PRAWO FINANSOWE I FINANSE PUBLICZNE – OPRACOWANE ZAGADNIENIA NA 
EGZAMIN 

13.02.2015 r.  PROF. M. LEMONNIER 

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: przyczyny i sankcje 

Odpowiedzialność  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  ponosi  osoba,  która 

popełniła  czyn  naruszający  dyscyplinę  finansów  publicznych  określony  przez  ustawę 
obowiązującą w czasie jego popełnienia. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest wina 
sprawcy.  Odpowiedzialność  ponosi  zarówno  osoba,  która  popełniła  czyn  stanowiący 
naruszenie, jak też osoba, która wydała polecenie dokonania takiego czynu. 

PRZYCZYNY:  
- nieprzestrzeganie zasad dotyczących dokonywania wydatków lub zaciągania zobowiązań 

przez osoby, będące pracownikami jednostek sektora finansów publicznych może spowodować 
dla niego ujemne skutki 

-  zwrócić  trzeba  uwagę,  że  z  punktu  widzenia  prawa  cywilnego  limity  wydatków 

przewidziane  przykładowo  w  budżecie  państwa  nie  ograniczają  uprawnień  np.  kierownika 
jednostki finansowej do zaciągania zobowiązań, może on więc dokonać czynności prawnych, 
które  spowodują  dokonanie  wydatków  z  budżetu  państwa  znacznie  przekraczających 
zaplanowane  

- nie wykonanie bądź nienależyte wykonanie obowiązku nałożonego na osobę(związaną z 

fp), które powoduje naruszenie dyscypliny fp 

SANKCJE:  

Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: upomnienie, nagana, kara pieniężna, 
zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. 

Karę  pieniężną  wymierza  się  w  wysokości  od  jednokrotności  do  trzykrotności  miesięcznego 
wynagrodzenia  osoby  odpowiedzialnej  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  - 
obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym 
doszło  do  tego  naruszenia.  Jeżeli  nie  jest  możliwe  ustalenie  wysokości  wynagrodzenia,  karę 
pieniężną  wymierza  się  w  wysokości  od  jednokrotności  do  pięciokrotności  przeciętnego 
wynagrodzenia. 

- możliwe jest ukaranie tej samej osoby za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a 

jednocześnie  na  drodze  postępowania  karnego  jeśli  czyn  ten  stanowi  przestępstwo  oraz 
dochodzenie na drodze procesu cywilnego odszkodowania na rzecz np. SP, jeżeli czynem tym 
wyrządzono szkodę 

Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wymierza się 
na okres od roku do 5 lat. 

Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zamknięty - 

został określony w ustawie (art. 5 - 18) 

-  nieustalenie  należności  skarbu  panstwa,  jst,  i  innych  jsfp  lub  ustalenie  należności  w 

wysokości niższej niż wynika to z prawidłowego obliczenia 

- nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji  
- niezwrócenie w terminie dotacji w należnej wysokości 
 

Ogólna charakterystyka odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fin.pub.: podstawa, wina i jej 
rodzaje 

Dyscyplina finansów publicznych to określony, pożądany stan, którego zapewnienie wiąże 

się  z  przestrzeganiem  zespołu,  ustalonych  przez  ustawodawcę  norm  prawnych,  dotyczących 
szeroko rozumianej gospodarki finansowej, których naruszenie skutkować może pociągnięciem 
do  odpowiedzialności.  Odpowiedzialność  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  jest 
odpowiedzialnością  o  szczególnym  charakterze.  Zgodnie  z  orzecznictwem  sądowo  – 
administracyjnym, postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma 
charakter szczególnego postępowania administracyjnego a rozstrzygnięcia zapadające w tym 
postępowaniu – szczególnych decyzji administracyjnych. 

PODSTAWA:  
- Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów 
publicznych 
 
Postępowanie  w  sprawach  o  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  wszczyna 
przewodniczący  komisji  orzekającej  pierwszej  instancji  na  podstawie  wniosku  o  ukaranie, 
złożonego przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych, Ministra Finansów, Najwyższą Izbę 
Kontroli lub prezesa regionalnej izby obrachunkowej (art. 165, 166 u.f.p). w terminie 30 dni od 
dnia  otrzymania  wniosku  o  ukaranie  przewodniczący  komisji  orzekającej  pierwszej  instancji 
wszczyna  postępowanie,  wyznacza  skład  orzekający  i  termin  rozprawy  lub  wydaje 
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 

WINA I JEJ RODZAJE 
Odpowiedzialność  za  naruszenie  dyscypliny  fp  ponosi  osoba,  której  można  przypisać  winę  w 
czasie  popełnienia  naruszenia.  Nie  można  przypisać  winy  osobie,  która  nie  mogła  uniknąć 
naruszenia  mimo  dołożenia  staranności  wymaganej  od  osoby  odp  za  wykonanie  obowiązku 
którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi naruszenie dyscypliny fp. Wymagane 
jest udowodnienie zawinienia przy stronie sprawcy a także podanie przepisu prawnego.  
Rodzaje winy: 
1.  wina  umyślna  –  kiedy  sprawca  naruszenia  miał  zamiar  jego  popełnienia  czyli  chciał  go 
popełnić albo przewidując jego popełnienia na to się godził 
2. wina nieumyślna – sprawca naruszenia nie miał zamiaru jego popełnienia jednak na skutek 
niedochowania  należytej  ostrożności  w  danej  okoliczności  popełnił  naruszenie  mimo  że 
możliwość naruszenia przewidywał lub mógł przewidzieć 
3.  okoliczności  wyłączające  winę  to  usprawiedliwiony  błąd  co  do  prawa,  niezawiniona 
niepoczytalność 
4. sprawstwo polecające – odp ponosi także osoba która wydała polecenie takiego naruszenia 
Naruszenie  uważa  się  za  popełnione  w  czasie  gdy  sprawca  działał  lub  zaniechał  działania  do 
którego był obowiązany. 
 

Podmioty podlegające dyscyplinie i skuteczność regulacji prawnych 

Odpowiedzialność  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  ponosi  osoba,  która 

popełniła  czyn  naruszający  dyscyplinę  finansów  publicznych  określony  przez  ustawę 
obowiązującą w czasie jego popełnienia. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest wina 
sprawcy.  Odpowiedzialność  ponosi  zarówno  osoba,  która  popełniła  czyn  stanowiący 
naruszenie, jak też osoba, która wydała polecenie dokonania takiego czynu. 

Zakresem podmiotowym odpowiedzialności objęte są następujące osoby: 
- osoba należąca do składu organu wykonującego budżet bądź plan finansowy jednostki 
- osoby zarządzające mieniem publicznym należącym do sektora fp 
- kierownicy w sektorze finansów publicznych 
-  pracownicy  jednostki,  którym  zlecono  obowiązki  określone  w  przepisach  o  zamówieniach 
publicznych 
- osoba wykonująca w imieniu podmiotu spoza sektora finansów publicznych, która otrzymała 
do dyspozycji środki publiczne albo wydatkowała te środki 
- pracownik, który pełnił rolę pełnomocnika osoby składającej zamówienia publiczne 
-  osoby  zarządzające  bądź  upoważnione  do  reprezentowania  podmiotu  zobligowanego  do 
realizacji projektu finansowego z wkładem środków unijnych lub zagranicznych. 
 

Budżet w prawie i budżet w teorii ekonomii 

BUDŻET W TEORII EKONOMII: jest przede wszystkim postrzegany jako scentralizowany zasób 
środków pieniężnych, które państwo gromadzi i wykorzystuje w sposób planowany na realizację 
swoich powinności i wynikających z niej zadań.  

BUDŻET  W  PRAWIE:  kojarzy  się  głównie  z  aktem  normatywnym,  w  formie  którego  jest  on 
uchwalany przez parlament i obowiązuje na okres, na który go uchwalono. Legalne definicje 
budżetu  państwa  opierają  się  zwykle  na  analizie  konstytucyjnych  i  ustawowych  cech,  jakie 
nadaje się temu urządzeniu. W obowiązującej ustawie o finansach publicznych budżet państwa 
definiuje się poprzez podkreślenie następujących jego cech:  

- jest on planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów 

- dotyczy organów władzy publicznej w tym organów administracji rządowej, a także organów 
kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów 

-  jest  planem  rocznym,  który  w  tzw.  roku  budżetowym  stanowi  podstawę  gospodarki 
finansowej państwa 

- jest uchwalany w formie ustawy budżetowej 

 
Budżetowanie netto i brutto  

Budżetowanie  netto  –  sposób  finansowania  się  (rozliczania  się)  jednostek 

organizacyjnych  sektora  finansów  publicznych  z  budżetem  państwa.  Budżetowanie  netto 
polega  na  tym,  że  jednostka  rozlicza  się  z  budżetem  państwa  wynikiem  swojej  działalności. 
Jednostka finansująca się w trybie budżetowania netto ma prawo do uzyskiwania dochodów, 
którymi finansuje swoje wydatki niezależnie od środków otrzymywanych z budżetu państwa. 
Procedura takiego rozliczenia jest następująca. W trakcie roku budżetowego rozliczenia danej 
jednostki  z  budżetem  państwa  odbywają  się  w  trybie  zaliczkowym.  Natomiast  rozliczenie 

rzeczywistego  wyniku  finansowego  następuje  na  koniec  roku,  po  złożeniu  sprawozdania 
finansowego.  Jeżeli  rok  budżetowy  zamknie  się  wynikiem  ujemnym  to  jednostka  taka  może 
otrzymać  dofinansowanie  w  formie  dotacji  na  pokrycie  straty  bilansowej.  W  przypadku 
dodatniego  wyniku  finansowego  nadwyżkę  pozostałą  po  sfinansowaniu  wydatków  (kosztów 
działalności)  wpłaca  do  budżetu  państwa.  W  sektorze  publicznym  rozliczeń  w  trybie 
budżetowania netto dokonują zakłady budżetowe. 

Budżetowanie  brutto  –  sposób  finansowania  się  (rozliczania  się)  jednostek 

organizacyjnych  sektora  finansów  publicznych  z  budżetem  państwa.  Budżetowanie  brutto 
polega na tym, że finansowanie ze środków publicznych nie zależy od uzyskiwanych dochodów 
własnych.  Oznacza  innymi  słowy,  że  jednostka  organizacyjna  sektora  finansów  publicznych 
pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu a ewentualne dochody odprowadza w całości 
bezpośrednio  na  rachunek  budżetu  państwa  lub  rachunek  budżetu  jednostki  samorządu 
terytorialnego.  W  sektorze  publicznym  rozliczeń  w  trybie  budżetowania  brutto 
dokonują jednostki budżetowe. 

 

Materialna i formalna jedność budżetu  

Zasada jedności budżetu występuje w dwóch znaczeniach: jako jedność formalna i materialna.  

FORMALNA JEDNOŚĆ BUDŻETU: budżet powinien być opracowywany w formie jednego 

dokumentu obejmującego całość gospodarki budżetowej, zawartego w jednym akcie prawnym. 
Jeden dokument obejmuje wszystkie dochody i wydatki państwa - prawdziwy obraz salda. 

Zasada jedności formalnej nakłada na rząd obowiązek przedstawienia zbiorczego planu 

finansowego  sektora  finansów  publicznych,  a  w  szczególności  budżetu  państwa,  w  jednym 
akcie  prawnym.  Nie  jest  to  w  świecie  bynajmniej  praktyką  powszechną,  a  do  najczęściej 
spotykanych  wyjątków  należy  tworzenie  odrębnych  budżetów  dotyczących  wydatków 
inwestycyjnych  oraz  specjalnych  budżetów  związanych  z  obroną  narodową.  Niekiedy  za 
odstępstwo od zasady jedności formalnej budżetu państwa uważa się plany finansowe funduszy 
celowych.  Jednak  są  one  włączone  do  planu  finansowego  sektora  finansów  publicznych  i 
podlegają  normalnej  procedurze  parlamentarnego  uchwalania  i  kontroli,  zatem  warunku 
formalnej jedności budżetu nie naruszają. Procedurom tym nie są natomiast w pełni poddane 
plany finansowe różnych agencji i podobnych instytucji należących do segmentu „pozostałych 
jednostek sektora finansów publicznych”, wobec czego w tej części zasada formalnej jedności. 

Zasada jedności formalnej nakłada na rząd obowiązek przedstawienia zbiorczego planu 

finansowego  sektora  finansów  publicznych,  a  w  szczególności  budżetu  państwa,  w  jednym 
akcie prawnym. 

MATERIALNA JEDNOŚĆ BUDŻETU: traktowanie budżetu jako jednego zasobu środków, 

z którego pokrywane będą poszczególne wydatki. Całość dochodów budżetu powinna być za 
pośrednictwem  budżetu  przeznaczona  na  pokrycie  całości  wydatków.  Suma  dochodów 
powinna  być  wydatkowana  na  pokrycie  całości  wydatków,  bez  przypisywania  konkretnego 
dochodu do konkretnego wydatku.  

Zasada jedności materialnej oznacza zakaz wiązania określonych dochodów publicznych 

z konkretnymi wydatkami. Wiązania takiego zakazuje wprost ust. 2 art. 31 Ustawy o finansach 
publicznych, który stanowi że „środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą 
być  przeznaczone  na  finansowanie  imiennie  wymienionych  wydatków,  chyba  że  odrębna 
ustawa  stanowi  inaczej”.  Takie  łączenie  konkretnych  dochodów  z  konkretnymi  wydatkami 
nazywane  jest  „funduszowaniem”,  dlatego  zasadę  tę  nazywa  się  także  zasadą 
„niefunduszowania”. U jej podstaw leży powiązanie określonych składek stanowiących dochody 
funduszy celowych z realizacją konkretnych wydatków realizowanych przez te fundusze. Zasada 
jedności  materialnej  ma  zarazem  uniemożliwić  eksponowanie  pozornych  przecież  nadwyżek 
lub  niedoborów  powstających  w  jednych  segmentach  sektora  finansów  publicznych,  ale 
ukrywanych w innych segmentach. 

Zasada jedności materialnej oznacza zakaz wiązania określonych dochodów publicznych 

z konkretnymi zadaniami. 

Rodzaje budżetów i budżetowania, realność budżetu  

Budżetowanie  –  proces  obejmujący  planowanie,  tworzenie  i  zatwierdzanie  budżetu,  a  także 
późniejszą jego kontrolę. 

Budżet to plan działania, który prezentuje sposób alokacji zasobów wyrażony w jednostkach 
pieniężnych  lub  w  jednostkach  naturalnych,  sporządzany  na  okres  roku,  zaakceptowany  i 
realizowany przez pracowników poszczególnych szczebli zarządzania. 

Wyróżnia  się  budżet  stały  (opracowany  dla  jednego  poziomu  działalności)  i  elastyczny 
(tworzony  w  oparciu  o  analizę  czynników  zmienności  kosztów  dla  różnych  poziomów 
działalności). 

RODZAJE BUDŻETOWANIA:  



 

budżetowanie  kroczące  –  stworzenie  dokładnego  budżetu  dla  pierwszego  kwartału  oraz 
ogólnego dla pozostałych kwartałów; 



 

przyrostowe – stworzenie budżetu na podstawie danych z poprzedniego okresu najczęściej 
pomnożonych  o  odpowiedni  wskaźnik,  „od  zera”  –  opracowanie  budżetu  na  podstawie 
dokładnej analizy, tak jakby był on wdrażany dla danej jednostki po raz pierwszy; 



 

odgórne – opracowanie budżetu na poziomie menadżerów wyższego szczebla zarządzania; 



 

budżetowanie  partycypacyjne  –  kierownictwo  opracowuje  strategie  firmy,  a  pracownicy 
opracowują budżety cząstkowe. 

RODZAJE BUDŻETÓW:  

Klasyfikacja budżetów 

KRYTERIUM PODZIAŁU 

RODZAJE KOSZTÓW 

Ze względu na klasyfikację 
kosztów na koszty bezpośrednie i 
pośrednie w stosunku do 

BUDŻET 

PRZEDMIOTOWY 

- 

obejmuje 

koszty 

bezpośrednie  przedmiotu,  czyli  koszty  dające  się 
bezpośrednio  odnieść  do  produktu  na  podstawie 
dokumentów źródłowych 

produktu (przedmiotu) 
działalności: 

BUDŻET  PODMIOTOWY  -  obejmuje  koszty  pośrednio 
związane                                         z  produktem,  które  są 
przyporządkowane  jednak  do  konkretnego  podmiotu 
odpowiedzialności za koszty; jest więc to budżet kosztów 
utrzymania jednostek budżetowych 

 

Ze względu na to, dla jakich 
ośrodków odpowiedzialności jest 
kierowany: 

BUDŻET  JEDNOSTKOWY  -  jest  sporządzany  dla 
podstawowych jednostek odpowiedzialności 

BUDŻET ZBIORCZY - powstaje przez agregację informacji 
zapisanych                      w budżetach jednostkowych 

 

Ze względu a charakter kosztów 
podlegających budżetowaniu: 

BUDŻET  KOSZTÓW  STAŁYCH  -    opracowuje  się  go  przy 
założeniu 

pełnego 

wykorzystania 

zdolności 

produkcyjnych  mierzonego  w  roboczogodzinach  lub 
innych jednostkach. Wynika to z istoty kosztów stałych – 
są  to  koszty  tworzone  przez  posiadany  potencjał 
produkcyjny podmiotu 

BUDŻET  KOSZTÓW  ZMIENNYCH  -  buduje  się  go  dla 
planowanego 

stopnia 

wykorzystania 

zdolności 

produkcyjnych, 

tj. 

np. 

planowanego 

zużycia 

roboczogodzin. Poziom kosztów zmiennych zależy więc 
od planowanych rozmiarów produkcji. 

Budżety  kosztów  zmiennych  mogą  być  następnie 
dzielone na : 

-budżety  wstępne  (wyjściowe)  -obejmują  plan  kosztów 
dla planowanego zakresu działań jednostki budżetowej 

-budżety  elastyczne  (przeliczone)  -są  dostosowane  do 
rzeczywistych rozmiarów działalności   

 

Ze względu na okres, dla którego 
są sporządzane: 

 

BUDŻET  STATYCZNY  -  jest  opracowywany  jednorazowo 
dla pewnego okresu np. jednego roku 

BUDŻET CIĄGŁY - w budżecie tym zestawia się informacje 
odnoszące się do większej liczby przedziałów czasowych, 
na przykład : za następne sześć miesięcy  

BUDŻET  KROCZĄCY  -  sporządza  się  go  na  przykład:  za  
okres sześciu lub dwunastu miesięcy, dodając co miesiąc 

przewidywane  wielkości  następnego  miesiąca  i 
odejmując wielkości miesiąca ubiegłego      

 

Ze względu na odpowiedzialność 
za koszty: 

BUDŻET  BRUTTO  -  zawiera  koszty  kontrolowane  i 
niekontrolowane 

BUDŻET  NETTO  -  obejmuje  koszty,  za  które 
odpowiedzialne jest kierownictwo podmiotu 

 

Ze względu na sposób tworzenia 
budżetów: 

 

BUDŻET  NARASTAJĄCY  (przyrostowy)  -  polega  na 
aktualizowaniu wartości, które pojawiły się w budżecie z 
poprzedniego roku o wskaźniki takie jak: przewidywana 
inflacja, wzrost wybranych pozycji kosztów. Uwzględnia 
się  także  inne  planowane  zmiany,  jak  zatrudnienie 
nowych  pracowników  czy  zakup  nowych  środków 
trwałych 

BUDŻET  TWORZONY  „OD  ZERA”  (od  podstaw)  -  jest 
konstruowany od podstaw na podstawie analizy działań  

 

Ze względu na miejsce tworzenia 
budżetu: 

 

BUDŻET  NAKAZOWY  (odgórny)  -  jest  on  tworzony  na 
szczeblu zarządu jednostki, a następnie dezagregowany 
na niższe szczeble zarządzania  

BUDŻET  PARTYCYPACYJNY  (oddolny)  -  pierwotnie 
powstaje  w  ośrodkach  odpowiedzialności,  a  później  na 
jego podstawie jest tworzony budżet zbiorczy dla całej 
jednostki 

 

Ze względu na uwzględnienie 
zmian wielkości produkcji: 

BUDŻET  STAŁY  -  sporządzany  dla  jednego  poziomu 
produkcji 

BUDŻET  ZMIENNY(elastyczny)  -  dla  różnych  poziomów 
produkcji 

 

Ze względu na zakres 
budżetowania: 

BUDŻET  OPERACYJNY  -  zawiera  dane  o  pojedynczych 
procesach zachodzących w firmie, na przykład : budżet 
zużycia materiałów 

 

BUDŻET  FINANSOWY  -  jest  syntezą  budżetów 
operacyjnych, na przykład budżet zysków i strat 

 

 

REALNOŚĆ BUDŻETU: Zasada realności – postuluje maksymalną precyzję w planowaniu 

dochodów i wydatków 

Zasada jawności finansów publicznych 

Zasada  jawności  i  przejrzystości  sprowadza  się  do  zagwarantowania  publicznej 

odpowiedzialności  za  politykę  finansową  państwa,  a  tym  samym  do  ujawnienia  obywatelom 
wszystkich informacji nie objętych tajemnicą państwową oraz do podawania tych informacji w 
zrozumiałej  formie.  Zasada  ta  służy  nie  tylko  umocnieniu  demokratycznego  ładu  państwa  i 
publicznej  kontroli  nad  działaniem  jego  organów,  w  tym  samorządu  terytorialnego. 
Świadomość  jawności  i  przejrzystości  sprzyja  poprawie  realizacji  dochodów,  jak  i  wydatków 
publicznych. Związek tej zasady z zasadą szczegółowości i stosowanymi systemami klasyfikacji 
budżetowej jest oczywisty.  

-  dostęp  do  podstawowych  informacji  związanych  z  wydatkowaniem  pieniędzy 

publicznych,  np.  jawność  debaty  budżetowej,  wielkość  gromadzonych  środków  i  ich 
rozdysponowanie.  

Cechy charakterystyczne budżetu zadaniowego  

ZAKRES PODMIOTOWY: skonsolidowany plan wydatków państwowych jednostek budżetowych, 
państwowych  funduszy  celowych,  agencji  wykonawczych,  instytucji  gospodarki  budżetowej 
oraz niektórych państwowych osób prawnych.  

OKRES: 3 lata 

CHARAKTER PLANU WYDATKÓW: dla części wydatków dyrektywny (np. programy wieloletnie) 
dla części mający charakter prawnie niewiążącego planu 

KLASYFIKACJA WYDATKÓW: funkcja, zadanie, podzadanie 

ZAKRES PRZEDMIOTOWY: planowane wydatki, cele i mierniki realizacji zysków 

Budżet zadaniowy odznacza się czterema podstawowymi cechami: 



 

Kładzie nacisk na rezultaty podjętych działań, 



 

Jest elastyczny, oznacza to, że zasoby są przypisywane w ogólnych sumach dając zarządzającym 

możliwość wyboru własnej ścieżki osiągnięcia założonych celów, 



 

Jest globalny, co oznacza, że w dyskusji na temat tworzenia planu strategicznego, określeniu 

priorytetów  i  metod  oceny  wykonania  zadań  uczestniczą  politycy,  zarządzający  oraz 
społeczeństwo, 



 

Obejmuje dłuższy horyzont czasowy, dzięki określeniu relacji między planem strategicznym a 
dostępnymi środkami. 

W porównaniu do standardowego podejścia budżetowanie zadaniowe: 



 

Łączy plany, miary wykonania oraz budżet, 



 

Zmusza władze publiczne do myślenia w kategoriach szerszych niż jeden rok, 



 

Zapewnia lepsze informację na temat wpływu decyzji budżetowych na społeczeństwo, 



 

Daje  dysponentom  środków  budżetowych  elastyczność  w  zakresie  ich  wydatkowania  oraz 

stwarza możliwość generowania oszczędności, 



 

Umożliwia  monitorowanie  działań  podjętych  przez  dysponentów  w  celu  oceny  czy  podjęte 

przez nich kroki dają określone efekty, 



 

Transferuje  finansową  odpowiedzialność  do  społeczeństwa,  zarządzających  i  agencji 

monitorujących, 



 

Wspiera lepsze metody zarządzania i oceny. 

Budżet zadaniowy to w uproszczeniu plan wydatków budżetu, który jest podzielony na 

funkcje (kategorie), które realizuje państwo. Trzeba jednak podkreślić, że budżet zawiera tylko 
około  połowy  wydatków  sektora  finansów  publicznych.  Niestety  taka  jest  specyfika  bardzo 
niejasnej struktury wydatków całego państwa. 

W budżecie zadaniowym wyznaczone zostały dwadzieścia dwie funkcje (np. środowisko, 

polityka  zagraniczna),  każda  z  nich  jest  podzielona  na  zadania  (np.  kształtowanie 
międzynarodowego wizerunku Polski, gospodarowanie zasobami wodnymi), każde zadanie na 
podzadanie, zaś każde podzadanie ma przypisany cel. Można zatem zobaczyć, jakie cele chce 
zrealizować  państwo,  wydając  pieniądze,  które  ściąga  od  obywateli  w  formie  podatków. 
Co  więcej,  teoretycznie  można  również  zobaczyć,  czy  te  cele  są  realizowane,  gdyż  istnieją 
odpowiednie mierniki, które mają to umożliwić każdemu obywatelowi. 

Ważną  cechą  budżetu  zadaniowego  jest  fakt,  że  może  on  zostać  zaprezentowany  w 

formie instytucjonalnej. To znaczy, że do każdego celu przypisany jest dysponent tych środków, 
czyli  instytucja,  która  jest  odpowiedzialna  za  ich  wydanie.  Za  realizowanie  budowy  boisk 
sportowych są na przykład odpowiedzialni ministerstwo sportu i wojewodowie. 
Budżet  zadaniowy  ma  zwiększyć  przejrzystość  wydatków  państwa.  Na  razie  nie  ma  on  mocy 
prawnej, ale zmieni się to od 2013 r., kiedy ma się stać podstawowym narzędziem planowania 
finansów państwa. 

Istnieje jednak kilka problemów związanych z budżetem zadaniowym, o których każdy 

obywatel chcący dokładniej przyjrzeć się działaniu państwa, powinien wiedzieć. 
Po  pierwsze,  budżet  zadaniowy  nie  obejmuje  wszystkich  wydatków  sektora  publicznego  w 
Polsce.  Jest  to  problem  opisany  na  samym  początku.  Niestety  coś,  co  nazywamy  w  Polsce 
budżetem, obejmuje tylko około połowy wydatków publicznych. Poza budżetem znajdują się 
m.in. wydatki agencji wykonawczych, funduszy celowych i publicznych osób prawnych. Są one 

również dostępne, co więcej, także te wydatki mają przydzielone odpowiednie cele, jednak nie 
są one wkomponowane w funkcje państwa, jakie realizuje budżet. 

Fundusze i agencje działają jako odrębne jednostki, które posiadają częściowo własne 

dochody, a częściowo polegają na dotacjach z budżetu, co bardzo mocno utrudnia śledzenie 
przepływów pieniędzy w sektorze finansów publicznych. Do budżetu nie należą również plany 
finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia i samorządów. 

Po  drugie,  budżet  zadaniowy  powinien  być  nie  tylko  formą  prezentacji  wydatków 

państwa, ale również filozofią i sposobem jego działania, zasadą podejmowania decyzji. A tak 
na  razie  nie  jest.  Wbrew  pozorom,  decyzje  dotyczące  wydatków  rządu  nie  są  podejmowane 
przy wspólnym stole, gdzie premier z ministrem finansów i szefami innych resortów decydują 
na jakie cele przeznaczyć pieniądze. W Polsce każda jednostka sektora finansów publicznych 
ma  swój  mały  budżet  i  wydatki,  których  wysokość  determinowana  jest  na  podstawie 
nieprzejrzystych  zasad.  Minister  finansów  i  premier  mają  dość  ograniczoną  możliwość 
ingerowania  w  wysokość  tych  wydatków,  ograniczania  ich  lub  zwiększania,  czy  przesuwania 
pieniędzy między celami. Mogą wykonywać jedynie ograniczone ruchy. 
Po  trzecie,  wielu  ekspertów  ostrzega,  że  mierniki  służące  do  oceny  realizacji  celów  są 
nieskuteczne  i  sztuczne,  stworzone  przez  księgowych,  ale  nie  mające  odzwierciedlenia  w 
rzeczywistości.  Do  czasu  wprowadzenia  budżetu  zadaniowego  jako  formy  prawnej 
ministerstwo finansów ma pracować nad ich usprawnieniem. 
 

Dług publiczny a deficyt budżetowy  

DŁUG  PUBLICZNY  to  finansowe  zobowiązanie  władz  publicznych  z  tytułu  zaciągniętych 
bezpośrednio pożyczek oraz kredytów, emisji papierów wartościowych i nieregulowania przez 
jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań. 

Najważniejszą przyczyną powstawania długu publicznego jest zaciąganie pożyczek na pokrycie 
deficytu  budżetowego.  Pożyczki  nie  są  zaliczane  do  dochodów  budżetowych,  lecz  stanowią 
część wpływów pieniężnych o charakterze przychodów. 

Wpływy z tytułu finansowania długu publicznego wywołują koszty, które muszą być pokryte w 
przyszłości. Uchwalając deficytowy budżet władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za jego 
sfinansowanie, czyli znalezienie źródeł pożyczek oraz za ich spłatę wraz z odsetkami. 

1. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z 
następujących tytułów: 
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 
3) przyjętych depozytów; 
4) wymagalnych zobowiązań: 
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych 
decyzji administracyjnych, 
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą 
dłużnikiem. 

DEFICYT  BUDŻETOWY  to  różnica  pomiędzy  dochodami  budżetu  państwa,  a  wydatkami 
odnotowanymi w danym roku. Bardziej generalnie, należałoby mówić o wyniku budżetu: jeśli 
wydatki  przekraczają  dochody,  mamy  do  czynienia  z  deficytem  budżetowym,  jeśli  dochody 
przekraczają wydatki – z nadwyżką. Szerszą miarą tego zjawiska jest wynik sektora finansów 
publicznych  obejmujący  poza  wynikiem  budżetu  państwa  również  wynik  budżetów  władz 
samorządowych. 

Państwowy dług publiczny –to wartość nominalna zadłużenia jedn. sektora finan.pub. ustalona 
po  wyeliminowaniu  wzajemnych  zobowiązań  pomiędzy  jednostkami  tego  sektora.  Dług 
publiczny dotyczy wyłącznie zadłużenia wobec podmiotów nienależących do sektora finansów 
publicznych. Dług publiczny obejmuje zobowiązania zaciągnięte przez Skarb Państwa, finanse 
celowe  czy  samorządy  terytorialne.  Wyeliminowanie  przepływów  finansowych  pomiędzy 
jednostkami  sektora  finansów  publicznych  ma  na  celu  zapobieganie  zjawisku  podwójnego 
liczenia niektórych pozycji składających się na dług publiczny. 
 
Deficyt  podajemy  w  skali  roku,  dług  publiczny  ogólne  zadłużenie  państwa  (suma  wszystkich 
deficytów) 
 
Elementy składowe długu publicznego i metody spłacania 

ELEMENTY SKŁADOWE: 

1.  papiery wartościowe opiewające wyłącznie na świadczenia pieniężne (poza papierami 

udziałowymi), 

2.  pożyczki (w tym papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona), 
3.  kredyty, 
4.  przyjęte depozyty, 
5.  zobowiązania wymagalne (tzn. zobowiązania, których termin płatności minął, a które 

nie zostały przedawnione lub umorzone). 

 

METODY SPŁACANIA: 

1.  poprzez  redukcję  transferów,  czyli  środków  jakie  rząd  płaci  na  rzecz  gospodarstw 

domowych.  Można  zatem  oczekiwać  np.  spadku  dotacji  dla  szkół  i  przedszkoli, 
ograniczenia środków jakimi dysponuje policja, straż pożarna czy wojsko, zamrożenia 
płac  urzędników  i  pracowników  sektora  publicznego,  ograniczenia  zakupów  przez 
przedsiębiorstwa państwowe i inne agendy rządowe. Będzie się budować mniej dróg, 
torów czy oczyszczalni ścieków. 

2.  Kolejna  możliwość  to  zwiększenie  podatków.  Najłatwiej  i  najszybciej  jest  zwiększyć 

podatki akcyzowe i VAT. Możliwe jest także skasowanie ulg podatkowych, takich jak np. 
ulga za wychowanie dzieci, zwrot części VAT od niektórych produktów czy dotacje do 
odsetek od kredytów mieszkaniowych.. Z możliwością takich niedogodności winni się 
liczyć mieszkańcy zadłużonych krajów.  

3.  Wreszcie sprzymierzeńcem rządu w obniżaniu długu publicznego jest inflacja. Dług jest 

wyrażony nominalnie, tzn. w jednostkach pieniężnych. Jeśli pieniądz traci wartość, a tak 
się  dzieje  w  warunkach  wysokiej  inflacji,  wówczas  rzeczywista  wartość  długu  maleje. 

Innymi słowy, podatki płacone są od coraz wyższych cen, natomiast wartość długu nie 
jest  powiększana  o  inflację.  Oczywiście,  próby  zmniejszenia  długu  poprzez 
„wyinflacjonowanie go” są krótkowzroczne, gdyż wysoka inflacja bardzo źle działa na 
wzrost gospodarczy, powodując, że w dłuższej perspektywie kwota, od której naliczane 
są podatki ulega skurczeniu. Jednak w krótkiej perspektywie inflacja może się rządowi 
opłacać. 

 

METODY FINANSOWANIA DŁUGU PUBLICZNEGO: 

1.  Sprzedaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym 
2.  Kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych 
3.  Pożyczki 
4.  Spłaty udzielonych kredytów i pożyczek 
5.  Nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych 
6.  Nadwyżka budżetu środków europejskich  

Przyczyny wyróżnienia rodzajów długu.  

Dług publiczny możemy podzielić na kilka kategorii:  



 

Ze względu na dobrowolność udzielania pożyczek wyróżnia się:  

Dług publiczny dobrowolny – występuje, gdy istnieje dobrowolność decyzji podmiotów, które 
pożyczają władzom publicznym pieniądze,  
Dług  publiczny  przymusowy  –  zaciągane  przez  władze  publiczne  pożyczki  maja  charakter 
przymusowy, dlatego w istocie mają charakter zbliżony do podatków.  
 



 

Kogo dotyczy: 

Globalny dług – dotyczy całego sektora finansów publicznych 
Skarbu Państwa 
Jednostek samorządu terytorialnego 
Innych jednostek sektora finansów publicznych 
 



 

Ze względu na źródło finansowania długu: 

Krajowy (wewnętrzny) dług publiczny ,  
Zagraniczny (zewnętrzny) dług publiczny .  
 



 

Z uwagi na kryterium czasu rozróżnia się:  

Dług krótkoterminowy (płynny) – zaciąga się dla zrównoważenie budżetu,  
Dług długoterminowy (fundowany) – finansuje wydatki majątkowe  
 



 

Ze względu na metody obliczania: 

Dług  publiczny  brutto  –  całkowita  wartość  zadłużenia  wobec  podmiotów  krajowych  i 
zagranicznych  
Dług  publiczny  netto  –  to  dług  publiczny  brutto  pomniejszony  o  należności  od  innych 
podmiotów 

 
Nominalny – wartość nominalna zobowiązań 
Realny – wartość nominalna zobowiązań skorygowana przez uwzględnienie inflacji 
 
Rzeczywisty – nominalne, wymagalne zobowiązanie bilansowe władz publicznych,  
Potencjalny – wiąże się z udzielanymi przez władze publiczne poręczeniami i gwarancjami 
 



 

Ze względu na strukturę władz publicznych wyróżnia się:  

Dług centralny (państwowy) – zaciągany przez władze państwowe,  
Dług lokalny (samorządowy) – zaciągany przez władze samorządowe. 

 

Budżet UE i jego różnice wobec budżetu państwa  

Budżet Unii Europejskiej – główny krótkoterminowy plan Unii Europejskiej, sporządzany 

na czas jednego roku, obejmujący dochody i wydatki związane z prowadzeniem i koordynacją 
polityk wspólnotowych 

Podstawowa różnica pomiędzy budżetem UE a budżetami krajowymi jest taka, że w UE 
dochody i wydatki muszą się równoważyć. Unia nie może zaciągać pożyczek, aby pokryć swoje 
wydatki. Na szczeblu UE nie istnieje więc ani publiczny deficyt budżetowy, ani nadwyżka. 
Głownym celem jest finansowanie funduszy strukturalnych. 
 

Cechy  odróżniające  budżet  unijny  od  budżetów  narodowych  występują  zarówno  po 

stronie dochodów, jak i  wydatków. Źródłem dochodów Unii nie są zobowiązania podatkowe 
obywateli  i  przedsiębiorstw,  lecz  tak  zwane  dochody  własne,  określone  w  prawie 
wspólnotowym: wpłaty dokonywane przez państwa członkowskiew wysokości odpowiadającej 
wielkości  dochodu  narodowego,  wpływy  z  podatku  VAT  pobieranego  przez  państwa 
członkowskie oraz tak zwane tradycyjne dochody własne – opłaty celne i opłaty cukrowe. Udział 
tych 

ostatnich 

systematycznie 

maleje 

z 

powodu 

globalnych 

uwarunkowań 

makroekonomicznych.  Wydatki  z  budżetu  Unii  Europejskiej  nie  finansują  natomiast  zakupu 
dóbr  i  usług  publicznych,  lecz  przeznaczone  są  na  realizację  celów  polityk  UE  oraz  innych 
wspólnych działań uzgodnionych przez państwa członkowskie.  Strukturę wydatków z budżetu 
UE  w  2009  r.  przedstawiono  na  rysunku  1.  Największe  z    nich  przeznaczone  były  na 
zrównoważony wzrost i konkurencyjność, w tym na politykę spójności społeczno-gospodarczej 
(45%), oraz na zasoby naturalne, w tym na wspólną politykę rolną (31%). 

Kolejną  cechą  odróżniającą  budżet  Unii  od  budżetów  narodowych  jest  różnorodność 

metod  jego  realizacji.  W  rozporządzeniu  finansowym  określono  cztery  metody  wykonania 
budżetu:  

– zarządzanie scentralizowane, tj. bezpośrednio przez Komisję Europejską lub pośrednie 
– przez agencje wykonawcze;  
– zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi;  
– zarządzanie zdecentralizowane przez państwa trzecie; 
– wspólne zarządzanie z instytucjami międzynarodowymi. 

 

Różnorodność  metod  wykonywania  budżetu  ogólnego  Unii  Europejskiej  

oraz  złożoność  systemów  i  podsystemów  implementacyjnych  decydują  w  głównej  mierze  o 
sposobie jego kontroli przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. 
 
Konsekwencje metody memoriałowej i kasowej w finansach publicznych i prywatnych  
 
METODA KASOWA I MEMORIAŁOWA:  
Narzędziem rachunkowości są tzw. metody pomiarowe (kasowa i memoriałowa), Jeżeli chodzi 
o planowanie, ewidencję i sprawozdawczość dochodów i wydatków budżetowych odbywa się 
w  ujęciu  kasowym.  Ujmowanie  wszystkich  wpłat  dokonywanych  na  rachunek  bankowy  w 
danym  roku  oznacza,  że  zaległości  z  lat  poprzednich  uznajemy  za  należności  z  danego  roku. 
Wydatki nie uwzględniają zobowiązań budżetu, co do wydatków, które nie zostały zapłacone. 
W  związku  z  tym  jest  to  konsekwencja  tego,  że  należności  i  zobowiązania  są  księgowane  w 
momencie zapłaty (pod datą wyciągu z rachunku bankowego). W rachunkowości budżetowej 
nie tworzy się rezerw na należności i zobowiązania, a różnica pomiędzy środkami otrzymanymi 
a  wydatkami  ustalana  na  koniec  roku  sprawozdawczego,  jest  traktowana  jako  wynik 
równoznaczny  ze  stanem  środków  pieniężnych.  Rachunkowość  kasowa  prowadzić  może  do 
manipulacji  saldem  poprzez  przyśpieszone  lub  opóźnione  regulowanie  płatności,  a  w 
konsekwencji  zaniżać  może  rzeczywisty  deficyt  jednostki.  Zalety  metody  kasowej:  możliwość 
szybkiej oceny gospodarowania środkami pieniężnymi i możliwość dokonywania porównań z 
wcześniejszymi  wielkościami.  W  stosunku  do  budżetu  nie  ma  prostej  metody.  Aktualnie 
przewijają się tendencje do wprowadzania metody memoriałowej w organach publicznych.  

Metoda memoriałowa- operacje księgowane są w momencie rozliczania obciążenia, wszystkie 
przychody  i  koszty  ujmowane  są  w  momencie  zaistnienia  niezależnie  od  terminu  zapłaty. 
Dochody i wydatki dotyczące roku poprzedniego i następnego nie mają wpływu na nadwyżki w 
roku  bieżącym.  Metoda  memoriałowa  jest  nadrzędną  zasadą  rachunkowości,  stosują  ją 
podmioty w sektorach prywatnych. 

Prawo publiczne a prawo finansów publicznych  

Prawo  publiczne  (łac.  iuspublicum)  –  jedna  z  dwóch  podstawowych  gałęzi 

prawa  (obok  prawa  prywatnego),  skupiająca  normy  prawne,  których  zadaniem  jest  ochrona 
interesu publicznego. 

Prawo  publiczne  reguluje  stosunki  prawne,  w  których  co  najmniej  po  jednej  stronie 

występuje organ państwa lub organ samorządu terytorialnego albo innej organizacji powołanej 
z  mocy  prawa  do  realizacji  interesów  społeczności  państwowej  lub  węższych  grup  ludności 
(interesów publicznych): 

-  organy  te  wyposażone  w  kompetencje  władczego  kształtowania  sytuacji  prawnej 
innych podmiotów 
- bezpośredni przymus realizowany przez organy państwowe w razie nieposłuszeństwa 
tym normom 
 
Finanse  publiczne  –  obejmują  procesy  związane  z  gromadzeniem,  podziałem  i 

wydatkowaniem  finansowych  środków  publicznych,  w  oparciu  o  regulacje  prawne  oraz 

finansowaniem  deficytu  budżetowego  i  obsługą  długu  publicznego.  Podmiotowo  finanse 
publiczne oznaczają instytucjonalne ramy w których dokonują się powyższe procesy. 

Definicja ustawowa:  

Zgodnie z art. 3 ustawy o finansach publicznych: 
finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich 
rozdysponowaniem, a w szczególności: 

1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 

2) wydatkowanie środków publicznych; 

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; 

5) zarządzanie środkami publicznymi; 

6) zarządzanie długiem publicznym; 

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. 

Prawo finansowe normuje gospodarkę finansową państwa i reguluje następujące kwestie: 



 

przygotowanie i uchwalanie budżetu państwa (prawo budżetowe) 



 

finansowanie działalności państwa w jej różnych formach (gospodarka finansowa) 



 

zagadnienia podatkowe dotyczące osób fizycznych i prawnych (prawo podatkowe) 

 
Prawo  publiczne  –  jest  to  prawo,  które  reguluje  stosunki  prawne,  w  których  co  najmniej  po 
jednej  stronie  występuje  organ  państwa  lub  organ  samorządu  terytorialnego  albo  innej 
organizacji  powołanej  z  mocy  prawa  do  realizacji  interesów  społeczności  państwowej  lub 
interesów  publicznych.  Charakteryzuje  się  władztwem  państwowym  oraz  przymusem 
państwowym.  
Finanse publiczne stanowią gałąź prawa publicznego, której przedmiotem jest badanie norm 
dotyczących publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami.  
Finanse  publiczne  to  stosunki  społeczne  powstające  w  związku  z  gromadzeniem  i 
wydatkowaniem środków pieniężnych. Finanse publiczne objęte są władztwem panstowym, ich 
celem  jest  zaspokajanie  podstawowych  potrzeb  społecznych  i  realizowanie  interesów 
publicznych. 
 

Geneza długu publicznego, upoważnienie do zaciągania długu publicznego 

GENEZA DŁUGU PUBLICZNEGO 

Dług  publiczny  powstaje  gdy  strumień  dochodów  jest  innych  rozmiarów  niż  strumień 
wydatków.  W  wyniku  porównania  powyższych  czynników  zauważymy,  iż  powstaje  bądź 
nadwyżka  bądź  deficyt  budżetowy.  Mówiąc  krótko  kiedy  deficyt  budżetowy  jest  większy  niż 
finansowe zasoby publiczne powstaje dług publiczny, który jest sumą deficytów z poprzednich 
okresów. 

Główną  przyczyną  powstania  długu  jest  stale  utrzymujący  się  deficyt  budżetowy,  który  w 
konsekwencji przekształca się w dług. Inna przyczyna to okres zwiększonych wydatków, których 
trzeba dokonać zaciągając pożyczki, które to następnie należy sfinansować – no i znów powstaje 
lub zwiększa się nasz dług. Oczywiście czas kiedy wydatki są większe i ważniejsze niż w innym 
okresie to przede wszystkim czas wojen lub kryzysów gospodarczych. Odmiennym przypadkiem 
jest  stan  kiedy  władza  rządząca  nie  chce  podnieść  podatków  tylko  woli  zaciągnąć  pożyczki, 
ponieważ uważa, iż jest to korzystniejsze rozwiązanie dla rządu. Oznacza to, że władza decyduje 
się  dobrowolnie  na  proces  powstawania  długu,  ponieważ  jego  powstanie  przyniesie 
oczekiwane korzyści. 

Po co rząd ma pożyczać od nas (między innymi), skoro może wyciągnąć od obywateli jeszcze 
więcej  wskutek  podniesienia  podatków.  Jednak  studiując  politykę  gospodarczą  i  analizując 
wszystkie za i przeciw oraz różne poglądy na politykę i ekonomię można dojść do wniosku, że 
tak naprawdę to rząd widzi w tej operacji swój cel. Wyjściowym punktem w tych wyjaśnieniach 
jest  pojęcie  inflacji,  która  w  tym  przypadku  "jest  ukrytym  wspólnikiem  władz  publicznych  a 
wrogiem pożyczkodawców". Władze publiczne decydują się na zaciąganie pożyczek, bo zdają 
sobie sprawę z tego, iż w długim okresie czasu przy wystąpieniu inflacji pożyczki same się spłacą. 
Widać tu przewagę państwa nad pożyczkodawcami. Państwo może narzucić pożyczkodawcom 
swoje warunki spłaty zaciąganych pożyczek lub zaniechaniu ich spłaty. 

- wejście władz w pułapkę zadłużenia 
- świadomie realizowana polityka utrzymywania deficytu publicznego 
- zaciąganie pożyczek i kredytów 
- okres zwiększonych wydatków 
 
UPOWAŻNIENIE 

Do zaciągania zobowiązań w imieniu Skarbu Państwa dla sfinansowania potrzeb finansowych 
państwa,  spłaty  tych  zobowiązań  oraz  przeprowadzenia  innych  operacji  finansowych 
związanych z zarządzaniem długiem upoważniony jest Minister Finansów (w szczególności w 
drodze emisji papierów wartościowych oraz zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym 
i zagranicznym). 

 

Zakres i kategorie naruszeń dyscypliny finansów publicznych  

1) naruszenia w zakresie finansów publicznych 
- nieustalenie należności skarbu panstwa, jst lub innej jednostki sektora finansów publicznych 
albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia 
2) naruszenia w zakresie zamówień publicznych 
- opisanie przedmiotu zamówienia pub w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję 
- określenie kryteriów oceny oferty 
3) naruszenie w zakresie środków unijnych 
-  niedokonanie  w  terminie  rozliczenia  środków  związanych  z  realizacją  programów  lub 
projektów finansowych z udziałem środków unijnych 
4) naruszenie w zakresie koncesji na roboty budowlane lubb usługi 
- zawarcie umowy koncesji bez zachowania formy pisemnej 

- zawarcie umowy koncesji na czas dłuższy niż określony w ustawie 
5) naruszenie w zakresie wstępnej kontroli finansowej 
- nienależyte dokonanie wstępnej kontroli 
6) naruszenie w zakresie kontroli zarządczej 
- zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego 
 
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych  

Ustawodawca nie zawarł ustawowej definicji naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale 
wyliczenie  czynów,  które  uznawane  są  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych  oraz 
wyliczenie katalogu osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie tej dyscypliny.  

Jako czyny będące naruszeniem dyscypliny finansów publicznych można wymienić:  
- przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych 
- niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków funduszu celowego  
- przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet 
- naruszenie zasad udzielania dotacji z budżetu 
- zaniechanie ustalania należności Skarbu Państwa, JST, lub innych jednostek sektora finansów 
publicznych a także pobranie, ustalenie lub dochodzenie jej wysokości niższej niż wynikająca z 
prawidłowego  wyliczenia  oraz  niezgodne  z  przepisami  jej  umorzenie  lub  dopuszczenie  do 
przedawnienia  

Dochody i rozchody publiczne 
 
Rozchodami publicznymi są: 
1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów; 
2) wykup papierów wartościowych; 
3) udzielone pożyczki i kredyty; 
4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody 
z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa; 
5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością; 
6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach 
finansowych. 
 
 Dochodami publicznymi są: 
1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku 
przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne 
świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek 
samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora 
finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 
2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek 
sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów 
międzynarodowych; 
3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów 
publicznych; 

4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się 
w szczególności: 
a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, 
b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, 
c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, 
d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 
5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów 
publicznych; 
6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 
7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych 
poręczeń i gwarancji; 
8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu 
ust. 1 pkt 4 lit. a i b. 
 
Funkcja redystrybucyjna finansów publicznych a wzrost długu publicznego. 

 

Funkcja redystrybucyjna tzw. wtórny podział PKB; polega przede wszystkim na działaniach 
zmierzających do niwelowania zbyt dużych nie akceptowanych społecznie różnic 
dochodowych i majątkowych oraz pomocy ludziom starym, upośledzonym i chorym, którzy 
nie są w stanie radzić sobie sami. Państwo przejmuje część dochodów i poprzez transfery 
pieniężne przekazuje je tym osobom, które mają niskie dochody. Głównymi instrumentami 
realizacji tej funkcji są: system podatkowy, wydatki budżetowe, składki na ubezpieczenia 
społeczne oraz systemy różnego typu opłat i cen 
Głównymi formami pomocy ze strony państwa są więc różnego typu świadczenia pieniężne 
(transfery), w tym:  
dofinansowywane przez państwo (emerytury i renty, zasiłki inwalidzkie i chorobowe, zasiłki 
dla bezrobotnych),  
w całości finansowane przed państwo (zasiłki dla osób o niskich dochodach, dodatki rodzinne, 
dodatki mieszkaniowe)  
świadczenia w naturze (powszechna służba zdrowia i oświata) 
 
Negatywne zjawiska:  
-wszystkie zjawiska trzeba finansować (poziom tych świadczeń będzie wysoki).  
-sposób realizacji funkcji redystrybucyjnej prowadzi często do sprzeczności między tzw. 
sprawiedliwością społeczną a efektywnością ekonomiczną,  
- skonstruowany oraz zbyt rozbudowany system ubezpieczeń i świadczeń socjalnych podcina 
system motywacji do pracy i wywołuje problemy z jego dalszym finansowaniem, same 
świadczenia niejednokrotnie nie trafiają do tych, którzy ich najbardziej potrzebują. 
Następstwem  wewnętrznego  zadłużenia  jest  redystrybucja  dochodu  narodowego  w  obrębie 
danego  społeczeństwa.  Wzrastające  koszty  obsługi  długu  publicznego  obciążają  płatników 
podatków.  
Skutkiem długu publicznego jest  
 • redystrybucja dochodów w ramach społeczeństwa- redystrybucja dochodów od ludzi 
biednych do bogatych (obligacje zwykle posiadają osoby mające wolny kapitał, a za odsetki od 
obligacji płaci każdy) 

 
Tzw. Wtórny podział PKB, w każdym współczesnym społeczeństwie istnieją potrzeby 
zbiorowe, które państwo powinno zaspokajać co rodzi potrzebom stosowania mechanizmu 
podzielenia środków uzyskanych w sferze produkcyjnej. Funkcja ta jest podstawą finansów 
publicznych. Głównymi formami pomocy państwa są transfery pieniężne. 
  
Funkcja stabilizacyjna finansów publicznych w obecnych warunkach gospodarki. 
 
Funkcja stabilizacyjna finansów publicznych polega na wykorzystywaniu dochodów i wydatków 
obejmowanych tymi finansami do oddziaływania na sytuację społeczno-gospodarczą kraju. Za 
pomocą  przepływów  pieniężnych  dąży  się  przede  wszystkim  do  przywrócenia  naruszonej 
równowagi,  przeciwdziała  się  załamaniom  koniunktury  gospodarczej,  zapobiega  inflacji;  
Funkcja ta ma umożliwić realizację celów tzw. Magicznego czworoboku, czyli wysoki poziom 
zatrudnienia, ograniczenie inflacji, równowaga bilansu płatniczego, stały wzrost gospodarczy. 
 
Trudności i negatywne skutki, jakie powstają w związku z wykorzystywaniem funkcji lokacyjnej 
i funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych mogą być częściowo złagodzone przez 
wykorzystywanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej. Innymi słowy, 
celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji 
zasobów i redystrybucji dochodów do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego. 
Charakteryzując sens i znaczenie funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych musimy 
pamiętać, że: 
1) instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosować do 
stabilizowania gospodarki, można stosować także instrumenty polityki monetarnej, 
2) w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zaobserwowano nieskuteczność 
instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki, 
3) między fiskalistami i monetarystami toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres 
oraz kształt polityki fiskalnej państwa. 
 
Stabilizacyjne oddziaływania finansów publicznych mogą być różne. Najczęściej jednak 
wykorzystuje się dwie grupy instrumentów: 
a) podatki, 
b) wydatki. 
Podatki, które umożliwiają sfinansowanie procesów alokacji dóbr publicznych i dóbr 
społecznych, są narzędziem redystrybucji dochodów. Ta funkcja podatków może być 
wykorzystywana także do stabilizowania cyklu koniunkturalnego. Cel ten może być osiągany 
przez odpowiednie skonstruowanie podatków. Stabilizacyjne działanie podatków, zwłaszcza 
dochodowych, polega na tym, że w okresie nadmiernego wzrostu gospodarczego (ekspansji), 
którego skutkiem jest wzrost dochodów, progresja podatkowa hamuje nadmierną aktywność 
gospodarczą, co ogranicza amplitudę wahań cyklu koniunkturalnego. 
Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych przejawia się także w oddziaływaniu dochodów, 
wydatków i salda budżetu na: 
- skłonność do oszczędzania, 
- skłonność do inwestowania, 
- poziom stopy procentowej, 

- poziom bezrobocia. 
Państwo może stabilizująco wpływać na rynek pracy. Polega to na tym, że zatrudnienie w 
sektorze publicznym podlega znacznie mniejszym wahaniom niż w sektorze prywatnym. W 
zakresie możliwości państwa leży też organizowanie na szerszą skalę programów robót 
publicznych. Pociąga to za sobą najczęściej zwiększenie wydatków publicznych i pojawienie się 
deficytu budżetowego ze wszystkimi jego konsekwencjami. 

Instytucje gospodarki budżetowej - nowy czy nie podmiot finansów publicznych  
 
Stosunkowo nowa forma organizacyjna jednostek sektora publicznego, wprowadzona nowelą 
z 2009 r. 
Cechy:  



 

odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania 



 

pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów 



 

przypomina stare zakłady budżetowe zniesione przez obecną ustawę  



 

odpłatny charakter 



 

mogą być tworzone wyłącznie przez organy administracji rządowej 



 

wyposażona w osobowość prawną (stare zakłady budżetowe jej nie miały) 

samodzielność i odpowiedzialność 



 

ustawa o finansach publicznych nie gwarantuje instytucji gospodarki budżetowej 
pokrywania kosztów w wysokości 50% pomimo, że instytucje te mogą korzystać z 
dotacji budżetu państwa  

 
Instytucje gospodarki budżetowej mogą utworzyć: 



 

ministrowie 



 

szef kancelarii PRM  



 

inne podmioty uprzywilejowane  

Tworzone zarządzeniem, rejestrujemy w KRS chociaż przedsiębiorcami nie są 
Plan finansowy 



 

typowy dla instytucji 



 

planu nie można zmienić w sposób dowolny - trzeba uzyskać zgodę organu 
założycielskiego  



 

koszty instytucji mogą być ponoszone tylko w ramach ponoszonych kosztów 
obejmujących wyłącznie przychody i środki z poprzedniego okresu. Nie przewiduje się 
stanu nierównowagi finansowej.  



 

ustawa nie wskazuje możliwości zaciągania przez instytucje pożyczek i kredytów 
 

- może otrzymywać dotacje z budżetu państwa na realizację zadań publicznych 
- podstawą jest plan finansowy który obejmuje m.in. dotacje z budżetu państwa, środki na 
wydatki majątkowe 
- uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do KRS 

 

 
 

Rodzaje funduszy celowych 
 
Definicja: Państwowy fundusz celowy jest formą organizacyjną sektora finansów publicznych 
tworzoną na podstawie odrębnej ustawy, którego przychody pochodzą ze środków 
publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. 
Państwowe fundusze celowe nie posiadają osobowości prawnej. Są to rachunki bankowe, 
którymi dysponują odpowiedni ministrowie wskazani w ustawie tworzącej fundusz.. Do 
państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem 
przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z 
budżetu państwa. 
Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan 
finansowy. Ze środków funduszu mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu 
terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Koszty państwowego funduszu 
celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych 
obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z 
okresów poprzednich. W planie finansowym funduszu mogą być dokonywane zmiany 
polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów jednak nie 
mogą one powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa. W sytuacji gdy państwowy 
fundusz celowy posiada zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, zwiększenie 
przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich spłatę. Zmiany kwot przychodów i 
kosztów państwowego funduszu celowego dokonuje minister lub organ dysponujący tym 
funduszem po uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii sejmowej komisji do spraw budżetu. 
Przykłady funduszy: 



 

dysponentów środków; 



 

celu gromadzenia środków; 



 

pochodzenia dochodów. 

Z punktu widzenia dysponenta, fundusze można podzielić na: 



 

państwowe,  tworzone  na  szczeblu  centralnym  jak  i  na  szczeblach 

niższych, zwłaszcza regionalnym, 



 

samorządowe,  tworzone  po  to,  by  uelastycznić  gospodarkę  środkami 

pieniężnymi na szczeblu gminy, powiatu itp., 



 

ponadnarodowe,  powstają  ze  składek  różnych  krajów.  Przykładem  są 

fundusze  Organizacji  Narodów  Zjednoczonych  i  innych  organizacji 

międzynarodowych. 

Według kryterium celu wyodrębnić można fundusze przeznaczone na: 



 

potrzeby społeczne,  



 

wspomaganie określonej dziedziny społecznie uznanej za ważną,  



 

infrastrukturę społeczną  



 

 ochronę środowiska. 

Według źródła dochodów fundusze dzielą się na te: 



 

oparte  na  przymusowych  dochodach  typu  budżetowego(podatki, 

opłaty,składki) 



 

bazujące na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów, 



 

zasilane  wyłącznie  lub  częściowo  dotacjami  budżetowymi(  transfery 

wewnątrz systemu finansów publicznych). 

Przykłady funduszy: 
-Fundusz Ochrony Środowiska 
-Fundusz Pracy 
-Fundusz Leśny 
-Fundusz Promocji Kultury 
 
Potrzeba kontroli finansowej i zarządczej. 
 
Istota kontroli zarządczej 
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zastąpiła wcześniej istniejący w sektorze 
finansów publicznych system kontroli finansowej systemem kontroli zarządczej. Kontrola 
finansowa dotyczyła procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków 
publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.  
Artykuł 68 ustawy stanowi, że kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla 
zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i 
terminowy. Cele kontroli zarządczej to w szczególności zapewnienie: 

1.  zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 
2.  skuteczności i efektywności działania; 
3.  wiarygodności sprawozdań; 
4.  ochrony zasobów; 
5.  przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 
6.  efektywności i skuteczności przepływu informacji; 
7.  zarządzania ryzykiem. 

Funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do 
obowiązków: 



 

ministra w kierowanych przez niego działach administracji; 



 

wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu 
terytorialnego; 



 

kierownika jednostki. 

System kontroli zarządczej obejmuje pięć obszarów: 

1.  środowisko wewnętrzne, które dotyczy systemu zarządzania jednostką i jej 

zorganizowania jako całości, a obejmuje takie elementy, jak: uczciwość i inne wartości 
etyczne, kompetencje zawodowe (poziom wiedzy, umiejętności i doświadczenie) 
kierownictwa i pracowników, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności 
poszczególnych komórek organizacyjnych, identyfikację tzw. zadań wrażliwych (czyli 
takich, przy których wydawana decyzja jest związana z dużym stopniem uznaniowości 
urzędnika) 

 

2.  zarządzanie ryzykiem, służące zwiększeniu prawdopodobieństwa osiągnięcia celów 

jednostki poprzez: określanie celów i monitorowanie realizacji zadań, identyfikację 
ryzyka, analizę ryzyka, reakcję na ryzyko i działania zaradcze; oznacza zatem 
koncentrację na identyfikacji i pomiarze szans i zagrożeń dotyczących definiowanych 
na potrzeby dokumentów strategicznych, budżetu zadaniowego, jednostkowych 
planów działalności mierzalnych celów, 

 

3.  mechanizmy kontroli stanowiące odpowiedź na konkretne ryzyko, które jednostka 

zamierza ograniczyć poprzez: dokumentowanie systemu tej kontroli, 
dokumentowanie, rejestrowanie i zatwierdzanie (autoryzację) operacji gospodarczych, 
podział kluczowych obowiązków, weryfikowanie operacji gospodarczych przed i po 
realizacji oraz przez inwentaryzację, nadzór w ramach hierarchii służbowej, 
rejestrowanie odstępstw od procedur, instrukcji lub wytycznych, utrzymanie ciągłości 
działalności, selektywny i kontrolowany dostęp osób do zasobów (ochrona zasobów) 
finansowych, materialnych i informacyjnych, a także poprzez mechanizmy kontroli 
systemów informatycznych, takie jak kontrola dostępu do zasobów informatycznych i 
oprogramowania systemowego, kontrola tworzenia i zmian aplikacji oraz kontrola 
dostępu do poszczególnych aplikacji, podział obowiązków umożliwiający wykrywanie i 
korygowanie błędów, zapewnienie ciągłości działania systemu informatycznego; 
 
 

4.  informację i komunikację, dotyczącą zapewnienia pracownikom jednostki dostępu do 

informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków, a także zapewnienia 
efektywnego – zapewniającego przepływ informacji i właściwe ich zrozumienie przez 
odbiorców – systemu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej; 
 

5.  monitorowanie i ocenę systemu kontroli z punktu widzenia bieżącej oceny 

skuteczności systemu kontroli i jego poszczególnych elementów, rozwiązywania 
pojawiających się problemów przez wszystkich pracowników zgodnie z ich 
kompetencjami, w tym również poprzez samoocenę i audyt wewnętrzny. 

 
 
Zgodnie z art. 35a ust.1 Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych 
dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych 
oraz gospodarowaniem mieniem. 
Kontrola finansowa obejmuje: 

1)  zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny 

celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. 

2)  Badanie i porównywanie stanu faktycznego ze stanem wymagającym, pobierania i 

gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania 
wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu 
środków publicznych. 

3)  Prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur o których mowa  w pkt 

1. 
 

Zasady zarządzania długiem publicznym 
 
Kompetencja Ministra Finansów. Jest on zobowiązany do opracowania: 
a) strategii zarządzania długiem publicznym oraz  
b) trzyletniej strategii oddziaływania na dług sektora finansów publicznych.  
Są to dwa odrębne dokumenty, chociaż w praktyce niesłusznie traktuje się je łącznie.  
Strategia zarządzania długiem publicznym  
 
a) odnosi się do okresu rocznego,  
b) obejmuje w szczególności:  

1) stabilność makroekonomiczną gospodarki i jej zdolność do rozwoju,  
2) bezpieczeństwo finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,  
3) koszty obsługi długu Skarbu Państwa,  
4) kształtowanie struktury zadłużenia,  
5) wpływ prowadzonych operacji dłużnych na krajowy rynek finansowy.  

Dokument ten podlega zatwierdzeniu przez Radę Ministrów,  a następnie jest przez nią 
przedstawiany Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.  
 
Trzyletnia strategia oddziaływania na dług sektora finansów publicznych  jest dokumentem, 
który:  
a) podlega zatwierdzeniu przez Radę Ministrów, ale 
b) nie musi być prezentowany Sejmowi.  
 
Jawność długu publicznego. 
Na Ministrze Finansów spoczywa obowiązek ogłaszania w “Monitorze Polskim" danych o 
państwowym długu publicznym i długu Skarbu Państwa oraz o relacjach do PKB kwoty 
państwowego długu publicznego i długu Skarbu Państwa. 
 
Szczegółowe Kompetencje Ministra Finansów w związku z zarządzaniem długiem Skarbu 
Państwa: 
1) zaciąganie zobowiązań finansowych w imieniu Skarbu Państwa, w szczególności w drodze 
emisji papierów wartościowych oraz zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym i 
zagranicznym, 
2) spłata w/w zaciągniętych zobowiązań,  
3) przeprowadzanie   innych   operacji   finansowych   związanych z zarządzaniem długiem, w 
tym operacji związanych z finansowymi instrumentami pochodnymi. 
 
Instrumenty realizacji zadań przysługujące Ministrowi Finansów w związku z zarządzaniem 
długiem publicznym to: 
1) dokonywanie  wszelkich   czynności  prawnych  i  faktycznych związanych z: 

a) pozyskiwaniem zwrotnych środków finansujących potrzeby pożyczkowe budżetu 
państwa, 

b) obsługą zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wyemitowanych papierów 
wartościowych oraz zaciągniętych kredytów i pożyczek, 

2)  zarządzanie wolnymi środkami budżetu państwa, a także zarządzanie aktywami 
finansowymi skarbu Państwa, w tym środkami publicznymi wyodrębnionymi w związku z 
zarządzaniem długiem Skarbu Państwa. 
 
Zarządzanie wolnymi środkami obejmuje w szczególności ich lokowanie na rynku finansowym, 
natomiast zarządzanie aktywami finansowymi obejmuje w szczególności wykonywanie 
operacji i działań na rynkach finansowych, które wpływają na zmianę struktury zadłużenia 
Skarbu Państwa, w celu: 
a)zwiększenia bezpieczeństwa finansowego potrzeb  pożyczkowych  budżetu państwa, 
b)obniżenia ryzyka i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa, 
c)realizacji innych celów zarządzania długiem Skarbu Państwa, określonych w strategii. 
 
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach:  
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część 
wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie  
wielkość długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku  
dokumentach poświęconych programowi gospodarczemu rządu, w szczególności w 
uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej oraz w Aktualizacji Programu Konwergencji);  
• w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz 
kształtowanie struktury długu, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.  
 
1. opracowanie czteroletniej strategii zarządzania długiem, uwzględniając: 
- uwarunkowania zarządzania długiem związanych ze stabilnością makroekonomiczną 
gospodarki 
- analizę poziomu długu publicznego 
- prognozy poziomu długu 
- koszty obsługo długu 
2. przedstawienie do zatwierdzenia dokumentu przez RM 
 
Ryzyka obsługi zarządzania długiem publicznym 
  
W polityce zarządzania długiem publicznym wyróżnia się następujące rodzaje ryzyka: 
- 

ryzyko refinansowania (rolowania emisji) – spłata długu starego przez zaciągniecie 

długu nowego 
- 

ryzyko rynkowe - związane ze zmianami cen rynkowych, czyli stóp procentowych, 

kursów walutowych, cen towarów i usług; zarówno dla długu krajowego, jak i zagranicznego 
powyższe zmiany będą wpływały na kształtowanie się kosztów obsługi długu; dług zaciągany i 
refinansowany instrumentami krótkoterminowymi i zmienno procentowymi uważa się za 
bardziej ryzykowny niż instrumentami stałoprocentowymi i długoterminowymi; 
- 

ryzyko budżetowe - występuje w sytuacji nie-pewności co do realizacji zaplanowanych 

dochodów i wydatków budżetowych8; 

- 

ryzyko płynności - występuje wówczas, gdy inwestor nie może natychmiast zbyć, ale 

także zakupić na rynku papierów skarbowych; 
- 

ryzyko kredytowe (wiarygodności) - wiąże się z możliwością niespłacenia przez rząd 

zaciągniętych pożyczek w terminie ich zapadalności; ocena ratingowa kraju nabiera obecnie 
dużego znaczenia szczególnie w krajach strefy euro, gdzie w wyniku wyeliminowania ryzyka 
kursowego (wspólna waluta euro) premia kredytowa będzie ważnym czynnikiem 
wpływającym na popyt na papiery rządowe na rynku międzynarodowym, a przez to będzie 
oddziaływać na koszty obsługi długu poszczególnych państw; 
- 

ryzyko rozliczeń - wynikające z potencjalnych strat, będących rezultatem błędów w 

systemie rozliczeń;   
- ryzyko operacyjne - w tym przypadku rozpatruje się możliwość błędów w zapisach transakcji, 
w systemach operacyjnych, a także ryzyko wynikłe z niezależnych czynników, jak choćby klęski 
żywiołowe. 
 
** (filozoficznie o hierarchii) Brak jest oczywiście skrajnych rozwiązań, czyli realizowania tylko 
jednego z powyższych celów. W zależności natomiast od skoncentrowania się na koszcie czy 
ryzyku dobierany jest odpowiedni rodzaj instrumentów (według terminów zapadalności, 
rodzaju oprocentowania itp.). W przypadku wyboru minimalizacji kosztów obsługi długu okres 
zapadalności bazowego portfela instrumentów dłużnych (benchmark portfolio) powinien być 
krótki, nakierowany na papiery krótkoterminowe lub zmiennoprocentowe. Jeżeli zaś celem 
jest stabilizacja kosztów obsługi długu, czyli obniżanie ich zmienności poprzez 
minimalizowanie ryzyk, wówczas terminy wykupu papierów rządowych powinny być dłuższe. 
Przyjęcie odpowiedniej hierarchii celów polityki zarządzania długiem publicznym jest również 
uwarunkowane stopniem zależności od celów realizowanych przede wszystkim przez politykę 
fiskalną i monetarną. Najlepszym tego przykładem jest Wielka Brytania, gdzie przed reformą w 
1995 r. zarządzanie długiem było podporządkowane strategii banku centralnego, a cel 
sformułowany był jako „popieranie i uzupełnianie celów polityki pieniężnej”, natomiast w 
dalszej kolejności uwzględniano rynek, koszt i ryzyko. Obecnie cel ten, jak również pozycja 
omawianej polityki pozwalają minimalizować koszty, przy uwzględnieniu ryzyka i jedynie 
upewnianiu się, iż cel ten jest zgodny z polityka monetarną. Wyraźnie podkreśla się zatem, iż 
„zarządzanie długiem nie jest głównym narzędziem polityki pieniężnej ani polityka monetarna 
nie jest głównym celem zarządzania długiem” 
 
Dług publiczny a polityka pieniężna 
 
Dług publiczny (albo zgodnie z definicją ustawową „państwowy dług publiczny”) – obejmuje 
nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych, ustalone po wyeliminowaniu 
przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora (skonsolidowane 
zadłużenie brutto), zaciągnięte z następujących tytułów: 

1.  papiery wartościowe opiewające wyłącznie na świadczenia pieniężne (poza papierami 

udziałowymi), 

2.  pożyczki (w tym papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona), 
3.  kredyty, 
4.  przyjęte depozyty, 

5.  zobowiązania wymagalne (tzn. zobowiązania, których termin płatności minął, a które 

nie zostały przedawnione lub umorzone). 

Polityka pieniężna (inaczej polityka monetarna) – część polityki gospodarczej, polegająca na 
systematycznych działaniach mających na celu zapewnienie stabilności cen, czyli niskiej 
inflacji

[1]

. Politykę pieniężną państwa prowadzi bank centralny lub inna instytucja rządowa 

upoważniona do realizacji tej funkcji. Oddziałuje ona na poziom podaży pieniądza oraz na 
kursy walutowe. 
 
Rosnący dług publiczny zmniejsza znaczenie polityki pieniężnej, szczególnie, gdy jego wielkość 
jest znaczna i zawiera duży procent zobowiązań publicznych o bliskich terminach wykupu. 
 
Zasady rachunkowości budżetowej w tym szczególne zasady rachunkowości budżetowej. 
 
Zasady rachunkowości budżetowej: 
1.Ciągłości: (porównywalności) wynikającą z artykułu 5 ustęp 1 oraz artykułu 8 ustęp 2 ustawy 
o rachunkowości, która mówi, że: 

Przyjęte zasady (politykę) rachunkowości należy stosować w sposób ciągły, dokonując w 
kolejnych latach obrotowych jednakowego grupowania operacji gospodarczych, wyceny 
aktywów i pasywów, w tym także dokonywania odpisów amortyzacyjnych lub 
umorzeniowych, ustalania wyniku finansowego i sporządzania sprawozdań finansowych tak, 
aby za kolejne lata informacje z nich wynikające były porównywalne. Wykazane w księgach 
rachunkowych na dzień ich zamknięcia stany aktywów i pasywów należy ująć w tej samej 
wysokości, w otwartych na następny rok obrotowy księgach rachunkowych. 

W celu rzetelnego i jasnego przedstawienia sytuacji jednostka może, ze skutkiem od 
pierwszego dnia roku obrotowego, bez względu na datę podjęcia decyzji, zmienić dotychczas 
stosowane rozwiązania na inne, przewidziane ustawą. Zmiana dotychczas stosowanych 
rozwiązań wymaga również określenia w informacji dodatkowej wpływu tych zmian na 
sprawozdania finansowe wymagane innymi przepisami prawa, jeżeli zostały one sporządzone 
za okres, w którym powyższe rozwiązania uległy zmianie. W takim przypadku należy w 
sprawozdaniu finansowym jednostki za rok obrotowy, w którym zmiany te nastąpiły, podać 
przyczyny tych zmian, określić liczbowo ich wpływ na wynik finansowy oraz zapewnić 
porównywalność danych sprawozdania finansowego dotyczących roku poprzedzającego rok 
obrotowy, w którym dokonano zmian. 

Przyjęte zasady rachunkowości należy stosować w sposób ciągły, dla zapewnienia 
porównywalności kolejnych okresów sprawozdawczych.  

2.Kontynuacji działalności: wynikającą z artykułu 5 ustęp 2 ustawy o rachunkowości, która 
stanowi, że: 

Przy stosowaniu przyjętych zasad (polityki) rachunkowości przyjmuje się założenie, że 
jednostka będzie kontynuowała w dającej się przewidzieć przyszłości działalność w nie 
zmniejszonym istotnie zakresie, bez postawienia jej w stan likwidacji lub upadłości, chyba że 
jest to niezgodne ze stanem faktycznym lub prawnym. Ustalając zdolność jednostki do 
kontynuowania działalności, kierownik jednostki uwzględnia wszystkie informacje dostępne 

na dzień sporządzenia sprawozdania finansowego, dotyczące dającej się przewidzieć 
przyszłości, obejmującej okres nie krótszy niż jeden rok od dnia bilansowego. 

Przyjmuje się założenie, że jednostka będzie w najbliższej przyszłości prowadziła działalność 
gospodarczą. 

3.Memoriału: wynikającą z artykułu 6 ustęp 1 ustawy o rachunkowości, która mówi, że: 

W księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej 
rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku 
obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. 

Ujmowanie w księgach rachunkowych oraz sprawozdaniu finansowym wszystkich operacji 
finansowych jakie dotyczą danego roku. 

4.Współmierności: wynikającą z artykułu 6 ustęp 2 ustawy o rachunkowości, która stanowi, 
że: 

Dla zapewnienia współmierności przychodów i związanych z nimi kosztów do aktywów lub 
pasywów danego okresu sprawozdawczego zaliczane będą koszty lub przychody dotyczące 
przyszłych okresów oraz przypadające na ten okres sprawozdawczy koszty, które jeszcze nie 
zostały poniesione. 

Ujęcie tych kosztów, które bezpośrednio lub pośrednio przyczyniły się do przychodów. 

5.Ostrożności: ostrożnej wyceny wynikającą z artykułu 7 ustęp 1 i 2 znowelizowanej ustawy o 
rachunkowości, która mówi, że: 

Poszczególne składniki aktywów i pasywów wycenia się stosując rzeczywiście poniesione na 
ich nabycie (wytworzenie) ceny (koszty), z zachowaniem zasady ostrożności. W szczególności 
należy w tym celu w wyniku finansowym, bez względu na jego wysokość, uwzględnić: 

1.  zmniejszenia wartości użytkowej lub handlowej składników aktywów, w tym również 

dokonywane w postaci odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych, 

2.  wyłącznie niewątpliwe pozostałe przychody operacyjne i zyski nadzwyczajne, 
3.  wszystkie poniesione pozostałe koszty operacyjne i straty nadzwyczajne, 
4.  rezerwy na znane jednostce ryzyko, grożące straty oraz skutki innych zdarzeń. 

Zdarzenia te należy uwzględnić także wtedy, gdy zostaną one ujawnione między dniem 
bilansowym a dniem, w którym rzeczywiście następuje zamknięcie ksiąg rachunkowych. 

Aktywa nie mogą być zaniżone, a pasywa zawyżone 

6.Przejrzystości wynikającą z artykułu 4 ustęp 1 ustawy o rachunkowości, która mówi, że: 

Jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno 
przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. 

7.Istotności: wynikającą z artykułu 4 ustęp 4 oraz artykułu 8 ustęp 1 znowelizowanej ustawy o 
rachunkowości, która stanowi, że: 

Jednostka może w ramach przyjętych zasad (polityki) rachunkowości stosować uproszczenia, 
jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na realizację obowiązku określonego w ust. 1 
(przypomnienie: jednostki obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, 
rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy). 

Określając zasady (politykę) rachunkowości należy zapewnić wyodrębnienie w rachunkowości 
wszystkich zdarzeń istotnych do oceny sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku 
finansowego jednostki, przy zachowaniu zasady ostrożności, o której mowa w art. 7.  

Stosowanie tylko tych rozwiązań, które są ważne dla oceny sytuacji majątkowej. 

 

Zasady szczególne: art. 40 ustawy o finansach publicznych: 
 
1) ewidencja wykonania budżetu;  
2) ewidencja wykonania budżetu w układzie zadaniowym;  
3) ewidencja aktywów trwałych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek 
samorządu terytorialnego;  
4) wyceny poszczególnych składników aktywów i pasywów;  
5) sporządzania sprawozdań finansowych oraz odbiorców tych sprawozdań. 
6) metoda kasowa i memoriałowa 
 
Specyficzne metody, cele, reguły postępowania rachunkowości 

W rachunkowości stosuję się następujące metody poznawcze: 

 

Podmiotowa  –  zdarzenia  gospodarcze  zawsze  są  interpretowane  i  rejestrowane  przez  tą 
jednostkę,  której  dotyczą  (np.  kupno-sprzedaż  dotyczy  dwóch  jednostek,  które  będą 
interpretowały to zdarzenie na swój sposób).  

 

Bilansowa – według niej zdarzenia gospodarcze zawsze są zapisywane dwustronnie. Łączy 
się to z założeniem że majątek jednostki jest równoważny ze źródłami finansowania tego 
majątku.  

 

Grupowania  –  polega  na  ewidencji  w  odpowiednich  urządzeniach  księgowych  operacji  o 
jednorodnej lub zbliżonej treści 

 

Wyceny – według niej wszystkie zjawiska ujmowane są w sposób wartościowy, to znaczy w 
mierniku pieniężnym. Jednostki naturalne są jedynie jednostkami pomocniczymi.  

 

Podstawowym celem rachunkowości jest tworzenie i dostarczanie ilościowych, finansowych 
informacji dotyczących jednostki ekonomicznej i jej przedsięwzięć. Informacje te powinni 
wykorzystywać kierownicy przedsiębiorstwa oraz jego władze (rada nadzorcza, zarząd itp.) w 
celu uzyskania podstaw wyjściowych do podejmowania bieżących i strategicznych decyzji 
gospodarczych oraz kontroli zgodności rzeczywistego przebiegu procesów gospodarczych z 
założeniami. Analiza sytuacji finansowej firmy, w oparciu o księgi rachunkowe ma także 

istotne znaczenie przy udzielanym corocznie absolutorium kierownictwu firmy w spółkach 
prawa handlowego.  
 

Zasady rachunkowości stanowią podstawowe wzorce postępowania w rachunkowości. Dzięki 

nim rachunkowość zapewnia wiarygodność, kompletność i terminowość dostarczanych 

informacji. Zasady te są tak kluczowe dla prawidłowego działania systemu rachunkowości, iż 

nazywa się je często nadrzędnymi zasadami rachunkowości. Celem tych zasad jest 

spowodowanie, aby rachunkowość prezentowała wierny i rzetelny obraz przedsiębiorstwa 

(ang. true and fair view).  

 
1. Zasada memoriału 
Zasada memoriału polega na ujmowaniu w księgach rachunkowych oraz sprawozdaniu 
finansowym wszystkich operacji finansowych jakie dotyczą danego okresu. Zasada ta 
powoduje, że nie wolno ujmować w danym okresie operacji dotyczących innych okresów 
sprawozdawczych. Podkreśla się, że w szczególności należy wykazać wszystkie przypadające 
na dany okres przychody oraz odpowiadające im koszty, bez względu na termin ich zapłaty. 
Brzmi to dosyć skomplikowanie, ale w rzeczywistości takie nie jest. Najlepiej przedstawimy to 
na przykładzie: 

Wyobraźmy sobie sprzedaż produktu. Tuż przed Sylwestrem nasza firma wydała z magazynu 

10 lodówek jednemu z hurtowników. Fakturę wystawiliśmy mu jednak dopiero 2 stycznia, a 

zapłatę otrzymaliśmy po 30 dniach, czyli w lutym. Powstałoby pytanie – w którym roku i w 

którym miesiącu powinniśmy zaksięgować sprzedaż. Otóż wg. zasady memoriału sprzedaż 

ujmujemy już w momencie wydania towaru, ważne jest bowiem rzeczywiste zdarzenie, a nie 

jego rozliczenie pieniężne. W ten sposób na koniec roku nie będziemy prezentować w 

księgach towaru, którego tam w rzeczywistości nie ma. Nie otrzymaliśmy wprawdzie jeszcze 

zapłaty, dlatego w księgach powstanie nam należność od odbiorcy, którą on ureguluje w 

lutym. Moment wystawienia faktury natomiast jest momentem sprzedaży jedynie z 

podatkowego punktu widzenia, nie księgowego. 

Dodatkowo, koszty związane z wyprodukowaniem lodówki ujęte będą w księgach również 

dopiero w grudniu, nawet jeśli lodówka zmontowana została wiele miesięcy wcześniej. Do 

tego czasu wszystkie poniesione koszty prezentowane będą jako zapas. Aby lepiej to 

zrozumieć, można spojrzeć również na przykład poniżej. Dokładne rozpisanie tej i podobnych 

transakcji przedstawimy w kolejnych kursach. 

2. Zasada współmierności 

Zgodnie z tą zasadą w księgach rachunkowych i wyniku finansowym należy ująć wszystkie 
osiągnięte przez jednostkę przychody oraz wszystkie koszty związane z ich uzyskaniem, a więc 
koszty współmierne z osiągniętymi przychodami. 

Aby przedstawić to na przykładzie, wyobraźmy sobie, że firma wyprodukowała 15 lodówek po 

koszcie 100 złotych każda, sprzedała natomiast tylko 10 – po 120 złotych. Przychody wyniosą 

więc 1200 złotych. Zgodnie z zasadą współmierności, koszty dotyczące sprzedanych lodówek 

to koszty wyprodukowania 10 lodówek a więc 1000 złotych. Firma wykaże więc w danym 

okresie 200 złotych zysku. Pozostałe 5 lodówek wykazanych będzie jako zapas i wycenionych 
po koszcie wytworzenia, czyli po 100 złotych każda – zapas wyniesie 500 złotych. To 500 

złotych zostanie zaksięgowane jako koszt dopiero w momencie sprzedaży lodówek, jako koszt 

wytworzenia wyrobów sprzedanych, lub w przypadku ich złomowania. 

3. Zasada ostrożnej wyceny 

Zasada ostrożnej wyceny dotyczy sposobu wyceny składników majątkowych oraz zaliczania 
przychodów, kosztów, strat i zysków do wyników danego okresu. Zasadę tą można by w 
zasadzie nazwać zasadą 'pesymistycznego podejścia', ponieważ wymaga ona, aby nie 
ujmować majątku i przychodów w wielkościach zawyżonych oraz kosztów i zobowiązań w 
wielkościach zaniżonych. 

Aby zilustrować to przykładem, weźmy zapasy z poprzedniego przykładu. Ich łączna wartość 

jest wyceniona na 500 złotych, gdyż jest to koszt jaki ponieśliśmy na ich wyprodukowanie. Nie 

możemy księgować ich po cenie sprzedaży równej 120 zł, gdyż jest to cena wyższa od ich 

kosztu jednostkowego, a dopóki nie sprzedamy danej sztuki zapasu nie jesteśmy wcale pewni, 

czy na pewno taką cenę otrzymamy. Gdyby jednak cena rynkowa naszych lodówek spadła 

poniżej 100 zł, do np. 80 zł za sztukę, do wyceny zapasów musielibyśmy przyjąć pesymistyczny 

wariant zakładający, że ceny nie wzrosną i że nasze lodówki warte są już tylko po 80 zł za 

sztukę, czyli w sumie 400 złotych. Różnicę równą 100 złotych należałoby odpisać w koszty. 

Podobnym postępujemy z należnościami. Pomimo iż w rzeczywistości za 10 lodówek 

sprzedanych w przykładzie powyżej należy nam się 1200 złotych, to jeżeli wiemy, że jeden z 

kontrahentów nie zapłaci za zakup i w sumie otrzymamy jedynie 1000 złotych, w 

sprawozdaniu wykazujemy należności w kwocie 1000 zł. Pozostałe 200 złotych odpiszemy, 

obniżając wynik finansowy okresu, w którym dowiedzieliśmy się, iż najprawdopodobniej ich 

nie otrzymamy. Ważne jest aby pamiętać, że odpisu takiego dokonujemy również w 

przypadku, gdy rozwiązanie sytuacji z kontrahentem nie jest pewne – jeżeli tylko wystąpi 

podwyższone ryzyko nieotrzymania należności, musimy przyjąć pesymistyczny wariant. 

4. Zasada istotności 

Według tej zasady, dokonując wyboru rozwiązań stosowanych w rachunkowości, należy 

wykorzystać te i tylko te uproszczenia dozwolone przez przepisy, które ułatwią i zapewnią 

przedstawienie jasno wszystkich zdarzeń istotnych do oceny sytuacji majątkowej, finansowej 
oraz wyniku finansowego jednostki. Wykorzystywane uproszczenia nie mogą w żadnym razie 

wywierać ujemnego wpływu na rzetelność obrazu jednostki. 

Przygotowując sprawozdanie finansowe, firmy mogą stosować różne rodzaje uproszczeń, 

ułatwiające sporządzenie sprawozdania oraz powodujące, że samo sprawozdanie zawiera 

mniej szczegółów, dzięki czemu jest czytelniejsze. Firmy mogą stosować tego typu 

uproszczenia tak długo, dopóki nie powodują one, że czytający sprawozdanie może zostać 

wprowadzony w błąd na temat sytuacji finansowej danej firmy. Na przykład, jeżeli spółka 
posiada bardzo niewielkie ilości materiałów jakiegoś typu, można je ująć łącznie z inną 

pozycją. Przeglądając sprawozdania spółek, zauważyć można, że małe wartości występują 

bardzo rzadko. Z reguły podłączone są do innych, większych pozycji. Prezentowane oddzielnie 

nie wnosiłyby one dodatkowej informacji, ich ilość mogłaby natomiast zaciemniać ogólny 

obraz przedsiębiorstwa. 

5. Zasada ciągłości 

Zasada ciągłości polega na stosowaniu w kolejnych latach przyjętego sposobu postępowania, 
w celu zapewnienia porównywalności kolejnych okresów sprawozdawczych. W szczególności 
dotyczy to metod wyceny składników majątku (środki trwałe, zapasy, należności itp). Dzięki 
stosowaniu tych zasad osoby porównujące sprawozdania finansowe z kolejnych lat mogą 
wyciągać właściwe wnioski na temat tendencji zachodzących w przedsiębiorstwie. Ewentualne 
zmiany przyjętych zasad muszą mieć uzasadniony charakter. 

Gdyby, na przykład, spółka co roku zmieniała metodę wyceny zapasów, pomimo że ich ilość 

byłaby taka sama, każdego roku w sprawozdaniu finansowym występowałyby w innej 

wartości. Osoba oglądająca sprawozdanie mogłaby na przykład dojść do wniosku, że spółka 

polepszyła efektywność zarządzania zapasami, gdy w rzeczywistości zmieniła metodę ich 

wyceny na taką, która spowodowała księgowy spadek ich wartości. 

6. Zasada wyższości treści nad formą 

Zasada wyższości treści nad formą oznacza, że operacje muszą być ujęte w księgach i 
wykazane w sprawozdaniu zgodnie z ich treścią i rzeczywistością ekonomiczną, nawet jeśli z 
formalnego punktu widzenia nie powinny się tam znaleźć. Dotyczy to również sposobu 
prezentacji zdarzeń. Jeżeli wykazanie w sprawozdaniu zdarzenia zgodnie z zasadami 
rachunkowości spowodowałoby zaciemnienie rzeczywistego obrazu, należy pominąć zasady i 
wykazać transakcję tak, aby była ona czytelna dla odbiorców. 

7. Zasada zakazu kompensat 

Zgodnie z tą zasadą ważne kategorie w rachunkowości należy w sprawozdaniu finansowym 
wykazywać oddzielnie. Nie wolno ich dobrowolnie kompensować. Oznacza to, że jeżeli 
przedsiębiorstwo wykazuje np. należności i zobowiązania z danym kontrahentem, należy ująć 
je oddzielnie, a nie łącznie jako różnicę pomiędzy nimi. To samo dotyczy wszystkich 
pozostałych elementów bilansu, w tym podatków odroczonych. 

Zasada ta nie jest ścisła i ma odniesienie głównie do bilansu. W sprawozdaniu finansowym 

bowiem występują pozycje, które przedstawia się netto, pokazując zysk lub stratę na danej 

pozycji. Przykładem tego są np. zyski i straty z tytułu różnic kursowych albo zysk/strata ze 

zbycia niefinansowych aktywów trwałych. Wyjątków tych jest jednak stosunkowo niewiele. 

8. Zasada kontynuacji działalności 

Według tej zasady przyjmuje się założenie, że jednostka będzie w najbliższej przyszłości 

prowadziła działalność gospodarczą, nie zamierza jej zaprzestać ani nie jest zmuszona do 

likwidacji ani istotnego ograniczenia działalności. Oceny tej dokonują kierownicy spółki w 

momencie przystępowania do sporządzania sprawozdania finansowego. 

Zasada ta jest ważna z tego powodu, iż w sytuacji, gdyby spółka planowała zakończenie 

działalności, cały jej majątek należy wycenić według cen rynkowych możliwych do uzyskania, a 

nie tak jak odbywa się to w przypadku kontynuacji działalności. 

ZASADY RACHUNKOWOŚCI: 
· Określenie roku obrotowego 
· Określenie okresu sprawozdawczego 
· Określenie metody wyceny aktywów i pasywów 
· Określenie planu kont 
· Określenie metody ustalania wyniku finansowego 
 
Zasada podwójnego księgowania – przedstawienie zdarzenia gospodarczego w 
dwojaki sposób: 
1. Cel działalności (aktywa). Aktywa to pozycje, które powinny przynosić 
zysk w podmiotach nastawionych na osiąganie zysku. 
2. Źródło finansowania (pasywa). Pasywna to pozycje, które generują 
koszty. 
 
Kryteria konwergencji 
 
Kryteria konwergencji, kryteria zbieżności, określenie grupy wymogów dotyczących 
gospodarki, jakie miały spełnić kraje chcące przystąpić do trzeciego etapu tworzenia unii 
gospodarczej i walutowej (UGW), a zarazem do przyszłej strefy euro. 
 
Wśród wymogów znalazły się: 
1) wysoki stopień ustabilizowania cen – stopa inflacji w danym kraju nie powinna być wyższa o 
więcej niż 1,5 punktu procentowego od inflacji w 3 krajach o najniższym jej wskaźniku;  
2) utrzymywanie rygoru budżetowego – jego ewentualne zadłużenie nie powinno być wyższe 
niż 3 proc. produktu krajowego brutto (PKB) danego kraju;  
3) zadłużenie państwa – nie powinno przekroczyć 60 proc. jego PKB;  
4) stabilność walut – w ciągu 2 lat przed przystąpieniem do UGW waluta danego państwa 
musi być stabilna, tzn. jej wahania nie mogą wykraczać poza przyjęte ramy, waluta ta nie 
może być w tym okresie dewaluowana względem innych walut europejskich;  
5) wysokość oprocentowania – stawka oprocentowania długoterminowego nie powinna być 

wyższa o więcej niż 2 punkty procentowe od przeciętnej wysokości stóp procentowych w 
krajach o największej stabilności cenowej. 
 
Ustalone kryteria stały się podstawą utworzenia UGW, nie były jednakże rygorystycznie 
przestrzegane, gdyż wszystkie wymogi spełnić mógł jedynie Luksemburg, który nie mógł 
utworzyć unii gospodarczej i walutowej z samym sobą. 

Kryterium stopy procentowej stanowi, że przez rok poprzedzający moment dokonywania 
oceny, średnia długoterminowa stopa procentowa nie może być wyższa o więcej niż 2 punkty 
procentowe od średniej stóp procentowych w trzech krajach Unii Europejskiej o najbardziej 
stabilnych cenach; 
Kryterium kursu walutowego wymaga, aby waluta państwa kandydującego do strefy euro, 
przez okres co najmniej 2 lat uczestniczyła w Europejskim Mechanizmie Kursowym (ERM II). 
W tym czasie nie może podlegać dewaluacji wobec euro, a jej kurs wymiany wobec wspólnej 
waluty nie może odbiegać od centralnego parytetu o więcej niż 15%. 
Ocena spełnienia przez kraj członkowski powyższych kryteriów odbywa się z uwzględnieniem 
oceny trwałości osiągniętego poziomu konwergencji. Wszystkie kryteria muszą zostać 
spełnione łącznie i żadne z nich nie jest traktowane jako nadrzędne. 
Kryteria konwergencji prawnej 
Warunkiem przyjęcia wspólnej waluty jest też konwergencja prawna polegająca na zgodności 
ustawodawstwa krajowego z unijnym, w ujęciu formalnym, ale także w rzeczywistej zgodności 
zastosowań z postanowieniami unijnymi. Dotyczy to zgodności przepisów krajowych z 
Traktatem o funkcjonowaniu UE oraz ze Statutem ESBC i EBC i obejmuje przede wszystkim:  



 

niezależność instytucjonalną, finansową i personalną krajowego banku centralnego (art. 
130 TFUE), 



 

zapewnienie przez kraj członkowski zgodności legislacji krajowej z TFUE i Statutem 
Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (art. 131 
TFUE), 



 

spójność celów banku centralnego z celami sformułowanymi w art. 127(1) TFUE i art. 2 
Statutu ESBC i EBC. 

Spełnienie wszystkich kryteriów zbieżności nominalnej i prawnej jest warunkiem koniecznym 
do wejścia do strefy euro. Nie należy jednak zapominać o procesie konwergencji realnej, który 
tak naprawdę zadecyduje o zakresie osiąganych korzyści, jak również skali potencjalnych 
kosztów wynikających z zamiany waluty narodowej na euro. Obejmuje ona wszystkie 
mechanizmy eliminujące ryzyko ewentualnego wystąpienia szoków asymetrycznych w 
gospodarce, bądź istnienie takich struktur, które pozwolą te wstrząsy szybko absorbować. 
Konwergencja realna jest zatem związana z odpowiednią synchronizacją cykli 
koniunkturalnych tych krajów i strefy euro, podobnym poziomem wydajności pracy czy 
podobnym poziomem PKB per capita. 
Postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu UE dotyczące prowadzenia polityki fiskalnej w 
trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej doprecyzowują zapisy Paktu Stabilności i 
Wzrostu, zatwierdzonego na posiedzeniu Rady w Amsterdamie w czerwcu 1997 r. Pakt 
wprowadził tzw. system wczesnego ostrzegania, który przewiduje stały nadzór KE nad sytuacją 
budżetową państw członkowskich UE. Państwa należące do strefy euro zobowiązane są do 
przedkładania corocznych sprawozdań z narodowych programów  
stabilizacyjnych, z kolei kraje, które starają się o wejście do strefy euro zobowiązane są do 

sporządzania programów konwergencji (zbieżności) i przedkładania ich Komisji Europejskiej w 
celu oceny i nadzorowania przebiegu ich realizacji. 
W programach tych powinny się znaleźć informacje o równoważeniu budżetu oraz 
spodziewanym poziomie długu publicznego, o podstawowych założeniach 
makroekonomicznych mających wpływ na realizację przyjętego programu stabilizacyjnego, 
opis środków polityki gospodarczej, które mają być wykorzystane do osiągnięcia lub 
utrzymania celów programu stabilizacji/ konwergencji, a wreszcie - analizę wpływu przyjętych 
założeń na sytuację w zakresie równowagi budżetu publicznego oraz długu publicznego. 
Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny przynajmniej co dwa lata lub na żądanie 
Państwa Członkowskiego objętego derogacją, składają sprawozdanie Radzie UE ze stanu 
przygotowań tych państw do przyjęcia wspólnej waluty. Rada na podstawie tego 
sprawozdania (zwanego Raportem o Konwergencji) decyduje następnie, czy kraje te są 
gotowe i czy spełniają wszystkie kryteria, by wprowadzić euro. 

 
 

Normy prawa finansowego 

Normy prawa finansowego przewidują dla określonego adresata określone zachowanie. 
Bezpośrednim celem, który chce osiągnąć normodawca jest zachowanie adresata zgodne z 
normą prawną. Normy prawa finansowego wskazują konsekwencje określonych stanów 
faktycznych w postaci przemieszczeń środków pieniężnych. 

Podstawowymi źródłami prawa finansowego są w większości krajów przede wszystkim 
konstytucja, a następnie ustawy. W konstytucji znajdują swoje odzwierciedlenie te 
instytucje i zasady finansowe, które określają kompetencje oraz odpowiedzialność 
organów władzy państwowej i samorządowej w publicznej działalności finansowej. Z kolei 
w ustawach określa się głównie: 

1.  zasady publicznej działalności finansowej ( legalność, planowość i jawność) 
2.  system pieniężno-kredytowy 
3.  system budżetowy 

W dyspozycji normy prawa finansowego są określone uprawnienia oraz obowiązki 
finansowe. Powstanie, zmiana lub wygaśnięcie uprawnień i obowiązków jest uzależniane 
od powstania faktów, z którymi prawo finansowe łączy powstanie skutków finansowo-
prawnych. Fakty te określa się pojęciem faktów prawnych i dzieli się na dwa rodzaje: 

1.  zdarzenia ( niezależne od woli ludzi) 
2.  zachowania (zależne od woli ludzi)    

które mogą być zgodne lub nie zgodne z prawem. 

Uprawnienia i obowiązki finansowo-prawne odnoszą się do wszystkich sfer prawa 
finansowego. Z tego punktu widzenia wyróżnia się uprawnienia oraz obowiązki: 

1.  budżetowe 
2.  podatkowe 

3.  walutowe 
4.  dewizowe 
5.  bankowe 

 
Źródła prawa finansowego 

Konstytucja – źródłem podstawowym prawa finansów publicznych jest Konstytucja RP. W 
rozdziale dotyczacym wolności, praw i obowiazków człowieka i obywatela Konstytucja 
stanowi, że każdy zobowiazany jestdo ponoszenia cuężarów i świadczeń publicznych w tym 
podatków – okreslonych w ustawie. Konstytucja poświęca temu zagadnieniu rozdział „Finanse 
publiczne”. Uregulowania w nim zawarte stanowią konkretyzacje zapisu o obowiązkach oraz 
dotyczące kwestii gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne, 
ustawa budżetowa oraz NBP. 

Ustawy – między innymi ustawa o finansach publicznych, o dochodach w latach 1999 – 2000, 
ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawa o prawie bankowym, ustawa o 
NBP, Kodeks celny... 

Ratyfikowane umowy miedzynarodowe – przede wszystkim dotyczące podatków – 
zapobieganie podwójnemu opodatkowaniu, ceł. 

Rozporządzenia dotyczące postępowań szczególnych – rozporządzenia Ministra finansów 

Wpływ na prawo finansów wywierają również doktryny naukowe oraz orzeczenia sądowe 
(judykatura) 

Akty prawa miejscowego. 

Pojęcie środków finansowych na cele publiczne 

Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób okreslony w 
ustawie. 

Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów 
wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne paaństwowe osoby 
prawne, nastepuje na zasadach i w trybach okreslonych w ustawie. 

Ustanowienie monopolu nastepuje w drodze ustawy. 

Zaciąganie pozyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo 
następuje na zasadach iw  trybach które zostały okreslon w w ustawie. 

Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w nastepstwie 
ktorych państwowy dług publiczny przekroczy3/5 wartości rocznego produktu krajowego 
brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego 
długu publicznego okresla ustawa.  

Przez środki publiczne rozumie się wszystkie wpływy finansowe gromadzone na rachunkach 
władz publicznych. Jest więc to pojęcie szersze niż dochody publiczne, gdyż obejmuje także 

wszelkiego rodzaju przychody. Środkami publicznymi są: 1. dochody publiczne; 2. środki 
pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, np. środki przeznaczone na realizację programów 
przedakcesyjnych, środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności; środki 
Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji”; 3. przychody 
budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek 
zaliczanych do sektora finansów publicznych pochodzące: a. ze sprzedaży papierów 
wartościowych oraz z innych operacji finansowych, b. z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa 
oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c. ze spłat pożyczek udzielonych ze 
środków publicznych, d. z otrzymanych pożyczek i kredytów; 4. przychody jednostek 
zaliczanych do sektora finansów publicznych uzyskiwane w związku z prowadzoną przez nie 
działalnością oraz pochodzące z innych źródeł. 

Zakres przedmiotowy i podmiotowy Fin. Publ. 

Zakres przedmiotowy odpowiedzialności wyznacza szeroki katalog czynów,które stanowią 
naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Według art.138 u.f.p. naruszeniem dyscypliny 
finansów publicznych jest popełnienie czynu polegającego na : (przykładowo) 1) Zaniechaniu 
ustalenia należności Skarbu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki 
sektora finansów publicznych 2) Przekroczeniu zakresu upoważnienia do dokonywania 
wydatków ze środków publicznych 3) Przekroczeniu uprawnień do dokonywania zmian w 
budżecie lub w planie jednostki budżetowej, zakładu budżetowego, gospodarstwa 
pomocniczego lub funduszu celowego 4) Przeznaczeniu dochodów uzyskanych przez 
jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce 5) Naruszeniu zasady, formy lub 
trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego Zakres podmiotowy 
odpowiedzialności sprowadza sie do osób fizycznych, które albo są pracownikami sektora 
finansów publicznych,albo nie bedąc pracownikami tego sektora dysponuja środkami 
publicznymi. Obejmuje on również osoby,które sprawuja pieczę nad gospodarowaniem 
środkami publicznymi przekazanymi różnorodnym podmiotom spoza sektora finansów 
publicznych np, dotacjami na przedmiotowymi dla podmiotów wykonujących zadania na rzecz 
rolnictwa. 

Cele i pojęcia rachunkowości  
 
Ze względu na cel rachunkowość możemy podzielić na: 

Rachunkowość finansową – informującą o stanie finansowo-majątkowym jednostki 
gospodarczej i osiągniętym wyniku finansowym. Dostarcza informacji głównie na zewnątrz 
jednostki. 

Rachunkowość zarządcza – dostarcza informacji kierownictwu jednostki dla potrzeb 
podejmowania decyzji o efektywności i skuteczności w różnych obszarach działania 
przedsiębiorstwa. Celem jest orientacja na sprawy dotyczące zjawisk w firmie. Dotyczy ona 
systemu gromadzenia, klasyfikacji, agregacji analiz wspomagających kierowników w 
podejmowaniu decyzji oraz w procesie sterowania (planowanie i kontrola). 

Cele rachunkowości zarządczej:  

- sterowanie kosztami  

- kalkulacje 

 - polityka produkcji  

- utrzymanie płynności finansowej 

 - osiąganie wzrostu wydajności 

 - skuteczność planowania i kontroli 

Rachunkowość podatkowa – obliczanie, ewidencjonowanie i deklarowanie obciążeń 
podatkowych. Opiera się na pojedynczym wpisie przychodów osiągniętych na podstawie karty 
podatkowej, ryczałtu ewidencyjnego i ksiąg przychodów i rozchodów. 

Podstawowe cele rachunkowości: 

- dostarczanie prawdziwego i rzetelnego obrazu sytuacji majątkowej i finansowej jednostki 

- przekazywanie informacji ekonomicznej pozwalającej na formułowanie opinii i sądów oraz 
podejmowanie decyzji przez użytkowników tych informacji 

 
Międzynarodowe standardy Sprawozdawczości Finansowej jako zbiór norm 
 
- Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Finansowej, MSSF (ang. International 
Financial Reporting Standards, IFRSs) stanowią zbiór standardów rachunkowości, związanych z 
nimi interpretacji oraz ram konceptualnych, wydawanych przez Radę Międzynarodowych 
Standardów Rachunkowości, RMSR (ang. International Accounting Standards Board, IASB). Cel 
wprowadzenia MSSF 

W zamierzeniu wprowadzanie MSSF (IFRSs) ma zapewnić bezpośrednią porównywalność 
sprawozdań finansowych spółek funkcjonujących w różnych krajach, ponieważ obowiązujące 
w poszczególnych krajach zasady rachunkowości, a w efekcie sporządzone na ich podstawie 
sprawozdania finansowe firm, znacznie różnią się od siebie. Jest to ważne szczególnie w dobie 
otwartego, globalnego rynku kapitałowego, na którym inwestorzy inwestując i oceniając 
wartość spółek, opierają się w znacznej mierze na publikowanych przez nie danych 
finansowych. Globalna akceptacja jednolitych MSSF zapewniłaby harmonizację i upodobnienie 
sprawozdawczości finansowej na całym świecie. Nomenklatura 

MSSF ma dwa znaczenia – wąskie i szerokie. 

Sensu stricte oznacza Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Finansowej (IFRSs) 
zaproponowane i przyjęte przez RMSR, w odróżnieniu od serii Międzynarodowych 
Standardów Rachunkowości (MSR), wydawanych przed organ, który był poprzednikiem RMSR 
– Komitet Międzynarodowych Standardów Rachunkowości, KMSR (ang. International 
Accounting Standards Committee, IASC). Natomiast sensu largo MSSF oznaczają: Wszystkie 
wydane do tej pory MSSF (IFRSs), Jak również obowiązujące obecnie 31 MSR, z których 
niektóre zostały uaktualnione przez nowy organ – RMSR, Aktualnie obowiązujące 
interpretacje do MSSF i MSR, oraz Ramy konceptualne sporządzania i prezentacji sprawozdań 
finansowych, które stosuje się w obszarach nieregulowanych przez MSSF (IFRSs) i MSR (IASs). 

Zakres obowiązywania MSSF 

MSSF (IFRSs) są używane w wielu krajach świata, w tym Australii, Indiach, Japonii, Kanadzie, 
Malezji, Meksyku, Norwegii, RPA, Rosji, ale na chwilę obecną jedynie Unia Europejska 
wprowadziła obowiązek zgodności z MSSF dla skonsolidowanych sprawozdań finansowych 
wszystkich spółek publicznych (od 2005 roku) i banków. W większości krajów firmy mają 
możliwość, ale nie obowiązek, stosowania MSSF (IFRSs) w przypadku jednostkowych 
sprawozdań finansowych. 

 

 

Interpretacja prawa finansow publicznych 

Kryteria interpretacji (rodzaj wykładni): - podmiot - moc obowiązywania - cel (wykładnia 
teleologiczna) - sposób rozumienia (zwężająca, rozszerzająca, dosłowna) - narzędzie 
interpretacji (literalna, pozajęzykowa) - zmienność/niezmienność znaczenia normy (statyczna, 
dynamiczna) - faza procesu powstawania norm (porządkująca, rekonstrukcyjna, percepcyjna)  

Wykładnia ekonomiczna – specyficzny rodzaj wykładni. Doktryna służąca zwalczaniu unikania 
opodatkowania. Nie jest to tylko doktryna. Jest to także metoda i zasada orzecznictwa. 
Założenia wykładni ekonomicznej: - podatnik działa jak przedsiębiorca (racjonalnie i neutralnie 
wobec systemu podatkowego) - wszyscy podatnicy powinni podlegać adekwatnemu 
obciążeniu podatkiem Rodzaje wykładni ekonomicznej: - przekwalifikowanie faktu (np. 
darowiznę uznajemy za sprzedaż) - do faktów nie mieszczących się w prawno-podatkowym 
stanie faktycznym stosuje się przepisy w drodze analogii (np. darowizna pozostaje darowizną, 
ale stosujemy do niej opodatkowanie takie jak w stosunku do sprzedaży)  

Wykładnia legalna: Strona | 10 - SN – wyjątkowo, rzadko - Minister Finansów - Trybunał 
Konstytucyjny – rzadko - Organy odwoławcze - NSA – wydaje uchwały wyjaśniające i 
dotyczące rozbieżności w orzecznictwie INTERPRETACJA PRAWA PODATKOWEGO W 
SPRAWACH INDYWIDUALNYCH: 1 I 2003 – 31 XII 2004: - zmiana ordynacji podatkowej - 
zastosowanie się podatnika do interpretacji prawa podatkowego wydanej przez ministra 
finansów lub informacji albo do wykładni o zakresie stosowania prawa podatkowego w 
sprawach indywidualnych nie mogło szkodzić podatnikowi, jednakże nie zwalniało z 
obowiązku zapłaty podatku. Jeśli interpretacja okazała się nietrafna, nie wszczynano 
postępowania w sprawach o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe (postępowanie 
wszczynane były umarzane), ale tez nie naliczano odsetek za zwłokę. 

 

Prawo finansowe a Konstytucja 

Konstytucja a PFP - Konstytucja Finanse publiczne ujęte zostały w stosunkowo szerokim 
zakresie w Konstytucji RP. Normy konstytucyjne regulujące sferę finansów publicznych 
znajdują się zarówno w Rozdziale X – Finanse Publiczne (art. 216-227) ale również w Rozdziale 
VII – Samorząd Terytorialny a zwłaszcza w art. 167 ust – mowa o dochodach publicznych, ust. 
2 – mowa o dochodach własnych itd. czy art. 168. Problematyka finansów publicznych ujęta w 
Rozdziale X Konstytucji obejmuje szereg istotnych zagadnień regulujących finanse publiczne. 
Na uwagę należy zwrócić uwagę na art. 216 Konstytucji. Zawiera on zasadę ustawowej 
regulacji publicznej gospodarki finansowej wyłącznie w sposób określony w ustawie. Świadczy 
o tym treść ust. 1,2,3,4,5. Zgodnie z art. 216 ust. 1-5 zagadnienia tam określone regulowane 
są przesypami ustawy o FP (2009), ustawa o gospodarce nieruchomościami (1997), ustawa 

gospodarstwami rolnymi Skarbu Państwa (1951). Gdyby nie było tych ustaw to należałoby 
stosować art. 216 w sposób bezpośredni i ewentualnie następne artykuły zgodnie z zasadą 
bezpośredniego stosowania Konstytucji. (Sprzeczność z Konstytucją to nie to samo co brak 
uregulowań ustawowych). Podkreślenia wymaga też art. 221, który stanowi o inicjatywie 
ustawodawczej. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje tylko i wyłącznie Radzie Ministrów. Na 
uwagę zasługują też art. 220-226, które zawierają normy regulujące procedurę budżetową a 
więc dotyczącą przygotowania, uchwalania i kontroli wykonywania budżetu państwa. 
Uszczegóławiają te reguły przepisy ustawy o finansach publicznych. Art. 220 ust. 2 – stawia on 
w opozycji rząd i NBP. NBP nie może być kasjerem rządu. Art. 167 ust. 1 i 2 – dotyczy 
dochodów jednostek samorządu terytorialnego.