiadać dobrą znajomość struktury organi-
zacyjnej kierowanej jednostki, zakresu kompetencji kierownika i poszczególnych
działów lub komórek organizacyjnych danej instytucji. Nadto pożądaną cechą
pracownika sekretariatu są predyspozycje psychologiczne i osobowościowe, któ-
re pozwalają na właściwe odnoszenie się do klientów czy też zachowanie dyskrecji
w kwestiach dotyczących załatwianych spraw.

Oprócz wymagań formalnych, które stanowią warunek konieczny, ale nie jedy-
ny umożliwiający zatrudnienie w administracji publicznej, warto sprawdzić przy-
datność kandydata. Poznaniu kandydata mogą służyć listy motywacyjne czy cur-
riculum vitae, opinie dotychczasowych przełożonych, listy polecające, ale przede
wszystkim — staże, praktyki czy aplikacja.

Wskazane, czasowe formy przebywania i pracy na rzecz instytucji mają na celu
przystosowanie kandydata do pracy na danym stanowisku oraz umożliwienie sfor-
mułowania oceny przydatności do pracy w danym dziale. Z punktu widzenia pra-
cownika administracji publicznej istotne znaczenie ma stabilność zatrudnienia. Jest
to również ważne dla aparatu. Dla pracownika stabilność oznacza zabezpieczenie
jego interesów, a dla aparatu administracyjnego — posiadanie pracowników, któ-
rzy dobrze poznali swoją pracę.

Mając na względzie problematykę zatrudnienia, trzeba zauważyć, iż urzędnicy za-
wodowi co do zasady nie mogą podejmować dodatkowego zatrudnienia. Nie może
ono bowiem pozostawać w sprzeczności z obowiązkami zawodowymi urzędnika
oraz wywoływać podejrzeń o stronniczość czy interesowność. Jeżeli osoba ubiega
się o dodatkowe zatrudnienie, to musi na nie uzyskać zgodę dyrektora generalne-
go danego urzędu.

Kolejną ważną kwestię stanowią szkolenia pracowników administracji. Chodzi tu
zarówno o kompletowanie stosownego wykształcenia, jak też podwyższanie już
posiadanych kwaliﬁkacji. Stosowne wykształcenie wyższe to przede wszystkim stu-
dia licencjackie i magisterskie na kierunku administracja, który najczęściej prowa-
dzony jest w ramach wydziałów prawa i administracji czy też wydziałów humani-
stycznych.

Z kolei dokształcanie powinno odbywać się zwłaszcza w ramach ośrodków resor-
towych administracji czy też ośrodków samorządu terytorialnego. Odpowiednie
działy administracji są bowiem najbardziej kompetentne i zorientowane w zapo-
trzebowaniu na dane kwaliﬁkacje.

Poza tym w ramach szkolnictwa wyższego tworzone są studia podyplomowe, któ-
re w założeniu mają uaktualnić uzyskaną już wiedzę w zakresie administracji pu-
blicznej. Bywa także, iż poruszają one zagadnienia nowe albo też uruchamiane są
w kooperacji ze stosownym działem administracji — polega to na tym, że zagad-
nienia teoretyczne opracowuje szkoła wyższa, a praktyczne — przedstawiciel dzia-
łu administracji.

Opisując problematykę kształcenia kadr w administracji, należy także poddać
szczegółowemu oglądowi funkcjonowanie specjalnego szkolnictwa ściśle admi-
nistracyjnego. Zagadnienia niniejsze zostały bardzo dokładnie opracowane przez
L. Zacharko według danych aktualnych na rok 1999.

Pierwszą, niejako wzorcową szkołą, scharakteryzowaną przez powołaną autor-
kę, jest

Krajowa Szkoła Administracji we Francji

(L’Ecole National d’Administration)

— w skrócie ENA. Jak wskazuje L. Zacharko, ENA stanowi swoiste połączenie
uczelni wyższej oraz urzędu państwowego. Za główne zadanie tej szkoły uznaje się
dokonywanie wyboru i selekcji kandydatów na określone stanowiska w admini-
stracji. Jako wyższa uczelnia ENA nie posiada na etatach własnej kadry naukowej
oraz dydaktycznej, nie prowadzi samodzielnych badań naukowych oraz wykładów
w tradycyjnym tego słowa ujęciu. Z chwilą przyjęcia do szkoły studenci stają się
urzędnikami państwowymi i pobierają z tego tytułu wynagrodzenie.

Niniejsza szkoła podlega bezpośrednio premierowi Francji. Jej organami są:
1.

Dyrektor ENA

, który zostaje mianowany na to stanowisko przez Radę Ministrów.

Dyrektor kieruje pracami Sekretariatu Generalnego oraz jest odpowiedzialny za
całość funkcjonowania szkoły, jej organizację, przebieg nauki oraz staży.

Rada Administracyjna

jest organem opiniodawczym, doradczym i inicjującym.

Składa się z wysokich rangą funkcjonariuszy państwowych (między innymi wi-
ceprzewodniczącego Rady Stanu, przedstawicieli administracji państwowej),
jak również byłych i aktualnych uczniów ENA oraz służb administracyjnych
i korpusu nauczającego szkoły.

Sekretariat Generalny

, który dzieli się na służby, między innymi na służbę kon-

kursów i egzaminów, administrację generalną do spraw opieki nad studenta-
mi oraz stażami kursów przygotowawczych, służbę odpowiedzialną za budżet
szkoły oraz służbę dla słuchaczy zagranicznych, której podlegają sprawy perso-
nelu szkoły.

Zgodnie z danymi z roku 1999 ENA kształciła dwie kategorie uczniów, to znaczy
pochodzących z konkursów dla funkcjonariuszy oraz pochodzących z konkursów
dla studentów. Studia w ENA składają się ze staży oraz ze studiów stacjonarnych.
Jak stwierdza L. Zacharko, ENA stanowi podstawowy mechanizm rekrutacyjny do
takich służb państwowych, jak Rada Stanu, Inspekcja Finansowa i Sąd Kontroli Fi-
nansowej.

Odpowiednikiem ENA w Niemczech jest

Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych

w Speyer. Jako że niniejsza szkoła została utworzona przez francuski zarząd woj-
skowy na wzór ENA, nie ma potrzeby bliższego przedstawiania jej struktur i za-
dań. Dla porządku stwierdzić należy, że działalność szkoły — według informacji
aktualnych w roku 1999 — obejmowała szerokie kierunki kształcenia w dziedzinie
nauk administracyjnych i edukację podyplomową, szkolenie kadr i badania nauko-
we, szkolenie starszych urzędników państwowych, jak również badania naukowe
w zakresie prawa, ekonomii oraz socjologii w płaszczyźnie administracji krajowej,
lokalnej i ponadnarodowej. Wskazana instytucja kształci w ramach edukacji przed
rozpoczęciem służby w administracji publicznej, oferuje program Master’s, studia
doktoranckie oraz dokształcanie.

W Wielkiej Brytanii działa Civil Service College, czyli

Szkoła Administracji Państwo-

wej

. Ma ona za zadanie przede wszystkim szkolić urzędników państwowych, pod-

nosić ich kwaliﬁkacje, prowadzić prace naukowo-badawczych oraz udzielać po-
mocy metodycznej resortowym ośrodkom kształcenia kadr. Prowadzi ona kursy
ogólne i specjalistyczne. Kursy ogólne obejmują przede wszystkim zarządzanie i ad-
resowane są do urzędników zatrudnionych w administracji. Kursy specjalistyczne
przeznaczone są dla urzędników chcących nabyć lub uzupełnić wiedzę z konkret-
nej dziedziny. Tak jak ENA i szkoła w Speyer Szkoła Administracji Państwowej nie
posiada stałej kadry dydaktycznej. Zajęcia w niej prowadzą urzędnicy państwowi
zajmujący wyższe stanowiska w administracji.

W Polsce swoistym odpowiednikiem opisanych przez L. Zacharko szkół jest

Krajowa

Szkoła Administracji Publicznej

. Podstawę działania tej instytucji stanowi Ustawa z 14

czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej oraz aktualny statut,
nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 7 października 1999 roku.

Na mocy powyższych aktów prawnych Krajowa Szkoła Administracji Publicznej
jest związana z systemem administracji państwa. Szkoła służy Rzeczypospolitej
Polskiej, przygotowując kadry dla służby publicznej, neutralne politycznie, kompe-
tentne i odpowiedzialne za powierzone im sprawy.

Do zakresu działania szkoły należy w szczególności:
a) kształcenie kandydatów na stanowiska wyższych urzędników administracji pu-

blicznej;

b) opracowywanie programów oraz organizowanie szkoleń dla administracji pu-

blicznej, w szczególności przewidzianych dla służby cywilnej;

c) współpraca z administracją publiczną, ze szkołami wyższymi oraz innymi insty-

tucjami, a także organizacjami.

W celu sprawdzenia poziomu kandydatów szkoła może przeprowadzać weryﬁkację
znajomości wybranych języków obcych. Dotyczy to także pracowników admini-
stracji publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Do organów szkoły należą dyrektor oraz Rada Szkoły. Podstawowym zadaniem dy-
rektora jest kierowanie szkołą przy pomocy nie więcej niż trzech zastępców, któ-
rych powołuje i odwołuje po zasięgnięciu opinii Rady Szkoły.

Do kompetencji

dyrektora

należy w szczególności:

— wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy, w tym ustalanie regulaminów

wynikających z przepisów prawa pracy;

— określenie w regulaminie organizacyjnym szczegółowej struktury organizacyj-

nej szkoły;

— sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad pionami i komórkami organizacyj-

nymi szkoły oraz prowadzenie kontroli wewnętrznej w szkole;

— organizowanie naboru kandydatów i ustalanie regulaminu przebiegu postępo-

wania rekrutacyjnego i terminu rozpoczęcia zajęć w roku kształcenia;

— określanie warunków rekrutacji w drodze ogłoszenia publicznego o naborze,

co najmniej na dwa miesiące przed terminem rozpoczęcia postępowania rekru-
tacyjnego;

— zapewnienie realizacji procesów dydaktycznych oraz ustalanie regulaminu

kształcenia;

— powoływanie Komisji Programowo-Dydaktycznej, do której należy ocena pra-

cy słuchaczy, koordynowanie i aktualizacja programów zajęć i szkoleń oraz ini-
cjowanie i upowszechnianie nowych metod i form pracy dydaktycznej;

— podejmowanie decyzji o nagradzaniu lub o ukaraniu słuchacza oraz o skreśle-

niu z listy słuchaczy;

— zapewnienie przestrzegania przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Rada Szkoły

jest organem wnioskującym, doradczym i opiniującym szkoły i liczy

nie więcej niż 25 członków. W jej skład wchodzą:
a) minister właściwy do spraw administracji publicznej,
b) minister właściwy do spraw ﬁnansów publicznych,
c) minister właściwy do spraw zagranicznych,
d) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego,
e) Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
f) Szef Służby Cywilnej.

Wskazane podmioty mogą działać za pośrednictwem wyznaczonego zastępcy.

Prezes Rady Ministrów zaprasza do udziału w Radzie Szefa Kancelarii Prezyden-
ta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz Prezesa Na-
czelnego Sądu Administracyjnego. Prezes Rady Ministrów, na wniosek dyrektora,
może powołać do Rady kierowników urzędów administracji publicznej i dyrekto-
rów generalnych urzędów. Poza tym Prezes Rady Ministrów — na wniosek dyrek-
tora — powołuje do Rady także wybitnych przedstawicieli nauki, praktyki i śro-
dowisk twórczych na pięcioletnią kadencję. Nadto do składu mogą być włączone
osoby zatrudnione w szkole.

Do kompetencji Rady zalicza się w szczególności:
a) określanie organizacji i trybu działania Rady;
b) wyrażanie opinii w sprawach:
—   kierunków działania szkoły,
—   ogólnych zasad rekrutacji,
—   procesu dydaktycznego,
—   funkcjonowania i wyników działalności szkoły,
—   zatrudniania absolwentów.

Odnośnie osób ubiegających się o studiowanie w szkole — przyjęcie w poczet słu-
chaczy odbywa się w drodze konkursowego postępowania rekrutacyjnego. Postępo-
wanie to przeprowadza Komisja Rekrutacyjna.

Podejmuje ona decyzje w sprawach:
a) dopuszczenia kandydata do postępowania rekrutacyjnego i jego kolejnych etapów,
b) przyjęcia kandydata w poczet słuchaczy szkoły.

W skład

Komisji Rekrutacyjnej

wchodzą:

a) dyrektor, który jest jej przewodniczącym, organizuje i kieruje pracami Komisji;
b) członkowie powoływanie przez dyrektora przede wszystkim spośród osób pro-

wadzących zajęcia dydaktyczne w szkole, dyrektor może powołać zastępców
członków Komisji, którzy wchodzą do jej składu w przypadku nieobecności
członka;

c) przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów;
d) przedstawiciel Szefa Służby Cywilnej.

Komisja podejmuje decyzje na posiedzeniach w głosowaniu jawnym zwykłą więk-
szością głosów. Decyzja może zostać podjęta, gdy w posiedzeniu uczestniczy nie
mniej niż połowa członków. Jawność obrad jest wyłączona. Wyniki postępowania
rekrutacyjnego ogłaszane są publicznie w szkole poprzez wywieszenie na ogólno-
dostępnej tablicy ogłoszeń.

Postępowanie rekrutacyjne

ma na celu sprawdzenie wiedzy kandydata, znajomości ję-

zyka obcego określonego w ogłoszeniu o naborze oraz spełniania wymogów i pre-
dyspozycji do pracy na wyższych stanowiskach w administracji publicznej, w tym
też  w służbie  cywilnej.  Postępowanie  rekrutacyjne  dzieli  się  na  etapy.  Ostatnim
jego etapem jest rozmowa kwaliﬁkująca, która odbywa się częściowo w wybranym
przez  kandydata  języku  obcym.  Wyniki  poszczególnych  etapów  ustalane  są  we-
dług skali punktowej określonej przez Komisję Rekrutacyjną. Komisja ustala liczbę
punktów niezbędną do dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania,
a także liczbę punktów, jaką należy uzyskać w rozmowie kwaliﬁkującej, by zostać
zaliczonym  w poczet  słuchaczy  szkoły.  Sprawdzenie  wiedzy  i znajomości  języka
(poza tokiem rozmowy kwaliﬁkującej) odbywa się z zachowaniem anonimowości.
Kandydatowi, który po raz kolejny przystąpił do postępowania rekrutacyjnego, nie
zalicza się wyników uzyskanych w poprzednich postępowaniach rekrutacyjnych.

Od decyzji Komisji służy odwołanie do przewodniczącego Rady Szkoły. Odwoła-
nie sporządza się na piśmie i wnosi w terminie 14 dni od daty publicznego ogło-
szenia wyników postępowania rekrutacyjnego. Odwołanie rozstrzyga przewodni-
czący nie później niż do dnia rozpoczęcia roku kształcenia, którego postępowanie
rekrutacyjne dotyczyło.

Szkoła prowadzi działalność dydaktyczną w formie:
a) kształcenia słuchaczy, które trwa od 18 do 24 miesięcy;
b) szkoleń dla członków korpusu służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników

administracji.

Program kształcenia

jest otwarty, podlega zmianom i uzupełnieniom odpowied-

nio do potrzeb służby publicznej. Szkoła opracowuje programy szkoleniowe dla
własnej działalności dydaktycznej oraz może opracowywać programy na potrzeby
służby cywilnej i urzędów administracji publicznej. Rodzaje zajęć dydaktycznych
— zarówno w toku kształcenia, jak i w działalności szkoleniowej — oraz meto-
dy ich prowadzenia (między innymi treningi, konwersatoria, seminaria, warszta-
ty, badania terenowe) są dostosowywane do aplikacyjnego charakteru kształcenia
i szkoleń.

Program kształcenia obejmuje:
a) określony w regulaminie kształcenia zestaw przedmiotów i zajęć obowiązko-

wych dla wszystkich słuchaczy (zestaw podstawowy);

b) staże administracyjne, a dla słuchaczy spełniających warunki określone w regu-

laminie kształcenia — także zagraniczne staże administracyjne;

Document Outline