plik

1. Pojęcie administracji publicznej

1. Definicja opisowa – Janusz Łętowski

1.  Administracja publiczna działa w imieniu i na rachunek państwa
2.  Administracja publiczna to część państwa i ma ona charakter polityczny
3.  Administracja publiczna działa w granicach prawa
4.  Administracja publiczna nie działa dla zysku
5.  Administracja publiczna to organizacja jednolita i ogólna – jedna dla wszystkich
6.  Administracja publiczna ma charakter monopolistyczny
7.  Administracja publiczna ma charakter bezosobowy – działają organy a nie osoby
8.  Administracja publiczna ma charakter władczy – państwo stosuje przymus państwowy
9.  Administracja publiczna oparta jest na zasadzie kierownictwa i podporządkowania
10.  Administracja publiczna oparta jest na pracy zawodowego i fachowego personelu
11.  Administracja publiczna działa w sposób ciągły i stabilny
12.  Administracja publiczna działa nie tylko na wniosek, ale głównie z własnej inicjatywy

2. Definicje pozytywne

 według prof. J. Bocia

Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane

przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych
potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

 według H. Izebkiego i prof. M. Kuleszy

Administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej, cała jej działalność

polega na wykonywaniu prawa i na prawie się opiera.

3. Definicja negatywna

 według W. Jellinka i O. Mayera

Administrację stanowi ta działalność państwowa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem.

 według prof. St. Kasznicy

Administracja jest tą częścią działalności państwowej w ogóle, jaka pozostaje po wyeliminowaniu z niej

działalności prawodawczej i sądowe

 według prof. T. Bigo

Administracja to planowa działalność państwa zmierzająca do pewnych celów, niebędącą ustawodawstwem

ani sądownictwem

4. Definicja mieszana

Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i

wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na
podstawie i w określonych przez prawo formach.

2. Sfery działań administracji publicznej

a) Policja administracyjna:

Sfera pierwsza obejmuje działania polegające na ochronie bezpieczeństwa porządku i spokoju publicznego

życia, zdrowia i mienia. Sam przedmiot ochrony jest jednak dwoisty. Chroni się i pewne dobra (życie, zdrowie,
mienie) i pewne stany (bezpieczeństwo, porządek, spokój publiczny). Policja jest utożsamiona zakresem z
reglamentacją albo stanowi pewną wyróżnianą jej część albo traktowana jest, jako funkcja osobna i równorzędna
reglamentacji. W policji i w reglamentacji podmiot i cele są różne. Policja ma na celu zagwarantowanie
nienaruszalności dotychczasowego stanu porządku mienia i niektórych dóbr osobistych. Reglamentacja pełni też
funkcję kreatywne w zakresie celowego kształtowania działalności gospodarczej. W aktualnym rozwoju krajowym i
europejskim zasięg i znaczenie policji będą się gruntować, zasięg i znaczenie reglamentacji będą się zwężać.

b) Reglamentacja

To inaczej ograniczenie; stan prawny, ustalony przez państwo ,ograniczający swobody wykonywania zawodu,

produkcję pewnych towarów itp.

Sfera druga obejmuje działania polegające na reglamentacji. Według A. Chełmońskiego i T. Kocowskiego

reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, którą istotą jest ograniczenie w dziedzinie
wykorzystania składników procesu wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarowego, swobody działalności
podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego. Określenie to jest na tyle
ogólne ze nie daje podstaw rozróżnienia miedzy reglamentacją a np. koordynacją. Nierzadko koordynacja zamiast
polegać na uzgodnieniu polega na preferencji i przekształca się we władcze rozstrzyganie o sytuacji ekonomicznej i
prawnej podmiotów koordynacyjnych. Dla nowo kształtowanych warunków gospodarki rynkowej zasięg
reglamentacji wobec obywatela widziany w płaszczyźnie przedmiotowej musi objąć również ograniczenia
ustanowione wobec sytuacji regulowanych prawem rzeczowym, w szczególności prawem własności. Społeczne
znaczenie przedmiotu własności nie musi mieć charakteru trwałego, lecz tylko charakter okazjonalny. Zasięg czasowy
wyróżniania reglamentacji administracyjnej wobec obywateli jest analogiczny do trwałości prawnej ich praw
rzeczowych oraz prawnej dopuszczalności przedsięwzięć gospodarczych, podejmowanych przez te podmioty.
Narzucanie woli państwa w ramach reglamentacji odbywa się zawsze na podstawie szczególnych podstaw prawnych.
Ma to znaczenie konkretne oraz nie jest związane z tylko jednym sposobem powstawania sytuacji prawnych.
Konsekwencja i nadzór nie stanowią zjawisk równorzędnych reglamentacji, ale są elementami jej. Czynności
podejmowane w ich obrębie oparte są na tym samym prawie materialnym, tym samym celu i kryteriach ocen. Ze stref
administracji reglamentacje można widzieć, jako zjawisko całościowe. Różnice pomiędzy obywatelem a jednostką
państwową, jako adresatem rysują się wyraźnie. Jedną z nich jest idea w myśl, której swoboda działania jednostki ma
charakter pierwotny zaś swoboda działania podmiotu gospodarki państwowej- wtórny. Treść działania wobec obydwu
rodzajów podmiotów powinna być taka sama.

c) Świadczenia materialne

Sfera trzecia obejmuje działania polegające na zapewnieniu materialnych warunków życia w społeczeństwie.

Dotyczy to zarówno ingerencji administracji w dziedzinach, które zwykle pozostawione są indywidualnej inicjatywie
jednostek (np. zapewnienie mieszkania) jak i w dziedzinach, które zazwyczaj pozostawione są zorganizowaniu przez
administrację publiczną (np. ubezpieczenie społeczne). Sfera ta z punktu widzenia państwa uzależniona jest nie tylko
od faktycznego stanu jej zasobów, ale i od treści prawa i polityki formułowanych w tym względzie.

d) Świadczenia niematerialne

Sfera czwarta obejmuje działania polegające na regulacji niematerialnych warunków życia w społeczeństw;

regulacji poddanych prawu administracyjnemu. Realizacja tego prawa odbywa się głownie przez wydanie decyzji
administracyjnych, ale może też wynikać z prawa. Tam gdzie wynika z decyzji administracyjnej mamy do czynienia z
dwoma rodzajami sytuacji:
-w których administracja musi wydać decyzję pozytywną w razie zaistnienia przewidzianych prawem okoliczności
-w których administracja może tylko wydać decyzję pozytywna.

Tam gdzie normowana jest wprost prawem administracja jest zmuszona do zapewnienia realizacji tego prawa.

Z zakresem tej sfery czasem graniczy a nawet zmierza się zakres policji administracyjnej.

e) Zakres ingerencji administracji

Piąta sfera polegająca na zakazie ingerencji administracji może być osadzona na tych postanowieniach

konstytucji, które nie dopuszczają wyjątku lub dopuszczany wyjątek określają dokładnie.

3. Uwarunkowania rozwoju administracji publicznej

 HISTORYCZNE

1.  spis powszechny i podatki(cesarz Oktawian)
2.  rozwój pisma
3.  maszyna parowa
4.  brak kadry
5.  wynalezienie samochodu
6.  urbanizm

 DOKTRYNY

1.  trójpodział władzy
2.  państwo prawne
3.  doktryna papieża Leona XIII

 REWOLUCJE I WOJNY

1.  rewolucja francuska (XVIII w)
2.  rewolucja belgijska
3.  rewolucja październikowa
4.  I i II wojna światowa

 WSPÓŁCZESNE

1.  ekonomiczne
2.  interes publiczni społeczny
3.  polityka
4.  technika

4. Prawo do dobrej administracji

Artykuł 41. Prawo do dobrej administracji Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z XII 2000r.

Podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji rzetelnego,
bezstronnego, zgodnego z prawem, bez zbędnej zwłoki rozpatrzenia sprawy wniesionej do danego organu lub
instytucji. Każda osoba ma prawo osobiście przedstawić własną sprawę zanim zostaną podjęte kroki ze strony
organów. Każda osoba ma prawo do wglądu do akt swojej sprawy przy zachowaniu poufności i tajemnicy zawodowej
i handlowej. Administracja ma obowiązek uzasadnić swoje decyzje. Jeśli w wyniku działań administracji wnoszący
sprawę poniesie szkodę może domagać się odszkodowania od organów i instytucji (roszczenie o odszkodowanie).
Każda osoba może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków traktatowych i musi otrzymać
odpowiedź w tym samym języku. Inicjatorem Kodeksu Dobrej Administracji był Roy Perry a opracował go Jacob
Söderman. Ma on znaczenie dla przystosowania codziennych kontaktów obywateli z urzędem do wymogów
tworzonych w Unii Europejskiej: lepsza ochrona i realizacja podstawowego prawa do dobrej administracji
podniesienie poziomu pracy administracji głównie w kontaktach z obywatelami i jego sprawami.

5. Kameralistyka

Jest to odmianą merkantylizmu o nastawieniu fiskalnym rozpatrująca całość problemów gospodarczych z

punktu widzenia panującego, grupy panującej, warstwy społecznej. Powstała w Niemczech na przełomie XVII i XVIII
wieku. Do przedstawicieli tej doktryny zaliczamy m.in. Georg Obrecht, Veit Ludwig von Seckendorff , Johann
Joachim Becher, Philip Wilhelm von Hörnigk, Wilhelm von Schröder. Uznawali za jeden z głównych celów pełne
zatrudnienie i pełne wykorzystanie sił wytwórczych. Poglądy kameralistów ulegały modyfikacji w zależności od
rozwoju historycznego społeczeństwa. Pierwotnie koncentrowali się jedynie na powiększaniu dochodu panującego,
następnie doktryna musiała uwzględniać funkcje opiekuńcze państwa, w zakresie, których społeczeństwo wymagało
zabezpieczenia podstawowych dóbr umożliwiających przeżycie. Powstał problem, w jaki sposób finansować np.
darmowe posiłki, opiekę medyczną dla osób, których nie stać na pokrycie kosztów tych usług. Kolejnym okresem był
okres związany z rozwojem korpusu urzędniczego. Urzędnicy zaczęli mieć coraz wyższe wymagania i powstał
problem należytego ich wynagradzania. Myśl ekonomiczna kameralizmu była zasadniczo inspirowana dążeniem do
zwiększenia dochodów państwa oraz troską o wzrost liczby ludności. Środkiem zapewniającym odbudowę życia
gospodarczego była polityka skarbowa, realizująca postulaty dodatkowego opodatkowania i wprowadzenia różnego
rodzaju opłat. Aktywna polityka ludnościowa, polegająca na wspieraniu działań na rzecz stymulacji przyrostu
naturalnego i walce z wyludnieniem, miała zapewnić szybki wzrost produkcji i rozwój gospodarczy. Według
kameralistów istotną rolę w realizacji tych celów miała odgrywać armia. Jej rozbudowa była związana ze wzrostem jej
potrzeb, a zatem wzrostem siły roboczej niezbędnej do jej utrzymania. Do realizacji tych potrzeb niezbędne było
intensywne zaangażowanie państwa, które rozbudowywało infrastrukturę, wspierało modernizację gospodarki, ściśle
kontrolowało sektor rolny, rzemiosło i handel. Powstawały nowe manufaktury i banki.

 Etap kształtowania się kameralistyki:

okres wpływu merkantylizmu problematyka gospodarcza, formułowanie poglądów na temat ówczesnej policji

gospodarczej, wskazówki jak zorganizować administrację gospodarczą i jej politykę;

okres wpływu szkoły prawa natury dążenie do wzmocnienia jedynowładztwa, usuwanie ustroju stanowego

próba powiązania z doktryną konstytucyjna.

Merkantylizm – doktryna ekonomiczna, która narodziła się na przełomie XV i XVI wieku. Przedstawicielami tej
doktryny są Colbert, Louis Sully, Serra. U podstaw tej doktryny leży teza, że o potędze politycznej państwa decyduje
jego siła ekonomiczna. O sile ekonomicznej państwa decyduje natomiast zasobność w kruszce. Uzyskanie dodatniego
bilansu handlowego jak i samowystarczalności wewnętrznej państwa nie jest możliwe bez ingerencji państwa w

gospodarkę. Państwo powinno również rozbudować infrastrukturę i zadbać o rynki zbytu. Efektem doktryny
merkantylizmu było to, że państwo stało się podmiotem uprawnionym do działania. Doktryna ta stała się podstawą
ekonomiczną przemian w czasie absolutyzmu oświeceniowego, we Francji .Doktrynę tą głosił Jean Baptiste Colbert.
Miała ona wpływ na powstanie administracji terytorialnej we Francji, rozbudowanie struktur wewnętrznych i
pojawienie się w nich urzędników- specjalistów. Kruszec zatrzymywano w państwie, chroniono się przed napływem
towarów z zagranicy, stawiając na eksport. Colbert prowadził ochronną politykę wobec przedsiębiorstw, zapewniając
im kredyt i ulgi podatkowe.

6. Kierunki rozwoju nauki administracji

Cechą charakterystyczną nauki administracji jest różnorodność jej źródeł. W Europie kontynentalnej początki

nauki administracji wiążą się z kierunkami naukowego poznawania państwa i jego administracji. W epoce oświecenia
a zwłaszcza w XVIII w. i I poł. XIX w. Chodzi tu o prace:

1. prace francuskich teoretyków myśli administracyjnej zajmujących się nauką administracji w ramach jednolitej

nauki o państwie.

2. polskich reformatorów XVIII w.
3. kameralistów, którzy wskazywali jak należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy

tzw. Policji- gałęzi administracji.

4. Lorenza van Steina, prof. Uniwersytetu w Wiedniu, uważanego za twórcę nauki administracji, autora „Nauki

administracji”, według niego naukę administracji należy wywodzić z wyższej koncepcji państwa, zgodnie, z którą

administracja obejmuje całą działalność państwa poza ustawodawstwem.

5. francuskich, polskich, niemieckich pracowników administratywistów, według których nauka administracji miała

dostarczać informacji o rzeczywistości stanowiących podstawy do uzasadnienia systemu prawa administracyjnego.

6. niemieckich autorów, którzy próbowali sformułować teoretyczne podstawy nauki administracji. Proces ten

zapoczątkował Jastrow w pracy o polityce i nauce administracji, uzasadniając potrzebę odziedziczenia nauki

administracji od prawa administracyjnego. Według niego przedmiotem nauki administracji są 2 problemy; a) jak

się administruje, b) jak należy administrować. Natomiast F. Stier-Somlo wprowadził podział wiedzy

administracyjnej na trzy dyscypliny:

a)  prawo administracyjne
b)  naukę administracji
c)  politykę administracyjną.

7. niemieckiego uczonego M. Webera, twórcy modelu organizacji, którą określił, jako organizację biurokratyczną.
8. francuskiego inżyniera H. Fayda, jednego z twórców podstaw organizacji pracy i zarządzania. Jest twórca nauki

administracji traktowanej, jako nauka społeczna, która ma się rządzić prawami podobnymi do praw

przyrodniczych. Wyodrębnił w organizacji przemysłowej funkcje administracyjną, składającą się z pięć stadiów:

a)  przewidywanie
b)  organizowanie
c)  rozkazywanie
d)  koordynowanie
e)  kontrola

W USA nauka administracji związana była z nauką o zarządzaniu i sprowadzała się do problemów naukowej

organizacji pracy. Za prekursora nauk uważa się F. Taylora, który na podstawie obserwacji procesów produkcyjnych
sformułował pewne zasady racjonalnej organizacji pracy. Pewne znaczenia do naukowego poznania administracji
miał kierunek tzw. Stosunków międzyludzkich. Na przełomie lat 30 i 40 dokonano w USA próby integracji osiągnięć
Fayda i Taylora, co doprowadziło do opracowania naukowych zasad administracji. Na podstawie badań Gulicka
stworzono koncepcję jednolitej nauki administracji.

7. Współczesny stan nauki administracji

We współczesnej nauce administracji ugruntował się pogląd, że reforma administracji nie jest działaniem

jednoznacznym, ale procesem ciągłym. Osiągnięcia cywilizacyjne doprowadziły do powstania nowych technik.
Powstała konieczność zapewnienia dostępu do dobrodziejstw postępu cywilizacyjnego, co stanowiło silny impuls dla
rozbudowy nauki administracji. Nauka administracji w Polsce zapoczątkowała się w dwóch kierunkach:

a) związanym z nauką prawa administracyjnego
b) związanym z zakresem teorii organizacji i zarządzania.

Kierunki wyróżniają dwa nurty rozwoju nauki administracji:

a) grupa autorów ujmująca naukę administracji z punktu widzenia socjologii.
b) nurt prakseologiczny.

Leoński opowiada się za traktowaniem nauki administracji, jako dziedziny kompleksowej. Wyraża on pogląd,

że ani podejście socjologiczne, ani prakseologiczne nie wystarczają, ponieważ na administracje należy patrzeć z
różnych punktów. Generalnie można stwierdzić, że po roku 50 nastąpiło osłabienie aktywności badawczej w sferze
nauki administracji. Wynika to z atrakcyjności nauk dogmatycznych i dysproporcji między rzeczywistymi problemami
badawczymi w zakresie nauk adm. A istniejącym potencjałem kadrowym.

8. Metody i techniki badawcze nauki administracji

 Metoda- określone narzędzie badawcze, od którego jakości w znacznym stopniu zależy stopień powodzenia

procesu poznawczego. Sposób postępowania w pewnej dziedzinie, sposób składający się z usystematyzowanych
czynności ze względu na cel.

 Etapy badania administracji publicznej:

1. Zbieranie materiałów

Na tym etapie badacz nauki administracji będzie musiał zastosować niekiedy metodę badawczą o nazwie

„dobór próby”. Metodę tą stosuje się wówczas, gdy musi przebadać dużą ilość zjawisk lub efektów. Stosując tę
metodę badawczą musi dokonać takiego wyboru materiałów, aby ta wyselekcjonowana „próba” była w możliwie
największym stopniu odzwierciedleniem badanej rzeczywistości.

Druga metoda o nazwie „obserwacja migawkowa” stosowana jest wtedy, gdy trzeba przebadać dużą ilość

faktów, zjawisk itd. Ta metoda polega na tym, że rejestruje się, co pewien czas czynności wykonywane przez
pracowników administracyjnych. Często przy pomocy tej próby bada się czas pracy poświęcany na wykonywanie
określonej czynności (efektywność).

Działania administracji publicznej mają w dużej mierze charakter sformalizowany, dlatego też zbieranie

materiałów do badań będzie miało zawsze charakter pozyskiwania materiałów urzędowych. Badając materiały
urzędowe stosuje się następujące metody:

a) analiza konkretnych przypadków (poddaje się badaniu wyselekcjonowane sprawy/przypadki)
b) technika dodatkowej kopii (badacz gromadzi do celów badawczych kopie pism związanych z określoną sprawą

albo określaną komórką w określonym czasie)

2. Analizowanie materiałów

Polega na sprawdzeniu jego prawdopodobieństwa, sklasyfikowaniu zebranych informacji. Przy tej analizie

stosuje się różne metody:



metoda statystyczna – stosowana jest tam, gdzie materiał trzeba sklasyfikować pod względem ilościowym



metoda historyczna – dokonuje się analizy czy dane zjawisko ma charakter stały czy przejściowy, czy zjawisko

ulega zmianie



metoda porównawcza – polega ona na porównywaniu tych samych zjawisk w różnych jednostkach administracji

publicznej w różnych organach, czy różnych państwach



metoda normatywna – odwołuje się do porównania danego zjawiska z obowiązującym stanem prawnym czy jest

ono zgodne z prawem

3. Formułowanie twierdzeń na podstawie przeprowadzonej analizy (wnioski)

Jeżeli podczas badania badacz wykrył nieprawidłowości wykazuje to w ten sposób, pokazuje jak w miejsce

błędnych twierdzeń wstawić pożądane

a) Metody



metoda prawna



metoda historyczna



metoda porównawcza – komparatystyka, badamy zjawiska w 2 układach; historycznym, geograficznym



metoda statystyczna – badanie zjawisk od strony ilościowej, jest ona przydatna tam gdzie są duże liczby



metoda socjologiczna, ogromna ilość technik, np. obserwacja uczestniczenia, nieuczestniczenia, wywiad,

ankieta, pilotaż

b) Techniki stosowane w administracji publicznej



kopia dodatkowa – urzędnicy zostawiają dodatkowe kopie dokumentów



przypadku konkretnego – jeżeli coś badamy to bierzemy coś pierwszego z brzegu i to badamy



obserwacja migawkowa – polega na tym, że wybieramy pewien urząd i od czasu do czasu rejestrujemy

wykonane czynności urzędników

9. Model biurokracji m. Webera

Na model idealnej biurokracji składają się m.in. następujące zasady:

1. Rozczłonkowanie celów organizacji na elementarne operacje.

Zadania, które są zbyt trudne dla pojedynczego człowieka, trzeba rozłożyć na elementarne operacje.

2. Standaryzacja metod zarządzania: działalność organizacji jest przewidywalna i niezależna od indywidualnych

różnic uczestników organizacji.

3. Bezosobowość. Idealny kierownik nie przejawia żadnych uczuć wobec swoich podwładnych lub klientów.

Zarządza w sposób bezosobowy, bezstronny, obiektywny, formalny.

4. Kompetencja. Podstawą do zajęcia stanowiska w organizacji biurokratycznej jest wiedza i kwalifikacje

zawodowe. Nie liczą się zasługi, tytuł własności lub inne względy np. wybór demokratyczny.

5. Ciągłość działań organizacji i możliwość ich przewidywania. Funkcje w organizacji przypisane są do pozycji w

hierarchii. Ludzie na stanowiskach zmieniają się a funkcje pozostają niezmienione.

6.  Hierarchiczna struktura organizacji
7.  Zasada jednoosobowego kierownictwa.
8.  Oddzielenie prawa własności od funkcji zarządzania. Organizacją biurokratyczną nie powinien zarządzać jej

właściciel, gdyż zgodnie z prawem własności właściciel może dysponować swoją własnością według swego uznania,
a to właśnie w organizacji biurokratycznej jest niepożądane. W organizacji biurokratycznej władza przechodzi z rąk
właściciela w ręce wyspecjalizowanego eksperta będącego najemnym pracownikiem.

9. Zasada dokumentacji działalności urzędniczej

Model biurokracji M. Webera wyróżnia się takimi cechami jak:

 Mechaniczność. Sam Weber stwierdził, że w pełni rozwinięty mechanizm biurokratyczny ma się tak do innych

rodzajów organizacji jak maszyna do ręcznej roboty.

 Przewidywalność. Ponieważ organizacją rządzą bezosobowe przepisy, a te są znane, wobec tego decyzje

podejmowane w organizacji są przewidywalne

 Obiektywizm. Organizacje są mechanizmem działającym ponad ludźmi i od ich woli niezależnym. Ludzie w

organizacji są tylko czynnikiem energetycznym, uruchamiającym mechanizm, który rządzi się ustalonymi regułami.
Jest to "organizacja bez ludzi".

 Kompetencja. Biurokracja jest władzą ekspertów, posiadających wiedzę techniczną. Wykształcenie zastąpiło

przywileje jako podstawę do zatrudnienia.

 Racjonalność. Emocje, motywy osobiste mogą przeszkadzać nawet ekspertom w podejmowaniu racjonalnych

decyzji. Dlatego konsekwentne zastosowanie bezosobowości eliminuje źródło irracjonalności.

10. Pojęcie organizacji

Wyraz rozumnego, uporządkowanego działania. Wywodzi się od słowa organum i organion oznaczają one

narzędzie, narząd jako wyspecjalizowaną pod względem funkcji i dostosowania do potrzeb całości części. Znaczenia
organizacji; w sensie rzeczowym odnosi się do zorganizowanego obiektu np. urzędu. W sensie czynnościowym
odnosi do złożonych przedsięwzięć i polega na związaniu elementów w całość np. organizowanie sprzedaży. W sensie
atrybutowym: określona cecha przedmiotów złożonych, których elementy współprzyczyniają się do prowadzenia
całości. Podział współdziałania elementów ze sobą:

a) pionowy przekrój organizacji – układ- szef-podwładny.
b) poziom przekroju organizacji – układ równorzędnych organów organizacyjnych.

11. Formy działań zorganizowanych

Wiążą się one z celem działania którego istotą jest zaspokojenie potrzeb:

1. działalność indywidualna – działania podejmuje jedna osoba bez udziału innych.
2. działalność zbiorowa – jej celem jest wykonanie w jednym miejscu i czasie czynności zmierzających do

osiągnięcia zamierzonego celu.

3. działalność zespołowa – grupa wykonuje czynności, czynności te cechują współzależność, cele indywidualne

składają się na cel główny – występuje specjalizacja i podział funkcji na kierownicze i wykonawcze.
12. Istota instytucji

Szczegółowy typ organizacji bez którego trudno sobie wyobrazić rozwój jakiejkolwiek cywilizacji. Odnosi się

do całości organizacyjnej działań zespołowych podlegających utrwaleniu przez stałe powtarzanie realizacji celów. W
skład instytucji wchodzą;

1. cele i wynikające z nich działania.
2. aparatura – są to środki niezbędne do realizacji celów

3.  zespół ludzi powołany do realizacji celów
4.  struktura – wyraża układ współzależności ludzi i aparatury
5.  określony stopień i sposób formalizacji – wyraża się w normach dotyczących organizacji i funkcjonowania

instytucji.

Utrwalenie jakiegokolwiek systemu działania odbywa się przez oparcie go na wzorcach – rodzaje wzorców;

1.  pisane i pamięciowe
2.  prawne i pozorne
3.  techniczne i społeczne.

13. Formalizacja

Proces formalizacji jest utrwalaniem organizacji działań za pomocą znaków graficznych (wzorców działań).

Przedmiotem tego utrwalania są cele i wynikające z nich zadania, środki i sposoby osiągania celów, struktura
organizacyjna, wymogi kadrowe i reguły współdziałania oraz powiązania instytucji z otoczeniem. Formalizacja
pozwala zespalać wszelkie elementy instytucji w zwartą całość. Formalizacja to opis systemu lub jego działania w
języku formalnym, czyli operacja przyporządkowania symboli do wyrażeń w językach nieformalnych, lecz
zawierających określoną treść, a zarazem stanowiących odbicie określonych stanów rzeczywistych lub tylko
pomyślanych.

W opisach procesów formalizacji używa się często określenia wzorzec. Wzorzec to rzecz (wzór rzeczywisty)

albo dokładny opis jakiegoś przedmiotu (wzór idealny), którego odtworzenie będzie czyimś zadaniem- w
poszczególnym przypadku - celem podmiotu działania

 Struktura wzorca

1  hipoteza określa sytuację organizacyjną, w jakiej może znaleźć się (lub znajduje się) działający podmiot
2  dyspozycja wskazuje sposób zachowania gdy działający znajduje się w sytuacji określonej przez hipotezę
3  środków pobudzania  bodźców pozytywne lub negatywne dla działającego, które mogą być użyte gdy nie

zachowa się on zgodnie z dyspozycją wzorca (bodźce negatywne) albo zachowa się tak, jak nakazuje dyspozycja
bądź nawet lepiej (bodźce pozytywne)

W niektórych przypadkach wzorce działania składają się jedynie z 2 porównawczych elementów  hipotezy i

dyspozycji.

Funkcje te są realizowane głównie przez użycie wzorców formalizacji o charakterze prawniczym. Poza

prawna formalizacja pozwala indywidualizować tę organizację działania w zależności od lokalnych uwarunkowań.

 Podziały wzorców

1 Kryterium rodzaju stosunków organizacyjnych

 Wzorce techniczne- regulują zależność między ludźmi a aparaturą działania.

 Wzorce społeczne- określają relacje między ludźmi

2 Kryterium sposobu rejestracji

 Wzorce pamięciowe- rejestrowane są jedynie w pamięci ludzkiej.

 Wzorce zapisane- zarejestrowane są poza pamięcią za pomocą różnorodnych znaków graficznych.

3 Kryterium podmiotu, który tworzy i sankcjonuje wzorce działania

 Wzorce prawne- to te, które zostały ustanowione lub usankcjonowane przez państwo.

 Wzorce pozaprawne- tworzy się dla potrzeb wewnętrznych instytucji.

Stopień formalizacji wyraża stosunek organizacji formalnej do organizacjo całkowitej. Jest to stopień

nasycenia instytucji rodzajowo określonymi wzorcami.

 Miernik stopnia formalizacji

1  Liczba przepisów
2  Stopień szczegółowości przepisów
3  Stopień rygorystyczności przepisów
4  Częstotliwość wykonywania danego przepisu
5  Pracochłonność realizacji danego przepisu

Optymalny stopień formalizacji to taki stopień, który umożliwia maksymalną sprawność instytucji.

Niedosyt formalizacji jest stanem niedoformalizowania, zaś nadmiar jest stanem przeformalizowania

(przeorganizowanie).

Formalizacja systemu administracji i jednostek administracji publicznej pełni dwie funkcje:

1 Organizacyjna- utrwalenie całości zorganizowanej i niwelowanie niepewności.
2 Polityczna- legalizowanie organizacji zasad funkcjonowania.

14. Rodzaje więzi w modelu organizacyjnym

a) hierarchiczne (służbowe)

 są wyrazem podziału funkcji na kierownicze i wykonawcze,
 są wyrazem władzy w instytucji,
 zakres władzy organizacyjnej, jej charakter, zasięg oddziaływania, a niekiedy formy i metody sprawowania władzy
są określone w procesie formalizacji,
 w praktyce wyodrębnienie jednego stanowiska kierowniczego okazuje się niewystarczające. Konsekwencją
jest podział władzy i tworzenie szczebli pośrednich zwanych szczeblami zarządzania lub kierowania. W ten sposób
tworzy się
hierarchia kierowania,

b) specjalistyczne

 wynikają ze współdziałania w procesie realizacji wspólnych celów przez podsystem instytucji bądź też celów
cząsteczkowych składających się z cele wyższego stopnia,
 są rezultatem podziału pracy,
 występują w formie powiązań pionowych i poziomych

c) informacyjne

 instytucja jako system otwarty prowadzi wymianę informacyjną z elementami otoczenia,
 najbardziej dynamiczne
 dzielą się na zewnętrzne (wymiana informacji instytucji z otoczeniem) i wewnętrzne (wyróżniamy obieg formalny
i nieformalny)

1. Obieg formalny

 więzi pionowe

 kanał zarządzania

Przekazywane są nim informacje „z góry do dołu”- od kierownictwa do podległych ogniw organizacyjnych

 kanał sprawozdawczy

Przekazywane są nim informacje „z dołu do góry”- od podległych ogniw organizacyjnych do kierownictwa

 więzi poziome

kanał koordynacyjny

Umożliwia przekaz informacji pomiędzy równorzędnymi szczeblami, bezpośrednio podległymi temu samemu

kierownictwu..

2. Obieg nieformalny

 poziome przepływy informacji (most Fayola)

Pomiędzy równorzędnymi stanowiskami niepowiązanymi ze sobą służbowo.

 skośne przepływy informacji

Między nie równorzędnymi stanowiskami pracy niezwiązanymi ze sobą służbowo

 pionowe przepływy informacji (pomijanie drogi służbowej)

Może podważać autorytet szczebli pośrednich, może być dowodem niedostatków kadrowych bądź

strukturowych. Powinno się z niego korzystać w sytuacjach awaryjnych.

15. Wewnętrzne struktury organizacyjne

 Modele struktur organizacyjnych:

 kryterium kształtu



struktura smukła:

Charakteryzuje się dużą liczbą pośrednich szczebli kierowania, niewielkimi i licznymi zespołami z reguły

większą specjalizacją zespołów

Wady:



wydłużony obieg informacji



ograniczona samodzielność pracowników



sprzyja biurokracji



zwiększone koszty utrzymania

Zalety:



obywatele mają ułatwiony dostęp do organów administracji



organy administracji lepiej znają lokalne potrzeby



podział pracy i specjalizacja w ramach poszczególnych szczebli



łatwiejsza kontrola organów



struktura płaska:

Posiada niewielką liczbę pośrednich szczebli kierowania (przejrzysta budowa). Oparta jest na szerokiej

rozpiętości kierowania.

Wady:



nadmiernie rozbudowany aparat



trudniejsza kontrola

Zalety:



sprzyja samodzielności pracowników



skrócony przepływ informacji



większa wydajność



mniejsze koszty

 kryterium przewagi więzi organizacyjnych



struktura prosta (liniowa)

Posiada wyeksponowaną więź służbową, pokrywającą się z więzami informacyjnymi i specjalizacyjnymi ze

szczególnie konsekwentnie utrzymaną jednością rozkazodawstwa, czytelnym rozgraniczeniem kompetencji,
skoncentrowaniem na działaniu.

Struktura płaska

Struktura wysmukła

komórka organizacyjna



struktura funkcjonalna (sztabowa)

Pozwala specjalizować kierowanie przez wyodrębnienie wyspecjalizowanych, w zakresie określonych funkcji,

ogniw organizacyjnych posiadających część uprawnień władczych. Ogniwa przekazują swoje zalecenia jednostkom
równorzędnym oraz podległym. Eksponowanie więzi specjalizacyjnych nie sprzyja utrzymaniu jedności kierownictwa
i jedności rozkazodawstwa.



struktura liniowo- sztabowa

Zostaje utrzymana w niej jedność rozkazodawstwa i zachowany wysoki stopień fachowości kierowania. Na

poszczególnych szczeblach kierowania tworzy się organy doradcze- sztaby, które udzielają fachowej pomocy
kierownictwu, nie mając uprawnień do wydawania jakichkolwiek poleceń innym ogniwom organizacyjnym.

Struktura sztabowa

Struktura liniowa

16. Rodzaje organów

 Organ administracji publicznej- jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. W
związku z tym należy do rzędu podstawowych pojęć w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego.

 Rodzaje organów:

a) ze względu na skład organów:

 organy kolegialne – organ składający się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji w

drodze głosowania.

Organy kolegialne grupują się w określone rodzaje:

  obsadzane pośrednio i bezpośrednio
  jednorodne i mieszane
  państwowe i niepaństwowe
  charakterze powszechnym i niepowszechnym
  pochodzące z wyborów i formowane w innym trybie

W kontekście organów jednoosobowych organy kolegialne decydują dłużej, wolniej i odważniej. W organie

kolegialnym, zwłaszcza o charakterze politycznym zwiększają swoje oddziaływanie uzasadnienia społeczne. Decyzje
podejmowane w organie kolegialnym korupcją są dotykane później, niż organy jednoosobowe. W celu
wielokontekstowego ulepszania pracy organu kolegialnego zmierza się dzisiaj nierzadko do ograniczenia liczby jego
członków.

 organ jednoosobowy – monokratyczne – tylko jedna osoba jedna osoba upoważniona jest do podejmowania

rozstrzygnięć. Funkcję pomocnicza pełni tutaj urząd lub biuro jednak nie występuje jako decydent a jedynie

jako ciało pomocniczo – doradcze.

b) ze względu na terytorialny zakres działania:

 organy centralne – ich właściwość miejscowa rozciąga się na całe państwo.

W ramach organów centralnych można wyróżnić organy centralne. Tymi organami są: Rada Ministrów, Prezes

Rady Ministrów, ministrowie.

Cechy organów naczelnych

  powoływane są bezpośrednio przez sejm lub prezydenta
  zajmują pozycję zwierzchnią, nadrzędną wobec pozostałych organów centralnych
  ich właściwość miejscowa obejmuje całe państwo

 organy terenowe – ich właściwość miejscowa obejmuje część kraju: województwo, powiat, gmina.

c) ze względu na możliwość do decydowania o rozstrzyganych sprawach:

 organy decydujące- organy decydujące podejmują decyzje w warunkach określonych i w granicach

przydanych im przez prawo kompetencji  większość organów

 podmioty doradcze – podmioty doradcze przyczyniają się w sposób sformalizowany do podjęcia decyzji

przez organ kompetentny. Nie posiadają one własnych kompetencji, nie podejmują decyzji  komitety i

komisje przy Radzie Ministrów

d) ze względu na zakres działania:

 organy o kompetencji ogólnej- właściwe w sprawach ze wszystkich lub większości działów administracji

 organy o kompetencji specjalnej- właściwe w sprawach z jednego lub niewielu działów administracji

e) ze względu na zatrudnienie w organie:

 organy zawodowe- gdy osoba jest zatrudniona w organie i pobiera z tego powodu wynagrodzenie, które

stanowi podstawę utrzymania

 organy społeczne- osoby pełnią funkcję honorowo i nie pobierają za to wynagrodzenia, ale mogą otrzymać

dietę lub ekwiwalent za utracony zarobek

f) ze względu na sposób kreowania organu:

 pochodzące z wyboru (rada gminy, wójt);

 pochodzące z powołania (wojewoda);

 pochodzące z nominacji (dyrektor urzędu celnego);

 kreowane z mocy prawa (przewodniczący zarządu powiatu, którym z mocy prawa jest starosta).

 organy I i II instancji – są to organy decydujące i organy stopnia wyższego, natomiast w sytuacji braku organów

wyższego stopnia organy decydujące i kontrolne.

17. Zasada pomocniczości (subsydiarności)

Wyraża ideę, zgodnie z którą organy państwa, w tym organy administracji publicznej, powinny były

zlokalizowane możliwie najbliżej obywatela i to jednocześnie w taki sposób, aby obywatele mogli w jak najszerszym
zakresie, samodzielnie lub przynajmniej pośrednio, uczestniczył w sprawowaniu władzy (administracji) publicznej.
Została wyrażona w preambule do Konstytucji RP, a także na przykład w Europejskiej Karcie Samorządu
Terytorialnego. Jest używana w terminologii aktów Unii Europejskiej.

18. Zasada prowincjonalności i resortowości

 Prowincjonalność- według tej zasady na jednym terenie sprawy z różnych działów administracji należą do jednego

organu.
Nie ma tu podziału na organy centralne i terenowe. Zasada ta zapewnia jedność działania organu administracji na
danym terenie. Obecnie zasada ta nie obowiązuje w Polsce.

 Resortowości – funkcje administracji państwowej dzieli się według pokrewieństwa spraw. W jednym resorcie

grupuje się sprawy rzeczowe pokrewne, a na czele resortu stoi minister, który posiada zazwyczaj swoje ogniwa
terenowe załatwiające sprawy należące do danego resortu. System ten opiera się na specjalizacji zadań.

 Resort:



w znaczeniu szerszym – to wyodrębniony pod względem organizacyjnym dział (gałąź) administracji

państwowej, grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany przez jeden organ centralny



w znaczeniu ścisłym – wyodrębniony organizacyjnie dział administracji grupujący sprawy jednorodne lub

pokrewne, kierowany ze szczebla centralnego przez organ naczelny, tj. ministra lub przewodniczącego komitetu
będącego naczelnym organem administracji państwowej

19. Centralizacja i decentralizacja

 Centralizacja – polega na hierarchicznym podporządkowaniu jednego organu lub organów, innemu organowi lub

organom.

Na hierarchiczne podporządkowanie składają się dwie zależności:

 służbowa (polega na wykonaniu poleceń służbowych organu nadrzędnego przez organ podporządkowany)
 osobowa (polega na uzależnieniu obsady stanowisk w organie podporządkowanym od woli organu nadrzędnego)

 Decentralizacja – polega na przeniesieniu zadań na organy administracji, wobec których nie występuje

podporządkowanie hierarchiczne względem siebie. Gwarantuje to wtedy względną samodzielność i niezależność
jednych organów od drugich.
 terytorialna (polega na wyposażeniu organy administracji publicznej zarządzające poszczególnymi jednostkami
podziału administracji w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie ich za
organy zdecentralizowane  samorząd terytorialny)
 rzeczowa (polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom samorządowym zarządzania
określonymi rodzajami spraw)

20. Koncentracja i dekoncentracja

 Koncentracja – skupienie kompetencji do podejmowania decyzji w rękach nielicznej grupy osób.

 Dekoncentracja – przenoszenie wykonywanych zadań w ramach jednego podmiotu na podmioty

 rzeczowa (rozłożenie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla)
 terytorialna (przeniesienie kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe)

21. Istota kierownictwa

 Kierowanie- jest zawsze przejawem władzy, to powodowanie by działalność podległego zespołu zgodna była z

wolą kierującego

Kierowanie w organizacji formalnej wyraża władzę w sensie strukturalnym (podział na kierujących i

kierowanych), instrumentalnym (możliwość użycia formalnie regulowanego przymusu), teleologicznym (zdolność
osiągania celów), behawioralnym (sterowanie zachowaniami) czy tez władzę jako wpływ.

Można sądzić, że istotą kierowania jest skuteczność osiągania celów. W takim ujęciu kierowanie wiąże się z

władzą w sensie teleologicznym- pozostałe definicje władzy wiążą się raczej ze sposobami jej sprawowania, czy
rodzajem oddziaływania,

W każdej celowej strukturze organizacyjnej a tym bardziej w strukturze organizacyjnej aparatu administracji

publicznej, istnieje zróżnicowany układ wewnętrzny. Prowadzi do powstania określonej hierarchii organizacyjnej i
tworzenia się więzi zależności pozwala nam wyodrębnić stanowiska kierownicze i nadrzędne oraz stanowiska od nich
zależne.

Według ustawy z dnia 18.IX.1982 kierownik dysponuje określonymi uprawnieniami np.: może w określonych

warunkach zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych podległych urzędników itp. Według H. Fayola jako
funkcje kierownicze wymienia się takie zadania jak: planowanie, organizowanie, pobudzanie do działania, kontrole
czy koordynacje. Jednak istota kierownictwa sprawowanego np.: przez kierownika sekretariatu lub ministra będzie
rodzajowo różna. Jednak na potrzeby struktury aparatu administracji publicznej należy wskazać na kryteria
wynikające z zależności służbowej oraz na to czy osobie dysponującej kompetencjami nadrzędności
podporządkowany jest pewny zespół pracowników. Niekiedy dla wyróżnienia stanowisk kierowniczych aparat
administracji publicznej posługuje się kryteriami formalnymi, używając w nazwie określenia naczelnik, dyrektor itp.
Jednak i to kryterium może być mylne pod uwagę weźmiemy np.: kierownika komórki jednoosobowej.

22. Rozpiętość kierownictwa

Liczebność zespołu jest zagadnieniem związanym z rozpiętością kierowania- liczbą stanowisk pracy bądź

komórek organizacyjnych bezpośrednio podległych jednemu organowi kierowniczernu. Rozpiętość kierowania może
być rozpatrywana w znaczeniu:



formalnym- liczba stanowisk formalnie podległych organowi kierowniczemu,



rzeczywistym- jako liczba osób faktycznie kierowanych, V



potencjalnym- jako liczba osób, którymi można efektywnie kierować.

Optymalna rozpiętość kierowania występuje wówczas, gdy zespół liczy tyle osób, iloma można efektywnie

kierować i iloma faktycznie się kieruje. Określenie czynników osiągnięcia potencjalnej rozpiętości kierowania jest
istotnym problemem teorii organizacji. Od liczebności zespół zależy rodzaj struktury organizacji, jej więzi, warunki
kierowania i decydowania oraz metody ustalania potencjalnej rozpiętości.

 Metody określania potencjalnej rozpiętości kierowania:

 analogii

 intuicyjna (Taylor i Fayol ustalili, że na najniższym szczeblu liczba podwładnych wynosi 10-30 a na

wyższych 2-5)

 matematyczna (im więcej jest podwładnych tym kierownik musi mieć więcej kontaktu z nimi)

 czynnikowa

23. Spiętrzenie funkcji kierowniczych

Przekroczenie potencjalnej rozpiętości kierowania skutkuje tzw. spiętrzeniem kierowania, czyli niemożnością

efektywnego kierowania zespołem. Z reguły tworzy się wówczas pośrednie szczeble kierowania. Przyczyn spiętrzenia
funkcji kierowniczych jest wiele jednak istotne jest to, iż kierownik zajmuje się sprawami drugorzędnymi, lub takimi,
które mogą być wykonane przez kogoś innego. Dość często spiętrzenie funkcji kierowniczych wynika z faktu, iż
kierownik nie korzysta z instytucji zastępców.

24. Sekretariat kierownika

Zadaniem sekretariatu jest odciążenie kierownika od nadmiaru spraw zwłaszcza od wykonywania tych

czynności które może z powodzeniem wykonać aparat pomocniczy, oraz przekazywanie do załatwiania podległym
pracownikom spraw które nie mają najważniejszego znaczenia z punktu widzenia zadań danej jednostki
organizacyjnej. Sekretariat ma też spełniać określone zadania we własnej organizacji pracy samego kierownictwa.
Celem sekretariatu powinna być pomoc w realnym gospodarowaniu czasem kierownika i udzielanie mu

wszechstronnej pomocy. Chodzi tu o utworzenie odpowiedniej komórki organizacyjnej, która by służyła pomocą
kierownikowi w dużych instytucjach, wydziela się w tym celu odrębne służby sekretarskie: sekretariatu kierownika,
biura prezydialnego czy gabinetu. W mniejszych instytucjach wystarczy dla tych celów wyodrębnienie odrębnego
stanowiska pracy lub kilku stanowisk.

25. Rekrutacja kadr administracji publicznej

Sposób doboru kadr w aparacie administracji publicznej ma o tyle doniosłe znaczenie, że od jego

przeprowadzenia zależeć będzie w przyszłości praca tego aparatu. Spełnienie wymagań formalnych jest koniecznym
warunkiem umożliwiającym zatrudnienie w danym dziale administracji. Te wymagania są większe lub mniejsze w
zależności od tego o jaki dział administracji chodzi i jakie stanowisko. Do ogólnych wymagań należy m.in.
osiągnięcie określonego wieku, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystanie z praw publicznych
czy posiadanie obywatelstwa polskiego. Nadto postuluje się by kadry były nieskazitelnego charakteru, czy cieszyły się
nieposzkalowaną opinią, posiadanie odpowiednich kwalifikacji. Szczególne wymagania stawia się kadrze
kierowniczej. W stosunku do kierowników związanych z polityką państwa lub polityką lokalną wymaga się
akceptacji sił politycznych znajdujących się w danym okresie u władzy. Samo określenie wymagań formalnych, jakim
powinien odpowiadać kandydat do służby w administracji publicznej nie wystarczy. Trzeba sprawdzić przydatność
kandydata. Jednym ze sposobów na poznanie kandydata na urzędnika są starze i praktyki lub aplikacja. Mają one na
celu nie tylko przystosowanie kandydata do pracy na danym stanowisku, ale jednocześnie ocenę jego przydatności do
pracy w danym dziale. Jedna z form naboru kadry do administracji mogą być konkursy. Przez podanie do publicznej
wiadomości faktu, że poszukuje się kandydatów do obsadzenia określonych stanowisk, uzyskuje się kontrole
społecznej polityki kadrowej. Po której organ ma zazwyczaj większy wybór kandydatów i przez to korzystniejsze
możliwości dokonania odpowiedniej selekcji. Rzecz jasna ma to znaczenie w sytuacji, gdy owe konkursy
przeprowadza się obiektywnie. Niekiedy stanowiska administracji publicznej obsadza się drogą wyborów. Gdy chodzi
o sprawy problematyki kadrowej w administracji to obok spraw doboru pracowników doniosłą rolę odgrywają
awanse. Możliwości ich istnienia stanowi czynnik, za pomocą którego możemy oddziaływać na podnoszenie jakości
pracy, uzupełnienie wykształcenia. Istotne znaczenie w aparacie administracji ma również mobilność kadr. Z punktu
widzenia pracownika mobilność oznacza zabezpieczenie jego interesów. Z punktów widzenia administracji stabilność
to korzystanie z pracowników którzy znają już swoją prace, pracowników, przykłada do swojej pracy większą wagę
niż ten, który może być zwolniony w każdej chwili.

26. Dobór kadr kierowniczych

 Kadry administracyjne - odpowiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby których status formalny i

materialny odizoluje je w miarę możliwości od sfery bieżącej polityki a jeszcze bardziej od sfery prywatnej
przedsiębiorczości.

Chodzi tu o kandydatów którzy nie tylko posiadają określone kwalifikacje zawodowe, umiejętności kierowania

zespołem ludzkim ale także wykazują przynajmniej lojalność wobec rządzących władz, akceptują ustrój państwa
realizują politykę rządu, w określonych przypadkach są akceptowani przez społeczność lokalną i jej reprezentację.
Przy doborze kadr na wysokie stanowiska w administracji wymagana jest akceptacja partii politycznych lub
desygnowanie kandydatów przez te partie dotyczy to kandydatów na stanowisko ministrów. Także w innych
organizacjach samorządowych sami zainteresowani dokonują wyboru na stanowisko kierownicze-wybór rektora,
dziekana na wyższych uczelniach, wybór sołtysa przez zgromadzenie sołeckie. Warto jednak zaznaczyć że o sposobie
obsady stanowisk kierowniczych w administracji publicznej decyduje przepis prawa.

 Kryteria jakimi należy się kierować przy powoływaniu na stanowiska kierownicze:



Kategoria A- do której zaliczało się osoby zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego
szczebla typowało się kandydatów z wyższym wykształceniem znajomością co najmniej jednego języka
obcego i 7-letnim stażem pracy lub 4-letnim stażem na stanowiskach kierowniczych. Nadto osoby te miały się
cechować: zdolnością do kierowania złożonymi zespołami ludzkimi i podejmowania decyzji, kreatywnością.



Kategoria B- do której zaliczano osoby zdolne do zajmowania stanowiska niższego szczebla lub o
charakterze koncepcyjnym. Ich wymagania były nieco mniejsze: wyższe wykształcenie, 5-letni staż pracy
oraz określone umiejętności lub cechy charakteru czy intelektu, jak: aktywność, doświadczenie życiowe,
umiejętność kontaktu z ludźmi, inteligencja. W zakresie doboru kadr kierowniczych, szczególnego znaczenia
w administracji publicznej nabiera sprawa autorytetu kierownika.

27. Kształcenie kadr administracji publicznej

Jednym z elementów doskonalenia administracji jest podnoszenie kwalifikacji kadr tam zatrudnionych.

Chodzi przy tym zarówno o kształcenie kadr na potrzeby administracji jak i doskonalenie pracowników już
zatrudnionych. Można stawiać postulaty by już średnie szkolnictwo zawodowe przygotowywało tego rodzaju kadrę a
po zatrudnieniu ich stopniowo przystosowywać do pracy. Kadra ze średnim wykształceniem będzie przez długi czas
stanowić trzon administracji zwłaszcza stopnia podstawowego. Typ szkolnictwa wyższego na użytek administracji
publicznej po 1959r. Utworzono najpierw zaocznie następnie stacjonarnie studia administracyjne na potrzeby aparatu
państwowego. Problem kształcenia na potrzeby administracji pojawił się jako zagadnienie praktyczne w latach 80,
kiedy to na większość wydziałów prawa i administracji rozpoczęto likwidację stacjonarnych studiów
administracyjnych. Uważano że potrzebom administracji publicznej odpowiada w większym stopniu typ zaocznych
studiów prawniczych. Nie negując potrzeby tego rodzaju studiów, należy zwrócić uwagę, że w wielu działaniach
administracji zwłaszcza podejmujących organizatorska działalność tradycyjne wykształcenie okazuje się
wystarczające.

Należy zwrócić uwagę na rolę wydziałów prawa i administracji w prowadzeniu studiów na użytek

administracji państwowej i samorządowej. Przede wszystkim należy rozwiązać sprawę reaktywowania lub tworzenia
stacjonarnych studiów na potrzeby administracji państwowej i samorządowej. Zatem obok podstawowych dyscyplin
prawniczych: prawa administracyjnego, cywilnego, karnego, dominowałyby rozbudowane dyscypliny z zakresu
finansów, blok przedmiotów z rożnych działów prawa administracji: nauka administracji, polityka administracyjna.
Byłaby to specjalizacja na studiach typu prawniczego stworzona na potrzeby administracji publicznej.

Innym problemem jest zagadnienie doszkalania osób zatrudnionych już w administracji publicznej.

Problematyką tą powinny się zająć przede wszystkim ośrodki resortowe administracji ośrodki samorządu
terytorialnego. Szczególna wiec rola przypada uczelniom wyższym a zwłaszcza wydziałom prawa i administracji,
które mogą prowadzić studia podyplomowe.

Po pierwsze należy tworzyć studia podyplomowe utrwalające wiedzę byłych absolwentów wydziałów praw i

administracji państwowej lub samorządowej. Po drugie chodziłoby tu o tworzenie studiów podyplomowych dla osób
zatrudnionych w administracji publicznej legitymujące się innym wykształceniem niż prawnicze czy administracyjne.
Łączenie wiedzy fachowej z danego zakresu z umiejętności stosowania prawa znajomością mechanizmów poza
prawnych, mających znaczenie dla administracji, byłoby na tych stanowiskach rozwiązaniem idealnym.

28. Cykl decyzyjny

Procesami decyzyjnymi są rozstrzygnięcia które mają na celu osiągnięcia określonego celu. Decydowanie w

tym znaczeniu należy do podstawowych funkcji administrowania. Jest ono ujmowane jako akt wyboru między
różnymi alternatywami. Ten akt wyboru poprzedzony jest zazwyczaj działaniami pomocniczymi w których szczególną
rolę odgrywa proces zbierania informacji. W sprawach rozstrzygnięcia indywidualnych w układach wewnętrznych,
gdzie decyzja przybiera postać polecenia służbowego proces jej przygotowania nie jest sformalizowany. Przy wydaniu
decyzji o charakterze generalnym w których wkracza się dobra jednostki z reguły wydaje się je po spełnieniu
określonych warunków formalnych. Rozstrzygnięcia w administracji publicznej wydawane są niekiedy w
porozumieniu z innymi organami. Mamy wówczas do czynienia ze współdziałaniem różnych podmiotów. W procesie
decyzyjnym mogą powstawać rożnego rodzaju konflikty. W procesach społecznych dotyczy to sytuacji gdy
rozstrzygniecie preferuje określone tylko wartości lub interesy zbiorowe. Przy wydaniu decyzji indywidualnych
konflikt może dotyczyć albo interesu publicznego albo indywidualnego.

 Cykl decyzyjny:

1.  Stwierdzenie problemu decyzyjnego
2.  Zebranie informacji dotyczących problemu i ich analiza
3.  Określenie celu i kierunków rozwiązania.
4.  Ustalenie wariantów rozwiązania problemu
5.  Akt wyboru (rozstrzygnięcie)
6.  Przekazanie decyzji do realizacji
7.  Kontrola decyzji

29. Planowanie w administracji publicznej

 Planowanie– uporządkowany w czasie zespół działań, który prowadzi to ustanowienia planu. 3 Etapy:

projektowanie, wykonanie, kontrola

 Plan – szczególnego rodzaju rozstrzygnięcie, którego przygotowanie wymaga specjalnej procedury.
 Plan imperatywny(dyrektywny) – adresat jest prawnie zobowiązany do wykonania planu art. 59 ustawy o

gospodarce przestrzennej

 Plan indykatywny – wskazuje generalne cele i nie zawiera bezwzględnego obowiązku wykonania go.

Planowanie(prognozowanie) odgrywa szczególną role w administracji publicznej. Należy odróżnić

planowanie w sferze ,,zewnętrznej” i ,,wewnętrznej”. W sferze zewnętrznej, gdy dotyczyć ono może jednostki,
planowanie powinno być przewidziane ustawą. W sferze wewnętrznej wystarczy ogólna norma kompetencji. Jest po
prostu działaniem każdego kierownika. We współczesnej administracji procesy planowania odgrywają szczególną
rolę. Dzieje się to, dlatego że współczesna administracja zmierza do świadomego kształtowania stosunków
społecznych i przeobrażeń w zmierzonym z góry celu. Działając w interesie publicznym i w tych działaniach
administracja państwowa lub samorządowa podejmuje próby planowego oddziaływania. Sferą, która w pierwszej
kolejności powinna być objęta planowaniem jest działalność administracji polegająca na bezpośrednim
przekształceniu stosunków społecznych objętych działalnością organizatorską administracji. W pierwszym etapie
planowania szczegółowego znaczenia nabiera uzyskanie odpowiedniej informacji. Prognozowanie przyszłych zmian
jest o tyle skuteczne o ile możemy i jesteśmy w stanie przewidzieć określone skutki. W ustaleniu przyszłych zadań
planowych potrzebna jest współpraca polityków i specjalistów. Należy też ustalić sposoby kontroli wykonawczych
planów. W tym zakresie porównujemy znaczenia planowe z efektami. Pierwszym etapem planowania jest ustalenie
celu, do którego zmierzamy. Należy przedstawić przesłanki planistyczne:

a)  którym nie da się kontrolować i które są niezależne od wpływu,
b)  które częściowo dadzą się kontrolować,
c)  zupełnie zależne od planującego.

30. Kontrola administracji publicznej

 Kontrola- jest to czynność, polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem

wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz sformułowaniu
wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki.
Podstawowymi funkcjami kontroli są sprawdzanie, ocenianie, wnioskowanie.

 Etapy postępowania kontrolnego:

stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk, itp.,

porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych i ustalenie

nieprawidłowości od stanu wymaganego,

ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości (obiektywnych niezależnych od działania jednostki

kontrolowanej; subiektywnych- zależnych od jej działania),

ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki,

sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności,

osiągnięcia lepszych efektów.

 Rodzaje kontroli:

a) kontrola zewnętrzna (przeprowadzana przez organy administracji publicznej lub jednostkę nadrzędną)
b) kontrola wewnętrzna (przeprowadzana przez kierownictwo jednostki lub w jego imieniu przez odpowiednią

komórkę kontroli wewnętrznej):

 kontrolę funkcjonalną (kontrola związana z funkcją, stanowiskiem kierowniczym w jednostce, do której

obowiązków należą czynności kontrolne, np. główny księgowy jednostki ma szerokie obowiązki kontrolne.)

 kontrolę instytucjonalną (kontrola prowadzona przez specjalne, wyodrębnione organy kontroli, np. w

urzędach wojewódzkich- wydziały kontroli, w ministerstwach- departamenty.)

Problem kontroli administracji publicznej występuje w dwóch układach: chodzi z jednej strony o kontrole

administracji publicznej nad innymi podmiotami. Kontrola w tym ujęciu służy w kierownictwie do sprawdzenia czy
podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, pozwala na wykrywanie nieprawidłowości, ich
usuwaniu i służy zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom. Kontrola i zbliżone do niej rodzajowo funkcje noszą rożne
nazwy: kontroli, nadzór, inspekcji, wizytacji, lustracji czy rewizji.

1. Nadzór-kompetencji organu polegające nie tylko prawnym działaniu działalności określonej jednostki

organizacyjnej, ale również wkracza za pomocą środków władczych w celu usunięcia tych braków.

2. Inspekcja- kontrola przeprowadzana na miejscu, przez wgląd bezpośredni w działalności kontrolowanej jednostki.

Inspekcja = wizytacja = lustracja

3. Rewizja- kontrola rachunkowości danej jednostki kontrola kasy albo kontrola polegająca na przeszukiwaniu

pomieszczeń, bagażu, odzieży, w celu wykrycia nielegalnego działania danej osoby.

Charakterystyczne dla współczesnych czasów jest poddanie administracji kontroli opinii obywatelskiej. W

najszerszym znaczeniu kontrolą społeczną nad administracją będzie kontrola opinii publicznej, kontrola prasy,
kontrola grup nieformalnych w aparacie administracji państwowej. W nie mniejszym stopniu potrzebna jest również
kontrola zawodowa tego aparatu. Aparat administracyjny musi, bowiem działać nie tylko zgodnie z potrzebami
społecznymi, lecz również w samym działaniu uwzględniać elementy wiedzy techniki, itd.

Zapewnienie formalności kontroli ma bardzo doniosłe znaczenie w kontroli zawodowej. Kontroler powinien

być lepszym znawcą badanych zagadnień niż podmiot kontrolowany. Organy wyższego stopnia już z racji
podporządkowania im organów niższego stopnia dysponują kompetencjami wobec podległych im organizacyjnie
aparatom. Są to wszystkie formy kontroli wewnętrznej. Natomiast wtedy, gdy do wykonania kontroli powołany jest
podmiot stojący poza jednostką kontrolowaną i od niej organizacyjnie nie zależny mówimy o kontroli zewnętrznej.

31. Reformy administracji publicznej

Sprawa reform ma rożne aspekty. Mogą być one przedmiotem dociekań naukowych, przede wszystkim jednak

przeprowadzenie reform jest wynikiem umiejętności, doświadczenia podmiotów, które je przeprowadzają. Można je
rozpatrywać w aspekcie politycznym a mianowicie programów partii politycznych. W literaturze niekiedy klasyfikuje
się reformy w zależności od tego, czego one dotyczą. Odróżnia się np. reformy terytorialne oraz reformy
funkcjonalne. Chodzi tu o podporządkowanie kompetencji organów administracji publicznej danym szczeblom
administracji według racjonalnych kryteriów lub pewnych idei przewodnich. Stała potrzeba dokonywania uprawnień
w aparacie administracji rodzi niekiedy potrzebę tworzenia tzw. służb organizacyjnych. Tworzy się je zazwyczaj w
dużych jednostkach organizacyjnych gdyż potrzeby w tym zakresie są bardziej odczuwalne. Mogą to być rożnego
rodzaju komisje i ciała kolegialne do spraw uprawnień. Zadaniem służb organizacyjnych jest informowanie na bieżąco
o możliwościach stosowania nowych technik, mechanizacji w administracji, gromadzenie odpowiedniej fachowej
literatury, wysuwanie propozycji w sprawie zmian i ulepszeń. Przeprowadzając usprawnienia czy reformy w
administracji trzeba pamiętać, iż należy je uprzednio przygotować i stopniowo wprowadzać w życie. Przestrzega się
przed przeprowadzeniem reform w krótkich odstępach czasowy. Ważnym elementem jest przygotowanie reformy.
Wprowadzając poważniejsze reformy administracji publicznej przeprowadza się zazwyczaj określone studia z
udziałem ekspertów, powołuje stosowne komisje przygotowujące reformę, niekiedy tworzy się urząd ministra do
spraw reform. Reformy w skali szerszej niż dane państwo wymagają uzgodnień międzynarodowych. Jeśli reforma jest
przeprowadzona w drodze aktów ogólnych typu ustawy, jednocześnie powinny się ukazać tzw. przepisy wykonawcze
ułatwiające wprowadzenie w życie reform. W przypadku reform zasadniczych należy również zasięgnąć opinii
społeczeństwa. Gdy jest to uzasadnione przeprowadza się referendum przed wprowadzeniem reformy. Każda
reorganizacja zakłada na pewien czas normalny tryb pracy organu, zagraża poczuciu pewności pracownika
zatrudnionego w administracji, może tez być nie przychylnie przyjmowana przez społeczeństwo, jeśli dotyczy ona
organu, który, na co dzień załatwia sprawy obywateli. Dlatego należy przestrzegać przed zbyt częstymi zmianami.

32. Polityka administracyjna

Administracja publiczna, jako przedmiot dociekań następuje w polityce administracyjnej. Przy tym politykę tę

ujmuje się rozmaicie. Po pierwsze rozumie się przez nią określoną wiedze dotyczącą ustalenia dla administracji
pewnych programów działania, ich ocenę oraz weryfikacje w toku realizacji przez administracje. Polityka
administracyjna to określony program działania, który zakłada realizacje określonych celów za pomocą prawnych i
poza prawnych środków, jakimi dysponuje administracja. Program ten jest ustalony z reguły poza organizacją
administracji, co nie wyklucza udziału administracji w jego ustaleniu. Istotnym elementem polityki administracyjnej
jest ocena zarówno ustalonego programu jak i sposobu jego realizacji. W tym ujęciu polityka administracji stanowi
swego rodzaju dopełnienie nauki administracji i na tej podstawie wysuwać postulaty, jak należy administracje
zmieniać, usprawniać. Politykę administracyjną można pojmować inaczej, jako swego rodzaju politykę prawa
dotycząca administracji. Chodzi tu wówczas albo o przekazanie za pomocą przepisów prawnych określonych
programów dla administracji albo tez o to, że zasady polityki administracyjnej mogą być podstawą do interpretacji
norm obowiązujących w administracji. Cele i założenia polityki administracyjnej w danym dziale administracji
przenikają do niej przede wszystkim w formie ustaw.

Opracowanie Dorota Janczura, rok akademicki 2013/2014