plik

dr Agata Kosieradzka-Federczyk, WSISiZ WIT;

dr Wojciech Federczyk, WPiA UKSW;

dr Aleksandra Syryt, WPiA UKSW;

PRAWNE ASPEKTY ETOSU ZAWODOWEGO PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI

PUBLICZNEJ

1. POJĘCIE ETOSU ZAWODOWEGO I ETYKI ZAWODOWEJ

Prezentacja i analiza prawnych uwarunkowań etyki zawodowej pracowników

administracji publicznej wymaga odniesienia się do siatki pojęciowej wypracowanej w nauce

zarówno filozofii jak też socjologii.

W aktach prawnych i rozstrzygnięciach, które odnoszą się do statusu prawnego

pracowników administracji wykorzystywane jest pojęcie „etyki zawodowej”. Etos ma

natomiast szerszy zakres, ponieważ może być definiowany jako zbiór zwyczajowych reguł

postępowania danej grupy społecznej czy zawodowej. Powstają one w trakcie

funkcjonowania danej zbiorowości i są przez nią przynajmniej w minimalnym stopniu

przestrzegane. Z kolei zasady etyczne, szczególnie w formie kodeksów, mają jedynie

charakter deklaratoryjny – a więc potwierdzają istnienie pewnych reguł zwyczajowych, albo

też stanowią pożądany wzorzec zachowań, jaki dana grupa powinna realizować (Cieślak,

2012: 221).

Etyki zawodowej nie należy utożsamiać z etosem zawodowym. Są to pojęcia odrębne.

Etos określonej społeczności zawodowej, jest całokształtem postaw, zachowań, sposobu

myślenia takiej grupy, a także akcentowaniem określonych wartości oraz specyficzną skalą

wartości (Skorowski, 1997: 12).

Proces kształtowania etosu powinien być celowy i systematyczny. Przebiega on przez

dłuższy okres czasu. Etos wiąże się z tradycją danej instytucji, jej znaczeniem oraz

samooceną członków danej grupy. Powinien on opierać się na przekonaniu, że praca

zawodowa to nie tylko sposób na utrzymanie się, ale również możliwość samorealizacji (Bąk,

2007: 80).

Etos to styl życia i obyczajów oparty na zasadach moralnych i etycznych danej grupy

W pojęciu etosu mieszczą się treści opisowe, wartościujące i normatywne. Istnieje ścisły

związek pomiędzy etosem a etyką zawodową.

Etyka zawodowa, charakteryzuje się podejściem wartościującym oraz normatywnym –

bowiem określa wzorce postępowania oraz wskazuje ich uzasadnienia aksjologiczne

(Skorowski, 1997: 14).

I. Bogucka oraz T. Pietrzykowski proponują dwa rozumienia etyki zawodowej –

szerokie i wąskie. W pierwszym znaczeniu mieszczą się zarówno normy określające, w jaki

sposób przedstawiciele danego zawodu powinni się zachowywać, jak i przekonania moralne

przedstawicieli danego zawodu, a także oceny etyczne ich zachowań. W węższym znaczeniu

sprowadza się etykę zawodową wyłącznie do zespołu norm wskazujących, jak z moralnego

punktu widzenia powinni zachowywać się przedstawiciele określonego zawodu (Bogucka,

Pietrzykowski, 2009: 93).

B. Kudrycka wyróżnia trzy funkcje etyki w administracji publicznej. Pierwszą z nich

jest przeciwdziałanie wszelkim zjawiskom patologicznym, czy też bezprawnym, takim jak

korupcja, nadużycia czy stronniczość (Kudrycka 1995: 147). Druga funkcja polega na

usprawnianiu samej administracji poprzez podniesienie poziomu jej pracowników. Trzecią

funkcją jest ochrona dla uczciwych urzędników (Kudrycka, 1995: 149).

2. CHARAKTERYSTYKA PRACOWNIKA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Współczesna administracja publiczna w Polsce obejmuje szereg różnych podmiotów i

systemów organizacyjnych. Podstawowy wydaje się podział na administrację rządową oraz

samorząd terytorialny. Poza tymi grupami instytucji pozostaje szereg podmiotów o

szczególnym statusie, które również mieszczą się w sektorze administracji publicznej, takich

jak Państwowa Inspekcja Pracy czy Komisja Nadzoru Finansowego.

Osoby zatrudnione w aparatach pomocniczych, które obsługują organy administracji

zarówno centralnej – jak np. ministerstwa, czy urzędy centralne, jak też terenowej –

pracownicy starostwa powiatowego lub izby skarbowej należą do zbiorczej kategorii

zawodowej określanej jako urzędnicy. Należy jednak zaznaczyć, że z punktu widzenia

prawnego jest to sformułowanie nieprecyzyjne, ponieważ obowiązujące ustawodawstwo

wyróżnia kilka odrębnych korpusów urzędniczych, które podlegają różnym regulacjom

prawnym, a mianowicie:

- korpus służby cywilnej zatrudniony w administracji rządowej;

- pracowników samorządowych, którzy pracują w organach gmin, powiatów i

województw;

- pracowników urzędów państwowych, zatrudnionych m.in. w Kancelarii Sejmu i

Senatu, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich czy Praw Dziecka albo w Biurze Krajowej

Rady Radiofonii i Telewizji.

Duże zróżnicowanie grup urzędniczych powoduje trudności w ustaleniu jednakowych

warunków czego? stawianych przed wszystkimi. Istniejący podział na pracowników

zatrudnionych w administracji rządowej, samorządowej, czy też tych, którzy podlegają

przepisom ustawy o pracownikach urzędów państwowych wprowadza niepotrzebne

rozróżnienie wielu norm regulujących kwestie dotyczące zatrudniania w administracji

publicznej (Szczot, 2007: 47).

W literaturze wskazano, że pojęcie etosu zawodowego urzędnika administracji

publicznej jest dość rozmyte (Bąk, 2007: 74). Wystarczy choćby wskazać na różnice między

statusem urzędnika służby cywilnej i urzędnika administracji samorządowej. W tym drugim

przypadku nie ma jednoznacznych uregulowań dotyczących rekrutacji i naboru; brak jest

wymogu niekaralności i nieposzlakowanej opinii, a także procedur weryfikujących

kwalifikacje (poza wykształceniem) oraz określających potrzeby szkoleniowe (Bąk, 2007:

84).

Jednocześnie jednak wskazuje się na istnienie wspólnych elementy, które wpływają

podobnie na kształt etosu urzędników administracji państwowej i samorządowej. Pierwszym

z nich jest założenie, że administrowanie wiąże się z ponoszeniem odpowiedzialności za

prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa i potrzebą realizacji wartości o

znaczeniu fundamentalnym dla państwa jako całości. Analogiczny dla obu grup urzędniczych

jest także społecznie aprobowany i oczekiwany katalog podstawowych wartości, który

powinien przyświecać całej administracji publicznej (Banajski, 2007: 152).

Kwestie te nie mają jednak przesądzającego znaczenia dla prowadzonych rozważań,

ponieważ środowisko normatywne osób zatrudnionych w administracji publicznej stanowią

nie tylko normy prawne, lecz również reguły etyczne i zasady moralne (Cieślak, 2008: 37). Z

tego powodu możliwe jest rozpatrywanie zbiorczej kategorii urzędników jako grupy

zawodowej. Zdaniem I. Boguckiej i T. Pietrzykowskiego można mówić o zawodzie

urzędnika, pomimo tak zróżnicowanej grupy jak pracownicy organów administracji

publicznej. Przepisy prawa regulujące ustrój i działanie administracji publicznej formułują

wymagania dotyczące osób zatrudnianych w charakterze pracowników, w tym na

stanowiskach urzędniczych. Wymagania te zasadniczo dotyczą odpowiedniego

wykształcenia, odbycia aplikacji administracyjnej, posiadania doświadczenia zawodowego,

stażu pracy (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 105). Mają one jednak wymiar prawny, a nie

etyczny.

Cechą charakterystyczną wszystkich urzędników jest praca służąca wypełnianiu zadań

władz publicznych – czyli bezpośredniej realizacji dobra wspólnego. Oznacza to istnienie

przewagi w stosunku do podmiotów prywatnych uczestniczących w administrowaniu.

Urzędnicy mają uprawnienie do podejmowania rozstrzygnięć, które dotyczą pośrednio lub

bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotów prywatnych. Są to często prawa o

charakterze podstawowym, co stanowi o bezpośrednim związku profesji urzędniczej ze sferą

konstytucyjnych wolności i praw. Wykonywanie w charakterze urzędnika czynności z

zakresu administracji publicznej, związanych z reglamentacją i władczym kształtowaniem

uprawnień i obowiązków jednostek, spełnia kryterium bezpośredniego powiązania zawodu ze

sferą wartości zasadniczych, chronionych na poziomie regulacji konstytucyjnej (Bogucka,

Pietrzykowski: 108). Mieści się w niej również rozwiązywanie problemów społecznych, które

powinno prowadzić do harmonizacji interesu publicznego i prywatnego, budując ład

społeczny (Kłos, 2007: 73).

Działalność urzędnicza posiada także wymiar moralny i nie można traktować jej jako

sfery wolnej od wartości wynikających m.in. z czynników kulturowych, wychowania,

tradycji, systemu społeczno-gospodarczego oraz wartości religijnych (Szczot, 2007: 45).

Ponieważ urzędnicy realizują zadania publiczne, to przez pryzmat ich postępowania

kształtują się postawy wobec państwa. Zdaniem J. Kłos, nie ulega wątpliwości, że miarą

zaufania do państwa jest zaufanie do jego urzędników (Kłos, 2007: 58). Współczesne

przekształcenia ustroju demokratycznego prowadzą też do pewnego paradoksu – rozluźnienia

więzów zależności służbowej między urzędnikami a władzą i zbliżenie urzędników do

obywateli (Kłos, 2007: 66).

W konsekwencji pracownik administracji publicznej znajduje się w trudnej i

odpowiedzialnej sytuacji, gdyż to od jego działań, konkretnych form zachowań zależy w

praktyce ludzkie oblicze administracji publicznej (Stadniczenko, 2009: 655). Należy brać pod

uwagę, że etyka profesjonalna urzędników zasadniczo służy ochronie praw i interesów

petentów, dlatego należy dbać o jej szeroki rozwój (Kudrycka, 1995: 41).

Na aksjologiczną podstawę etosu urzędniczego składa się: wiedza, kompetencje,

uczciwość, obiektywizm, neutralność i bezstronność, nieskazitelność, zaangażowanie i

otwartość, zgodność między postępowaniem w życiu zawodowym i prywatnym. zapobieganie

nepotyzmowi i protekcjonizmowi (Stadniczenko, 2009: 658).

3. JURYDYZACJA ETOSU PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Problemy etyczne związane z pracą zawodową nie występują w jednakowym

natężeniu we wszystkich profesjach. Do znacznej części zawodów można zastosować ogólne

wskazania etyki. W literaturze wskazano, że pewne zawody „wymagają mocniejszego i

znacznie bardziej szczegółowego podkreślenia moralnych obowiązków oraz zakazów

związanych z ich wykonywaniem” (Skorowski, 1997: 11). Bez wątpienia charakter pracy

urzędników powoduje w praktyce wiele dylematów etycznych, co również uzasadnia potrzebę

formułowania zbioru zasad w tym zakresie.

Sformalizowanie etyki zawodowej, np. w postaci spisanego zbioru norm, nie jest

koniecznym warunkiem jej wyodrębnienia jako etyki szczególnej (Bogucka, Pietrzykowski,

2008: 117). Natomiast samo tworzenie kodeksów etycznych było i jest przedmiotem

kontrowersji w nauce. Dowodem na to jest miedzy innymi zapis dyskusji w redakcji „Etyki”

poświęcony problematyce etyki zawodowej (Etyka, 1994: 167-206). Problem ustanawiania

zbiorów zasad etycznych stanowił jeden z zasadniczych tematów tej debaty.

Przeciwnicy idei tworzenia zbiorów reguł etycznych wskazują, że założeniem ich

tworzenia jest przekonanie o powtarzalnym charakterze sytuacji moralnych. Istotą moralności

jest podejmowanie rozstrzygnięć w zakresie tego, jaka decyzja jest dobra lub zła. Istnienie

kodeksów powoduje niejako zdjęcie odpowiedzialności za swoje decyzje. Wreszcie jest to

przekonanie o możliwości uporządkowania relacji pomiędzy wartościami i ustalenia ich

hierarchii (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 118).

Kolejne argumenty przeciw tworzeniu zbiorów zasad etycznych wskazują, że ich

funkcjonowanie prowadzi do znieczulenia moralnej świadomości, fanatyzmu, zwalnia z

odpowiedzialności. Dążenie do tworzenia kodeksów jest wyrazem lęku przed

podejmowaniem decyzji (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 119).

Nieodpowiednio skonstruowane kodeksy mogą poprzez swoje wady prowadzić do

nieuzyskania pozytywnych zmian lub pogłębić zjawiska patologiczne. Sformułowanie

kodeksu jako wyliczanki zakazów ogranicza integrację otoczenia z jego zasadami, prowadzi

do kształtowania postawy minimalistycznej, to znaczy skupienia się pracowników tylko na

wypełnianiu przepisów, ograniczając ich samodzielne myślenie oraz prowadząc do

nieetycznych zachowań w zakresie nieobjętym przepisami takiego zbioru zasad (Kowalski,

2005: 105).

Zwolennicy tworzenia kodeksów etycznych przede wszystkim akcentują fakt, że

wyodrębnienie reguł etycznych konkretnego zawodu pozwala na uwzględnienie jego

specyfiki, a także rozwiazywanie konfliktów, jakie pojawiają się przy podejmowaniu danego

rodzaju działalności. Wreszcie kodeks przedstawia pewien wzorzec do którego należy dążyć,

a jego istnienie podnosi rangę konkretnego zawodu (Kulesza, Niziołek, 2010: 61).

Etyka nie może być jednak traktowana jako „odświętna abstrakcja”, lecz wartości,

jakie leżą u podstaw wyborów i decyzji podejmowanych każdego dnia (Gintowt-Jankowicz,

1996: 8).

Zbiory zasad etycznych nie mogą być jednak traktowane jako podręczniki działania

danej grupy zawodowej. Mogą być natomiast postrzegane jako zawierające ogólne wytyczne

określonego zachowywania się, lub jako zbiór bardziej szczegółowych reguł zachowania o

różnym stopniu ogólności (Kudrycka, 1995: 179). Przegląd treści kodeksów etycznych

przygotowany przez B. Kudrycką, wskazuje, że najczęściej regulowane są następujące

sprawy: stosunki pomiędzy urzędnikami a radnymi, konflikty interesów, przepływ informacji,

działalność polityczna, stosunki pracy, sprawy personalne, kultura osobista, stosunki ze

społeczeństwem (Kudrycka, 1995: 181).

Należy pamiętać, że w Polsce etos urzędniczy nie ma zbyt długiej historii, w dodatku

w dużym stopniu powstał poprzez recepcję obcych wzorców. W czasach pierwszej

Rzeczypospolitej nie wykształciła się administracja państwowa w nowożytnym znaczeniu,

chociaż funkcjonowały dworskie i samorządowe urzędy szlacheckie. W wyniku rozbiorów

sąsiednie państwa o ustroju absolutystycznym narzuciły własną administrację na ziemiach

polskich, co wiązało się często z represjami, a dostęp do urzędów państwowych był dla

Polaków znaczne ograniczony. Istotnym wyjątkiem był teren zaboru austriackiego,

szczególnie w drugiej połowie XIX wieku. Odrodzone w 1918 roku państwo polskie

wykształciło stosunkowo dobrą kadrę urzędników, opierając się w znacznej mierze na

doświadczeniach galicyjskich. Po II wojnie światowej, budując polską kadrę urzędniczą,

bazowano w znacznym zakresie na doświadczeniach przedwojennych, ale później, w miarę

odchodzenia starszego pokolenia urzędniczego, usiłowano tworzyć pozorny etos urzędnika

socjalistycznego. W okresie transformacji ustrojowej, ale także w ustroju demokratycznym,

jak zauważa M. Gintowt-Jankowicz, sytuacja w państwach takich jak Polska jest szczególnie

skomplikowana: „nie omijają nas bowiem wyzwania współczesnego świata, lecz nadto

dochodzą zadania szczególne, związane z transformacją polityczną i ekonomiczną o

bezprecedensowym charakterze”(Gintowt-Jankowicz, 1996: 98).

Dodatkowym czynnikiem, dzięki któremu coraz szerzej podjęto problematykę etyki

administracji publicznej jest prawo obywatela do „dobrej administracji”. Jest to pojęcie

związane z regułami etycznymi, ponieważ wiąże się m.in. z bezstronnością i obiektywizmem

urzędników oraz przeciwstawianiem się ewentualnym naciskom politycznym(Łoś, 2007: 72).

Podstawowym źródłem prawa obowiązującego jest Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997

r. W rozdziale VI poświęconym Radzie Ministrów i administracji rządowej ustrojodawca

unormował podstawowe kwestie profesji urzędniczej w aparacie administracji rządowej.

Zgodnie z art. 153 Konstytucji konieczne jest powołanie i istnienie w administracji rządowej

korpusu służby cywilnej, który podlega Prezesowi Rady Ministrów. Celem służby cywilnej

jest zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa.

Istotą regulacji konstytucyjnej jest nałożenie na ustawodawcę obowiązku powołania

korpusu służby cywilnej, działającego z mocy Konstytucji w administracji rządowej oraz

zdefiniowanie jego celów, by zapewnić należyte wykonywanie zadań państwa. Cele te muszą

korespondować z zasadami konstytucyjnymi takimi jak dobra wspólnego (art. 1),

demokratycznego państwa prawnego (art. 2), pluralizmu politycznego (art. 12) oraz dostępu

obywateli do służby publicznej (art. 60). Dzięki temu członkowie korpusu mogą realizować

wartości określone w Konstytucji. Nie mogą być one jednak oderwane od jednostki.

Wykonywanie zadań państwa musi bowiem służyć dobru wspólnemu i powinno realizować

zasadę godności.

Przymiotniki określone w art. 153 Konstytucji RP, jak słusznie wskazano w literaturze

(Cieślak, 2008, 33), powinny być odnoszone przedmiotowo, tzn. jako cechy, jakim powinno

odpowiadać wykonywanie zadań państwa, a nie cechy członków służby cywilnej. Nie

oznacza to jednak, że określenia te, zawarte w Konstytucji nie kształtują w pewnym zakresie

zasad działania tego korpusu.

Jak stwierdził W. Sokolewicz, przez pojęcie zawodowości może mieć dwa rozumienia

– pierwsze jako „fakt wykonywania zadań przez traktujących to jako zawód i zajęcie

zapewniające źródła utrzymania funkcjonariuszy, gotowych służyć swoją wiedzą i

umiejętnościami każdej ekipie politycznej” oraz jako „profesjonalizm, czyli wykonywanie

zadań państwa ze znajomością rzeczy, przy wykorzystaniu wszelkiej dostępnej wiedzy i

najwyższych umiejętności […] w sposób kompetentny (Sokolewicz, 2001: 1-2, 14-16).

Konstytucyjny postulat rzetelności korpusu służby cywilnej oznacza wymóg

zgodności słów wypowiedzianych i rejestrowanych ze stanem faktycznym. Z kolei nakaz

bezstronności wiąże się z niezależnością członka korpusu od wszelkich czynników

zewnętrznych i pozamerytorycznych. To znaczy, że wykonując zadania państwa musi on

kierować się prawem, a nie innymi względami. Ostatnim z elementów kształtowania służby

publicznej jest neutralność polityczna. Jeśli bowiem uzasadnieniem istnienia korpusu służby

cywilnej jest potrzeba zapewnienia mechanizmowi sprawowania władzy publicznej zespołu

niezaangażowanych partyjnie, wyspecjalizowanych, niezależnych od zmiennych w

demokracji rządów, wykonawców gwarantujących ciągłość i przewidywalność działania

państwa (Sokolewicz (): 16-17). Osiągnięcie zakładanych celów jest możliwe, gdy jasno

zostaną określone kryteria kwalifikujące do tego typu służby. Chodzi nie tylko o kryteria

merytoryczne, ale o właściwości moralne danej osoby.

Bezstronność urzędnika polega na powstrzymaniu się od działań negatywnych bądź

faworyzujących klienta administracji publicznej, bez względu na motywy postępowania.

Chodzi o to, by przy rozstrzyganiu sprawy nie sugerować się okolicznościami, które nie są z

nią związane (Suchanek, 2010: 15). W podejmowaniu rozstrzygnięć urzędnik musi się

kierować interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów

partykularnych i szczegółowych (wyrok TK z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. K 9/02, OTZ ZU

nr 7/A/2002, poz. 94).

W tym kontekście na uwagę zasługuje pogląd Trybunału Konstytucyjnego dotyczący

apolityczności. Trybunał stoi na stanowisku, że jest ona integralnym składnikiem

bezstronności. Apolityczność nie może jednak oznaczać braku poglądów politycznych.

Dotyczy jedynie niemożności manifestowania tych poglądów w pracy zawodowej. To ma

związek z polityczną neutralnością, która nakazuje równe traktowanie wszystkich podmiotów

przed administrację (wyrok TK z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. K 42/97, OTK ZU nr

7/1998, poz. 113). W ten sposób może być realizowana konstytucyjna zasada równości wobec

prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Konstytucjonalizacja służby cywilnej nadaje jej szczególny charakter w systemie

organizacyjno-prawnym administracji oraz krajowym porządku prawnym, a także jest

wyrazem intencji zagwarantowania wypełniania zadań państwa przez wyspecjalizowany

korpus urzędniczy. Jest to również wyraz troski ustrojodawcy o zapewnienie stabilności

działania państwa (Drobny, Mazuryk, Zuzankiewicz, 2012: 26).

Równocześnie Konstytucja nie określa statusu innych pracowników administracji

publicznej – np. urzędów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ochrony prawa.

Ponieważ służba cywilna stanowi największy jednorodny korpus urzędniczy w Polsce,

dalsze analizy zostały oparte o zasady etyki właśnie tej grupy urzędniczej. Pozostałe kategorie

pracowników administracji publicznej działają w systemie zdecentralizowanym, co oznacza,

że każda z kilku tysięcy gmin ma prawo, z którego często korzysta, aby określić na swoje

potrzeby zasady etyczne jej pracowników samorządowych tej jednostki.

Zasadnicza regulacja prawna kształtu korpusu służby cywilnej, a także praw i

obowiązków jego członków została przyjęta na poziomie ustawowym. Od 1996 r., gdy

uchwalono ustawę o służbie cywilnej z dnia 5 lipca 1996 r., obowiązywały już cztery akty

prawne regulujące tę materię. Obecnym (czwartym) jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o

służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, ze zm.; dalej: u.s.c.). Poprzednie ustawy o

służbie cywilnej nie regulowały kwestii zasad etycznych tego korpusu urzędniczego. Dopiero

u.s.c. (art. 15 ust. 10 u.s.c.) wprowadziła formalne upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów

do określenia w drodze zarządzenia:



wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej;



zasad etyki korpusu służby cywilnej.

Warto zwrócić uwagę, że upoważnienie to ma zróżnicowany charakter. W odniesieniu

do zasad służby jest to tylko ustalenie sposobów ich przestrzegania, ponieważ wynikają one z

samej u.s.c. Natomiast w odniesieniu do zasad etyki, musi je sformułować Prezes Rady

Ministrów. .Drugim zagadnieniem, które wiąże się z tym upoważnieniem ustawowym jest

kwestia mocy obowiązującej zarządzenia, stanowiącego jedno ze źródeł prawa

wewnętrznego, o czym przesądza art. 93 Konstytucji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu „[…]

zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują

tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty”. To znaczy, że

podmioty, do których skierowany jest tego typu akt prawny są nim związane i muszą

postępować zgodnie z dyspozycjami norm w nich zawartymi. Podległość, o której mowa w

art. 93 ust. 1 jest rozumiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako więź

ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w

przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działania podmiotów

podporządkowanych (orzeczenie TK z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK ZU nr

7/1998, poz. 116). Wynika z tego, że wydane przez Prezesa Rady Ministrów zarządzenie

dotyczące zasad etyki korpusu służby cywilnej wiąże prawnie osoby należące do tego

korpusu. Wymogi w nim wskazane mogą być egzekwowane na drodze prawnej.

Określenie, że to Prezes Rady Ministrów – jako konstytucyjny zwierzchnik tego

korpusu urzędniczego jest uprawniony do ustalenia zasad etycznych w drodze zarządzenia,

które wiąże wszystkie osoby zatrudnione w administracji rządowej jest uporządkowaniem

formy prawnej kodeksu etycznego. Czy jednak zmienia status takiej regulacji? Od 2002 r.

obowiązywał Kodeks Etyki Służby Cywilnej przyjęty Zarządzeniem nr 114 Prezesa Rady

Ministrów z dnia 11 października 2002 r. (M. P. Nr 46, poz. 683). Był to zatem akt prawny tej

samej rangi.

Kodeks Etyki Służby Cywilnej z 2002 r. zawierał następujące zasady odnośnie do

pracy członków korpusu służby cywilnej:



rzetelność - rozumiana jako sumienność, twórczość, odpowiedzialność, bezstronność,

gotowość przyznania się do błędu i do jego naprawienia, racjonalność w gospodarowaniu,

lojalność, zgoda na ograniczenie zasady poufności informacji także z życia osobistego

(§2).



dbałość o rozwój własnych kompetencji - rozwijanie wiedzy zawodowej, dążenie do

poznania aktów prawnych, gotowość skorzystania z wiedzy innych, wyjaśnianie swego

stanowiska (§ 3).



bezstronność - niedopuszczanie do podejrzeń o konflikt interesów, nieprzyjmowanie

żadnych korzyści materialnych ani osobistych w związku z prowadzonymi sprawami,

szanowanie prawa obywateli do informacji (§4).



neutralność polityczna - lojalne i rzetelne wykonywanie strategii Rządu RP niezależnie od

własnych przekonań, dbanie o jasność własnych relacji, eliminowanie wpływów

politycznych na rekrutację i awans w służbie cywilnej (§ 5).

Zasady te zostały zmodyfikowane przez aktualnie obowiązujące, wydane na podstawie

art. 15 ust. 10 u.s.c., Zarządzenie Nr 70 z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych

w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby

cywilnej (M. P. Nr 93, poz. 593; dalej: zarządzenie).

W § 13 sformułowano następujące zasady etyki:



godnego zachowania – a więc odpowiedniego postępowania w pracy i poza nią;

poszanowania godności współpracowników i klientów, życzliwości w relacjach

urzędowych i osobistych;



służby publicznej – to z jednej strony dbałość o interes państwa, a z drugiej dobra

wspólnego bardziej niż interesów indywidualnych;



lojalności – wobec państwa, Rady Ministrów, która jest centralnym organem administracji

odpowiedzialnym za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej, własnego urzędu

oraz przełożonych i podwładnych;



neutralności politycznej – nie oznacza wykluczenia wszelkich praw politycznych

urzędników, ale zakazuje manifestowania publicznego swoich poglądów, ale również

odporność na wpływy polityczne;



bezstronności – która ma dwa wymiary – oddzielenia sfery osobistej od pracy urzędowej

oraz równego traktowania wszystkich spraw i podmiotów, które podlegają administracji;



rzetelności – a wiec sumiennym wykonywaniu zadań z odpowiednią starannością i

zaangażowaniem.

Kolejne przepisy zarządzenia wyjaśniają treść każdej z zasad poprzez jednolitą metodę

wskazania kilku najistotniejszych działań, których realizacja mieści się w każdej z zasad.

Wyliczenia te nie wyczerpują jednak treści zasad, ponieważ są to katalogi otwarte, wyliczenie

zaczyna się od słowa „w szczególności”. Wyjaśnienia te jednak pozwalają na zrozumienie

znaczenia każdej z zasad jakie nadano im w zarządzeniu.

W literaturze wskazano, że zasady służby cywilnej mają charakter generalny, bowiem

dotyczą ogółu członków tego korpusu, natomiast zasady etyki mają wymiar bardziej

indywidualny, są adresowane do poszczególnych urzędników (Izdebski, 2012: 51)

Warto także odnieść kształt polskich zasad etyki służby cywilnej do tzw. Siedmiu

Zasad Życia Publicznego, które opracowane zostały przez brytyjską Komisję ds. Standardów

w Życiu Publicznym, kierowaną przez lorda Nolana. Zasady te obejmują: (Kurczewski, 2008:

422):



bezstronność – osoby sprawujące funkcje publiczne w trakcie podejmowania decyzji

powinny kierować się jedynie dobrem publicznym;



niezawisłość – osoby sprawujące funkcje publiczne nie mogą pozostawać w jakiejkolwiek

zależności od osób trzecich, które mogłyby wywierać wpływ na sposób sprawowania

funkcji publicznej;



obiektywizm – osoby sprawujące funkcje publiczne, w trakcie wypełniania funkcji

publicznych, powinny kierować się kryteriami merytorycznymi;



odpowiedzialność – osoby sprawujące funkcje publiczne ponoszą odpowiedzialność za

swoje decyzje i działania przed społeczeństwem;



jawność – osoby sprawujące funkcje publiczne powinny podejmować wszelkie decyzje w

sposób jawny;



uczciwość – osoby sprawujące funkcje publiczne powinny deklarować wszelkie prywatne

korzyści osiągane w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz rozwiązywać wszelkie

zaistniałe konflikty w sposób chroniący dobro społeczne;



przywództwo – osoby pełniące funkcje publiczne powinny promować i poprzez dawanie

dobrego przykładu, wspierać realizację wymienionych zasad. (Kurczewski, 2008: 422).

Aktualne zasady etyczne korpusu służby cywilnej prawie w całości odzwierciedlają

powyższe reguły.

4. STOSOWANIE

KODEKSÓW

ETYKI

WŚRÓD

PRACOWNIKÓW

ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Wskazana powyżej specyfika profesji urzędniczej powoduje, że w odróżnieniu od

większości kodeksów etycznych, które są przyjmowane przez samych przedstawicieli danego

zawodu, zasady te są w sposób władczy określane przez zwierzchnika tego korpusu

urzędniczego – Prezesa Rady Ministrów. Jednak ważniejszym skutkiem takiej formy

wdrażania zasad etycznych jest ich wiążący charakter – co wynika z zamieszczenia ich w

akcie prawa wewnętrznego.

W literaturze podkreśla się, że jest to zbiór zasad i wartości, którymi powinni

kierować się członkowie tej szczególnej grupy zawodowej podczas wykonywania zadań

służbowych w miejscu pracy, a także poza nim. Wyznacza on standardy postępowania i

zachowania pracowników; jest zbiorem zasad i wartości etycznych (Filek, 2004: 85).

Samo jednak określenie zasad nie jest wystarczające, potrzebne jest także zapewnienie

stałego przestrzegania standardów etycznych w działaniu administracji, a pomocnym

instrumentem winien być audyt etyczny(Stadniczenko, 2009: 656).

Ze względu na specyfikę zawodu urzędnika, wskazuje się na pewne swoiste cele i

funkcje zbiorów norm etycznych. Z jednej strony kodeksy takie motywują pracowników oraz

stanowią bodziec do podnoszenia kwalifikacji, z drugiej natomiast zniechęcają do zachowań

nieodpowiednich (Kudrycka, 1995: 179). Zasady etyki pracowników administracji publicznej

mają za zadanie zapewnić odpowiednie warunki do realizacji zadań i polityki

administracyjnej (Kudrycka, 1995: 143).

Przy określaniu funkcji, jakie ma spełnić kodyfikacja zasad etyki zawodowej w

administracji wskazuje się m.in. aspekty informacyjno-szkoleniowe, kontrolne,

marketingowe, motywacyjne, gwarancyjne, czy też zapobiegające nieprawidłowościom

(Suchodolski, 2012: 159).

Do podstawowych funkcji powinno należeć pobudzanie urzędników do refleksji,

przemyśleń na temat etycznych dylematów oraz sposobów ich rozwiązywania na danym

stanowisku (Kowalski, 2005: 106).

Przestrzeganie zasad etyki służby cywilnej jest sankcjonowane możliwością

poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.s.c. członek

korpusu służby cywilnej odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie swoich obowiązków. Co

prawda u.s.c. nie wskazuje bezpośrednio konieczności przestrzegania zasad etycznych, ale

aktualna formuła dopuszcza możliwość, że naruszenie takich zasad, a nie przepisów ustawy

będzie rodzić odpowiedzialność dyscyplinarną (Izdebski, 2012: 52).

Ta zmieniona sytuacja prawna powoduje, że traci na znaczeniu argument o tym, że w

odbiorze społecznym bezpośredni brak powiązania normy etycznej z sankcją z tytułu jej

naruszenia doprowadza do przekonania, że są to normy mniejszej rangi, a ich stosowanie jest

uzależnione od jeszcze innych czynników (Szczot, 2007: 52).

Rozpatrywanie naruszenia zasad etycznych jako deliktów dyscyplinarnych jest

potwierdzone treścią corocznych sprawozdań Szefa Służby Cywilnej.

W latach 2012 – 2014 ponad 40% postępowań wyjaśniających dotyczyło przewinień,

które stanowią też naruszenie zasad etyki służby cywilnej (liczba wszczętych postępowań

wyjaśniających wynosiła ok. 500 rocznie, spraw dyscyplinarnych ponad 200 rocznie).

Natomiast wszczęte sprawy dyscyplinarne dotyczyły w kolejnych latach następujących zasad

etyki:

Rok

Naruszona zasada etyki:

2012

rzetelności 27% spraw dyscyplinarnych

godnego zachowania 28% spraw dyscyplinarnych

2013

rzetelności 27% spraw dyscyplinarnych

godnego zachowania 14% spraw dyscyplinarnych

2014

rzetelności 22% postępowań wyjaśniających

godnego zachowania 22% postępowań wyjaśniających

Źródło: Sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2012, 2013 i 2014 r.

Z przytoczonych danych wynika, że podstawowe problemy w praktycznym

stosowaniu zasad etyki służby cywilnej wiążą się z zasadami rzetelności oraz godnego

zachowania.

Zasady etyki są również podstawą orzeczeń sądów powszechnych, które rozpatrują

odwołania od rozstrzygnięć Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej. Analizując

zachowanie członka korpusu służby cywilnej polegające na agresywnych wypowiedziach,

które miały służyć zastraszaniu przełożonego Sąd Apelacyjny w Rzeszowie uznał, że czyn

taki stanowi naruszenie zarządzenia w sprawie zasad etyki służby cywilnej (wyrok z 8

listopada 2012 r., sygn. akt APo 7/12, niepubl.).

Konsekwencją rozpatrywania naruszenia zasad etyki służby cywilnej w

postępowaniach wyjaśniających i dyscyplinarnych jest doprecyzowanie treści konkretnych

reguł, w drodze indywidualnego orzecznictwa, co postulowano w literaturze jako sposób

stopniowego i rzeczywistego wypracowania zinternalizowanych w grupie urzędniczej norm

etycznych (Cieślak, 2008: 34). Jako przykład można podać orzecznictwo sądowe i

dyscyplinarne, które przesądziło jeden z aspektów zasady neutralności politycznej służby

cywilnej. Mianowicie kandydowanie z listy danej partii czy ugrupowania w wyborach

parlamentarnych lub samorządowych nie stanowi samo w sobie przejawu manifestowania

poglądów politycznych (orzeczenia Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z 21

września 2011 r., sygn. akt DSC-3602-28(2)/20118 i z 12 października 2011 r., sygn. akt

DSC-3602-20(2)/2011, niepubl. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22 listopada

2012 r., sygn. akt APo 14/12, niepubl.). W tym ostatnim wyroku sąd wskazał, że

manifestowanie poglądów zakłada a priori ich publiczne głoszenie, a zatem jeśli członek

korpusu służby cywilnej nie prowadzi agitacji wyborczej, tudzież nie eksponuje swojej roli

zawodowej jako przymiotu istotnego z punktu widzenia wyborów, to nie można zarzucać mu

naruszenia zasady neutralności politycznej. Sam fakt kandydowania z konkretnej listy

wyborczej oznacza, że dana osoba jest popierana przez podmiot, który listę wystawił, ale nie

można zakładać odwrotnej zależności – tzn. że kandydat w całości akceptuje poglądy twórcy

listy. Wymaga to indywidualnego badania okoliczności każdej sprawy.

5. WNIOSKI

Podstawową zasadą działania administracji prawa jest legalizm. Organ władzy

publicznej musi działać na podstawie i w granicach prawa. To formalne podejście nie

wystarczy jednak, by być dobrym urzędnikiem. Każde wykonywanie pracy zawodowej, także

to w ramach administracji publicznej wymaga przestrzegania norm etycznych. Od tego zależy

jakość funkcjonowania administracji.

Etos grupy zawodowej urzędników jest kształtowany poza regulacjami prawnymi

również przez reguły etyczne, w stosunku do korpusu służby cywilnej zebrane w zarządzeniu

Prezesa Rady Ministrów.

Wszystkie zasady etyczne mają jednak również podbudowę aksjologiczną. Jak

wskazuje Z. Cieślak zachowanie urzędnika można sprowadzić do trzech cech charakteru, a

mianowicie uczciwości, sprawiedliwości i dzielności. W ramach etycznego działania można

wymagać jedynie uczciwości – a więc podejmowania działań bez względu na to, jakie będą

dla niego skutki takiego postępowania. Natomiast sprawiedliwość i dzielność mogą być

jedynie postulowane jako wzorce idealne, bo wymagające do wdrożenia odwagi (Cieślak,

2012: 224).

Członkowie określonej profesji mogą wykonywać działania i wymagać przywilejów,

które wykraczają poza to, na co zezwala się osobom spoza tej profesji. Tezę o odrębności

odnosi się do relacji między przedstawicielami określonych zawodów i ich klientami lub

innymi zainteresowanymi osobami (Gewirth, 2010: 184).

Istotnym elementem tezy o odrębności jest zatem idea autonomii roli zawodowej. Idea

ta głosi, że każdy zawód jest określany przez swoje własne cele i sposoby postępowania, tak

iż każdy ma swoje własne kryteria wartości i swoje wewnętrzne moralne usprawiedliwienie.

Idea ta wiąże się z koncepcją kulturowego pluralizmu. Alternatywą dla niej jest totalny

monizm. Zawodową autonomię traktuje się zatem jako warunek osobistej i społecznej

wolności, w przeciwieństwie do scentralizowanej kontroli, sprawowanej przez monolityczny

system etyczny, pretendujący do uniwersalnej ważności (Gewirth, 2010: 185).

Jurydyzacja obowiązków urzędniczych w kodeksie etyki ma znaczenie praktyczne.

Przypomina pracownikom administracji publicznej reguły postępowania właściwe z punktu

widzenia interesów społecznych. Nadanie tym zasadom rangi normatywnej może ułatwić

interpretację zdarzeń i wyznaczenie określonych konsekwencji prawnych. Jednocześnie

należy pamiętać, że nawet najlepiej skonstruowane przepisy prawne nie zastąpią właściwej

postawy ludzkiej, która jest niezależna od danego systemu prawa.

BIBLIOGRAFIA

Banajski  R.  (2007)  Etos  urzędników  administracji  państwowej  a  etos  urzędników
administracji samorządowej. Elementy wspólne i różnice, [w:] Etos urzędnika, .(red.) D. Bąk
Warszawa
Bąk D. (2007) O możliwości kreowania etosu urzędnika [w:] Etos urzędnika, (red.) D. Bąk,
Warszawa
Bogucka I., Pietrzykowski T. (2009) Etyka w administracji publicznej, Warszawa
Cieślak Z. (2008) Etyka urzędnika
Cieślak  Z,  Bukowska  J.,  Federczyk  W.,  Klimaszewski  M.,  Majchrzak  B  (2012)  Nauka
administracji, Warszawa
Drobny W., Mazuryk M., Zuzankiewicz P. (2012) ABC służby cywilnej, Warszawa
Filek J. (2004) Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, Kraków
Sokolewicz  W.  (2001)  Komentarz  do  artykułu  153,  [w:]  Konstytucja  Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, T. II, L. Garlicki (red.), Warszawa
Gewirth  A.  (2010)  Etyka  zawodowa:  teza  o  jej  odrębności,  [w:]  Spór  o  pozycję  etyk
zawodowych, W. Galewicz (red.), Kraków
Gintowt-Jankowicz M. (1996) Służba cywilna a etyka, Warszawa
Izdebski  H.  (2012)  Zarządzanie  etyką  za  pośrednictwem  kodeksów  etyki  zawodowej  [w:]
Etyka w służbie publicznej, J. Czaputowicz (red.), Warszawa
Kłos J. (2007) Pomiędzy sługą i panem – dylemat urzędnika nowoczesnego państwa [w:] Etos
urzędnika, (red.) D. Bąk, Warszawa
Kowalski T. (2005) Kodeks etyczny a kształtowanie zasad etycznych w administracji, Studia
Lubuskie Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie, 1/2005
Kudrycka B. (1995) Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok
Kulesza M., Niziołek M (2010) Etyka służby publicznej, Warszawa
Kurczewski  J.  (2008)  Brytyjska  walka  o  standardy  życia  publicznego,  [w:]  Administracja
publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa
Łoś  J.  (2007)  Swoistość  etyki  zawodowej  urzędnika  [w:]  Etos  urzędnika,  (red.)  D.  Bąk
Warszawa
Skorowski, H. (1997) Etyka zawodowa, Warszawa
Stadniczenko S. L. (2009) Etos pracowników zawodów administracji publicznej, [w:] Między
tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana
Profesorowi Janowi Bociowi, J. Supernat (red), Wrocław
Suchanek M. (2010) Etos w administracji publicznej, Studia Administracyjne, 2/2010
Suchodolski  B.  (2012)  Kodeks  etyczny  jako  narzędzie  służące  do  podnoszenia  jakości  usług
administracji  publicznej,  Zeszyty  Naukowe  Uniwersytetu  Przyrodniczo  Humanistycznego  w
Siedlcach, Seria: Administracja i Zarządzanie, 21/2012
Szczot J. (2007) Pozycja urzędnika we współczesnej administracji [w:] Etos urzędnika, (red.)
D. Bąk, Warszawa