Niezależność banku centralnego argumenty za i przeciw

1. DEFINICJE I KLASYFIKACJE NIEZALEŻNOŚCI BANKU CENTRALNEGO

1.1. Definicja niezależności banku centralnego

Zgodnie z Friedmanem, autonomia banku centralnego odnosi się do relacji między bankiem

centralnym a rządem, która porównywalna jest do relacji między władzą sądowniczą a wykonaw-
czą opartą na Monteskiuszowskim trójpodziale władz. Zgodnie, z którym władza sądownicza mo-
że działać jedynie na podstawie praw stworzonych przez władzę ustawodawczą a zmianę sposobu
działania może wymusić jedynie zmiana w prawie.

"Bardziej współcześnie, niezależność banku centralnego jest definiowana jeszcze radykalniej,

jako pozbawienie władzy wykonawczej wiążącego wpływu na decyzje banku centralnego, a zara-
zem pozbawienie prawa do władczego ingerowania w bieżącą politykę banku nawet władzy usta-
wodawczej (Rada Strategii..., 1996)."

Według Blindera niezależność banku centralnego oznacza po pierwsze, że bank ten posiada

swobodę decyzji dotyczących sposobów osiągania jego celów i, po drugie, że jego decyzje są
trudne do odwołania przez jakąkolwiek władzę.

Jak natomiast stwierdza Wojtyna, niezależność banku centralnego nie jest problemem jedno-

wymiarowym. Nie jest definiowalna poprzez proste odpowiedzi typu "tak" lub "nie" i ma charak-
ter raczej względny niż absolutny.

Jeśli chodzi o większość autorów nie pojawiają się precyzyjne definicje niezależności. Chętnie

cytowanym metaforycznym określeniem jest to pochodzące z czasopisma "The Economist": "je-
dyny porządny bank centralny, to taki, który jest w stanie powiedzieć nie politykom".

Jak zauważył Wojtyna, zdefiniowanej powyżej niezależności nie należy utożsamiać z większą

przejrzystością działań banku.

W kontekście banków centralnych słowo niezależny wydaje się być dość nieprecyzyjne, jed-

nocześnie sugerując takie idee, jak samowystarczalność polityki pieniężnej lub brak kontroli nad
nią. Według Neumana (1991) istnieje pięć podstawowych cech definiujących w sposób roboczy
niezależność banku centralnego:

1.  zakaz bezpośredniego finansowania sektora publicznego przez bank
2.  nie podleganie przez bank instytucjom rządowym
3.  suwerenność banku w zakresie polityki kursu walutowego
4.  przepisy gwarantujące osobistą niezależność członków zarządu i rady banku
5.  konstytucyjna ranga statutu banku centralnego

1.2. Klasyfikacje niezależności banku centralnego

Stosowane są różne kryteria niezależności banku centralnego. Najbardziej przekonująca wyda-

je się być koncepcja uwzględniająca następujące cechy:
-ustawowe określenie głównego celu działalności banku centralnego
-samodzielność banku w zakresie kształtowania i realizacji polityki pieniężnej
-zastosowanie takich zasad powoływania i odwoływania władz banku, pozwalających zabezpie-
czyć przed wywieraniem nacisku na ich postawę, chodzi tu o kadencyjność
-wprowadzenie trwałych ustawowych rozwiązań w zakresie kształtowania finansów banku cen-
tralnego
-zakaz bezpośredniego finansowania deficytu budżetowego
-stosowanie rynkowych narzędzi realizacji polityki pieniężnej.

Huterski R., "Niezależność Banku Centralnego", TNOiK "Dom organizatora", Toruń 2000, s. 22

Blinder S. A., "Bankowość centralna w teorii i praktyce", CeDeWu, Warszawa 2001, s. 78

Tamże, s. 23

Przybylska- Kapuścińska W., "Studia z bankowości centralnej i polityki pieniężnej", wyd. Diffin, Warszawa 2009, s.94.

Analizując zagadnienia niezależności banku centralnego, zwraca się uwagę na cztery aspekty:

a) niezależność instytucjonalną-niepodleganie instrukcjom, wytycznym czy decyzjom ze

strony prezydenta, parlamentu i rządu przy wykonywaniu zadań

b) niezależność funkcjonalną- uprawnienia banku centralnego do samodzielnego kształto-

wania polityki pieniężnej i jej realizacji

c) niezależność personalną- dotyczy sposobu powoływania i odwoływania władz banku

(kadencyjność, nieusuwalność w czasie kadencji)

d) niezależność finansową- trwałe określenie zasad tworzenia i podziału funduszy banku

centralnego, co uniemożliwiałoby wywieranie nacisku finansowego przez rząd czy parla-
ment na decyzje banku

Niezależność banku centralnego jest cechą, która w powszechnej opinii silnie wpływa na jego

wiarygodność. Sposób konstrukcji wskaźnika niezależności przedstawia tabela poniżej.

Tabela 1 Miara niezależności banku centralnego

Pytanie

Waga

pytania

Liczba

punktów

Kategorie odpowiedzi

1. W jakim stopniu statutowe cele

banku centralnego każą mu się kon-

centrować na stabilności cen?

1,0

100

50
25

Jedynym celem jest stabilność cen lub waluty
Stabilność cen + stabilność finansowa i inne nie stojące
w konflikcie cele
Stabilność cen + cele stojące z nią w konflikcie
Brak celów statutowych
Jedynie cele inne niż stabilność cen

2. W jakim stopniu bank centralny

może decydować o celach pośrednich

polityki pieniężnej?

1,0

100

Jedynie bank centralny wyznacza cele (inflacyjne, kur-
sowe lub dla podaży pieniądza) bądź brak takich celów
Zarówno bank centralny jak i rząd mają wkład w wyzna-
czaniu celów
Jedynie rząd wyznacza cele

3. W jakim stopniu bank centralny

decyduje o instrumentach polityki

pieniężnej?

2,0

100

Bank centralny decyduje o zmianach instrumentów poli-
tyki pieniężnej, a przedstawiciel rządu nie uczestniczy w
posiedzeniach organu decyzyjnego  w innej roli niż jako
obserwator
Bank centralny decyduje o zmianach instrumentów poli-
tyki  pieniężnej  i  przedstawiciel  rządu  uczestniczy  w
posiedzeniach
Zarówno bank centralny, jak i rząd uczestniczą w decy-
zjach o instrumentach polityki pieniężnej
Rola  banku  centralnego  w  ustalaniu  instrumentów  jest
ograniczona

4.W jakim stopniu istnieją ogranicze-

nia w finansowaniu deficytu budże-

towego przez bank centralny?

2,0

100

50
25

Zabronione,  nigdy  niestosowane  lub  w  zakresie  tak  ma-
łym, że niezależność nie jest zagrożona
Dopuszczalne  w  niewielkim  zakresie,  istnieją  znaczne
ograniczenia, które są przestrzegane
Istnieją ograniczenia, które zazwyczaj są przestrzegane
Istnieją  nieznaczne  ograniczenia,  istnieją  procedury  na
wypadek, gdyby ograniczenia nie były przestrzegane
Brak ograniczeń bądź nie są przestrzegane

5. Ile wynosi kadencja preze-

sa/gubernatora banku centralnego?

0,5

100

86
71
57
43
29
14

8 lat lub więcej

7 lat
6 lat
5 lat

4 lata
3 lata

Kadencja może przekraczać 3 lata

Źródło: Mackiewicz- Łyziak J., "Wiarygodność banku centralnego", wyd. Diffin, Warszawa 2010, s.
80-81.

Wskaźnik niezależności przyjmuje wartości od 0 do 100, gdzie 100 oznacza największy sto-

pień niezależności. Obejmuje on najistotniejsze aspekty niezależności: od nadrzędnych celów po-
lityki pieniężnej- zakładając, że priorytetowym zadaniem niezależnego banku centralnego jest sta-
bilność cen, którą spełnia poprzez niezależność w zakresie wyboru instrumentów polityki pienięż-
nej i zakaz finansowania deficytu budżetowego, aż po niezależność personalną, reprezentowaną
przez długość trwania kadencji prezesa banku centralnego.

2. ARGUMENTY ZA I PRZECIW NIEZALEŻNOŚCI BANKU CENTRALNEGO

2.1. Korzyści z niezależności banku centralnego

Występują dwie linie argumentacji na rzecz niezależności banku centralnego. Pierwsza opiera

się na badaniach korelacji między stopniem niezależności banku centralnego a stabilnością cen i
ogólnymi wynikami osiąganymi przez gospodarkę. Faktycznie korelacja między tymi zmiennymi
jest wysoka i wyraźnie wskazuje, że z reguły wyższemu stopniowi niezależności banku centralne-
go odpowiada większa stabilność cen oraz lepsze wyniki makroekonomiczne.

Druga linia argumentacji opiera się na analizie przyczynowo- skutkowej. Wskazuje ona na to,

że  niezależny  bank  centralny  charakteryzuje  większa  odporność  na  oddziaływanie  politycznego
cyklu koniunkturalnego, który wyraża się między innymi w presji na obniżanie stóp procentowych
i  zwiększanie  podaży  pieniądza  w  okresach  poprzedzających  wybory  parlamentarne  czy  prezy-
denckie. Warto zwrócić uwagę również na fakt, że bank centralny uwolniony od presji ze strony
polityków może działać długofalowo i motywować swoje decyzje obiektywną oceną sytuacji i re-
alistycznymi  prognozami,  przyczyniając  się  tym  samym  do  rozwiązywania  rzeczywistych  pro-
blemów społeczno- ekonomicznych.

Zgodnie z poglądem szkoły wyboru publicznego, władze monetarne są wystawione na silną

presję  polityczną,  by  zachowywały  się  zgodnie  z  preferencjami  rządu.  Ograniczenia  monetarne
utrudniają politykę budżetową rządu. Wywołane takimi ograniczeniami czasowe spowolnienie ak-
tywności gospodarczej, które skutkuje spadkiem wpływów podatkowych  jak również krótkookre-
sowym wzrostem obciążenia odsetkami od długu publicznego pogarszają deficyt budżetowy. W
związku z tym istnieje pokusa „łatwych pieniędzy” dla rządu. Faktycznie, istnieją pewne dowody,
że relatywnie niezależna Rezerwa Federalna Stanów Zjednoczonych w jakimś stopniu podporząd-
kowuje  się  życzeniom  prezydenta,  Kongresu  lub  obydwu.  Te  dowody  oparte  są  albo  na  dokład-
nym zbadaniu powiązań między sferą polityki a bankiem centralnym lub na testach pozwalających
określić,  czy  polityka  pieniężna  przed  wyborami  staje  się  ekspansywna  lub  czy  ulega  zmianie
wraz ze zmianą orientacji politycznej administracji.

Jak wspomniano powyżej, niezależny bank centralny może być mniej podatny na presję poli-

tyczną, i przez to może działać bardziej przewidywalnie. Im mniej wpływowy jest rząd przy obsa-
dzie członków zarządu, tym mniej prawdopodobne staje się prowadzenie przez bank centralny po-
lityki podyktowanej preferencjami rządu. To może pogłębić stabilność ekonomiczną i zredukować
premię za ryzyko w stopach procentowych, stymulując w ten sposób wzrost gospodarczy.

Polityka monetarna ze swojej natury wymaga długiego horyzontu czasowego. Jej wpływ na

wzrost gospodarczy i inflację pojawia się z dużym opóźnieniem, więc początkowo rezultaty pod-
jętych działań nie są widoczne. Duże znaczenie ma również to, że dezinflacja cechuje się układem
kosztów i korzyści typowym dla działalności inwestycyjnej: najpierw ponoszone są nakłady, które
zwracają się po pewnym czasie. Zarówno politycy jak i środki masowego przekazu nie realizują

Mackiewicz- Łyziak J., "Wiarygodność banku centralnego", wyd. Diffin, Warszawa 2010, s. 81.

Przybylska- Kapuścińska, op. cit., s. 96

Huterski R., op. cit., s. 45.

swoich celów w długim horyzoncie oraz nie wykazują zrozumienia dla takich opóźnień w polityce
monetarnej. Dlatego też, wiele rządów, będąc tego świadomym, stara się odpolitycznić politykę
monetarną.

Co więcej, niezależny bank centralny ma większe szanse na pozyskanie zaufania społecznego,

co jest warunkiem prowadzenia zdrowej i skutecznej polityki pieniężnej.  Członkowie władz mo-
netarnych  troszczą  się  o  wiarygodność  między  innymi  dlatego,  żeby  zapewnić  sobie  swobodę
zmian taktyki krótkookresowej (np. porzucenia celu tempa wzrostu podaży pieniądza) bez stwa-
rzania wrażenia, że chodzi o zmianę strategii długookresowej, np. walki z inflacją. Aby mogło się
to stać bez płoszenia rynków reputacja wiarygodnej instytucji jest niezbędna. W Stanach Zjedno-
czonych w latach 1982- 1983 Rezerwa Federalna porzuciła monetaryzm bez wzbudzenia obaw, że
porzuciła  ona  walkę  z  inflacją.  Podobnie  w  Niemczech,  Bundesbank  przymykał  oko  na  wzrost
agregatu M3, jednak niewielu wątpiło w jego zaangażowanie w sprawie utrzymania niskiej infla-
cji.

Zwalczanie inflacji bez ponoszenia kosztów jest możliwe tylko wtedy, gdy polityka banku

centralnego jest całkowicie wiarygodna. Powodem jest istota krzywej Philips'a opartej na oczeki-
waniach, zakładającej, że inflacja zależy od inflacji oczekiwanej (a nie opóźnionej) oraz funkcji
bezrobocia i innych zmiennych. Jeśli oczekiwania są racjonalne, a władza monetarna jest wiary-
godna, publiczne wypowiedzenie wojny inflacji spowoduje spadek oczekiwanej inflacji prowa-
dzący do spadku faktycznej inflacji bez konieczności ponoszenia przejściowych kosztów w posta-
ci mniejszego zatrudnienia.

Związek przyczynowy między niezależnością banku centralnego a inflacją może zachodzić

równocześnie na różne sposoby. Po pierwsze, zwiększona niezależność pozwala oddzielić bank
centralny od politycznie silnych, ale ekonomicznie słabych sektorów gospodarki. Po drugie, chro-
ni przed naciskami ze strony rządu na zmiany w redystrybucji środków publicznych. Po trzecie,
ogranicza a nawet całkowicie eliminuje finansowanie fiskalnego deficytu rządowego przez bank
centralny, będące głównym źródłem inflacji w wielu gospodarkach transformujących się.

2.2. Krytyka niezależności banku centralnego

Jednym z argumentów przeciw autonomii banku centralnego jest ten o charakterze ustrojowo-

prawnym, a mianowicie, że niezależny bank centralny może stać się ciałem obcym w demokra-
tycznym społeczeństwie. Nie może istnieć organ władzy o tak dużych kompetencjach nie podda-
jący się demokratycznej legitymacji.

Niekoniecznie jednak przyznanie bankowi centralnemu niezależności od kontroli politycznej

musi być niedemokratyczne. Przede wszystkim, nawet w demokracji istnieją decyzję, których nie
pozostawia się codziennemu ustawodawstwu. Niezależność Rezerwy Federalnej- wywodzącej się
z władzy udzielonej przez Kongres- stwarza unieważnienie decyzji dotyczących polityki monetar-
nej praktycznie niemożliwym do zrealizowania przez wybieralnych urzędników. Członkowie
Kongresu w pełni świadomie ograniczyli swoją władzę, stąd demokratyzm tej decyzji. Członko-
wie zarządu banku centralnego powoływani są w trybie politycznej nominacji. Powoływani są
przez rząd wyłoniony w wyborach demokratycznych i od niego otrzymują polityczną legitymację
do pełnienia powierzonej funkcji.

Blinder S. A., op. cit., s. 79-80.

Tamże, s. 91-92.

Tamże, s. 88

Huterski R., op. Cit., 43-44.

Argument drugi o charakterze merytoryczno- ekonomicznym wskazuje, że polityka pieniężna

jest częścią polityki gospodarczej. Nie mogą więc istnieć dwa niezależne ośrodki prowadzące po-
litykę- jeden ogólnogospodarczą (rząd), drugi- monetarną (bank centralny).

Istnieje także argument trzeci. A mianowicie, funkcją banku centralnego jest poza kształtowa-

niem i realizacją polityki pieniężnej, zapewnienie stabilności i bezpieczeństwa systemu finanso-
wego, zarządzanie rezerwami zagranicznymi, prowadzenie polityki kursowej. Które to kwestie nie
mogą pozostawać poza kompetencjami rządu.

Nie mniej jednak pierwsze dwa argumenty nie mogą stanowić podstawy do podważenia za-

sadności idei niezależnego banku centralnego. Problem legitymizacji demokratycznej banku cen-
tralnego jest rozwiązywany poprzez demokratyczny tryb stanowienia prawa bankowego, określa-
nia statusu banku centralnego, powoływania jego władz i kontrolę działalności. Polityka pieniężna
nie stanowi "zwykłego" członu ogólnej polityki gospodarczej. Polityka ta, poprzez kształtowanie
podaży pieniądza, określa "warunki brzegowe" ogólnej polityki gospodarczej, zapewnia tym sa-
mym warunki jej realizacji i zgodność z najwyższą preferencją społeczną, którą stanowi stabilność
cen i silny pieniądz.

Argument trzeci zwraca uwagę na istotną kwestię, a mianowicie, że w świetle wspólnej od-

powiedzialności banku centralnego i rządu na pewnych polach, nie uzasadnione jest wyposażenie
banku centralnego w niezależność obejmującą wszystkie wykonywane funkcje. Dlatego więc po-
stulat niezależności dotyczy przede wszystkim sfery tworzenia i realizacji polityki pieniężnej. W
pozostałych dziedzinach- konieczne jest dzielenie się uprawnieniami i odpowiedzialnością pomię-
dzy bankiem centralnym a rządem.

Istnieje jeszcze inny typ niezależności banku centralnego, a mianowicie- niezależność od ryn-

ków finansowych. Członkowie władz banków centralnych mają pokusę „podążania za rynkiem”
polegającą na kształtowaniu poziomu stopy procentowej według ścieżki uwzględnionej przez ryn-
ki w cenach akcji. Śledzenie rynków może służyć unikaniu niespodzianek finansowych, co jest
pożądanym celem. Nie mniej jednak może to również prowadzić do niskiej jakości polityki mone-
tarnej. Zbyt ścisłe podążanie za rynkami może skutkować przyjęciem przez bank centralny krót-
kiego horyzontu czasowego charakteryzującego rynek, co byłoby niezgodne z istotą właściwej
bankowości centralnej.

3. PODSUMOWANIE

Niezależność banku centralnego nie stanowi celu samego w sobie. Stanowi ona narzę-

dzie do wzmocnienia waluty krajowej. Kierując się doświadczeniami historycznymi, im moc-
niejsza pozycja banku, tym niższa jest inflacja. I chociaż z reguły nie kwestionuje się nieza-
leżności banku centralnego pojawiają się opinie sceptyków, którzy przywołują w swoich są-
dach przykład Japonii i Francji, gdzie bank centralny nie należy do najbardziej niezależnych, a
mimo to w tych państwach osiągnięto wysoki poziom stabilizacji cen.

Niezależność banku centralnego stwarza ryzyko pojawienia się niespójności wokół

zagadnień polityki gospodarczej państwa między rządem a bankiem centralnym. Rządy kieru-
jąc się potrzebą dynamizacji gospodarki i zmniejszenia bezrobocia, wywierają presję mającą
pro-wadzić  do  obniżenia  stóp  procentowych  i  tym  samym  zwiększenia  dostępu  do  kredytu.
Decyzja  banków  centralnych  w  tej  kwestii  jest  natomiast  uzależniona  od  tego  jak  może  to
wpłynąć na stabilność cen i równowagę gospodarczą. Dominującym stał się więc pogląd, że
najlepszym  rozwiązaniem  dla  gospodarki  i  społeczeństwa  będzie  niezależny  bank  centralny

Baka W., "Bankowość centralna. Funkcje, metody, organizacja.", wyd. Biblioteka Menedżera i Bankowca, Warszawa 1998, s. 78-79.

Blinder S. A., op. cit., s. 104.