plik

Wykaz skrótów

Akty normatywne

CGCT

code général des collectivités territoriales

CJF

code des juridictions financières

EKSL, Karta

Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 paź

dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607

z późn. zm.)

k.c.

ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny

(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

Konstytucja RF

Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 paź

dziernika 1958 r.

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet

nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

k.p.

ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst

jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo

wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c.

ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo

wania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

k.p.k.

ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo

wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

p.o.ś.

ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochro

ny środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25,

poz. 150 z późn. zm.)

p.p.s.a.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę

powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

p.u.s.a.

ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju są

dów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269

z późn. zm.)

u.f.p.

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pu

blicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 1204 z późn. zm.)

u.g.k.

ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu

nalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.)

u.g.n.

ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie

ruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102,

poz. 651 z późn. zm.)

u.o.k.k.

ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon

kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331

z późn. zm.)

u.o.p.l.

ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmia

nie kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r.

Nr 31, poz. 266 z późn. zm.)

u.p.s.

ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni

kach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458

z późn. zm.)

u.p.z.p.

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagos

podarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717

z późn. zm.)

u.r.i.o.

ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regional

nych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U.

z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)

u.s.g.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin

nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

z późn. zm.)

u.s.o.

ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświa

ty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572

z późn. zm.)

Wykaz skrótów

u.s.p.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.t.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie teryto

rialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) – wcześ

niejsza wersja u.g.n. (zmiana tytułu w 1996 r.)

u.s.w.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1590 z późn. zm.)

u.w.a.r.w.

ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie

i administracji rządowej w województwie (Dz. U.

Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)

Sądy i trybunały

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA-OZ

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiej

scowy

Sąd Najwyższy

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

Publikatory

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór

urzędowy, Seria A

OTK ZU

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór

urzędowy

Czasopisma

Finanse Komunalne

Kontrola Państwowa

PiP

Państwo i Prawo

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Samorząd Terytorialny

Inne

CRC

chambres regionales des comptes

GOPS

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej

j.s.t.

jednostka/i samorządu terytorialnego

MOPS

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

RIO

regionalna izba obrachunkowa lub regionalne izby

obrachunkowe

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WPF

wieloletnia prognoza finansowa

Wykaz skrótów

Wstęp

„Nadzór nad samorządem terytorialnym a granice jego samodzielno

ści” to temat kolejnego, czwartego już Seminarium Naukowego Katedry

Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zorgani

zowanego w dniu 18 listopada 2010 r. w Krakowie. Tak sformułowany

tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zarówno

na łamach periodyków naukowych

, jak i podczas wielu spotkań i konfe

rencji

, na temat istoty i zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym,

sprawowanego przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. W jej

ramach stawiane jest zasadnicze pytanie: gdzie powinno się postawić

„znaki graniczne” obszaru, na którym samorząd w pełni samodzielnie, by

nie powiedzieć: suwerennie, wykonuje swoje władztwo w imię realizacji

misji, do której został powołany, a gdzie rozpościera się teren podlegający

sformalizowanemu nadzorowi ze strony wskazanych organów? Innymi

słowy: czy uznanie jednostek samorządu terytorialnego za gospodarzy

swoich „małych ojczyzn” (co nie budzi niczyich wątpliwości) oznacza ich

funkcjonowanie zawsze i wyłącznie jako organów administracji publicz

nej wykonujących swoje zadania w sposób władczy na podstawie szcze

gólnego przepisu prawnego, czy także jako podmiotów realizujących

Jednym z impulsów zorganizowania tego seminarium był artykuł M. Kuleszy, O tym,

ile jest decentralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009,

nr 12.

Wśród nich wskazać wystarczy konferencję Katedry Prawa Samorządu Terytorial

nego, która odbyła się na Uniwersytecie Śląskim w marcu 2010 r., czy konferencję zatytu

łowaną „Zadania własne gmin. Czy artykuły 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym można

«odmrozić»?”, zorganizowaną przez Finanse Komunalne i Orzecznictwo w Sprawach Samo

rządowych na zamku w Kliczkowie w październiku 2010 r., której merytoryczną zawartość

(referaty i głosy w dyskusji) zamieszczono w: FK 2011, nr 1–2.

przewidziane prawem, ale w sposób generalny (tzn. poprzez wskazanie

sfer odpowiedzialności samorządu) zadania publiczne, przede wszystkim

za pomocą instrumentów charakterystycznych dla sfery niewładczej?

Intencją organizatorów tego seminarium było skoncentrowanie uwa

gi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi sfera

mi działalności samorządu, w których dochodzi do konieczności określe

nia owych „słupów granicznych” między obszarem pełnej samodzielności

samorządu i obszarem działania samorządu jako części władczej admi

nistracji publicznej. Dlatego przedmiotem rozważań uczyniono relacje

między samorządem a organami nadzoru w takich zakresach, jak: pla

nowanie przestrzenne, polityka finansowa, prawo miejscowe, akty prawa

wewnętrznego, zarządzenia organów wykonawczych j.s.t., a także kwestie

aktów nadzoru nad stosunkami pracy w samorządzie oraz znaczenia są

dowej ochrony samodzielności j.s.t. i instytucji skargi obywatelskiej.

Wart podkreślenia jest też fakt, że tak referaty, jak również następu

jąca po nich dyskusja miały na celu nie tylko dokonanie rekapitulacji do

tychczasowych doświadczeń w zakresie funkcjonowania instytucji nad

zoru nad samorządem terytorialnym, lecz także wskazanie pożądanych

kierunków zmian legislacyjnych.

Seminarium zostało pomyślane jako forum dyskusyjne, w którym

biorą udział zarówno teoretycy samorządności, wywodzący się przede

wszystkim ze środowisk akademickich i wymiaru sprawiedliwości, jak

i praktycy reprezentujący tak jednostki samorządowe, jak i organy nadzo

ru. Wystarczy wspomnieć, że w seminarium wzięło udział blisko 80 osób,

w tym pracownicy naukowi z uniwersytetów w Białymstoku, Gdańsku,

Katowicach, Kielcach, Łodzi, Rzeszowie i Warszawie, Szkoły Głównej

Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie,

Krakowskiej Akademii im. FryczaModrzewskiego, Państwowej Wyższej

Szkoły Zawodowej w Tarnobrzegu, Wyższej Szkoły Humanitas w So

snowcu oraz koledzy z Uniwersytetu Jagiellońskiego (z katedr: Prawa

Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Konsty

tucyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego oraz Prawa Samorządu

Terytorialnego). Szeroko reprezentowane były organy nadzoru – przez

przedstawicieli Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu

Wojewódzkiego, regionalnych izb obrachunkowych z Białegostoku, Byd

goszczy, Łodzi, Kielc, Krakowa, Opola i Rzeszowa oraz Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Obecni byli także reprezentanci

Krajowej Rady RIO i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów

Wstęp

Odwoławczych. W konferencji wzięli też udział przedstawiciele struktur

samorządowych, w tym m.in. starosta krakowski z pracownikami sta

rostwa powiatowego oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Woje

wództwa Małopolskiego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpo

spolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu

Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordy

natorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński.

W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygło

szono siedem referatów, a ich autorami byli: prof. dr hab. Zygmunt Nie

wiadomski ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, dr hab. Joanna

Salachna z Uniwersytetu w Białymstoku, dr hab. Tomasz Bąkowski z Uni

wersytetu Gdańskiego, mec. Mirosław Chrapusta – dyrektor Wydziału

Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, dr Joanna

Jagoda z Uniwersytetu Śląskiego, dr hab. Paweł Chmielnicki z Uniwersy

tetu HumanistycznoPrzyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kiel

cach i dr Stefan Płażek z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wy

głoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez

uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas

konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.

Redaktorzy

Wstęp

Marek Mączyński

Samodzielność a samorządność

Samorządy terytorialne, jako podstawowe podmioty zdecentralizo

wane administracji publicznej, stanowią instytucjonalny przejaw decen

tralizacji, a zarazem są przykładem ustrojowoprawnej konstrukcji sys

temu organizacyjnego administracji publicznej, występującej pomiędzy

podmiotami prawa publicznego na wyższych i niższych szczeblach struk

tury organizacyjnej państwa, w której organy usytuowane na niższych

stopniach nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego

stopnia. Aby właściwie zrozumieć istotę owej konstrukcji oraz istotę sa

morządności terytorialnej w ogóle, nie bez znaczenia są konstytucyjne

zasady ustrojowe: samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy pu

blicznej, które wynikają z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP

i stanowią, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia

decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy

w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ra

mach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na

własną odpowiedzialność. W konsekwencji prowadzi to do rozumienia

decentralizacji jako „opartej na prawie samodzielności do działania”

lub

„prawnie ustanowionego określonego stopnia samodzielności w wyko

nywaniu określonego rodzaju zadań przez jednostkę zdecentralizowa

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu

Jagiellońskiego.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483

z późn. zm., dalej jako Konstytucja RP).

J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administra-

cji publicznej, Bydgoszcz–Lublin 2002, s. 12.

ną”

, i oznacza, że w Polsce – podobnie jak we wszystkich demokra

tycznych państwach prawnych – demokracja wymaga istnienia takich

podstaw prawnoustrojowych, które gwarantują uczestnictwo obywateli

w sprawowaniu władzy zarówno poprzez wybory do organów tereno

wych, jak i poprzez rozwój decentralizacji.

Jest więc samorząd terytorialny – zwłaszcza gminny, czyli komunalny

– urzeczywistnieniem, na poziomie najmniejszych (a zarazem podstawo

wych) jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, takiego

systemu terytorialnego, który przeciwstawiany jest systemowi resortowe

mu, zwanemu także rzeczowym, zdominowanemu przez administrację

rządową. System terytorialny, oparty na prymacie samorządu terytorial

nego, jest ze swej istoty optymalny dla budowy ustroju organów władz

usytuowanych „bliżej obywatela” w systemie administracji publicznej

w państwie. Z tego też powodu, chociaż termin „gmina” jest w swej isto

cie synonimiczny z terminem „samorząd gminny”, a połączenie go z ter

minami „samorząd powiatowy” i „samorząd wojewódzki” jest synoni

miczne z terminem „samorząd terytorialny”, to w rzeczywistości oznacza

on nie tylko samorządzenie terytorialne, czy samozarządzanie w terenie,

ale taki system sprawowania władzy, w którym społeczność terytorialna

bezpośrednio, czyli w formach demokracji bezpośredniej (np. wybory

rady gminy i obsada stanowiska wójta), albo pośrednio (przez wybrane

w sposób demokratyczny i reprezentujące ten samorząd organy), w spo

sób względnie samodzielny decyduje o jej sprawach i reprezentuje jej in

teresy wobec innych podmiotów władzy publicznej, a także samodzielnie,

niezależnie, zawiaduje należącymi do jej zakresu działania sprawami pu

blicznymi. Samorządność oznacza bowiem przede wszystkim zdolność

do samodzielnego zarządzania swoimi sprawami we własnym imieniu

i na własną odpowiedzialność.

Tym samym, wszelkie sprawy publiczne o charakterze lokalnym lub

regionalnym, przynależące do jednostek samorządu terytorialnego – ze

swej istoty samorządowe – są jednocześnie związane z uprawnieniem do

wykonywania ich w sposób samodzielny, a w zasadzie – w sposób względ

nie samodzielny, gdyż ani konstytucja, ani ustawy ustrojowe nie oparły

idei samodzielności samorządowej na regule, która wiązałaby w sposób

Z. Duniewska, B. JaworskaDębska, R. MichalskaBadziak, E. OlejniczakSzałowska,

M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warsza

wa 2002, s. 132.

Marek Mączyński

absolutny i bezwzględny (dlatego m.in. dopuszczalne jest sprawowanie

nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialne

go). Nie jest to zatem pełna samodzielność, gdyż taka oznaczałaby brak

uzależnienia od kogokolwiek, kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób. Jed

nak zawsze pojęcie samorządu jest nierozerwalnie związane z pojęciem

samodzielności. Nic więc dziwnego, że kwestia granic samodzielności

samorządu, a także dopuszczanego prawem zakresu ingerencji państwa

w samodzielność j.s.t., jest przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno

wśród teoretyków, jak i praktyków samorządności, zwłaszcza w kontek

ście wykonywania przez samorząd zadań publicznych w imieniu własnym

i na własną odpowiedzialność

Przedmiotem dyskusji jest, w pierwszej kolejności, sama samodziel

ność j.s.t., która jakkolwiek podlega ochronie sądowej, nie jest pojęciem

jednoznacznym. Wręcz przeciwnie, jest pojęciem równie wieloznacz

nym, jak wolność, którą filozofowie próbują zdefiniować właściwie od za

wsze. Samodzielność ta ma też wiele aspektów i składają się na nią przede

wszystkim „osobowość prawna, własność mienia komunalnego, możli

wość wypracowywania własnych dochodów, swoboda dysponowania

i wydatkowania ich oraz przynajmniej częściowa możliwość dysponowa

nia dochodami pochodzącymi z budżetu centralnego”

. Z tego powodu

ochronę sądową samodzielności j.s.t. można i należy odnosić do różnych

aspektów samodzielności gminy, zaś ochrona publicznoprawnych moż

liwości działania gminy i jej organów polegać musi na sądowej kontro

li aktów nadzoru adresowanych do gminy

. Podobne stanowisko w tym

względzie prezentuje także orzecznictwo sądowe

. Wyposażenie gminy

w osobowość cywilnoprawną skutkuje możliwością szukania przez gminę

ochrony jej uprawnień prywatnoprawnych przez sąd cywilny. Z kolei, jak

słusznie zauważono, skarga wojewody i regionalnej izby obrachunkowej

na akty organów gminy, po bezskutecznym upływie terminu do wydania

Szerzej na ten temat: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komen-

tarz, Warszawa 2010, s. 57–59.

Por. W. Gonet, Uwagi o samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialne-

go, FK 2006, nr 1–2.

Por. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących sa-

morządu terytorialnego, ST 1994, nr 10.

„Każda ingerencja zewnętrzna w działania organów gmin musi być poddana sądowej

kontroli środków tej ingerencji” – uchwała NSA z dnia 22 października 1996 r., OPK 16/96,

ONSA 1997, nr 2, poz. 58.

Samodzielność a samorządność