Curso preparatório para Auditor Fiscal da RFB – Direito Administrativo
Aula 07 – Controle e Responsabilidade Civil da Administração Pública
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Olá!
Depois de algumas semanas juntos, conhecendo e entendendo o Direito
Administrativo brasileiro, chegou o momento de começarmos a tratar de alguns
assuntos mais “doutrinários”, a exemplo do controle e da responsabilidade
civil do Estado.
Ao analisar o conteúdo da aula, perceba que a ESAF tem o hábito de
cobrar o entendimento do Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal
Federal em suas questões, já que não existe uma lei específica regulando os
citados temas.
Assim, encontrando qualquer dificuldade na assimilação do conteúdo,
fique à vontade para recorrer ao fórum de dúvidas, pois, certamente, todas as
perguntas enviadas serão respondidas.
No mais, bons estudos!
Conte comigo sempre que precisar!
Fabiano Pereira
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br
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Aula 07 – CONTROLE E RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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1. Considerações iniciais .............................................................
03
2. Conceito ..................................................................................
03
3. Classificação ...........................................................................
04
3.1. Quanto à extensão do controle ....................................
04
3.2. Quanto à natureza do controle ....................................
04
3.3. Quanto ao âmbito da Administração ............................
06
3.4. Quanto à oportunidade ................................................
07
3.5. Quanto à iniciativa .......................................................
08
4. Controle administrativo ...........................................................
10
4.1. Instrumentos ...............................................................
11
5. Controle legislativo .................................................................
16
5.1. Controle político ...........................................................
17
5.2. Controle Financeiro ......................................................
20
6. Controle Judicial ......................................................................
26
7. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................
32
8. Questões comentadas ............................................................. 34
9. Questões com gabaritos .........................................................
49
10. Responsabilidade Civil do Estado ..........................................
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SUMÁRIO – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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1. Considerações inicias
A atuação do agente público na materialização das atividades
administrativas não pode se pautar em sua vontade pessoal. É necessário que
os atos e condutas provenientes dos agentes públicos sejam pautados na lei
(princípio da legalidade) e amparados por uma fundamentação fática e
jurídica que permita o respectivo controle e fiscalização (motivação).
Essa necessidade decorre do próprio texto constitucional, mais
precisamente do parágrafo único, artigo 1º, ao declarar que “todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição”.
Apesar de o poder originar-se do povo, é necessário esclarecer que não é
o povo que administra diretamente o Estado. Em regra, o poder é exercido
indiretamente, através de representantes eleitos para o exercício de funções
legislativas e administrativas. Assim, é imprescindível que o “povo” tenha
acesso às informações e às condutas administrativas de seus representantes
com o objetivo de fiscalizá-las e realizar o respectivo controle, que pode ser
exercido através da provocação dos órgãos públicos competentes e da
utilização de instrumentos jurídicos criados com essa finalidade.
Apesar da possibilidade de participação do povo no controle e fiscalização
da Administração Pública, esta se caracteriza por ser uma atribuição
essencialmente estatal, constituindo verdadeiro poder-dever dos órgãos a
que a lei atribui essa função, sejam eles integrantes do próprio Poder Executivo,
ou, ainda, dos Poderes Legislativo e Judiciário.
2. Conceito
O professor José dos Santos Carvalho Filho denomina de controle da
Administração Pública “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos
por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade
administrativa em qualquer das esferas de poder”.
No mesmo sentido, a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro define o
controle da Administração como “o poder de fiscalização e correção que sobre
ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o
objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico”.
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Analisando-se os conceitos apresentados pelos mencionados professores,
conclui-se que o controle da Administração Pública não se restringe apenas ao
próprio Poder Executivo, sendo exercido também pelos Poderes Legislativo e
Judiciário. Ademais, alcança todos os atos editados no exercício da função
administrativa, independentemente do Poder responsável pela edição.
3. Classificação
Os doutrinadores brasileiros apresentam várias classificações para o
controle da Administração Pública, mas, para fins de concursos públicos, é
importante destacar as seguintes:
3.1. Quanto à extensão do controle
3.1.1. Controle interno
É aquele exercido internamente, por cada um dos Poderes, em relação
aos seus próprios atos. Podemos citar como exemplo o controle exercido pela
Corregedoria de Justiça em relação aos atos praticados pelos servidores do
Poder Judiciário, ou, ainda, o controle exercido por um Gerente Executivo do
INSS em relação aos seus subordinados.
Assim, é correto afirmar que o controle interno de seus próprios atos é
exercido pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário e pelo próprio Executivo,
sempre amparados no poder-dever de autotutela.
3.1.2. Controle externo
Ocorre quando o controle dos atos administrativos é exercido por um
Poder diferente daquele responsável pela sua edição. Essa possibilidade está
amparada no artigo 2º da Constituição Federal de 1988, ao afirmar que “são
poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário”.
São vários os exemplos que podem ser apresentados, entre eles a
anulação de ato administrativo do Poder Executivo pelo Poder Judiciário; o
controle realizado pelos Tribunais de Contas sobre os atos do Executivo e do
Judiciário; o julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas
pelo Presidente da República (artigo 49, V, CF/88), entre outros.
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O controle externo de maior abrangência certamente é aquele exercido
pelo Poder Judiciário, pois este tem a prerrogativa de analisar a legitimidade e a
legalidade dos atos editados pelos demais poderes, em caráter de
definitividade (coisa julgada material).
3.2. Quanto à natureza do controle
3.2.1. Controle de legalidade ou legitimidade
Controle de legalidade ou legitimidade é aquele em que se verifica a
conformidade da conduta ou ato administrativo com o direito vigente.
Constatando-se a incompatibilidade da ação ou omissão administrativa com a
lei ou princípios gerais do Direito, a revisão da conduta ou do ato é medida que
se impõe.
Quando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário estão analisando a
legalidade de seus próprios atos, tem-se o controle interno de legalidade.
Por outro lado, quando a legalidade dos atos editados por um poder está sendo
analisada por outro poder, ocorre o controle externo de legalidade.
Exemplo: Quando o Poder Judiciário julga mandado de segurança
impetrado em face de ato administrativo supostamente ilegal, editado por
agente do Poder Executivo, exerce o controle externo. Entretanto, quando a
Corregedoria de Justiça anula ato administrativo praticado por autoridade
judiciária, ocorre o controle interno de legalidade.
3.2.2. Controle de mérito
No controle de mérito, não se analisa a conformidade da edição do ato
com a lei, mas sim a conveniência e a oportunidade da conduta
administrativa. O objetivo é verificar se aquilo que é mais conveniente,
oportuno, mais adequado ou mais justo está sendo adotado para que a
Administração Pública possa alcançar os seus fins.
O controle de mérito do ato administrativo, em regra, é exercido pelo próprio
Poder responsável pela sua edição. Assim, somente o Poder Executivo pode
exercer o controle de mérito dos atos editados pelos seus agentes, o que
também acontece em relação aos demais poderes.
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Exemplo: Se um determinado servidor do Poder Legislativo deseja
usufruir de férias no mês de janeiro e, contrariando o seu interesse, o superior
imediato entende que o mais conveniente e oportuno para a Administração é o
gozo no mês de dezembro, de nada adiantará recorrer ao Poder Judiciário para
mudar a data.
Por se tratar de ato discricionário, o Poder Judiciário somente está
autorizado a analisar a legalidade do ato, mas não o mérito administrativo
(conveniência e oportunidade). Neste caso, compete exclusivamente ao Poder
Legislativo (no exercício da função administrativa) decidir em qual mês o
servidor irá usufruir do período de férias (já imaginou se todos os servidores
decidissem sair de férias no mês de janeiro?).
É importante destacar que a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro
afirma que somente em caráter excepcional, e quando expressamente
previsto no texto constitucional, será assegurado a outro poder exercer o
controle de mérito sobre os atos praticados pelo Poder Executivo, a exemplo da
previsão contida no art. 49, X, da CF/88.
Nos termos do citado dispositivo constitucional, compete exclusivamente
ao Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de
suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
ATENÇÃO: Quando a Administração Pública efetua o controle de mérito
e entende que não é mais conveniente ou oportuno manter a produção de
efeitos de um determinado ato administrativo, poderá então revogá-lo.
É incorreto afirmar que a Administração poderá anular um ato em razão
da inexistência de conveniência ou oportunidade, pois a anulação é
consequência do controle de legalidade, e não de mérito.
3.3. Quanto ao âmbito da Administração
3.3.1. Controle por subordinação ou hierárquico
Essa forma de controle é consequência das relações hierárquicas
existentes no interior da Administração entre os diversos órgãos e agentes
públicos. Ocorre tipicamente no Poder Executivo, caracterizando-se como um
controle interno, pois, em regra, os órgãos públicos integram uma mesma
pessoa jurídica.
Como exemplo, podemos citar o controle que uma Secretaria Municipal de
Saúde exerce em relação aos Postos de Saúde do Município, que são órgãos
públicos.
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Informam os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino que, em
razão de sua natureza, o controle hierárquico é pleno (irrestrito), permanente
e automático (não depende de norma específica que o estabeleça ou autorize).
Como consequência do controle por subordinação decorrem as faculdades
de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e
avocação das atividades administrativas pelos órgãos ou agentes superiores em
relação aos órgãos ou agentes subordinados.
ATENÇÃO: O controle hierárquico ou por subordinação será exercido no
âmbito do Poder Executivo da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e,
ainda, nas entidades da Administração Pública Indireta. Também irá ocorrer no
interior dos órgãos administrativos que compõem a estrutura do Poder
Judiciário e Legislativo, mas nunca em relação ao exercício das respectivas
funções típicas (judiciária e legislativa).
3.3.2. Controle por vinculação ou controle finalístico
É o controle exercido externamente pelas entidades da Administração
Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) em relação às entidades
da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista).
Conforme estudamos anteriormente, não existe relação de subordinação
entre as entidades da Administração Direta e entidades da Administração
Indireta, pois estas estão apenas vinculadas às primeiras. Assim, não há
como se falar em controle hierárquico, mas sim em controle por vinculação
(que é a relação existente entre Administração Direta e Indireta).
Podemos citar como exemplos de controle finalístico ou por vinculação o
exercido pelo Ministério da Fazenda (órgão integrante da estrutura da União)
em face do Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal); o exercido
pelo Ministério do Meio Ambiente em face do IBAMA (autarquia federal); o
exercido pelo Ministério da Previdência sobre o INSS (autarquia federal), etc.
3.4. Quanto à oportunidade
3.4.1. Controle prévio
Controle prévio (ou a priori) é aquele exercido antes da consumação do
ato administrativo, possuindo natureza preventiva. Como exemplo, podemos
citar a aprovação, pelo Senado Federal, da escolha do Procurador-Geral da
República (artigo 52, III, “e”, da CF/88).
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Assim, antes de o Procurador-Geral da República ser empossado no cargo
é necessário um controle prévio do Senado Federal, que irá aprovar a
indicação efetuada pelo Presidente da República mediante o quorum de maioria
absoluta. Caso os Senadores entendam que a pessoa indicada pelo Presidente
da República não preenche as condições necessárias para o exercício do cargo,
será rejeitada a indicação.
3.4.2. Controle concomitante
É aquele que acontece ao mesmo tempo em que o ato administrativo ou
a atividade da Administração estão sendo executados, permitindo-se, assim,
tanto o controle preventivo quanto o repressivo, conforme o andamento do ato
ou atividade.
Como exemplo, podemos citar o acompanhamento de um concurso
público por uma comissão de servidores especialmente constituída com essa
finalidade, que irá controlar todas as etapas do certame, desde a elaboração do
edital até a homologação do concurso.
3.4.3. Controle subsequente ou posterior (a posteriori)
Controle subsequente ou corretivo é aquele efetuado após a conclusão do
ato ou atividade administrativa com o objetivo de confirmá-los ou corrigi-los,
a exemplo do que ocorre na homologação de um procedimento licitatório ou no
controle judicial de atos administrativos.
Exemplo: Suponha que o edital de um concurso público para o TRT da 3ª
Região tenha sido publicado com a oferta de 100 (cem) vagas para o cargo de
Técnico Judiciário. Entretanto, imaginemos que o referido edital não tenha
reservado uma vaga sequer para os candidatos portadores de deficiência.
Sendo assim, caso a Associação dos Portadores de Deficiência do Estado de
Minas Gerais ingresse com uma ação civil pública para tentar corrigir o
problema, estará sendo exercido um controle preventivo, concomitante ou
posterior?
É claro que posterior, pois o edital do referido concurso público (ato
administrativo) já havia sido publicado e estava produzindo os seus efeitos
normalmente.
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Trabalho –
MTE, realizado em 2010, a ESAF elaborou questão apresentando vários
exemplos de controle prévio, sucessivo ou concomitante e corretivo ou
posterior, nos seguintes termos:
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(ESAF/Auditor Fiscal do Trabalho - MTE /2010) Quanto ao controle da
Administração Pública, em especial, quanto ao momento em que ele se
efetiva, assinale:
(1) para controle prévio;
(2) para controle sucessivo ou concomitante;
(3) para controle corretivo ou posterior. E escolha a opção que
represente a sequência correta.
( ) Aprovação, pelo Senado Federal, de operação financeira externa de interesse
da União.
( ) Auditorias realizadas pelo TCU em obras públicas federais.
( ) Aprovação, pelo Senado Federal, dos Ministros do TCU indicados pelo
Presidente da República.
( ) Julgamento das contas dos gestores públicos pelo TCU.
( ) Registro, pelo TCU, das admissões, aposentadorias e pensões no âmbito das
pessoas jurídicas de direito público da Administração Pública Federal.
a) 3 / 1 / 2 / 1 / 3
b) 2 / 2 / 1 / 3 / 3
c) 2 / 3 / 3 / 1 / 2
d) 1 / 1 / 3 / 3 / 2
e) 1 / 2 / 1 / 3 / 3
Gabarito: Letra “e”
3.5. Quanto à iniciativa
3.5.1. Controle de ofício
É aquele praticado pela própria Administração, no exercício do poder de
autotutela, independentemente da provocação de terceiros. Ocorre, por
exemplo, quando uma autoridade administrativa anula ou revoga um ato
administrativo praticado por subordinado.
Nesse caso, nenhum “terceiro” solicitou a revogação ou anulação do ato
administrativo. A própria Administração Pública, através de seu agente,
entendeu que o ato administrativo deveria ser anulado (caso ilegal) ou
revogado (caso inconveniente ou inoportuno).
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3.5.2. Controle provocado
Controle provocado é aquele que tem o seu início mediante o
acionamento ou provocação de terceiros, a exemplo do que acontece nos
recursos administrativos.
Se a Administração Pública proferiu uma decisão que não é de interesse
do particular, por exemplo, este poderá recorrer à autoridade superior com o
objetivo de tentar rever a decisão.
4. Controle administrativo
É possível definir como controle administrativo (ou autocontrole) o poder
de fiscalização e correção exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos de
administração (no exercício da função administrativa) do Poder Judiciário e
Legislativo sobre os seus próprios atos e atividades.
Através do controle administrativo, o Poder Executivo e os órgãos de
administração dos demais Poderes exercem um controle de legalidade e de
mérito sobre seus atos e atividades, confirmando-os ou desfazendo-os.
A prerrogativa de anular os seus próprios atos, quando ilegais (controle
de legalidade), ou revogá-los, quando inconvenientes ou inoportunos
(controle de mérito), está fundamentada no dever-poder de autotutela e
encontra amparo na Súmula 473 do STF, que é expressa ao afirmar:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
ATENÇÃO: Perceba que o controle administrativo é interno, ou seja,
ocorre no interior da própria Administração ou nos órgãos de administração
dos demais Poderes, sempre inserido em uma relação hierárquica entre
órgãos e agentes públicos.
O controle administrativo ocorre, por exemplo, quando é revogada uma
licença para tratar de assuntos particulares concedida a um servidor do Senado
Federal (Legislativo). Nesse caso, o controle administrativo foi exercido no
âmbito do Poder Legislativo, porém em relação à função administrativa
(concessão da licença), que é atípica. Da mesma forma acontece quando o
Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Judiciário), por exemplo, anula de
ofício um ato administrativo realizado no âmbito de um procedimento licitatório
realizado pelo próprio tribunal.
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Em ambos os casos, o controle ocorreu internamente, no exercício da
função administrativa.
4.1. Instrumentos
São vários os instrumentos previstos em lei e no próprio texto
constitucional com o objetivo de permitir à Administração Pública e aos órgãos
de administração do Poder Judiciário e Legislativo o controle de seus atos e
decisões. Cada um desses instrumentos possui características específicas e por
isso passemos à análise individual dos principais deles:
4.1.1. Direito de petição
O inciso XXXIV, “a”, artigo 5º, da CF/88, declara expressamente que são
a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas, o direito de
petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou
abuso de poder.
O direito de petição é um instrumento que possibilita a qualquer pessoa
(física ou jurídica) dirigir-se formalmente a uma autoridade do Poder
Público com o intuito de fazer uma reivindicação, queixa, solicitar
esclarecimentos ou simplesmente manifestar a sua opinião sobre algo que seja
de seu próprio interesse ou de interesse da coletividade.
Através do exercício do direito de petição, o interessado irá provocar a
Administração Pública a fim de que se manifeste sobre um assunto específico
ou adote determinada providência interna.
Peticionar significa pedir, requerer e, portanto, esse direito tem como
objetivo assegurar ao interessado a obtenção de informações ou providências
junto a determinada autoridade pública a fim de que sejam tomadas as
providências cabíveis em relação ao assunto informado.
Trata-se de um instrumento desprovido de maiores formalidades. As
únicas exigências referem-se ao fato de que a petição administrativa deve ser
escrita e identificado o peticionário (aquele que está efetuando o pedido).
Assim, não é necessário ser advogado ou contratar os serviços deste para que
seja apresentada uma petição administrativa perante a autoridade competente.
O professor José Afonso da Silva destaca que “o direito de petição não
pode ser destituído de eficácia. Não pode a autoridade a que é dirigido escusar-
se de pronunciar sobre a petição, quer para acolhê-la quer para desacolhê-la
com a devida motivação”.
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Exemplo: Suponhamos que você tenha sido aprovado em um concurso
público para o cargo de agente administrativo no Município de Fabianópolis, na
1ª colocação. Entretanto, alguns meses depois, chegou ao seu conhecimento
que o 2º colocado já havia sido nomeado, enquanto você, 1º colocado, ainda
aguardava a nomeação.
Nesse caso, antes de recorrer ao Poder Judiciário, é assegurado
constitucionalmente o direito de protocolar uma petição administrativa
solicitando esclarecimentos do Senhor Prefeito e requerendo uma solução para
a situação.
4.1.2. Pedido de reconsideração
Trata-se de um pedido escrito, dirigido pelo interessado à autoridade
responsável pela edição do ato, pleiteando a extinção ou a alteração do ato
em conformidade com as suas pretensões.
É importante esclarecer que o pedido de reconsideração não é um
recurso propriamente dito. Este é destinado à autoridade ou órgão superior
com o objetivo de que seja reexaminado ato ou decisão proferida por
autoridade ou órgão inferior, enquanto aquele é direcionado à própria
autoridade responsável pelo ato ou decisão proferida.
Na esfera federal, o pedido de reconsideração encontra previsão expressa
no artigo 65 da Lei nº 9.784/99:
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão
ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem
fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a
inadequação da sanção aplicada.
Mesmo que o prazo para a propositura de recursos administrativos já
tenha se esgotado, o interessado poderá ainda apresentar pedido de
reconsideração quando estiver embasado na suposta existência de fatos
novos ou circunstâncias relevantes que possam justificar a inadequação da
decisão proferida, ou ainda a existência de vícios que tornem ilegal o ato
administrativo.
Assim, o pedido de reconsideração deve ser recebido e analisado pela
autoridade administrativa, não como recurso, mas sim como uma revisão do
ato a pedido da parte interessada.
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4.1.3. Reclamação administrativa
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro define a reclamação
administrativa como “o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor
público, deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando obter o
reconhecimento de um direito ou a correção de um ato que lhe cause lesão ou
ameaça de lesão”.
Em termos gerais, a reclamação administrativa encontra-se prevista no
Decreto Federal 20.910/32. Entretanto, é importante destacar que o referido
decreto não especifica as modalidades e as hipóteses de cabimento da
reclamação administrativa, restringindo-se a informar o prazo prescricional para
a apresentação da reclamação, que é de 01 (um) ano, contado do ato ou
atividade lesiva, se outro prazo não for fixado em lei.
O professor Diógenes Gasparini, sem especificar as modalidades ou
espécies de reclamações administrativas, as define como “a oposição solene,
escrita e assinada, a ato ou atividade pública que afete direitos ou interesses
legítimos do reclamante. Dessas reclamações são exemplos a que impugna
certo lançamento tributário e a que se opõe a determinada medida punitiva”.
Informa ainda o autor que se trata de “faculdade exercitável por pessoa
física ou jurídica, que tenha direitos ou interesses legítimos afetados ou em via
de afetação por ato ou atividade pública. Pode, assim, ser repressiva ou
preventiva”.
4.1.4. Recursos administrativos ou hierárquicos
Recursos administrativos são instrumentos formais de controle
administrativo através dos quais o interessado pleiteia perante órgão ou
autoridade superior a reapreciação de atos ou decisões de órgãos ou
agentes inferiores.
Os recursos administrativos são propostos no interior da própria
Administração, não sofrendo interferência direta do Poder Judiciário em sua
tramitação e decisão. Entretanto, caso a decisão proferida no recurso
administrativo não seja favorável ao interessado, este poderá ainda acionar o
Poder Judiciário com o objetivo de que seja reapreciada a mesma questão, em
respeito ao princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (artigo
5º, XXXV, da CF/88).
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Os recursos administrativos são instrumentos formais de impugnação
de atos e decisões administrativas e, por isso, devem ser interpostos através de
petição escrita e devidamente protocolada na repartição administrativa
competente.
ATENÇÃO: A possibilidade de recorrer a órgãos ou autoridades
superiores com o objetivo de solicitar a reapreciação de atos ou decisões de
órgãos ou autoridades inferiores está amparada no inciso LV, artigo 5º, da
Constituição Federal de 88.
O referido inciso declara expressamente que “aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
4.1.4.1. Classificação
Para fins de concursos públicos, é necessário que você saiba que os
recursos administrativos podem ser classificados de várias formas e maneiras
diferentes. Todavia, a mais importante delas é a que divide os recursos em
próprios e impróprios.
a) Recursos hierárquicos próprios: São aqueles dirigidos a
autoridades ou órgãos imediatamente superiores aos responsáveis pelo ato
ou decisão impugnados. Assim, o recurso dirigido ao Superintendente da
Receita Federal do Brasil, em face de um ato praticado por Delegado da Receita
Federal, pode ser considerado um recurso hierárquico próprio, pois o segundo
está subordinado ao primeiro em uma relação de hierarquia.
Os recursos hierárquicos próprios podem ser interpostos mesmo
inexistindo disposição legal expressa, pois derivam do controle hierárquico
que os órgãos e autoridades superiores devem realizar em face dos atos e
atividades administrativas exercidos pelos seus subordinados.
O controle efetuado pelos órgãos e autoridades superiores é pleno e
permanente. Pleno porque abrange tanto os aspectos de mérito quanto os de
legalidade, sendo possível revogar, anular, modificar, convalidar ou praticar
quaisquer atos que importem em controle dos atos praticados pelos
subordinados. Por outro lado, é permanente porque pode ser exercido a
qualquer momento, independentemente de provocação.
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b) Recursos hierárquicos impróprios: São aqueles endereçados a
autoridades ou órgãos que não são hierarquicamente superiores àqueles
responsáveis pela edição do ato ou decisão que se deseja impugnar. Podemos
citar como exemplo um recurso interposto perante uma Secretaria Estadual de
Governo em face de decisão proferida por entidade integrante da Administração
Indireta daquele mesmo Estado (autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista ou empresas públicas).
Nesse caso, entre a Secretaria de Estado (Administração Direta) e as
entidades integrantes da Administração Indireta não existe relação de
hierarquia ou subordinação, mas somente uma vinculação.
A propositura de recursos hierárquicos impróprios depende de expressa
previsão legal, já que não existe relação de hierarquia entre os órgãos ou
autoridades que analisarão o pedido de reapreciação da decisão ou ato
praticado.
4.1.5. Prescrição administrativa
É possível analisar a prescrição administrativa sob duas vertentes
distintas: em relação à Administração e em relação aos administrados.
Sob a ótica do administrado a prescrição administrativa ocorre quando
o particular “perde” o prazo para recorrer de decisão administrativa, ou seja,
ocorre o transcurso do prazo legal sem que o particular impugne a decisão
contrária aos seus interesses.
Na esfera federal, o artigo 59 da Lei 9.784/99 estabelece que, “salvo
disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso
administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão
recorrida”. Assim, não apresentado o recurso no prazo legal de 10 dias,
ocorrerá a denominada prescrição administrativa.
A Administração Pública também possui prazos fixados em lei para
rever os seus próprios atos ou manifestar-se em relação a situações ocorridas
em seu âmbito de atuação, a exemplo dos prazos previstos no artigo 142 da Lei
8.112/90 para a aplicação de penalidades a servidores públicos federais:
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
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I - em 05 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão,
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em
comissão;
II - em 02 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência.
Assim, transcorridos os prazos acima sem que a Administração se
manifeste sobre a eventual aplicação de penalidade a servidor público federal,
ocorrerá a prescrição administrativa, e a Administração não mais poderá
puni-lo pela suposta infração disciplinar.
4.1.6. O silêncio da Administração Pública
Quando a Administração deixa de se pronunciar sobre um pedido que lhe
é apresentado pelo administrado na defesa de seus interesses, tem-se o
silêncio administrativo, que é um fato jurídico.
A falta de pronunciamento dentro do prazo fixado pode significar o
deferimento ou indeferimento do pedido, concordância ou oposição ao ato
controlado, e as consequências devem ser analisadas no caso em concreto.
Se não existir prazo específico para a manifestação da Administração e o
silêncio persistir, não restará outra alternativa ao interessado que não seja
recorrer ao Poder Judiciário. Este decidirá em favor do interessado se entender
que entre o seu pedido e a data da invocação da tutela judicial decorreu um
prazo razoável, isto é, em período de tempo suficiente para que a
Administração se pronunciasse sobre o pedido.
É importante destacar que a negligência do servidor público que cause
prejuízos ao administrado deve ensejar a responsabilização civil do Estado, nos
termos do § 6º, artigo 37, da CF/88. Da mesma forma, deverá ser punido o
servidor que se omitiu, quando estava obrigado legalmente a se pronunciar
sobre o pedido apresentado.
5. Controle legislativo
O controle legislativo, também denominado de controle parlamentar, é
exercido pelos órgãos do Poder Legislativo em relação a determinados atos
praticados pela Administração Pública. Ao contrário do controle administrativo,
que é interno, o controle legislativo caracteriza-se por ser um controle
externo, exercido nos exatos termos e limites previstos no texto constitucional.
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Em termos gerais, o controle do Poder Legislativo sobre os atos
praticados pelo Poder Executivo está fundamentado no inciso X, artigo 49, da
Constituição Federal de 1988, ao declarar que “compete ao Congresso Nacional
fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do
Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que o controle
legislativo é exercido sobre atividades bastante diferenciadas e, por isso, possui
dupla natureza: o controle político e o controle financeiro.
5.1. Controle político
O controle político está amparado na possibilidade de fiscalização e
decisão sobre atos exercidos no âmbito da função administrativa e de
organização dos Poderes Executivo e Judiciário.
São vários os aspectos de controle, mas, para fins de concursos públicos,
destacam-se os seguintes:
5.1.1. Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, estão previstas no § 3º,
art. 58, da CF/88. Além de outros poderes previstos nos regimentos das
respectivas Casas Legislativas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento
de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
As CPI´s não se restringem à esfera federal, pois podem ser criadas no
âmbito dos Estados (pelas Assembléias Legislativas) e dos Municípios (Câmara
de Vereadores), com regulamentação prevista nas Constituições Estaduais e
Leis Orgânicas (respectivamente).
Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, respaldados em
entendimento do Supremo Tribunal Federal, apresentam uma relação de
prerrogativas asseguradas às CPI´s, desde que motivadamente:
(a) Convocar investigados e testemunhas a depor, incluindo autoridades
públicas federais, estaduais e municipais;
(b) Determinar as diligências que entender necessárias (é muito comum a
solicitação de diligências ao Tribunal de Contas da União, à Secretaria da
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Receita Federal e à Polícia Federal, nas respectivas áreas de
competência);
(c) Requisitar de repartições públicas informações e documentos de seu
interesse;
(d) Determinar a quebra dos sigilos fiscal, bancário e telefônico das pessoas
por ela investigadas;
(e) Convocar juízes para depor, desde que a respeito de sua atuação como
administrador público (função não-jurisdicional).
Além disso, apresentam também as proibições impostas às CPI´s pela
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
(a) Decretar a busca e a apreensão domiciliar de documentos;
(b) Determinar a indisponibilidade de bens do investigado;
(c) Decretar a prisão de qualquer pessoa, ressalvada a hipótese de
flagrância;
(d) Determinar a interceptação (escuta) telefônica (não confundir com a
quebra do sigilo dos registros telefônicos);
(e) Convocar magistrados para depor a respeito de sua atuação típica, na
função jurisdicional.
5.1.2. Pedido de informação
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão
encaminhar pedidos escritos de informação a Ministros de Estado ou a
quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República, bem como aos dirigentes máximos das entidades integrantes da
Administração Pública Indireta sobre fatos ou atividades administrativas
ocorridos em seu âmbito de atuação.
Os pedidos também poderão ser formulados pelas Assembléias
Legislativas, Câmara Distrital e Câmara de Vereadores com o objetivo de
fiscalizar e controlar as atividades administrativas em âmbito municipal, distrital
e estadual, respectivamente.
A recusa ou não-atendimento ao pedido de informações no prazo de
trinta dias, bem como a prestação de informações falsas, importará em crime
de responsabilidade, nos termos do § 2º, artigo 50, da Constituição Federal.
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5.1.3. Convocação de autoridades
O caput do artigo 50 da CF/88 estabelece que “a Câmara dos Deputados e
o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões, poderão convocar Ministro
de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à
Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre
assunto
previamente
determinado,
importando
em
crime
de
responsabilidade a ausência sem justificação adequada”.
5.1.4. Participação na função administrativa
Em vários dispositivos constitucionais, está prevista a obrigatoriedade da
participação do Poder Legislativo nas funções administrativas típicas do Poder
Executivo, autorizando ou aprovando competências privativas do Presidente
da República.
Podemos citar como exemplo as seguintes competências atribuídas com
exclusividade ao Congresso Nacional e que estão previstas expressamente no
artigo 49 da CF/88: resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional; autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a
celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território
nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos
em lei complementar; autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a
se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias, entre outros.
Da mesma forma, compete privativamente ao Senado Federal, nos
termos do artigo 52 da CF/88: aprovar previamente, por voto secreto, após
arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de
caráter permanente; autorizar operações externas de natureza financeira, de
interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios; aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de
ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato,
entre outras atribuições.
5.1.5. Poder de sustação do Congresso Nacional
Prevê o artigo 49, V, da Constituição Federal, que cabe ao Congresso
Nacional “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”. Trata-se de um
mecanismo criado pelo próprio texto constitucional com o objetivo de conter
eventuais excessos do Presidente da República na edição de decretos
regulamentares ou leis delegadas.
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Assim, o Congresso irá suspender os efeitos dos dispositivos do decreto
ou lei delegada que tenha exorbitado a competência normativa do Chefe do
Executivo. Não se trata de revogação, mas sim de uma suspensão da eficácia
do decreto ou lei delegada,que ocorre no exercício do controle externo.
No concurso público para o cargo de Analista Técnico do Ministério do
Turismo, realizado em 2014, a ESAF considerou incorreta a seguinte
assertiva: “Não há dispositivo constitucional expresso que permita o Congresso
Nacional sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do Poder
Regulamentar”.
5.2. Controle Financeiro
Controle financeiro é aquele exercido externamente pelo Poder
Legislativo em relação aos Poderes Executivo e Judiciário, bem como sobre a
sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos
recursos públicos.
Trata-se de controle externo exercido pelo Poder Legislativo em relação
aos demais Poderes, nos termos do artigo 70 da Constituição Federal, que
estabelece ainda a obrigatoriedade de que o Poder Legislativo tenha o seu
próprio sistema de controle interno, não ficando, portanto, imune a
controle e fiscalização.
Assim, é correto afirmar que o controle financeiro alcança todos os
poderes da República, seja em âmbito federal, estadual, distrital ou municipal,
abrangendo cinco áreas básicas de atuação: contábil, financeira (em sentido
estrito), orçamentária, operacional e patrimonial.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que a área contábil é aquela em
que se formalizam os registros das receitas e despesas. Na área financeira
strictu sensu, o controle se executa sobre os depósitos bancários, os
empenhos, o pagamento e o recebimento de valores, etc. O controle
orçamentário visa ao acompanhamento do orçamento e à fiscalização dos
registros nas rubricas adequadas.
Restam os controles operacional e patrimonial. No primeiro, a
fiscalização incide sobre a execução das atividades administrativas em geral,
verificando-se notadamente a observância dos procedimentos legais para cada
fim, bem como a necessidade de sua adequação à maior celeridade, eficiência e
economicidade. O controle patrimonial recai sobre os bens do patrimônio
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público, exigindo-se que sejam fiscalizados os almoxarifados, os bens em
estoque, os bens de uso, os bens consumíveis etc.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, analisando o artigo 70 da
Constituição Federal de 1988, afirma a possibilidade de se inferir algumas
normas básicas sobre o controle financeiro, sendo elas:
“1. Quanto à atividade controlada, a fiscalização abrange a contábil, a
financeira, a orçamentária, a operacional e a patrimonial; isso permite a
verificação da contabilidade das receitas e despesas, da execução do
orçamento, dos resultados e dos acréscimos e diminuições patrimoniais;
2 – Quanto aos aspectos controlados, compreende:
I – controle de legalidade dos atos de que resultem a
arrecadação de receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações;
II – controle de legitimidade, que a Constituição tem como
diverso da legalidade, de sorte que parece assim admitir exame de mérito
a fim de verificar se determinada despesa, embora não ilegal, fora
legítima, tal como atender a ordem de prioridade, estabelecida no plano
plurianual;
III – controle da economicidade, que envolve também questão
de mérito, para verificar se o órgão procedeu, na aplicação da despesa
pública de modo mais econômico, atendendo, por exemplo, uma
adequada relação custo-benefício;
IV – controle de fidelidade funcional dos agentes da
Administração, responsável por bens e valores públicos;
V – controle de resultado de cumprimento de programa de
trabalho e de metas, expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços”. (cf. José Afonso da Silva.
2000:727)
3. quanto às pessoas controladas, abrange União, Estados, Municípios,
Distrito Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como
qualquer pessoa física ou entidade publica, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária;
4. a fiscalização compreende os sistemas de controle externo, e compete
ao Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, e de controle
interno exercido por cada um dos Poderes”.
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5.2.1. Tribunal de Contas
A Constituição Federal de 1988 concedeu ao Tribunal de Contas da
União na esfera federal, poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional,
exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, à legitimidade e à economicidade e à fiscalização da aplicação das
subvenções e da renúncia de receitas.
Todavia, é importante destacar que o TCU não é o único órgão
responsável por essa fiscalização, pois a competência é compartilhada também
com o Congresso Nacional e os órgãos de controle interno.
No concurso público para o cargo de Técnico da Receita Federal,
realizado em 2002, a ESAF elaborou a seguinte questão sobre o tema:
(ESAF/Técnico da Receita Federal - SRF/2002) Na área federal, o
Tribunal de Contas da União (TCU) exerce o monopólio do controle
contábil, financeiro e orçamentário, da Administração Pública Federal
Direta e Indireta, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e
economicidade.
a) Correta essa assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque esse controle é exercido com exclusividade pelo
Congresso Nacional (CN).
c) Incorreta a assertiva, porque tal função cabe ao sistema de controle interno,
com exclusividade.
d) Incorreta a assertiva, porque tal fiscalização é compartilhada entre CN, TCU e
sistema de controle interno.
e) Incorreta a assertiva, porque esse controle exercido pelo TCU se restringe à
Administração Direta.
Gabarito: Letra “d”.
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU.
As normas previstas no texto constitucional e que tratam do Tribunal de
Contas da União aplicam-se, no que couber, à organização, à composição e à
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
As competências do Tribunal de Contas da União estão arroladas
expressamente no artigo 71 da CF/88, abaixo apresentadas:
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“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas
as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerão,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
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X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente
pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo
as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o
Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou
multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades”.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro informa que o controle externo
foi consideravelmente ampliado na atual Constituição, conforme se constata em
seu artigo 71, compreendendo as funções de:
1. fiscalização financeira propriamente dita, quando faz ou recusa o
registro de atos de admissão de pessoal (excetuadas as nomeações para
cargo em comissão) ou de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou
pensão; quando faz inquéritos, inspeções e auditorias; quando fiscaliza a
aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao
distrito Federal ou a Município;
2. de consulta, quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da República;
3. de informação, quando as presta ao Congresso Nacional, a qualquer
de suas Casas, ou a qualquer das respectivas Comissões, sobre a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
4. de julgamento, quando “julga” as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e as contas
daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao Erário Público; embora o dispositivo fale em
“julgar” (inciso II do art. 71), não se trata de função jurisdicional, porque
o Tribunal apenas examina as contas, tecnicamente, e não aprecia a
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responsabilidade do agente público, que é de competência exclusiva do
Poder Judiciário; por isso se diz que o julgamento das contas é uma
questão prévia, preliminar, de competência do Tribunal de Contas, que
antecede o julgamento do responsável pelo Poder Judiciário;
5. sancionatórias, quando aplica aos responsáveis, nos casos de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas
em lei, que estabelecerão, entre outras cominações, multa proporcional
ao dano causado ao erário;
6. corretivas, quando assina prazo para que o órgão ou entidade adote
as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada
ilegalidade; e quando susta, se não atendido, a execução do ato
impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao senado
Federal; nos termos do § 1º do artigo 71, no caso de contrato, o ato de
sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao poder Executivo,as medidas cabíveis; pelo § 2º,
se o Congresso ou o Poder Executivo, no Prazo de 90 dias, não efetivar as
medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito;
isso constitui inovação da Constituição de 1998, já que, na anterior, a
decisão final, de natureza puramente política, ficava com o Congresso
Nacional;
7. de ouvidor, quando recebe denúncia de irregularidades ou
ilegalidades, feita pelos responsáveis pelo controle interno ou por
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos do
art. 74, §§ 1º e 2º.
Alguns tópicos envolvendo a atuação e competência dos Tribunais de
Contas são frequentemente cobrados em concursos e, por isso, é importante
destacar os principais:
1º) O TCU somente possui competência para apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República (art. 71, I, CF/88), mas
não para julgá-las, pois esta é uma prerrogativa do Congresso Nacional (art.
49, I, CF/88);
2º) As Constituições Estaduais e Leis Orgânicas podem estabelecer a
competência das Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores,
respectivamente, para julgar as contas dos Tribunais de Contas Estaduais e
Municipais, onde houver;
3º) As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa
terão eficácia de título executivo, nos termos do § 3º do artigo 71;
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4º) Os Tribunais de Contas, no exercício de suas atribuições, podem
apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, apesar de não
integrarem o Poder Judiciário. Entretanto, destaca-se que as decisões proferidas
pelos Tribunais de Contas podem ser revistas pelo Poder Judiciário;
5º) Aplica-se o instituto da tomada de contas especial a todas as
sociedades de economia mista, prestadoras de serviços públicos ou
exploradoras de atividade econômica. A tomada de contas especial é um
instrumento de que dispõe a Administração Pública para ressarcir-se de
eventuais prejuízos que lhe forem causados, sendo o processo revestido de rito
próprio e somente instaurado depois de esgotadas as medidas administrativas
para reparação do dano.
6. CONTROLE JUDICIAL
Declara o inciso XXXV, artigo 5º, da CF/88, que “a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Trata-se do princípio
da inafastabilidade da jurisdição ou princípio do amplo acesso ao Poder
Judiciário. Assim, sempre que alguém tiver um direito violado ou ameaçado de
violação, poderá recorrer ao Poder Judiciário requerendo providências de modo
a afastar uma lesão ou possibilidade de lesão a direito.
Todos os atos prejudiciais aos interesses individuais e coletivos podem ser
apreciados pelo Poder Judiciário, inclusive os atos e condutas da
Administração Pública, que não são imunes ao controle jurisdicional.
Todavia, é importante destacar que o Poder Judiciário deve ser provocado pelo
interessado ou legitimado a fim de que possa se manifestar.
6.1. Conceito e objetivo
O controle judicial pode ser conceituado como o controle de legalidade
exercido pelo Poder Judiciário em relação aos seus próprios atos e condutas
administrativas, bem como em relação aos atos e atividades administrativas
oriundos do Poder Executivo e Legislativo. O direito brasileiro adotou o sistema
de jurisdição una, que concede ao Poder Judiciário o monopólio da função
jurisdicional (somente ele pode decidir em caráter definitivo).
O professor Diógenes Gasparini informa que o controle judicial é externo,
provocado e direto. “É externo por se realizar por órgão que não integra a
mesma estrutura organizacional da Administração Pública. É provocado
porquanto só excepcionalmente o Judiciário atua de ofício. É direto porque
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incide, precípua e imediatamente, sobre os atos e atividades administrativas.
Além disso, é, notadamente, repressivo, dado incidir sobre medida que já
produziu ou está produzindo efeitos. Extraordinariamente, pode ser
preventivo. É o que ocorre, por exemplo, com a ação declaratória, o habeas
corpus e o mandado de segurança preventivos. Por essas medidas previne-se a
atuação da Administração Pública havida por ilegal”.
O controle judicial tem por objetivo efetuar o exame de legalidade do
ato ou atividade administrativa, confirmando aqueles que estão em
conformidade com a legislação vigente e anulando os que violam o
ordenamento jurídico ou princípios gerais do Direito.
Lembre-se sempre de que o Poder Judiciário jamais poderá revogar atos
editados pelo Poder Executivo ou pelo Legislativo (no exercício da função
administrativa), mas somente anulá-los, quando forem ilegais ou
contrariarem princípios gerais do Direito.
A revogação de atos administrativos restringe-se ao Poder responsável
pela sua edição, pois essa possibilidade está relacionada diretamente à
conveniência e à oportunidade. Portanto, aos Poderes Executivo e Legislativo
compete a revogação de seus próprios atos quando forem inconvenientes ou
inoportunos. Da mesma forma, é correto afirmar que o Poder Judiciário poderá
revogar os seus próprios atos, mas jamais os atos praticados pelo Poder
Executivo e Legislativo, pois, nesse caso, estaria exercendo um controle de
mérito, o que lhe é vedado.
6.1. Controle judicial em espécie
Inicialmente, é importante esclarecer que são várias as ações judiciais
que podem ser propostas perante o Poder Judiciário com o objetivo de
materializar o controle dos atos praticados pela Administração Pública. Todavia,
as bancas examinadoras não exigem que você conheça as características e
condições de cada uma dessas ações nas provas de Direito Administrativo.
Você não precisará estudar, por exemplo, as características de uma ação
judicial de rito ordinário, já que se trata de matéria relativa ao Direito
Processual Civil.
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6.1.1. Mandado de segurança
O inciso LXIX, artigo 5º, da CF/88, declara expressamente que “conceder-
se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa
jurídica no exercício de atribuições do poder público”.
Trata-se de uma ação judicial de natureza civil que tramita pelo rito
sumário (mais rápido) e que tem por objetivo proteger direito líquido e certo
violado ou ameaçado de violação.
Direito líquido e certo é aquele que pode ser demonstrado de imediato,
mediante provas pré-constituídas que já serão apresentadas no momento da
propositura da ação (documentos ou fotos, por exemplo). Hely Lopes Meirelles
afirma que "direito líquido e certo é direito comprovado de plano", o que afasta
a denominada dilação probatória (que nada mais é que apresentar as provas
posteriormente, a exemplo do que acontece com as famosas “testemunhas”).
Qualquer pessoa física ou jurídica pode impetrar um mandado de
segurança, desde que tenha um direito líquido e certo lesado ou ameaçado de
lesão. Assim, o mandado de segurança pode ser repressivo (contra ato ou
omissão que já aconteceram) ou preventivo (contra uma ameaça de lesão a
direito) e deverá ser proposto no prazo máximo de 120 dias contados do
conhecimento oficial da lesão ao direito líquido e certo.
O sujeito passivo (contra quem será impetrado o mandado de
segurança) será uma autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do poder público, que tenha praticado ilegalidade ou
abuso de poder.
O mandado de segurança poderá ser impetrado na forma individual ou
coletiva. Entretanto, em relação à última hipótese, somente são legitimados
pela Constituição Federal os partidos políticos com representação no Congresso
Nacional, organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados (artigo 5º, LXX, da CF/88).
6.1.2. Mandado de Injunção
“Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania” (artigo 5º, LXXI, CF/88).
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O mandado de injunção é uma ação constitucional de natureza civil e rito
especial, que tem por objetivo combater a omissão do Poder Público em sua
obrigação de legislar. Poderá ser impetrado sempre que a ausência de uma
norma regulamentadora (em função da omissão do Poder Público) inviabilizar o
pleno exercício de direitos e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania.
Dois são os requisitos básicos para a propositura de um mandado de
injunção: que o direito esteja consagrado no texto constitucional e que esse
direito não possa ser exercido em virtude da ausência de uma lei que o
regulamente.
6.1.3. Habeas data
Outro importante instrumento de controle dos atos e omissões da
Administração Pública é o habeas data, previsto no inciso LXXI do artigo 5º da
CF/88:
LXXII - conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
Alexandre de Moraes conceitua o habeas data como “uma ação
constitucional, de caráter civil, conteúdo e rito sumário, que tem por objeto a
proteção do direito líquido e certo do impetrante em conhecer todas as
informações e registros relativos à sua pessoa e constantes de repartições
públicas ou particulares acessíveis ao público, para eventual retificação de seus
dados pessoais”.
É necessário que você fique atento ao conceito apresentado,
principalmente em relação à expressão “direito líquido e certo” (mesmo que
isso não seja objeto de provas objetivas de Direito Administrativo, mas sim de
Constitucional).
Em regra, para a proteção de direito líquido e certo o instrumento
constitucional utilizado é o mandado de segurança. Todavia, quando o objetivo
for acessar informações e registros relativos à própria pessoa do
impetrante, o instrumento cabível será o habeas data.
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Assim, caso o meu direito líquido e certo ao acesso de informações
coletivas ou de terceiros, constantes em bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público, tenha sido negado, o instrumento
judicial cabível para combater esse abuso será o mandado de segurança.
Entretanto, caso as informações constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de caráter público sejam relativas à
minha pessoa (informações particulares) e, mesmo assim, sejam negadas, o
instrumento processual cabível será o habeas data.
6.1.4. Ação popular
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro define a ação popular como
uma "ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos
praticados pelo poder público ou entidades de que participe, lesivos ao
patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao
patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos
responsáveis pela lesão".
A ação popular também está prevista expressamente no texto
constitucional, mais precisamente em seu artigo 5º, LXXIII, nos seguintes
termos:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento das custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Trata-se de um instrumento disponibilizado a todos os cidadãos (eleitor
que esteja em dia com as suas obrigações eleitorais) a fim de que possam
fiscalizar a moralidade administrativa, a prática de atos que possam ser lesivos
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a proteção ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Além disso, também pode ser utilizada com a finalidade de promover a
restituição de bens ou o ressarcimento de danos em relação às pessoas que,
por ação ou omissão, causaram ou deram oportunidade à lesão, bem como em
relação aos beneficiários do fato (art. 5º, LXXIII, da CF).
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6.1.5. Ação civil pública
A ação civil pública constitui certamente um dos mais importantes
instrumentos de controle da Administração Pública Brasileira, ao lado do
mandado de segurança, do habeas data, da ação popular e outras ações
judiciais. A exemplo dos demais instrumentos processuais citados, também
possui amparo constitucional (artigo 129) e está regulamentada pela Lei
7.347/85.
Tem por objetivo afastar ou evitar lesões a interesses coletivos e difusos,
a exemplo do meio ambiente, a ordem urbanística, a defesa do consumidor, a
proteção ao patrimônio histórico e cultural, entre outros, e pode ser proposta
pelos legitimados do artigo 5º da Lei 7.347/85, que assim dispõe:
Art. 5° Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 01 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Bem, conforme informei anteriormente, vários outros instrumentos
judiciais podem ser utilizados com o objetivo de se fazer o controle dos atos e
atividades da Administração Pública, a exemplo da ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade (ADI e ADC),
habeas corpus, ações possessórias (artigos 920 a 933 do Código de Processo
Civil) e várias outras ações judiciais.
Todavia, como o nosso objetivo aqui está relacionado ao controle da
Administração Pública, é suficiente que você conheça as informações que foram
apresentadas.
Simbora agora estudar o tópico “Responsabilidade civil do
Estado”!
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1. Quando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário estão analisando a
legalidade de seus próprios atos, tem-se o controle interno de legalidade.
Por outro lado, quando a legalidade dos atos editados por um poder está
sendo analisada por outro poder, ocorre o controle externo de legalidade;
2. O controle de mérito do ato administrativo, em regra, é exercido pelo
próprio Poder responsável pela sua edição. Assim, somente o Poder Executivo
pode exercer o controle de mérito dos atos editados pelos seus agentes, o que
também acontece em relação aos demais poderes;
3. O controle hierárquico ou por subordinação será exercido no âmbito do
Poder Executivo da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e ainda nas
entidades da Administração Pública Indireta. Também irá ocorrer no interior
dos órgãos administrativos que compõem a estrutura do Poder Judiciário e
Legislativo, mas nunca em relação ao exercício das respectivas funções típicas
(judiciária e legislativa);
4. Controle por vinculação ou controle finalístico é o controle exercido
externamente pelas entidades da Administração Direta (União, Estados,
Municípios e Distrito Federal) em relação às entidades da Administração
Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista);
5. Controle prévio (ou a priori) é aquele exercido antes da consumação do
ato administrativo, possuindo natureza preventiva. Como exemplo,
podemos citar a aprovação, pelo Senado Federal, da escolha do Procurador-
Geral da República (artigo 52, III, “e”, da CF/88);
6. Controle concomitante é aquele que acontece ao mesmo tempo em
que o ato administrativo ou a atividade da Administração estão sendo
executados, permitindo-se, assim, tanto o controle preventivo quanto o
repressivo, conforme o andamento do ato ou atividade;
7. Controle subsequente ou posterior (a posteriori) é aquele efetuado
após a conclusão do ato ou atividade administrativa com o objetivo de
confirmá-los ou corrigi-los, a exemplo do que ocorre na homologação de
um procedimento licitatório ou no controle judicial de atos administrativos;
8. Controle de ofício é aquele praticado pela própria Administração, no
exercício do poder de autotutela, independentemente da provocação de
terceiros. Ocorre, por exemplo, quando uma autoridade administrativa anula
ou revoga um ato administrativo praticado por subordinado;
9. Os recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos a autoridades
ou órgãos imediatamente superiores aos responsáveis pelo ato ou decisão
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP
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impugnados. Podem ser interpostos mesmo inexistindo disposição legal
expressa, pois derivam do controle hierárquico que os órgãos e autoridades
superiores devem realizar em face dos atos e atividades administrativas
exercidos pelos seus subordinados;
10. Recursos hierárquicos impróprios são aqueles endereçados a
autoridades ou órgãos que não são hierarquicamente superiores àqueles
responsáveis pela edição do ato ou decisão que se deseja impugnar. Podemos
citar como exemplo um recurso interposto perante uma Secretaria Estadual de
Governo em face de decisão proferida por entidade integrante da
Administração Indireta daquele mesmo Estado (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista ou empresas públicas);
11. A propositura de recursos hierárquicos impróprios depende de expressa
previsão legal, já que não existe relação de hierarquia entre os órgãos ou
autoridades que analisarão o pedido de reapreciação da decisão ou ato
praticado;
12. O TCU somente possui competência para apreciar as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da República (art. 71, I, CF/88), mas não
para julgá-las, pois esta é uma prerrogativa do Congresso Nacional (art. 49,
I, CF/88);
13. Os Tribunais de Contas, no exercício de suas atribuições, podem apreciar
a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, apesar de não
integrarem o Poder Judiciário. Entretanto, destaca-se que as decisões
proferidas pelos Tribunais de Contas podem ser revistas pelo Poder Judiciário;
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01. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014) A
Coluna I enuncia dois tipos de controle administrativo, conforme a
presença ou não do quesito hierarquia.
A Coluna II traz hipóteses concretas na qual há o exercício do controle.
Correlacione as Colunas I e II conforme a presença ou não da
hierarquia no exercício do controle nas hipóteses elencadas na Coluna
II. Ao final, assinale a opção que expresse a sequência correta para a
Coluna I.
COLUNA I
(2) Controle Administrativo Não Hierárquico.
(1) Controle Administrativo Hierárquico
COLUNA II
( ) Controle exercido entre os órgãos da administração direta que
sejam escalonados verticalmente em cada poder.
( ) Entre órgãos que embora integrem uma só pessoa jurídica, não
estão na mesma linha de escalonamento vertical.
( ) Entre órgãos de cada entidade da administração indireta que sejam
escalonados verticalmente, no âmbito interno da própria entidade.
( ) Entre a administração direta e a administração indireta (tutela ou
controle finalístico).
a) 1, 1, 2, 2
b) 1, 2, 1, 2
c) 2, 2, 2, 1
d) 1, 2, 2, 1
e) 2, 1, 2, 1
Comentários
Item I (Coluna II) – Se há escalonamento vertical entre órgãos
diversos, dentro do mesmo poder, não restam dúvidas de que estamos diante
do controle administrativo hierárquico.
Item II (Coluna II) – O Tribunal de Contas da União, apesar de
também ser considerado órgão integrante da estrutura da pessoa jurídica
“União”, exerce o controle não hierárquico dos atos praticados pelos demais
órgãos do Poder Executivo, por exemplo.
QUESTÕES COMENTADAS
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Item III (Coluna II) – Se o controle está sendo exercido entre órgãos
integrantes da estrutura da própria entidade administrativa (IBAMA, por
exemplo), possui natureza hierárquica.
Item IV (Coluna II) – Entre a Administração Direta e Indireta não há
hierarquia, portanto, somente é possível que se faça um controle não
hierárquico, a exemplo do controle finalístico.
Gabarito: Letra b.
02. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014) A
respeito do controle realizado pelo Tribunal de Contas da União, analise
as afirmativas abaixo, classificando-as em verdadeiras (V) ou falsas
(F).
Ao final, assinale a opção que contenha a sequência correta.
( ) Os tribunais de contas, no desempenho de suas atribuições, podem
realizar o controle de constitucionalidade das leis.
( ) O Tribunal de Contas da União dispõe de competência para
determinar a quebra do sigilo bancário das pessoas submetidas a seu
controle.
( ) No caso de contrato administrativo, cabe ao próprio Tribunal de
Contas da União sustar a sua execução, dando ciência dessa
providência à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
a) F, V, V
b) V, F, F
c) V, V, V
d) F, F, V
e) V, F, V
Comentários
Item I - A Súmula n° 347 do Supremo Tribunal Federal dispõe que "o
Tribunal de Contas, o exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público". Assertiva correta.
Item II – Em regra, a quebra de sigilo bancário somente pode ser
determinada pela autoridade judicial ou Comissão Parlamentar de Inquérito,
nos termos do art. 58, § 3º, da CF⁄1988. Assertiva incorreta.
Item III - No caso de contrato administrativo, o ato de sustação será
adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato,
ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Assertiva incorreta.
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Gabarito: Letra b.
03. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014)
Referente ao controle da administração pública, assinale a opção
correta.
a) O Senado Federal não tem o poder de convocar Ministro de Estado
para prestar pessoalmente informações sobre assunto previamente
determinado.
b) Não é possível supervisão ministerial de empresas estatais.
c) O Congresso Nacional não possui a função de julgar anualmente as
contas prestadas pelo Presidente da República.
d) O Poder Judiciário não tem sistema de controle interno.
e) Ação popular não pode ser proposta por pessoa jurídica.
Comentários
a) O at. 50 da CF⁄1988 dispõe que “a Câmara dos Deputados e o Senado
Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado
ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto
previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência
sem justificação adequada”. Assertiva incorreta.
b) Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista, que
também chamadas de “empresas estatais”, estão sujeitas ao controle finalístico
realizado pela Administração Direta. Assertiva incorreta.
c) O art. 49, IX, da CF⁄1988, dispõe que é da competência exclusiva do
Congresso Nacional “julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo”.
Assertiva incorreta.
d) Por imposição constitucional, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno (art. 74). Assertiva
incorreta.
e) Somente o cidadão, isto é, aquele que está quite com as obrigações
eleitorais pode propor ação popular. Assertiva correta.
Gabarito: Letra e.
04. (ESAF⁄PECFAZ – Ministério da Fazenda⁄2013) Quanto ao controle da
administração pública, é correto afirmar:
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a) o controle da esfera federal é denominado de tutela, o qual somente
pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei.
b) o controle político abrange aspectos ligados somente ao mérito do
ato administrativo e não a aspectos de legalidade.
c) o controle financeiro previsto na constituição federal compreende
também o controle da legitimidade.
d) não é possível a apreciação judicial dos atos discricionários
praticados pela Administração Pública por se tratar de "mérito",
principalmente quanto à "motivação", visto que abrangido pela
oportunidade e conveniência do administrador público.
e) o recurso administrativo próprio é dirigido a órgão ou autoridade
estranha à hierarquia da que expediu o ato recorrido e por esse órgão
ou autoridade julgado.
Comentários
a) O controle realizado pela Administração Pública Direta Federal sobre as
entidades da Administração Pública Indireta é denominado “supervisão
ministerial”. Assertiva incorreta.
b) O controle político realizado pelo Poder Legislativo abrange tanto os aspectos
de legalidade quanto de mérito. Assertiva incorreta.
c) Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que, quanto aos aspectos controlados,
o controle financeiro compreende o controle de legalidade dos atos de que
resultem a arrecadação de receita ou a realização da despesa, o nascimento ou
a extinção de direitos e obrigações; o controle de legitimidade, que a
Constituição tem como diverso da legalidade; o controle da economicidade,
que envolve também questão de mérito, para verificar se o órgão procedeu, na
aplicação da despesa pública de modo mais econômico, atendendo, por
exemplo, uma adequada relação custo-benefício; o controle de fidelidade
funcional dos agentes da Administração, responsável por bens e valores
públicos; e, por último, o controle de resultado de cumprimento de
programa de trabalho e de metas. Assertiva correta.
d) Todos os atos administrativos editados pela Administração Pública, inclusive
os discricionários, estão sujeitos ao controle de legalidade do Poder
Judiciário. O que não se admite, regra geral, é a análise do mérito do ato
discricionário, tarefa reservada ao administrador público. Assertiva incorreta.
e) Recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos a autoridades ou
órgãos imediatamente superiores aos responsáveis pelo ato ou decisão
impugnados. De outro lado, recursos hierárquicos impróprios são aqueles
endereçados a autoridades ou órgãos que não são hierarquicamente superiores
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àqueles responsáveis pela edição do ato ou decisão que se deseja impugnar.
Assertiva incorreta.
Gabarito: Letra c.
05. (Analista Tributário/RFB 2010/ESAF) O controle externo da
Administração Pública, no que está afeto ao Tribunal de Contas da
União (TCU), compreende
a) o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República.
b) a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros repassados pela
União para os Estados, mediante convênio.
c) o julgamento das contas relativas à aplicação das cotas dos Fundos
de Participação transferidas para os Estados e Municípios.
d) o registro prévio das licitações e respectivos contratos, para
compras, obras e serviços.
e) o registro prévio dos atos de admissão dos servidores públicos
federais, bem como o das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões.
Comentários
a) O julgamento das contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República será realizado pelo Congresso Nacional, nos termos do inc. V, do art.
49, da CF/1988. Assertiva incorreta.
b) O inc. VI, do art. 71, da CF/1988, dispõe que compete ao Tribunal de
Contas da União “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres,
a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”, o que torna a assertiva correta.
c) A competência do Tribunal de Contas da União se restringe à
fiscalização, não abrangendo o julgamento de tais contas, conforme consta
incorretamente na assertiva.
d) Não há qualquer dispositivo constitucional ou legal que imponha ao
Tribunal de Contas da União essa competência, portanto, o texto da assertiva
deve ser considerado incorreto.
e) O inc. III, do art. 71, da CF/1988, afirma que compete ao Tribunal de
Contas da União “apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”.
Perceba que a competência do Tribunal de Contas se restringe à
apreciação da legalidade para fins de registro, não sendo responsável pelo
registro em si, o que invalida o texto da assertiva.
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GABARITO: LETRA B.
06. (Auditor-Fiscal/Receita Federal do Brasil 2009/ESAF) Não se inclui
na competência do Tribunal de Contas da União, determinada pela
Constituição Federal, enquanto órgão auxiliar do Congresso Nacional na
realização do controle externo da administração pública federal:
a) revogar os atos administrativos em que se constate ilegalidade de
que resulte prejuízo ao erário, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal.
b) julgar as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
c) fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres,
a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
d) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta.
e) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao
erário.
Comentários
O controle de mérito dos atos administrativos, em regra, é exercido
pelo próprio Poder responsável pela sua edição. Assim, somente o Poder
Executivo pode exercer o controle de mérito dos atos editados pelos seus
agentes, o que também acontece em relação aos demais poderes.
Não se admite que o Tribunal de Contas da União efetue a revogação de
um ato administrativo editado no âmbito da Administração Pública Federal, pois
essa prerrogativa é assegurada, com exclusividade, ao órgão responsável pela
sua edição, que ocorrerá mediante a análise da conveniência e oportunidade.
Além disso, perceba que a letra “a” afirmou que compete ao Tribunal de
Contas da União “revogar os atos administrativos em que se constate
ilegalidade”, o que não é correto. Lembre-se sempre de que o ato ilegal deve
ser anulado e não revogado. A revogação está relacionada à análise da
conveniência e oportunidade de manutenção do ato, enquanto a anulação incide
sobre o ato que foi editado em desconformidade com a lei (ilegalidade).
GABARITO: LETRA A.
07. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre o sistema de controle
interno da União, é correto afirmar
a) que sua função é dependente do controle externo, ao qual se
subordina e em nome do qual atua.
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b) que, entre suas competências, está a de exercer o controle das
operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União.
c) que, ao contrário do que ocorre com o exercício do controle externo
pelo Tribunal de Contas da União, não lhe compete avaliar os resultados
da execução dos programas de governo, salvo quando esta atividade
estiver vinculada à avaliação das metas previstas no plano plurianual.
d) que ele é único, para todos os Poderes, que deverão mantê-lo de
forma integrada.
e)
que
os
seus
responsáveis
poderão
ser
solidariamente
responsabilizados por irregularidade ou ilegalidade que, conhecida no
exercício de suas funções, não for cientificada ao Ministro Chefe da
Casa Civil da Presidência da República.
Comentários
a) O sistema de controle interno da União não é dependente do controle
externo, já que possuem perspectivas distintas. O sistema de controle interno
simplesmente apoiará o controle externo no exercício de sua missão
institucional. Assertiva incorreta.
b) As competências asseguradas aos órgãos e às unidades do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal estão arroladas no art. 24 da Lei
10.180/2001, e, entre elas, realmente consta a de “exercer o controle das
operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União” (inc. IV), o
que torna correta a assertiva.
c) Compete aos órgãos e às unidades do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal “fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo,
inclusive ações descentralizadas realizadas à conta de recursos oriundos dos
Orçamentos da União, quanto ao nível de execução das metas e objetivos
estabelecidos e à qualidade do gerenciamento”, o que torna a assertiva
incorreta.
d) O controle interno é exercido no âmbito de cada um dos Poderes, em relação
aos seus próprios atos. Desse modo, é possível concluir que o responsável
pelo controle interno dos atos editados no âmbito do Poder Legislativo é o
próprio Legislativo. O mesmo também ocorre em relação ao Poder Executivo e
Judiciário. Assertiva incorreta.
e) As irregularidades ou ilegalidades conhecidas no exercício de suas
respectivas funções deverão ser comunicadas ao Tribunal de Contas da União, e
não ao Ministro Chefe da Casa Civil da Presidência da República, o que torna
incorreta a assertiva.
GABARITO: LETRA B.
(CESPE/Defensor Público – DPE ES/2013 - adaptada) Em relação ao
controle da administração pública, julgue os itens seguintes.
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08. Dada a inafastabilidade do controle externo da administração
pública pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, admite-se a
renúncia pontual do controle interno pelos órgãos de controle do Poder
Executivo.
O art. 70 da CF⁄1988 dispõe que “a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração
direta
e
indireta,
quanto
à
legalidade,
legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder”.
Em razão de se tratar de mandamento previsto expressamente no texto
constitucional, não há possibilidade de renúncia ao controle interno. Assertiva
incorreta.
09. A autotutela não se inclui entre os tipos de controle da
administração pública.
A autotutela é a prerrogativa assegurada à Administração Pública para rever os
seus próprios atos, anulando-os, quando ilegais, ou realizando a respectiva
revogação, quando se tornarem inconvenientes ou inoportunos ao
interesse público.
Desse modo, não restam dúvidas de que a autotutela é de um dos tipos de
controle da Administração Pública. No caso, um tipo de controle interno de
seus próprios atos. Assertiva incorreta.
10. O controle da administração pública pode ser interno e externo.
Controle interno é aquele exercido internamente, por cada um dos Poderes,
em relação aos seus próprios atos. Podemos citar como exemplo o controle
exercido pela Corregedoria de Justiça em relação aos atos praticados pelos
servidores do Poder Judiciário, ou, ainda, o controle exercido por um Gerente
Executivo do INSS em relação aos seus subordinados. De outro lado, ocorre
controle externo quando o controle dos atos administrativos é exercido por
um Poder diferente daquele responsável pela sua edição. Essa possibilidade
está amparada no artigo 2º da Constituição Federal de 1988, ao afirmar que
“são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário”.
Para responder às questões de prova, lembre-se de que o controle finalístico
exercido pela Administração Pública Direta em relação à Administração Pública
Indireta é considerado EXTERNO. Assertiva correta.
11. O controle da administração pública restringe-se ao mérito da
atividade administrativa sujeita a controle.
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O controle dos atos da Administração Pública abrange tanto o mérito (que
pode ser exercido pelo Poder Legislativo ou pela própria administração) quanto
a legalidade (exercido pelo Poder Judiciário ou pelos próprios órgãos
administrativos internos de controle). Assertiva incorreta.
12. Não podem os administrados participar das ações de controle da
administração
pública,
uma
vez
que
constituem
prerrogativas
exclusivas dos agentes públicos provocar o procedimento de controle,
bem como realizá-lo.
Além da possibilidade de exercer o controle de ofício de seus atos, a
Administração Pública também pode ser provocada por terceiros com essa
finalidade. Se é proferida decisão administrativa desfavorável a administrado,
por exemplo, este poderá recorrer à autoridade superior com o objetivo de
tentar rever a decisão. Assertiva incorreta.
(CESPE/Analista – MPU/2013) Acerca do controle legislativo da
administração e da responsabilidade civil do Estado, julgue o item
seguinte.
13. No exercício do controle legislativo, compete ao Senado Federal, em
caráter privativo, sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar, bem como os contratos que
padeçam de ilegalidade, neste último caso mediante solicitação da
Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional.
Nos termos da CF⁄1988, compete ao Congresso Nacional sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa (art. 49, V), e, ainda, os contratos que padeçam
de ilegalidade (art. 71, § 1º). Neste último caso, a sustação será feita
diretamente pelo Congresso Nacional. Assertiva incorreta.
(CESPE/Técnico
–
MPU/2013)
Em
relação
ao
controle
e
à
responsabilização da administração, julgue os itens subsecutivos.
14.
O
direito
de
petição
constitui
instrumento
de
controle
administrativo da administração pública.
O direito de petição, previsto no art. 5º, XXXIV, “a”, da CF⁄1988, é instrumento
de controle da Administração Pública que possibilita a qualquer pessoa (física ou
jurídica) dirigir-se formalmente a uma autoridade do Poder Público com
o intuito de fazer uma reivindicação, queixa, solicitar esclarecimentos ou
simplesmente manifestar a sua opinião sobre algo que seja de seu próprio
interesse ou de interesse da coletividade. Assertiva correta.
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(CESPE/Analista de Planejamento – INPI/2013) Acerca de agentes
públicos e servidores públicos, julgue os itens subsequentes.
15. O controle financeiro exercido pelo Poder Legislativo alcança tanto
o Executivo como o Judiciário e sua própria administração, no que se
refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos. Sujeitas a
esse controle estão as áreas de atuação contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
O enunciado da questão está em conformidade com o art. 70 da CF⁄1988, ao
dispor que “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder”. Assertiva correta.
16. O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e
fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura
organizacional, configura-se como controle de natureza interna,
privativo do Poder Executivo.
O controle administrativo, que realmente possui natureza interna, não se
restringe ao Poder Executivo, alcançando também os órgãos administrativos do
Poder Legislativo e Poder Judiciário, que possuem a prerrogativa de
controlar os seus próprios atos, anulando-os, confirmando-os, ou efetuando a
respectiva revogação, caso não sejam mais convenientes ou oportunos.
Assertiva incorreta.
17. Os tribunais de contas dispõem de competência para fiscalizar a
legalidade, legitimidade, economicidade, a aplicação de subvenções e a
renúncia de receitas das entidades da administração direta, razão pela
qual a Constituição Federal lhes faculta a condição de, como órgãos que
se inserem na esfera do Poder Executivo, rever o mérito dos atos
administrativos praticados no âmbito desse Poder.
O art. 71 da CF⁄1988 dispõe que o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Todavia,
o TCU não integra a estrutura do Poder Executivo. Segundo o entendimento da
doutrina majoritária, trata-se de órgão independente, que não estaria
inserido na estrutura de qualquer dos poderes. De qualquer forma, deve ficar
claro que o CESPE já elaborou questões afirmando que o TCU está inserido na
esfera do Poder Legislativo Federal. Assertiva incorreta.
18. No que se refere ao controle da atividade financeira do estado, vem
entendendo o STF que o jurista responsável pela emissão de parecer
que autorize a realização de ato que importe lesão ao erário também
pode ser responsabilizado pelo conteúdo de seu parecer. Assim, ainda
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que a consulta ao parecerista seja facultativa, a autoridade
administrativa vincula-se ao emitir o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou contrário, tornando o parecerista
também responsável pelo ato, pois somente poderia praticá-lo de forma
diversa da apresentada à consultoria se o submetesse a novo parecer.
Para o STF, “é lícito concluir que é abusiva a responsabilização do
parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o
ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração
de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares
ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público
pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa” (MS
24.631/DF, DJ 01/02/2008). Assertiva incorreta.
19. (Conhecimentos básicos/Controladoria Geral do Estado de
Pernambuco
2010/CESPE)
A
fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União, no que diz respeito à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida mediante controle externo
A) pela Advocacia Geral da União.
B) pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da
União.
C) pelo Poder Judiciário.
D) pela Controladoria Geral da União.
E) pela Procuradoria Geral da República.
Comentários
O art. 70 da CF/1988 dispõe que “a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração
direta
e
indireta,
quanto
à
legalidade,
legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder”.
Por outro lado, afirma o art. 71 que o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da
União, o que impõe a marcação da letra “B” como resposta da questão.
Gabarito: Letra b.
20. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, a que se refere o artigo 70
da Constituição, é correto afirmar que ela
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a) será feita pelo sistema de controle interno de cada Poder
exclusivamente sob o aspecto da legalidade.
b) se dará, por intermédio tanto do controle externo quanto do controle
interno
de
cada
Poder,
quanto
à
legalidade,
legitimidade
e
economicidade, reservando-se ao Poder Legislativo, por oportunidade
da lei orçamentária anual, a verificação quanto à correção da aplicação
das subvenções e renúncia de receitas.
c) se fará pelo sistema de controle externo, mas não pelo sistema de
controle interno de cada Poder, quando se trate de verificar a
legitimidade da aplicação das subvenções.
d) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
e) abrangerá a legitimidade da deliberação do Congresso Nacional, por
oportunidade da elaboração da lei orçamentária anual, quanto à
concessão de subvenções e renúncias de receitas.
Comentários
O art. 70 da CF/1988 dispõe que “a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração
direta
e
indireta,
quanto
à
legalidade,
legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder”.
Desse modo, não restam dúvidas de que somente a letra “d” pode ser marcada
como resposta da questão, já que todas as demais alternativas contrariam o
teor do dispositivo constitucional citado.
Gabarito: letra D.
21. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre a estrutura e a composição
do Tribunal de Contas da União, é correto afirmar que
a) o Auditor, quando no exercício de atribuições de judicatura exceto a
substituição a Ministro, tem as mesmas garantias e impedimentos de
juiz de Tribunal Regional Federal.
b) compete ao Congresso Nacional, mediante resolução de iniciativa de
qualquer dos seus membros, organizar as secretarias e os serviços
auxiliares vinculados ao TCU.
c) são requisitos para ser nomeado Ministro do Tribunal de Contas da
União, entre outros, ser brasileiro com mais de trinta e cinco e menos
de setenta anos.
d) os seus ministros têm as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal.
e) ele tem quadro de pessoal compartilhado com a Câmara dos
Deputados e com o Senado Federal.
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Comentários
a) O professor Lucas Rocha Furtado afirma que “a existência dos auditores dos
Tribunais de Contas se revela medida extremamente salutar, haja vista sua
seleção ser feita por meio de concurso público. O sistema de provimento do
cargo de auditor cria situação peculiar em nosso sistema constitucional. Trata-
se de único cargo provido por concurso público em que seus ocupantes se
tornam vitalícios com a posse”.
A previsão de que terão as mesmas garantias e impedimentos de juiz de
Tribunal Regional Federal, exceto quando na substituição a Ministro do Tribunal
de Contas da União, consta expressamente no § 4º, do art. 73, da CF/1988, o
que torna correta a assertiva.
b) Nos termos do art. 96, I, b, da CF/1988, compete ao próprio Tribunal de
Contas da União organizar as secretarias e os serviços auxiliares que lhes são
vinculados, o que invalida o texto da assertiva.
c) Conforme dispõe o § 1º, do art. 73, da CF/1988, os Ministros do Tribunal de
Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes
requisitos: mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos jurídicos,
contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; e, ainda, mais
de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional.
Assertiva incorreta.
d) Nos termos do § 3°, do art. 73, da CF/1988, “os Ministros do Tribunal de
Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,
vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça,
aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do
art. 40”. Assertiva incorreta.
e) Ao contrário do que consta no texto da assertiva, é importante destacar que
o Tribunal de Contas da União possui quadro próprio de pessoal, que, em
sentido amplo, é constituído pelos seus Ministros, Auditores, representantes do
Ministro Público e analistas de controle externo. Assertiva incorreta.
GABARITO: LETRA A.
(Analista – Advocacia/SERPRO 2013/CESPE) Julgue o item a seguir,
referente ao direito administrativo.
22. De acordo com a jurisprudência do STF, os tribunais de contas, no
exercício de suas atribuições, não podem apreciar a constitucionalidade
das leis e dos atos do poder público, em razão de suas decisões serem
de caráter eminentemente administrativo.
Os Tribunais de Contas, no exercício de suas atribuições, podem apreciar
a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público, apesar de não
integrarem o Poder Judiciário. Entretanto, destaca-se que as decisões proferidas
pelos Tribunais de Contas podem ser revistas pelo Poder Judiciário. Assertiva
incorreta.
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(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Julgue os itens
seguintes quanto ao controle da administração pública.
23. Ao constatar a existência de ilegalidades na execução de
determinado contrato administrativo, o Poder Legislativo deve,
primeiramente, determinar prazo para que a entidade responsável
adote as medidas cabíveis e, se não atendido, ingressar com a ação
judicial cabível para a sustação do contrato.
O art. 71, IX, da CF⁄1988, dispõe que compete ao Tribunal de Contas da
União “assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade”. De outro
lado, é claro o parágrafo 1º do art. 71 que “no caso de contrato, o ato de
sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará,
de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis”. Assertiva incorreta.
24. Devido à cláusula de reserva de jurisdição, a administração pública
não pode declarar a nulidade dos seus próprios atos, devendo ingressar
com a ação judicial cabível para tanto.
A súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal dispõe que “a administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial”. Assertiva incorreta.
25. Os decretos editados pelo governador que violem dispositivos
legais não estarão submetidos ao controle legislativo, mas apenas ao
controle judicial de constitucionalidade.
O art. 49, V, da CF⁄1988, dispõe que compete exclusivamente ao Congresso
Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
Em razão do princípio da simetria, a mesma regra se aplica no âmbito dos
Estados, assegurando às Assembleias Legislativas a prerrogativa de sustar os
decretos regulamentares ilegais editados pelo Governador. Assertiva incorreta.
26. O controle exercido pela administração direta sobre as autarquias é
finalístico, externo e administrativo e não se baseia na subordinação
hierárquica.
A Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) possui
a prerrogativa de realizar o controle externo, denominado finalístico, em
relação às entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
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Para responder às questões de prova, lembre-se de que se trata de controle
administrativo. Ademais, não há hierarquia entre as entidades da Administração
Direta e Indireta. Assertiva correta.
27. As entidades integrantes da administração indireta exploradoras de
atividade econômica e que não prestem serviços públicos não estão
submetidas ao controle do tribunal de contas.
O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que os Tribunais de
Contas devem exercer o controle externo em face de todas as entidades da
Administração Pública Indireta, inclusive empresas públicas e sociedades de
economia mista, independentemente de prestarem serviços públicos ou
explorar atividades econômicas. Assertiva incorreta.
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01. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014) A
Coluna I enuncia dois tipos de controle administrativo, conforme a
presença ou não do quesito hierarquia.
A Coluna II traz hipóteses concretas na qual há o exercício do controle.
Correlacione as Colunas I e II conforme a presença ou não da
hierarquia no exercício do controle nas hipóteses elencadas na Coluna
II. Ao final, assinale a opção que expresse a sequência correta para a
Coluna I.
COLUNA I
(2) Controle Administrativo Não Hierárquico.
(1) Controle Administrativo Hierárquico
COLUNA II
( ) Controle exercido entre os órgãos da administração direta que
sejam escalonados verticalmente em cada poder.
( ) Entre órgãos que embora integrem uma só pessoa jurídica, não
estão na mesma linha de escalonamento vertical.
( ) Entre órgãos de cada entidade da administração indireta que sejam
escalonados verticalmente, no âmbito interno da própria entidade.
( ) Entre a administração direta e a administração indireta (tutela ou
controle finalístico).
a) 1, 1, 2, 2
b) 1, 2, 1, 2
c) 2, 2, 2, 1
d) 1, 2, 2, 1
e) 2, 1, 2, 1
02. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014) A
respeito do controle realizado pelo Tribunal de Contas da União, analise
as afirmativas abaixo, classificando-as em verdadeiras (V) ou falsas
(F).
Ao final, assinale a opção que contenha a sequência correta.
( ) Os tribunais de contas, no desempenho de suas atribuições, podem
realizar o controle de constitucionalidade das leis.
RELAÇÃO DE QUESTÕES COMENTADAS – COM GABARITO
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( ) O Tribunal de Contas da União dispõe de competência para
determinar a quebra do sigilo bancário das pessoas submetidas a seu
controle.
( ) No caso de contrato administrativo, cabe ao próprio Tribunal de
Contas da União sustar a sua execução, dando ciência dessa
providência à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
a) F, V, V
b) V, F, F
c) V, V, V
d) F, F, V
e) V, F, V
03. (ESAF⁄Analista Técnico-Administrativo – Min. Turismo⁄2014)
Referente ao controle da administração pública, assinale a opção
correta.
a) O Senado Federal não tem o poder de convocar Ministro de Estado
para prestar pessoalmente informações sobre assunto previamente
determinado.
b) Não é possível supervisão ministerial de empresas estatais.
c) O Congresso Nacional não possui a função de julgar anualmente as
contas prestadas pelo Presidente da República.
d) O Poder Judiciário não tem sistema de controle interno.
e) Ação popular não pode ser proposta por pessoa jurídica.
04. (ESAF⁄PECFAZ – Ministério da Fazenda⁄2013) Quanto ao controle da
administração pública, é correto afirmar:
a) o controle da esfera federal é denominado de tutela, o qual somente
pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei.
b) o controle político abrange aspectos ligados somente ao mérito do
ato administrativo e não a aspectos de legalidade.
c) o controle financeiro previsto na constituição federal compreende
também o controle da legitimidade.
d) não é possível a apreciação judicial dos atos discricionários
praticados pela Administração Pública por se tratar de "mérito",
principalmente quanto à "motivação", visto que abrangido pela
oportunidade e conveniência do administrador público.
e) o recurso administrativo próprio é dirigido a órgão ou autoridade
estranha à hierarquia da que expediu o ato recorrido e por esse órgão
ou autoridade julgado.
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05. (Analista Tributário/RFB 2010/ESAF) O controle externo da
Administração Pública, no que está afeto ao Tribunal de Contas da
União (TCU), compreende
a) o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República.
b) a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros repassados pela
União para os Estados, mediante convênio.
c) o julgamento das contas relativas à aplicação das cotas dos Fundos
de Participação transferidas para os Estados e Municípios.
d) o registro prévio das licitações e respectivos contratos, para
compras, obras e serviços.
e) o registro prévio dos atos de admissão dos servidores públicos
federais, bem como o das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões.
06. (Auditor-Fiscal/Receita Federal do Brasil 2009/ESAF) Não se inclui
na competência do Tribunal de Contas da União, determinada pela
Constituição Federal, enquanto órgão auxiliar do Congresso Nacional na
realização do controle externo da administração pública federal:
a) revogar os atos administrativos em que se constate ilegalidade de
que resulte prejuízo ao erário, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal.
b) julgar as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
c) fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres,
a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
d) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta.
e) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao
erário.
07. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre o sistema de controle
interno da União, é correto afirmar
a) que sua função é dependente do controle externo, ao qual se
subordina e em nome do qual atua.
b) que, entre suas competências, está a de exercer o controle das
operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União.
c) que, ao contrário do que ocorre com o exercício do controle externo
pelo Tribunal de Contas da União, não lhe compete avaliar os resultados
da execução dos programas de governo, salvo quando esta atividade
estiver vinculada à avaliação das metas previstas no plano plurianual.
d) que ele é único, para todos os Poderes, que deverão mantê-lo de
forma integrada.
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e)
que
os
seus
responsáveis
poderão
ser
solidariamente
responsabilizados por irregularidade ou ilegalidade que, conhecida no
exercício de suas funções, não for cientificada ao Ministro Chefe da
Casa Civil da Presidência da República.
(CESPE/Defensor Público – DPE ES/2013 - adaptada) Em relação ao
controle da administração pública, julgue os itens seguintes.
08. Dada a inafastabilidade do controle externo da administração
pública pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, admite-se a
renúncia pontual do controle interno pelos órgãos de controle do Poder
Executivo.
09. A autotutela não se inclui entre os tipos de controle da
administração pública.
10. O controle da administração pública pode ser interno e externo.
11. O controle da administração pública restringe-se ao mérito da
atividade administrativa sujeita a controle.
12. Não podem os administrados participar das ações de controle da
administração
pública,
uma
vez
que
constituem
prerrogativas
exclusivas dos agentes públicos provocar o procedimento de controle,
bem como realizá-lo.
(CESPE/Analista – MPU/2013) Acerca do controle legislativo da
administração e da responsabilidade civil do Estado, julgue o item
seguinte.
13. No exercício do controle legislativo, compete ao Senado Federal, em
caráter privativo, sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar, bem como os contratos que
padeçam de ilegalidade, neste último caso mediante solicitação da
Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional.
(CESPE/Técnico
–
MPU/2013)
Em
relação
ao
controle
e
à
responsabilização da administração, julgue os itens subsecutivos.
14.
O
direito
de
petição
constitui
instrumento
de
controle
administrativo da administração pública.
(CESPE/Analista de Planejamento – INPI/2013) Acerca de agentes
públicos e servidores públicos, julgue os itens subsequentes.
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15. O controle financeiro exercido pelo Poder Legislativo alcança tanto
o Executivo como o Judiciário e sua própria administração, no que se
refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos. Sujeitas a
esse controle estão as áreas de atuação contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
16. O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e
fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura
organizacional, configura-se como controle de natureza interna,
privativo do Poder Executivo.
17. Os tribunais de contas dispõem de competência para fiscalizar a
legalidade, legitimidade, economicidade, a aplicação de subvenções e a
renúncia de receitas das entidades da administração direta, razão pela
qual a Constituição Federal lhes faculta a condição de, como órgãos que
se inserem na esfera do Poder Executivo, rever o mérito dos atos
administrativos praticados no âmbito desse Poder.
18. No que se refere ao controle da atividade financeira do estado, vem
entendendo o STF que o jurista responsável pela emissão de parecer
que autorize a realização de ato que importe lesão ao erário também
pode ser responsabilizado pelo conteúdo de seu parecer. Assim, ainda
que a consulta ao parecerista seja facultativa, a autoridade
administrativa vincula-se ao emitir o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou contrário, tornando o parecerista
também responsável pelo ato, pois somente poderia praticá-lo de forma
diversa da apresentada à consultoria se o submetesse a novo parecer.
19. (Conhecimentos básicos/Controladoria Geral do Estado de
Pernambuco
2010/CESPE)
A
fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União, no que diz respeito à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida mediante controle externo
A) pela Advocacia Geral da União.
B) pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da
União.
C) pelo Poder Judiciário.
D) pela Controladoria Geral da União.
E) pela Procuradoria Geral da República.
20. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, a que se refere o artigo 70
da Constituição, é correto afirmar que ela
a) será feita pelo sistema de controle interno de cada Poder
exclusivamente sob o aspecto da legalidade.
b) se dará, por intermédio tanto do controle externo quanto do controle
interno
de
cada
Poder,
quanto
à
legalidade,
legitimidade
e
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economicidade, reservando-se ao Poder Legislativo, por oportunidade
da lei orçamentária anual, a verificação quanto à correção da aplicação
das subvenções e renúncia de receitas.
c) se fará pelo sistema de controle externo, mas não pelo sistema de
controle interno de cada Poder, quando se trate de verificar a
legitimidade da aplicação das subvenções.
d) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
e) abrangerá a legitimidade da deliberação do Congresso Nacional, por
oportunidade da elaboração da lei orçamentária anual, quanto à
concessão de subvenções e renúncias de receitas.
21. (Procurador/TCE GO 2007/ESAF) Sobre a estrutura e a composição
do Tribunal de Contas da União, é correto afirmar que
a) o Auditor, quando no exercício de atribuições de judicatura exceto a
substituição a Ministro, tem as mesmas garantias e impedimentos de
juiz de Tribunal Regional Federal.
b) compete ao Congresso Nacional, mediante resolução de iniciativa de
qualquer dos seus membros, organizar as secretarias e os serviços
auxiliares vinculados ao TCU.
c) são requisitos para ser nomeado Ministro do Tribunal de Contas da
União, entre outros, ser brasileiro com mais de trinta e cinco e menos
de setenta anos.
d) os seus ministros têm as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal.
e) ele tem quadro de pessoal compartilhado com a Câmara dos
Deputados e com o Senado Federal.
(Analista – Advocacia/SERPRO 2013/CESPE) Julgue o item a seguir,
referente ao direito administrativo.
22. De acordo com a jurisprudência do STF, os tribunais de contas, no
exercício de suas atribuições, não podem apreciar a constitucionalidade
das leis e dos atos do poder público, em razão de suas decisões serem
de caráter eminentemente administrativo.
(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Julgue os itens
seguintes quanto ao controle da administração pública.
23. Ao constatar a existência de ilegalidades na execução de
determinado contrato administrativo, o Poder Legislativo deve,
primeiramente, determinar prazo para que a entidade responsável
adote as medidas cabíveis e, se não atendido, ingressar com a ação
judicial cabível para a sustação do contrato.
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24. Devido à cláusula de reserva de jurisdição, a administração pública
não pode declarar a nulidade dos seus próprios atos, devendo ingressar
com a ação judicial cabível para tanto.
25. Os decretos editados pelo governador que violem dispositivos
legais não estarão submetidos ao controle legislativo, mas apenas ao
controle judicial de constitucionalidade.
26. O controle exercido pela administração direta sobre as autarquias é
finalístico, externo e administrativo e não se baseia na subordinação
hierárquica.
27. As entidades integrantes da administração indireta exploradoras de
atividade econômica e que não prestem serviços públicos não estão
submetidas ao controle do tribunal de contas.
GABARITO
01.B
02.B
03.E
04.C
05.B
06.A
07.B
08.F
09.F
10.V
11.F
12.F
13.F
14.V
15.V
16.F
17.F
18.F
19.B
20.D
21.A
22.F
23.F
24.F
25.F
26.V
27.F
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1. Considerações iniciais .............................................................
57
2. Evolução histórica ....................................................................
58
3. A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, CF/1988
62
4. Causas excludentes da responsabilidade do Estado .................
66
5. A responsabilidade civil do Estado em virtude da omissão dos seus
agentes ........................................................................................
71
6. Situações especiais abrangidas pela responsabilidade objetiva
73
6.1. Responsabilidade por dano nuclear ...............................
73
6.2. Danos de obra pública ...................................................
74
6.3 Atos legislativos .............................................................
75
6.4. Atos judiciais .................................................................
76
6.5. Coisas ou pessoas sob a responsabilidade do Estado ....
76
6.5.1. Suicídio de detento .....................................................
77
7. Responsabilidade civil e prazo quinquenal ...............................
78
7.1. Atos de tortura ..............................................................
80
8. Ação regressiva em face do agente público ..............................
80
9. Responsabilidade administrativa, civil e penal dos agentes públicos
causadores do dano ao particular .................................................
84
10. Super Revisão de Véspera de Prova ........................................
88
11. Questões comentadas ............................................................. 90
12. Questões para fixação do conteúdo ........................................ 109
SUMÁRIO – RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Conforme consagra o caput, artigo 1º, da CF/1988, a República
Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e, portanto,
todos nós (inclusive o próprio Estado) somos regidos por leis que foram criadas
para atender às necessidades do povo.
Tais leis são necessárias para que as relações jurídicas entre os indivíduos
possam ocorrer de forma harmônica, já que todos saberão, com antecedência,
quais são os direitos e deveres inerentes a cada um para que possamos viver
em sociedade.
Nesse contexto, o Código Civil brasileiro declara expressamente, em seu
artigo 186, que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou
imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito”. Já o artigo 927, também do Código Civil, prevê que
“aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
obrigado a repará-lo”.
Analisando-se os citados artigos, conclui-se que as vítimas de atos ilícitos
podem exigir a reparação dos danos morais e/ou materiais que porventura
sofrerem em virtude de omissões ou ações praticadas por outros particulares.
Caso não seja possível efetuar a reparação do dano de forma “amigável”,
a vítima poderá, então, recorrer ao Poder Judiciário, exigindo providências do
Estado, ou seja, o cumprimento da lei.
A obrigação de reparar os danos/prejuízos causados a terceiros não é
exclusiva dos particulares, pois incide também em relação ao Estado.
Entretanto, tal obrigação não é proveniente de contratos celebrados
pelo Estado com terceiros, denominada responsabilidade contratual, pois,
nesses casos, os possíveis prejuízos se resolvem com base nos próprios termos
contratuais. Também não se refere à obrigação de indenizar em virtude do
legítimo exercício de poderes em face do direito de terceiros, como ocorre
frequentemente no caso da desapropriação e, algumas vezes, no caso de
servidões.
Conforme afirma o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, tal
obrigação deriva da responsabilidade EXTRACONTRATUAL do Estado face a
comportamentos unilaterais, comissivos ou omissivos, legais ou ilegais,
materiais ou jurídicos, que a ele são atribuídos.
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É por isso que, em alguns livros, você irá encontrar o presente tópico com
o nome de “Responsabilidade Extracontratual do Estado”, “Responsabilidade
patrimonial do Estado” ou, ainda, “Responsabilidade civil da Administração
Pública”, o que em nada irá interferir no conteúdo que será apresentado.
Antes de passarmos para o próximo item, é necessário chamar a sua
atenção para o fato de que a responsabilidade civil do Estado, pelos danos
que seus agentes causem a terceiros, não se confunde com a responsabilidade
civil, penal ou administrativa dos agentes públicos responsáveis pelo dano.
Além da responsabilização do Estado, que irá ocorrer exclusivamente
na esfera civil, o agente público também poderá ser responsabilizado, mas em
três esferas distintas: civil, penal e administrativa, se for o caso.
As responsabilidades civil, penal e administrativa, em regra, são
independentes entre si, podendo, ainda, cumular-se, conforme veremos mais a
frente.
Em alguns casos, além de o Estado ser obrigado a reparar
financeiramente (civilmente) o particular pelos danos causados pelos seus
agentes, estes ainda podem responder simultaneamente na esfera penal (caso
a conduta ou omissão seja tipificada como crime ou contravenção),
administrativa (caso o ato omissivo ou comissivo seja praticado no
desempenho do cargo ou função e previsto como infração funcional) e civil,
sendo obrigados a devolver aos cofres públicos os valores que foram utilizados
pelo Estado para indenizar os danos causados aos particulares.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Conforme veremos a seguir, vigora no Brasil a responsabilidade
objetiva do Estado pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, sob a
modalidade do risco administrativo.
Entretanto, nem sempre foi assim, pois em outras épocas não era
possível responsabilizar civilmente o Estado, vejamos:
2.1. Irresponsabilidade do Estado
Historicamente, por muitos anos, vigorou a máxima de que “O Rei nunca
erra” (The King can do no wrong) ou “O Rei não pode fazer mal” (Le roi ne peut
mal faire).
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Durante esse período, notadamente nos regimes absolutistas, o Estado
NÃO PODIA SER RESPONSABILIZADO pelos danos que causasse aos
particulares no exercício das funções estatais.
Entretanto, mesmo durante esse período, os indivíduos não ficavam
totalmente desamparados de proteção em virtude dos danos sofridos, pois
existia a possibilidade de responsabilização individual dos agentes públicos
que, atuando com dolo ou culpa, acarretassem danos a terceiros. A
responsabilidade, nesse caso, recaía sobre o próprio agente e não sobre o
Estado.
Conforme nos informa o professor Diógenes Gasparini, o princípio da
responsabilidade do agente público, em lugar da responsabilidade do Estado,
estava previsto na Constituição de 1824, no item 29, artigo 179.
No item 29 do artigo 179, o próprio Imperador fazia a ressalva de que
não estava submetido a qualquer responsabilidade.
Apesar da necessidade de você ter conhecimento dessa teoria para
responder às questões de concursos, destaca-se que ela está inteiramente
superada, mesmo nos Estados Unidos e na Inglaterra, que foram os últimos
países a abandoná-las, em 1946 e 1947, respectivamente.
2.2. Responsabilidade subjetiva do Estado ou Teoria da “culpa civil”
Segundo essa teoria, o Estado seria equiparado ao particular para fins
de indenização. Em regra, como os particulares somente podem ser
responsabilizados pelos seus atos quando atuam com dolo (desejo de causar o
dano) ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia), tais requisitos também
deveriam ser demonstrados a fim de que se pudesse responsabilizar o Estado.
Tanto o Estado quanto o particular eram tratados de forma igualitária e,
sendo assim, ambos respondiam nos termos do direito privado, sendo
imprescindível a demonstração do dolo ou culpa para que ocorresse a
responsabilização.
Essa teoria passou a vigorar no Brasil com o advento do Código Civil, de
1916 e, somente em 1946, com a promulgação da Constituição, deixou de
existir.
2.3. Teoria da Culpa Administrativa ou da faute du service
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Essa teoria relaciona-se à possibilidade de responsabilização do Estado
em virtude do serviço público prestado de forma insatisfatória, defeituosa ou
ineficiente.
Não é necessário que ocorra uma falta individual do agente público, mas
uma deficiência no funcionamento normal do serviço, atribuível a um ou vários
agentes da Administração, que não lhes seja imputável a título pessoal.
Nesse caso, a vítima tem o dever de comprovar a falta do serviço (ou a
sua prestação insuficiente ou insatisfatória) para obter a indenização, além de
ser obrigada a provar ainda uma “culpa especial” do Estado, ou seja, provar
que o Estado é responsável por aquela “falta” do serviço público.
O professor Diógenes Gasparini cita alguns exemplos em que ocorrerá a
culpa do serviço e, portanto, a obrigação de o Estado indenizar o dano causado:
1º ) Caso devesse existir um serviço de prevenção e combate a incêndio
em prédios altos, mas não houvesse (o serviço não funcionava, não
existia);
2º) O serviço de prevenção e combate a incêndio existisse, mas ao ser
demandado ocorresse uma falha, a exemplo da falta d´água ou do
emperramento de certos equipamentos (o serviço funcionava mal);
3º) O serviço de prevenção e combate a incêndio existisse, mas chegasse
ao local do evento depois que o fogo já consumira tudo (o serviço
funcionou atrasado).
Sendo assim, gostaria que ficasse bem claro que a teoria francesa da
faute du service se enquadra como hipótese de responsabilidade subjetiva,
já que compete à vítima provar a “falta do serviço” e a responsabilidade do
Estado pela sua prestação, posicionamento também defendido pelo professor
Celso Antônio Bandeira de Mello.
Esse também é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça que, ao
julgar o Recurso Especial 703741, declarou que “[...] A responsabilidade civil
por omissão, quando a causa de pedir a ação de reparação de danos assenta-se
no faute du service publique, é subjetiva, uma vez que a ilicitude no
comportamento omissivo é aferido sob a hipótese de o Estado deixar de agir na
forma da lei e como ela determina”.
No concurso público para o cargo de Juiz do Trabalho Substituto
do TRT da 7ª Região, realizado em 2005, a ESAF considerou incorreta a
seguinte assertiva: “A teoria francesa da ‘faute du service’ é
enquadrada como hipótese de responsabilidade objetiva”.
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2.4. Teoria do risco administrativo
Essa é a teoria adotada pela Constituição Federal de 1988 e, portanto,
iremos estudá-la com mais detalhes nos próximos itens. De qualquer forma,
você já deve ter em mente que nesta modalidade de responsabilização não se
exige a culpa ou dolo do agente público, nem a demonstração da “falta do
serviço”.
Para que o indivíduo seja indenizado, basta que comprove a existência
do fato danoso e injusto ocasionado por ação do Estado.
O professor Hely Lopes Meirelles esclarece que tal teoria baseia-se no
risco que a atividade pública gera para os administrados, bem como na
possibilidade de acarretar danos a certos membros da comunidade, impondo-
lhes um ônus que não é suportado pelos demais.
Sendo assim, para compensar essa desigualdade individual, criada pelo
próprio Estado, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer
para a reparação do dano.
2.5. Teoria do risco integral
Com base em tal teoria, o Estado é responsável por qualquer dano
causado ao indivíduo na gestão de seus serviços, independentemente da culpa
da própria vítima, caso fortuito ou força maior.
Para que o Estado seja obrigado a indenizar, basta que esteja envolvido
no dano causado. Exemplo: se um indivíduo se jogar na frente de um caminhão
de lixo que está realizando o serviço de limpeza urbana, objetivando um
suicídio, ainda sim o Estado estaria obrigado a indenizar a família da vítima,
pois o caminhão que “passou por cima” do suicida pertence ao Estado.
É fácil perceber que a teoria do risco integral escapa ao bom senso, pois
não
prevê
qualquer
hipótese
de
exclusão
ou
redução
da
responsabilidade do Estado em relação ao evento danoso, ao contrário do
que ocorre, por exemplo, na teoria do risco administrativo, como veremos
adiante.
No concurso público para o cargo de Analista da Secretaria de
Fazenda do Ceará, realizado em 2007, a ESAF elaborou a seguinte
questão abordando a teoria do risco integral:
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(ESAF/Analista de Tecnologia da Informação - SEFAZ CE/2007) A teoria
que responsabiliza o Estado pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros sem admitir qualquer excludente de responsabilidade em
defesa do Estado denomina-se teoria
a) objetiva.
b) subjetiva.
c) da falta do serviço.
d) da irresponsabilidade.
e) do risco integral.
Gabarito: Letra “e”
3. A RESPONSABILIDADE OBJETIVA PREVISTA NO ARTIGO 37, § 6º DA
CF/88
O nosso ordenamento jurídico pátrio, durante muito tempo, oscilou entre
as doutrinas subjetiva e objetiva da responsabilidade civil do Estado.
Entretanto, a Constituição Federal de 1988 decidiu pela responsabilidade civil
objetiva do Estado, sob a modalidade do risco administrativo.
Sendo assim, para que o Estado seja obrigado a indenizar o dano causado
por seus agentes, é suficiente que o particular prejudicado comprove o dano
existente e o nexo causal entre a ação do agente e o evento danoso. Não é
necessário que o particular comprove que o agente público agiu com dolo ou
culpa, pois isso é irrelevante para efeitos de indenização estatal.
O professor Alexandre de Moraes afirma ser necessária a presença dos
seguintes requisitos para que o Estado seja obrigado a indenizar: ocorrência do
dano; ação administrativa; existência de nexo causal entre o dano e a ação
administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.
A possibilidade de responsabilizar o Estado pelos danos que seus agentes
causarem a terceiros possui amparo no próprio texto constitucional, mais
precisamente no artigo 37, § 6º, da CF/1988, que assim declara:
§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Para que possamos responder mais facilmente às questões elaboradas
pelas bancas examinadoras, principalmente da ESAF, é necessário que façamos
um detalhamento das informações que podem ser extraídas do § 6º, do artigo
37, da CF/88. Avante!
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No processo seletivo do plano de cargos do Ministério da Fazenda,
realizado em 2013, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva: “A
Constituição Federal prevê a responsabilidade objetiva da Administração Pública,
garantindo que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado que
prestem serviços públicos respondam pelos atos de seus agentes que, nessa
qualidade, causem dano a terceiros, com direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa”.
3.1. A abrangência da expressão “as pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos”
Na expressão destacada acima, devemos incluir como pessoas jurídicas
de direito público a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal, as
autarquias e as fundações públicas regidas pelo Direito Público.
Como pessoas jurídicas de Direito Privado prestadoras de serviços
públicos, incluímos as empresas públicas e sociedades de economia mista,
desde que prestadoras de serviços públicos, e também as empresas
privadas, mesmo não integrantes da Administração Pública, desde que prestem
serviços públicos, a exemplo das concessionárias, permissionárias e
autorizatárias de serviços públicos.
Até o mês de agosto de 2009, prevalecia no Supremo Tribunal Federal o
entendimento de que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos não
poderiam ser responsabilizadas objetivamente pelos danos causados pelos
seus agentes aos terceiros que não fossem usuários do serviço público
prestado.
No julgamento do Recurso Extraordinário 262.651/SP, em 16/11/2004, de
relatoria do Ministro Carlos Veloso, o STF decidiu que “a responsabilidade
objetiva das prestadoras de serviço público não se estende a terceiros não-
usuários, já que somente o usuário é detentor do direito subjetivo de receber
um serviço público ideal, não cabendo ao mesmo, por essa razão, o ônus de
provar a culpa do prestador do serviço na causação do dano.”
Desse modo, se um ônibus pertencente a uma concessionária de serviço
público de transporte coletivo urbano colidisse com um automóvel particular, a
responsabilidade civil daquela seria de natureza subjetiva, isto é, o particular
somente seria indenizado pelos prejuízos sofridos se provasse o dolo ou a
culpa do motorista da empresa, já que não estava usufruindo dos serviços
prestados pela mesma.
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Todavia, no julgamento do Recurso Extraordinário 591.874, em
26/08/2009, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, o Supremo Tribunal
Federal decidiu que “a Constituição Federal não faz qualquer distinção sobre a
qualificação do sujeito passivo do dano, ou seja, não exige que a pessoa
atingida pela lesão ostente a condição de usuário do serviço”.
Desse modo, passou a vigorar no Supremo Tribunal Federal o
entendimento de que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos
respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros, inclusive aqueles que não estejam usufruindo dos serviços
prestados, a exemplo do particular que tem o seu carro atingido por um
ônibus pertencente a concessionária prestadora de serviços públicos.
No concurso público para o cargo de Fiscal de Rendas do Rio de
Janeiro, realizado em 2010, a ESAF considerou correta a seguinte
assertiva: “A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito
privado prestadoras de serviço público é objetiva em relação aos
usuários, bem como em relação a terceiros não usuários do serviço
público”.
Além disso, não se esqueça de que as empresas públicas e sociedades de
economia mista, exploradoras de atividades econômicas, não são
alcançadas pelo § 6º, do artigo 37, da CF/1988.
As empresas públicas e sociedades de economia mista, exploradoras de
atividades econômicas (podemos citar como exemplo a Petrobrás, a Caixa
Econômica Federal, o Banco do Brasil etc.), respondem pelos danos que seus
agentes causarem a terceiros de acordo com as regras do Direito Privado,
assim como acontece com os seus concorrentes no mercado.
Em virtude de responderem pelos danos causados pelos seus agentes em
conformidade com as regras de direito privado, desde já, é necessário que você
saiba que a responsabilidade de tais pessoas jurídicas será SUBJETIVA, ao
contrário daquela preconizada no do § 6º, do artigo 37, da CF/1988, que é
OBJETIVA, em regra.
3.2. A abrangência da expressão “pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros”
A denominada “teoria do órgão”, elaborada pelo professor alemão Otto
Friedrich von Gierke, declara que os atos praticados pelos agentes públicos são
imputados ao Estado, já que este não possui condições de se expressar por
conta própria e, portanto, se manifesta através de seus agentes.
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Sendo assim, quando um agente público, no exercício de suas funções
administrativas, pratica um ato lesivo a outrem, é como se o próprio Estado o
tivesse praticado e, por isso, deve então ser obrigado a indenizar.
Para que o ato praticado pelo agente público possa ser imputado ao
Estado, é necessário que exista uma relação entre o ato e o serviço, ou seja, é
essencial que o ato ou ação lesiva tenham sido praticados para o serviço ou
durante a prestação do serviço público. Se a condição de agente público tiver
contribuído de algum modo para a prática do ato danoso, ainda que
simplesmente lhe proporcionando a oportunidade para o comportamento ilícito,
responde o Estado pela obrigação de indenizar.
Ao referir-se a “agentes”, o constituinte não restringiu o alcance do
texto constitucional somente aos servidores estatutários, incluindo também os
celetistas (empregados das empresas públicas, sociedades de economia mista
e das concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos), os
contratados temporariamente em razão de necessidade temporária de
excepcional interesse público, bem como todos aqueles que exercem funções
públicas, ainda que transitoriamente e sem remuneração, incluindo-se os
agentes delegados (oficiais de cartório, por exemplo).
Fato importante, e que deve ser lembrando no momento da prova, é que
os agentes públicos devem ter atuado na “condição de agente” ao causar o
dano, pois, caso contrário, não será possível responsabilizar o Estado.
Exemplo: suponhamos que um servidor do Ministério da Fazenda tenha
acabado de sair do trabalho, chegado em casa estressado e, ao encontrar a
empregada doméstica, tenha lhe desferido vários “tabefes” na cara alegando
que precisava descarregar em alguém o desgastante dia de trabalho.
Pergunta para não zerar a prova: nesse caso, a União poderá ser
responsabilizada pelos danos que o seu agente causou ao particular?
É lógico que não, pois o servidor do Ministério da Fazenda, naquele
momento, não estava no exercício da função de agente público. Era apenas
uma pessoa como outra qualquer.
Pergunta: e se o servidor, no dia seguinte, mas ainda estressado,
tivesse se deslocado em um veículo da União para fazer um trabalho externo e,
a 180 km por hora, colidisse com um veículo particular. Neste caso, como o
servidor dirigia a 180km/h, a União poderá ser responsabilizada?
É claro, pois o servidor estava no exercício de suas funções,
independentemente da velocidade de condução do veículo.
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Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino chamam a atenção
para o fato de que é irrelevante se o agente atuou dentro, fora ou além de
sua competência legal, pois se o ato foi praticado por alguém que se encontrava
na condição de agente público já é suficiente para a caracterização da
responsabilidade objetiva.
4. CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado, conforme apresentada no item
anterior, apesar de objetiva, poderá ser abrandada ou afastada
integralmente em algumas situações, vejamos:
4.1. Culpa exclusiva da vítima
Ocorre a culpa exclusiva da vítima quando o dano existente é
consequência de omissão ou ação do próprio particular que sofreu o dano, ou
seja, sem a ação ou omissão da vítima do dano, não existiria o dano. Ora, se
o particular deu causa ao dano que sofreu, deverá suportar sozinho o prejuízo.
Exemplo: Imaginemos um indivíduo que, após terminar um longo
relacionamento amoroso, desgostoso da vida, decide se jogar na frente de um
trator de propriedade do município, que estava recapeando algumas ruas na
cidade. Como consequência de tal ato, quebra as duas pernas e tem 10 dentes
arrancados da boca.
Pergunta: Quem deverá ser responsabilizado civilmente pelo tratamento
médico e as demais despesas provenientes do ato insano praticado pelo
particular? O próprio particular, é claro! Ademais, este ainda pode ser obrigado
a ressarcir ao Município os possíveis danos causados ao trator.
Lembre-se de que no citado exemplo será afastada a obrigatoriedade de
o Município indenizar o particular porque foi rompido o NEXO CAUSAL, ou seja,
o Município não deu CAUSA ao dano, pois foi o particular que se JOGOU
embaixo do trator.
O ônus de provar que a culpa é exclusiva do particular ou que este
contribuiu com o evento danoso recai sobre o Estado (aqui a expressão inclui
todas as entidades políticas). Caso este não consiga provar, deverá indenizar o
dano sofrido pelo particular, mesmo não tendo sido o responsável direto pelo
prejuízo
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Em outras circunstâncias, em vez de ser afastada a responsabilidade civil
do Estado, poderá ocorrer apenas um “abrandamento” em virtude da culpa
concorrente do particular.
A culpa concorrente ocorre quando o particular também contribui para o
evento danoso, e, portanto, é responsabilizado proporcionalmente ao seu grau
de participação no prejuízo causado.
Exemplo: Suponhamos que, em uma via municipal, cuja velocidade
máxima seja de 60km/h, um particular esteja conduzindo o seu veículo a
130km/h. De repente, o particular depara-se com um bueiro destampado no
meio da via e, na tentativa de desviar-se do buraco, perde a direção do veículo
e colide-se contra um muro, destruindo completamente o veículo.
Pergunta: Neste caso, se o particular ingressar com uma ação judicial
exigindo o pagamento integral do prejuízo referente ao veículo, o Município
teria que pagar a integralidade, somente parte ou não poderia ser
responsabilizado pelo dano?
É claro que nós não conhecemos todos os detalhes do caso, mas, de
qualquer forma, já sabemos que o Município foi omisso ao permitir que o bueiro
ficasse sem tampa de proteção, devendo, portanto, ser responsabilizado por
isso. Por outro lado, o particular estava conduzindo o veículo em velocidade
superior ao dobro da permitida para aquela via urbana. Provavelmente, se o
particular estivesse em velocidade compatível para o local, o acidente sequer
teria ocorrido.
Sendo assim, o mais sensato é dividir o prejuízo proporcionalmente à
participação de cada um no evento danoso, já que, nesse caso, existiu a
denominada culpa concorrente.
No concurso público para o cargo de Analista do Banco Central,
realizado em 2001, a ESAF considerou correta a seguinte assertiva: “Na
teoria do risco administrativo, a culpa exclusiva da vítima afasta a
responsabilidade do Estado”.
4.2. Caso fortuito e força maior
Não existe consenso doutrinário ou mesmo jurisprudencial sobre as
definições de caso fortuito e força maior. E para dificultar ainda mais a vida do
concurseiro, a divergência também se estende à possibilidade de tais
acontecimentos serem capazes ou não de excluir a responsabilidade civil do
Estado.
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Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça disponibilizou em seu site
(www.stj.gov.br) um breve texto através do qual deixou claro que a existência
de caso fortuito ou força maior devem ser analisadas em cada caso e,
somente após tal análise, seria possível decidir sobre a possibilidade de tais
eventos afastarem ou não a responsabilidade do Estado.
Analisemos um exemplo citado no referido texto apresentado no site do
STJ: um motorista está dirigindo em condições normais de segurança. De
repente, um raio atinge o automóvel no meio da rodovia e ele bate em outro
carro. O raio é um fato natural. Se provar que a batida aconteceu devido ao
raio, que é um acontecimento imprevisível e inevitável, o condutor não pode ser
punido judicialmente, ou seja: não vai ser obrigado a pagar indenização ao
outro envolvido no acidente.
Ao demonstrar que a causa da batida não está relacionada com o veículo,
como problemas de manutenção, por exemplo, fica caracterizada a existência
de caso fortuito ou força maior.
No exemplo anterior, destaca-se que o STJ reuniu o caso fortuito e a força
maior dentro de um único conceito, como se fossem expressões sinônimas,
posicionamento também defendido pelo professor José dos Santos Carvalho
Filho, ao afirmar que “são fatos imprevisíveis aqueles eventos que constituem o
que a doutrina tem denominado de força maior e de caso fortuito. Não
distinguiremos estas categorias, visto que há grande divergência doutrinária na
caracterização de cada um dos eventos. Alguns autores entendem que a força
maior é o acontecimento originário da vontade do homem, como é o caso da
greve, por exemplo, sendo o caso fortuito o evento produzido pela natureza,
como os terremotos, as tempestades, os raios e os trovões”.
Repita-se: De acordo com o entendimento do Superior Tribunal de
Justiça, bem como do Professor José dos Santos Carvalho Filho, caso fortuito
e força maior representam a mesma coisa, ou seja, um acontecimento
imprevisível e inevitável.
A doutrina tradicional entende que a FORÇA MAIOR caracteriza-se por um
evento da natureza, imprevisível, irresistível e inevitável, tais como
enchentes, terremotos, furacões, entre outros.
Por outro lado, o CASO FORTUITO estaria relacionado a condutas
culposas ou dolosas de terceiros, da mesma forma, imprevisíveis,
irresistíveis, inevitáveis e independentes da vontade das partes. Podemos citar
como exemplo os criminosos arrastões, guerras, greves ou invasões a locais
públicos.
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Independente da corrente conceitual que se adote, existe consenso em
um único ponto: o caso fortuito e o evento de força maior são acontecimentos
externos à atuação administrativa, o que faz com que a sua ocorrência,
numa situação em que houve alguma atuação administrativa causando dano
para o particular, exclua o nexo causal entre a atuação e o dano.
Voltemos ao exemplo do automóvel que foi atingido por um raio.
Suponhamos que o veículo integrasse o patrimônio da União e que, no
momento que um agente se dirigia para uma fiscalização em uma empresa
privada, tenha sido atingido por um raio, fato que fez com que o motorista
perdesse o controle e atingisse outro veículo.
Ora, neste caso, a União não poderia ser responsabilizada civilmente, pois
foi o evento natural (raio) que deu origem ao acidente, quebrando-se assim o
nexo causal entre a atuação do Estado e o dano causado ao veículo do
particular.
Se alguém tem que ser responsabilizado pelo dano, esse seria São Pedro
(sem comentários ...), pois foi o responsável pelo envio do raio que caiu no
veículo do Estado e que, consequentemente, causou o acidente. Se o veículo
não tivesse sido atingido pelo raio, o acidente não teria acontecido.
Nesse caso, você não precisa se preocupar em definir o evento como de força
maior ou caso fortuito. Volto a repetir: basta que você entenda que o prejuízo
ao veículo do particular ocorreu em virtude do raio e não de um “querer” do
Estado, pois este não teve como evitá-lo.
Como se não bastassem todas as divergências apresentadas até o
momento, é necessário ainda que você tenha conhecimento das definições dos
professores Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
citadas no livro dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino.
Os professores acima entendem que podem ser incluídos como eventos
de FORÇA MAIOR os eventos da natureza e também os atos de terceiros,
desde que imprevisíveis, irresistíveis e inevitáveis e que não tenham relação
com a atuação do Estado. Sendo assim, poderiam ser citados como exemplos
de força maior uma enchente, um terremoto, um arrastão, uma guerra, etc.
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Como o Estado não deu causa aos citados exemplos, não há nexo causal
que ligue o Estado aos danos sofridos pelos particulares. Portanto, caso o
particular tenha sofrido um dano proveniente de força maior, não há
possibilidade de atribuir ao Estado tal responsabilidade.
Sobre o CASO FORTUITO, os professores entendem que se trata de um
evento interno à própria atuação administrativa, mas que, pela sua
imprevisibilidade e inevitabilidade, gerou um resultado também totalmente
imprevisto e imprevisível.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo esclarecem que o caso fortuito seria
sempre um evento interno, ou seja, decorrente de uma atuação da
Administração. O resultado dessa atuação é que seria inteiramente anômalo,
tecnicamente inexplicável e imprevisível. Assim, na hipótese de caso fortuito,
todas as normas técnicas, todos os cuidados relativos à segurança, todas as
providências exigidas para a obtenção de um determinado resultado foram
adotadas, mas, não obstante isso, inexplicavelmente, o resultado ocorre de
forma diversa da prevista e previsível.
Analisando-se o posicionamento apresentado pelos professores, conclui-se
que o caso fortuito não teria o condão de afastar a reponsabilidade civil
do Estado, pois o dano teria ocorrido diretamente de sua atuação, apesar de
inexistir qualquer culpa no dano existente.
Tenho certeza de que você deve estar se perguntando: e para
responder às questões da ESAF, qual posicionamento devo adotar?
Essa é uma pergunta difícil de responder. Para ser sincero, não tenho
visto questões de Direito Administrativo exigindo a diferença entre esses dois
institutos. De qualquer forma, já está pacificado o entendimento de que o
evento de força maior exclui a responsabilidade civil do Estado.
Aconselho que você vá para a prova sabendo que tanto o caso fortuito, quanto
o evento de força maior, dependendo da análise concreta, podem afastar a
responsabilidade do Estado, conforme entende o Superior Tribunal de Justiça.
Entretanto, se a questão se referir ao entendimento do professor Celso
Antônio Bandeira de Mello, você já sabe que tem que responder em
conformidade com o que apresentei neste tópico.
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No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Trabalho,
realizado em 2010, a ESAF considerou incorreta a seguinte assertiva:
“Conforme decidiu o Superior Tribunal de Justiça, nem a força maior
exclui a responsabilidade civil do Estado”.
5. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM VIRTUDE DA OMISSÃO
DE SEUS AGENTES
Tenha muita atenção ao responder às questões de concursos públicos,
pois as bancas tendem a elaborar questões afirmando que a responsabilidade
do Estado sempre será objetiva, o que está incorreto.
Na prática, os particulares podem sofrer danos em virtude de condutas
comissivas (ações) praticadas pelos agentes públicos, bem como em virtude de
omissões (deixar de fazer) estatais. Ocorrendo quaisquer dessas hipóteses, o
Estado estará obrigado a indenizar.
Nos danos oriundos de uma ação praticada por agente público, incluindo
os agentes delegados, a responsabilidade será OBJETIVA, mas, nos danos
provenientes de uma omissão estatal, a responsabilidade passa a ser
SUBJETIVA, ou seja, será necessário que o particular comprove o dolo e/ou a
culpa do Estado na omissão a fim de que seja indenizado.
Esse é o posicionamento defendido pelo professor Celso Antônio Bandeira
de Mello, ao afirmar que a expressão "causarem" do artigo 37, parágrafo 6.º,
da CF/88, somente abrange os atos comissivos, e não os omissivos, afirmando
que estes últimos somente "condicionam" o evento danoso.
O professor ainda destaca que “quando o dano foi possível em
decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou
tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade
subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser o autor
do dano. E se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a
impedir o dano. Isto é, só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever
legal que lhe impunha obstar o evento lesivo.
Deveras, caso o Poder Público não estivesse obrigado a impedir o
acontecimento danoso, faltaria razão para impor-lhe o encargo de suportar
patrimonialmente as conseqüências da lesão. Logo, a responsabilidade estatal
por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E sendo
responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois
não há conduta ilícita do estado que não seja proveniente de negligência,
imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a
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norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente
modalidades de responsabilidade subjetiva.
Diante desse contexto, é possível citar vários exemplos em que a
responsabilidade do Estado será subjetiva em virtude de omissões constatadas
e provadas:
Exemplo: Imaginemos o caso de uma árvore centenária, com vinte
metros de altura e dez metros de diâmetro, localizada em uma praça no centro
da cidade. Suponhamos agora que, há vários meses, os moradores próximos à
praça estão reivindicando o corte da árvore em virtude de estar infestada de
cupins e ameaçando cair. Para tanto, foram protocoladas diversas petições
administrativas individuais e coletivas, mas o Município nunca tomou qualquer
providência. Ressalta-se ainda que o risco de queda da árvore também tenha
sido noticiado em jornais escritos e televisivos de toda a região, mas, apesar
disso, o Município continuou inerte.
Imaginemos agora que, num certo dia, um turista resolve parar o seu
veículo debaixo dessa árvore e, para a sua surpresa, a árvore “desaba” em
cima de seu carro.
Ora, nesse exemplo, está claro que a árvore somente caiu em cima do
carro do turista porque o Município foi omisso. Apesar de todas as
manifestações dos moradores exigindo providências, o Município nada fez.
Sendo assim, para que o turista seja ressarcido dos prejuízos causados ao
seu veículo, deverá provar a omissão do Estado, ou seja, deverá comprovar o
dolo e/ou a culpa (negligência, imprudência ou imperícia) do Município no
evento danoso.
Pergunta: Mas como deverá proceder o turista para provar tal fato? Ora,
nesse caso ele terá que bater de porta em porta, em toda a vizinhança, para
saber se alguém possui cópia das petições administrativas que foram
protocoladas perante o Município, cópia dos jornais noticiando o risco de queda,
entre outros, além de poder ainda colher o nome de alguns moradores para
servirem de testemunhas (prova) no desenvolvimento do processo.
Outro exemplo bastante comum em prova é o caso de danos provenientes
de enchentes, conseqüência de chuvas acima da média.
Pergunta: Nesse caso, o Estado poderá ser responsabilizado civilmente
pelos danos que a enchente causar aos particulares? Depende.
Se ficar comprovado que o Estado foi omisso, ou seja, que não efetuou a
limpeza dos bueiros de escoamento da água, permitindo o acúmulo de lixo e,
consequentemente, o seu entupimento, poderá, sim, ser responsabilizado,
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desde que o particular lesado comprove o dolo e/ou a culpa do Estado. Nessa
hipótese, a responsabilidade do Estado será SUBJETIVA.
Entretanto, se os danos provenientes da enchente ocorreram em virtude
do real excesso de chuvas, já que recentemente o Estado havia efetuado a
limpeza de todo o sistema de escoamento de água, mantendo-o em perfeitas
condições de funcionamento, teremos então a hipótese de FORÇA MAIOR (já
que se trata de um evento EXTERNO, estranho a qualquer atuação do Estado)
e, portanto, será excluída a responsabilidade estatal.
No concurso público para o cargo de Juiz do Trabalho Substituto
do TRT da 7ª Região, realizado em 2005, a ESAF considerou correta a
seguinte assertiva: “A responsabilidade do Estado por omissão
caracteriza-se como de natureza subjetiva”.
6. SITUAÇÕES ESPECIAS ABRANGIDAS PELA RESPONSABILIDADE
OBJETIVA
6.1. Responsabilidade por dano nuclear
O artigo 21, XXI, da Constituição de 1988, declara expressamente que
compete à União explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer
natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios
nucleares e seus derivados.
Todavia, na alínea “d” do mesmo dispositivo, consta que a
responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa, ou
seja, trata-se de responsabilidade objetiva.
Informação importante e que deve ser assimilada para responder às
questões de prova, refere-se ao fato de que, apesar de a Constituição Federal
de 1988 não estabelecer expressamente, a responsabilidade civil daqueles que
causarem danos nucleares a outrem será regida pela teoria do risco
integral.
Isso significa que permanecerá a obrigação de indenizar até mesmo nos
casos de inexistência de nexo causal entre a ação/omissão do Estado ou
particular e o dano causado.
Trata-se de uma hipótese excepcional e extremada de responsabilização
civil, pois não prevê excludentes de responsabilidade, nem mesmo nos casos de
culpa exclusiva de terceiros, da vítima, caso fortuito ou de força maior.
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Outra informação importante é o fato de que até mesmo o PARTICULAR,
mesmo não sendo prestador de serviços públicos, responderá
objetivamente pelos danos nucleares que causar a terceiros.
Apesar de ser um tema novo e instigante, penso que essas são as únicas
informações que você precisa saber para acertar as questões de concursos
relativas a este item.
6.2. Danos de obra pública
A responsabilidade do Estado por danos decorrentes de obras públicas
pode ser do tipo OBJETIVA ou SUBJETIVA.
Quando o dano ao particular ocorrer em função do só fato da obra, a
responsabilidade do Estado será do tipo OBJETIVA, na modalidade do risco
administrativo, independentemente se a obra está ou estava sendo realizada
pelo próprio Estado ou por particulares contratados.
Ocorre dano pelo só fato da obra quando o prejuízo é proveniente da
própria natureza da obra, seja pela sua duração, execução ou extensão. Como
o Estado foi o responsável pela decisão governamental que originou a
realização da obra, ele deve ser o responsável por eventuais danos advindos de
sua execução.
Conforme esclarece o professor Hely Lopes Meirelles, se na abertura de
um túnel ou de uma galeria de águas pluviais, o só fato da obra causa danos
aos particulares (erro de cálculo, por exemplo), por estes danos, responde
objetivamente a Administração que ordenou os serviços; se, porém, o dano é
produzido pela imperícia, imprudência ou negligência do construtor na execução
do processo, a responsabilidade originária é da Administração, como dona da
obra, mas pode ela haver do executor culpado tudo quanto pagou à vítima.
Esse é um ponto importante e que merece uma maior atenção: se o dano
puder ser atribuído ao EXECUTOR da obra, em virtude da má-execução do
contrato administrativo, a responsabilidade será SUBJETIVA, ou seja, deverá
ser comprovada a negligência, imprudência ou imperícia do EXECUTOR para
que ocorra a sua responsabilização civil.
Contudo, se o Estado, por algum motivo, decidir indenizar o particular
pelo dano sofrido, poderá propor ação regressiva em face do executor para
reaver os recursos financeiros utilizados no pagamento. Veja o exemplo de
uma questão que confirma o que acabou de ser exposto:
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(Procurador Judicial do Município de Recife/2003) Durante a execução de obra
pública, um particular contratado para a realização da construção provoca
danos a prédio vizinho, de propriedade do próprio Poder contratante. Nessa
hipótese, a responsabilidade civil do particular
(A) é objetiva, pois a atividade prestada é equiparada a serviço público.
(B) depende da comprovação de seu dolo ou culpa.
(C) apenas se caracteriza se não for comprovada omissão na fiscalização da obra, pelo
Poder Público.
(D) não se configura, cabendo ao Poder Público executar as garantias contratuais.
(E) depende da constatação de vícios que comprometam a solidez e segurança da
edificação.
Gabarito: Letra b.
6.3. Atos Legislativos
Como
estudamos
anteriormente,
o
Estado
responde
pelos
comportamentos lícitos e ilícitos praticados pelos agentes do Poder Executivo
que causarem danos a terceiros. Todavia, em regra, os atos legislativos
editados pelos representantes do povo não geram responsabilidade para o
Estado.
Os autores que defendem esse posicionamento afirmam que a aceitação
da possibilidade de responsabilizar o Estado por atos legislativos implicaria em
retirar a soberania desse Poder. Entretanto, entendo que a soberania do
Legislativo não deixa de existir, da mesma forma que o Executivo também é
Poder e não se cogita de falta de soberania quando o Estado responde pelos
atos praticados pelos seus agentes.
Isso porque o Estado é UNO e as funções estatais são apenas
instrumentos utilizados pelo povo a fim de que o poder possa ser exercido de
forma igualitária e mais ágil.
Dessa forma, o Estado pode sim ser responsabilizado, em algumas
situações especiais, pelos atos danosos oriundos do Legislativo, da mesma
forma que já o é pelos atos do outros dois Poderes.
Para responder às questões da ESAF: Segundo o entendimento da doutrina
dominante para “fins de concursos públicos”, atualmente o Estado somente
pode ser responsabilizado pela edição de leis inconstitucionais ou leis de
efeitos concretos.
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Apesar de o Poder Legislativo exercer parcela da soberania do Estado ao
legislar, é necessário que tais atos legislativos sejam editados em conformidade
com as normas constitucionais, pois, caso contrário, ocorrendo o desrespeito ao
texto constitucional, surge a obrigação de indenizar.
É válido ressaltar que, para que o particular possa pleitear indenização em
virtude de lei inconstitucional, é necessário que exista pronunciamento expresso
do Supremo Tribunal Federal.
Da mesma forma, as leis de efeitos concretos (aquelas que não
possuem caráter normativo, generalidade, impessoalidade ou abstração –
citam-se como exemplos aquelas famosas leis municipais que modificam nomes
de ruas), se causarem danos aos particulares, geram para o Estado o dever de
indenizar.
6.4. Atos judiciais
Assim como ocorre em relação aos atos legislativos, a regra é a de que
não será possível responsabilizar o Estado pelos atos jurisdicionais
praticados pelos juízes, desde que no exercício de suas funções típicas (a de
julgar).
Entretanto, o próprio inciso LXXV, do artigo 5º, da CF/88, apresenta
duas exceções, ao estabelecer que o “Estado indenizará o condenado por erro
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na
sentença”.
O erro judiciário e o excesso de prisão acarretarão indenização por danos
materiais (danos emergentes e lucros cessantes), devendo recompor a situação
anterior do prejudicado, e também por danos morais, uma vez que são óbvios
os seus efeitos psicológicos, em face do ferimento frontal do direito à liberdade
e à honra, conforme ressalta o professor Alexandre de Moraes.
É válido ressaltar que a exceção prevista no texto constitucional alcança
somente a esfera penal, excluindo a esfera cível. Contudo, a fim de ser
indenizado pelos danos sofridos na esfera penal, o particular deverá pleitear o
seu direito na esfera cível, através de ação judicial própria.
6.5. Coisas ou pessoas sob a responsabilidade do Estado
Eis aqui outro ponto polêmico e que já tem despertando a atenção das
bancas examinadoras no momento da elaboração de questões.
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Sabemos
que,
em
diversos
momentos,
o
Estado
assume a
responsabilidade pela “guarda” de pessoas, animais ou coisas, como se verifica,
por exemplo, em relação aos indivíduos que cumprem pena em presídios,
àqueles que estão internados em manicômios, aos alunos de uma escola
pública, às mercadorias que foram retidas por algum órgão ou entidade pública
e que se encontram em depósitos públicos etc.
Sendo assim, o Estado possui responsabilidade OBJETIVA pelos danos
que as pessoas, coisas ou animais sofrerem enquanto estiverem sob a sua
“guarda”, exceto se tal dano ocorrer em virtude de caso fortuito ou força
maior, já que esses são eventos imprevisíveis e irresistíveis, que fogem ao
controle do Estado.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello exemplifica tal
responsabilidade afirmando que, se um detento fere outro, o Estado responde
objetivamente, pois cada um dos presidiários está exposto a uma situação de
risco inerente ao ambiente em que convivem e, portanto, o Estado deve zelar
pela integridade física e moral de cada um deles.
Mas, se um raio vier a matar um detento, a responsabilidade desloca-se
para o campo da culpa administrativa, deixando de ser objetiva, por inexistir
conexão lógica entre o evento raio e a situação de risco vivida pelo
desafortunado. A responsabilidade advirá se eventualmente ficar comprovado
que as instalações capazes de impedir o evento (para-raios) não existiam,
foram mal projetadas ou estavam mal conservadas.
6.5.1. Suicídio de detento
Atualmente vigora no âmbito do Superior Tribunal de Justiça o
entendimento de que “a Administração Pública está obrigada ao pagamento de
pensão e indenização por danos morais no caso de morte por suicídio de
detento ocorrido dentro de estabelecimento prisional mantido pelo Estado.
Nessas hipóteses, não é necessário perquirir eventual culpa da Administração
Pública. Na verdade, a responsabilidade civil estatal pela integridade dos
presidiários é objetiva em face dos riscos inerentes ao meio no qual foram
inseridos pelo próprio Estado (AgRg no REsp 1.305.259-SC, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, julgado em 2/4/2013).
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7. RESPONSABILIDADE CIVIL E PRAZO QUINQUENAL
Apesar de o Estado poder ser responsabilizado pelos danos que seus
agentes causarem a terceiros, a ação judicial que pode ser proposta com tal
finalidade prescreve em cinco anos, contados da ocorrência do ato ou fato.
Tal previsão está expressa no artigo 1º do Decreto 20.910/32: “As dívidas
passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer
direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a
sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato
do qual se originarem”.
A propósito, destaca-se que o prazo de 5 (cinco) anos foi ratificado pelo
Superior Tribunal de Justiça no julgamento do recurso especial nº
1.251.993-PR, que ocorreu em 12/12/2012, cujo acórdão ficou assim
ementado:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PRAZO PRESCRICIONAL
DA PRETENSÃO INDENIZATÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO
QUINQUENAL DO DEC. N. 20.910/1932. RECURSO REPETITIVO (ART. 543-C
DO CPC E RES. N. 8/2008-STJ).
Aplica-se o prazo prescricional quinquenal – previsto no art. 1º do Dec. n.
20.910/1932 – às ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública,
e não o prazo prescricional trienal – previsto no art. 206, § 3º, V, do
CC/2002.
O art. 1º do Dec. n. 20.910/1932 estabelece que “as dívidas passivas da União, dos
Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a
Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. Por sua vez, o
art. 206, § 3º, V, do CC/2002 dispõe que prescreve em três anos a pretensão de
reparação civil. Ocorre que, no que tange às pretensões formuladas contra a
Fazenda Pública, deve-se aplicar o prazo prescricional do Dec. n. 20.910/1932 por
ser norma especial em relação ao CC, não revogada por ele. Nesse aspecto, vale
ressaltar que os dispositivos do CC/2002, por regularem questões de natureza
eminentemente de direito privado, nas ocasiões em que abordam temas de direito
público, são expressos ao afirmarem a aplicação do Código às pessoas jurídicas de
direito público, aos bens públicos e à Fazenda Pública. No caso do art. 206, § 3º, V,
do CC/2002, em nenhum momento foi indicada a sua aplicação à Fazenda Pública.
Certamente, não há falar em eventual omissão legislativa, pois o art. 178, § 10, V,
do CC/1916 estabelecia o prazo prescricional de cinco anos para as ações contra a
Fazenda Pública, o que não foi repetido no atual código, tampouco foi substituído por
outra norma infraconstitucional. Por outro lado, o art. 10 do referido decreto trouxe
hipótese em que o prazo quinquenal não seria aplicável, qual seja, a existência de
prazos prescricionais reduzidos constantes de leis e regulamentos já em vigor
quando de sua edição. Esse dispositivo deve ser interpretado pelos critérios histórico
e hermenêutico e, por isso mesmo, não fundamenta a afirmação de que o prazo
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prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública teria sido reduzido
pelo CC/2002. Ademais, vale consignar que o prazo quinquenal foi reafirmado no
art. 2º do Dec.-lei n. 4.597/1942 e no art. 1º-C da Lei n. 9.494/1997, incluído pela
MP n. 2.180- 35, de 2001. Precedentes citados: AgRg no AREsp 69.696-SE, DJe
21/8/2012, e AgRg nos EREsp 1.200.764-AC, DJe 6/6/2012. REsp 1.251.993-PR,
Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12/12/2012 (Informativo nº 0512).
Apesar de o particular possuir apenas o prazo de 05 (cinco) anos para
pleitear indenização em virtude de danos causados pelo Estado, este não
possui prazo para cobrar o ressarcimento de prejuízos ou danos causados ao
seu patrimônio em virtude de comportamento culposo ou doloso de seus
agentes, servidores ou não, conforme estabelece o § 5º do artigo 37 da
CF/88:
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos
praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento.
O Superior Tribunal de Justiça, em dezembro de 2008, reafirmou que as
ações de ressarcimento ao erário por danos decorrentes de atos de improbidade
administrativa são imprescritíveis. A conclusão da Segunda Turma foi tomada
durante o julgamento do recurso especial nº 1069779, seguindo, por
unanimidade, o entendimento do ministro Herman Benjamin, que foi o relator
(o primeiro juiz do Tribunal a emitir a sua opinião sobre o processo) da questão.
Para o relator, o artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.
8.429/1992) - que prevê o prazo prescricional de cinco anos para a aplicação
das sanções previstas nessa lei - disciplina apenas a primeira parte do
parágrafo 5º, do artigo 37, da Constituição Federal, já que, em sua parte final,
a norma constitucional teve o cuidado de deixar ressalvadas as respectivas
ações de ressarcimento, o que é o mesmo que declarar a sua
imprescritibilidade.
Dessa forma, concluiu-se que prescreve em cinco anos a punição do ato
ilícito, mas a pretensão de ressarcimento pelo prejuízo financeiro (pecuniário)
causado ao erário é imprescritível.
O entendimento é de que o prazo de cinco anos é apenas para aplicação
de pena (suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de
contratar com o Poder Público etc.), não para o ressarcimento dos danos
financeiros aos cofres públicos.
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80
7.1. Atos de tortura
No julgamento do recurso especial nº 1.374.376-CE, que ocorreu em
25⁄06⁄2013, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça ratificou o
entendimento de que “é imprescritível a pretensão de recebimento de
indenização por dano moral decorrente de atos de tortura ocorridos
durante o regime militar de exceção”.
8. AÇÃO REGRESSIVA EM FACE DO AGENTE PÚBLICO RESPONSÁVEL
PELO DANO
Conforme já foi exposto, o Estado pode ser responsabilizado civilmente
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Sendo
assim, caso o particular tenha sofrido algum prejuízo em razão de uma ação ou
omissão de agente público estatal, deverá exigir o respectivo ressarcimento
diretamente do Estado, e não do agente público.
Como o Estado responderá objetivamente pelos danos causados pelos
seus agentes, a própria CF/1988 assegura, na parte final do § 6º, do artigo 37,
o direito de o Estado tentar reaver o valor indenizatório que foi pago ao
particular, podendo propor contra o agente público a denominada ação
regressiva.
Apesar de tal possibilidade estar prevista diretamente no texto
constitucional, é necessário que o Estado comprove em juízo que o agente
público agiu com DOLO ou CULPA ao causar o dano ao particular, pois, caso
contrário, o agente não será obrigado a devolver aos cofres públicos o valor
gasto pelo Estado, já que responde SUBJETIVAMENTE.
Para que o Estado possa propor a referida ação regressiva,
primeiramente, é necessário que comprove já ter indenizado o particular,
pois essa é uma condição obrigatória. Trata-se de um requisito lógico, pois, se
o Estado ainda não pagou ao particular qualquer tipo de indenização, como
poderá exigir do agente público o ressarcimento de um prejuízo que nem
experimentou ou sequer sabe o valor?
Muito cuidado ao responder às questões de concursos, pois a simples
existência do trânsito em julgado de sentença condenando o Estado a pagar ao
particular a indenização, por si só, não é suficiente para fundamentar a
propositura da ação regressiva. Pelo menos esse é o entendimento do
Supremo Tribunal Federal. Além do trânsito em julgado, é necessário ainda
que já tenha ocorrido o efetivo pagamento ao particular.
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Vamos citar um exemplo simples, capaz de explicar melhor o que acaba
de ser exposto:
Exemplo: Suponhamos que uma ambulância do Estado, conduzida por
um agente público, que trafegava normalmente por uma avenida, tenha se
envolvido em um acidente com um veículo particular, no qual ambos tiveram
danos materiais. Como a discussão entre os motoristas começou a ficar
acalouradada, ambos decidiram contactar a Perícia de Trânsito a fim de que
fosse emitido um laudo pericial, declarando as razões que motivaram tal
acidente e pudesse ser definida a culpa pelo mesmo.
Na data combinada para a entrega do laudo pericial oficial, foi divulgado o
resultado, todavia, ao analisá-lo, verificou-se a impossibilidade de definição
da culpa pelo acidente “em razão das circunstâncias do evento”.
De posse do referido laudo pericial, o particular ingressou com uma ação
judicial pleiteando do Estado o ressarcimento dos danos causados ao seu
automóvel.
Pergunta 1
: Neste caso, com base no laudo pericial apresentado pelo
Perito, o particular teria direito a receber indenização pelos danos sofridos?
Sim, pois a responsabilidade do Estado pelos danos que seus agentes
causarem a terceiros, em regra, é OBJETIVA, ou seja, dispensa a comprovação
de DOLO ou CULPA. Sendo assim, como o laudo pericial não afirmou que a
culpa era exclusiva do particular, ou melhor, sequer definiu de quem seria a
culpa, presume-se que seja do Estado.
Pergunta 2
: Suponhamos que o Estado tenha sido condenado a pagar ao
particular R$ 10.000,00 (dez mil reais) em virtude do dano causado pelo
motorista da ambulância. Nesse caso, o Estado conseguirá êxito em uma
possível ação de ressarcimento proposta em face do agente público?
Não, pois, conforme expresso no laudo pericial, não é possível determinar
qual dos motoristas foi o responsável pelo acidente, muito menos se o agente
agiu com dolo ou culpa, e, sendo assim, o Estado é que assumirá integralmente
o prejuízo.
Pergunta 3
: Suponhamos que, ao ser citado para responder à ação de
indenização proposta pelo particular, o Estado tenha decidido denunciar à lide
(incluir no processo) o motorista da ambulância, alegando que ele foi o
responsável pelo acidente e, portanto, deveria participar do processo e ser
responsabilizado pelo pagamento do prejuízo causado ao particular. Nesse caso,
o Estado estaria agindo de forma correta, em conformidade com o
entendimento majoritário da doutrina e da jurisprudência?
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Não. Segundo entendimento da doutrina e jurisprudência majoritárias
(adotada pelas bancas examinadoras), não pode haver denunciação à lide do
agente público, já que o pedido do particular em face do Estado está amparado
na RESPONSABILIDADE OBJETIVA. Já a responsabilidade do agente em face
do Estado, está amparada na RESPONSABILIDADE SUBJETIVA.
O próprio Estatuto dos Servidores Públicos Federais (Lei 8.112/90)
declara que, ocorrendo danos causados a terceiros, o servidor deverá responder
perante a Fazenda Pública mediante AÇÃO REGRESSIVA (artigo 122, § 2º) e,
portanto, não há que se falar em denunciação à lide.
No concurso público para o cargo de Analista de Controle Externo do
TCU, realizado em 2006, a ESAF considerou incorreta a seguinte
assertiva: “Tratando-se de dano causado a terceiro, o servidor responderá
mediante denunciação à lide”.
A propósito, gostaria de destacar que no julgamento do recurso especial
nº 1.325.862/PR, de relatoria do Ministro Luis Felipe Salomão, a Quarta Turma
do Superior Tribunal de Justiça decidiu que na hipótese de dano causado a
particular por agente público no exercício de sua função, nos termos do art. 37,
§ 6º, da CF/1988, há de se conceder ao lesado a possibilidade de ajuizar ação
reparatória diretamente contra o agente causador do dano, contra o Estado
ou contra ambos.
A decisão da Quarta Turma do STJ foi proferida em ação de reparação por
danos morais, proposta por Procurador do Estado do Paraná, que tinha no polo
passivo uma Escrivã de Vara da Fazenda Pública da comarca de Curitiba/PR.
O Procurador alegava que a servidora, ao promover a publicação do
resumo de uma sentença proferida em embargos de execução em desfavor do
Estado do Paraná, erroneamente teria incluído a informação de que o
magistrado também havia proferido condenação do Estado por litigância de má-
fé, o que efetivamente não ocorrera.
Ao propor a ação judicial indenizatória, o Procurador optou por incluir a
Escrivã (servidora pública) no polo passivo da demanda e não a pessoa
jurídica a qual ela estava vinculada em razão do exercício de suas funções no
TJ PR (Estado do Paraná).
Apesar de ter indeferido o recurso apresentado pelo Procurador do
Estado, que pleiteava a reforma do acórdão do TJ/PR que lhe negou o direito à
indenização por danos morais, a Quarta Turma do Superior Tribunal de
Justiça, corroborando voto do Ministro Relator, afirmou que “há de se
franquear ao particular a possibilidade de ajuizar a ação diretamente contra o
servidor, suposto causador do dano, contra o Estado ou contra ambos, se assim
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desejar. A avaliação quanto ao ajuizamento da ação contra o servidor público
ou contra o Estado deve ser decisão do suposto lesado. Se, por um lado, o
particular abre mão do sistema de responsabilidade objetiva do Estado, por
outro também não se sujeita ao regime de precatórios”.
A decisão proferida pelo STJ ainda repercutirá bastante nas provas de
concursos públicos, principalmente por ser divergente do atual entendimento
que prevalece nas duas turmas do Supremo Tribunal Federal.
A título de exemplo, destaca-se que no julgamento do recurso
extraordinário nº 327.904/SP, cujo acórdão foi publicado no DJe de
08/09/2006, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal assim decidiu:
"O § 6º do art. 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as
pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado
que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela
reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes,
agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns.
Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em
favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica
de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que
bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano
objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor
estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a
pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular." (RE 327.904, Rel.
Min. Ayres Britto, julgamento em 15-8-2006, Primeira Turma, DJ de 8-9-2006).
No mesmo sentido, assim também decidiu a Segunda Turma do
Supremo Tribunal Federal, conforme se constata no seguinte julgado:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE REPARAÇÃO
DE DANOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. § 6º DO ART. 37 DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AGENTE PÚBLICO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD
CAUSAM.
O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da RE n. 327.904,
Relator o Ministro Carlos Britto, DJ de 8.9.06, fixou entendimento no sentido de
que “somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de
direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder,
objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos
respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos e não
pessoas comuns” (RE 470.996-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 18-8-
2009, Segunda Turma, DJE de 11-9-2009).
Esse também é o entendimento de grande parte da doutrina, inclusive de
José Afonso da Silva, citado no voto relator do recurso extraordinário nº
327.904/SP:
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“(...) A obrigação de indenizar é da pessoa jurídica a que pertencer o agente. O
prejudicado há que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública
respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não
contra o agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui
também (in Comentário contextual à Constituição, Editora Malheiros, 2005, p.
349).
E aí professor? Como devo me posicionar nas questões de prova?
Bem, se você estiver se preparando para questões objetivas, como é o
caso do concurso da Receita Federal, penso que o mais coerente ainda é adotar
o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (salvo se a ESAF fizer referência
expressa ao posicionamento do STJ). Todavia, se tiver que enfrentar questões
discursivas, apresente os dois entendimentos para o examinador.
Outro ponto que merece destaque é o fato de que a ação regressiva, nos
termos do artigo 5º, XLV, da CF/88, transmite-se aos herdeiros, até o limite
da herança recebida, ou seja, mesmo após a morte do agente público, o seu
patrimônio responde pelo dano.
Ainda não encontrei em provas da ESAF questões versando sobre o início do
prazo para a propositura da ação regressiva em face do servidor causador de
dano ao particular. Entretanto, é importante esclarecer que o art. 2º da Lei
4.619/65 prevê que “o prazo para ajuizamento da ação regressiva será de
sessenta dias a partir da data em que transitar em julgado a condenação
imposta à Fazenda”, isto é, entendimento que não está em conformidade com
o posicionamento do Supremo Tribunal Federal.
9. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL DOS
AGENTES PÚBLICOS
Quando o agente público, no exercício de suas funções, praticar alguma
irregularidade, algum ato violador do ordenamento jurídico vigente, poderá ser
obrigado a responder a um processo administrativo, um processo cível e outro
na esfera penal, simultaneamente, já que essas esferas são independentes
entre si.
Em regra, não há vinculação entre as sanções administrativas, civis e
penais e, portanto, elas poderão cumular-se. Da mesma forma, os processos
em cada esfera poderão tramitar isoladamente, não sendo necessário, por
exemplo, aguardar o julgamento da esfera judicial cível a fim de que seja
proferida a decisão administrativa.
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É possível que exista a responsabilidade civil sem que haja
responsabilidade penal ou administrativa. Pode ainda haver a responsabilidade
administrativa, sem que ocorra conjuntamente a responsabilidade penal ou
civil.
Em razão da independência das instâncias, a Administração pode aplicar a
penalidade administrativa de demissão ao servidor, por exemplo, mesmo antes
de ter sido julgada a ação penal. Entretanto, caso o servidor seja absolvido
posteriormente por sentença penal que negue que ele seja o autor do possível
crime (negativa de autoria) ou, ainda, que declare a inexistência do fato
criminoso, deverá ser reintegrado ao cargo anteriormente ocupado, com direito
à recepção de todas as vantagens financeiras a que teria direito se estivesse
trabalhando.
9.1. Responsabilidade Civil
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, a responsabilidade
civil é a imputação, ao servidor, da obrigação de reparar o dano que tenha
causado à Administração ou a terceiros, em decorrência de conduta dolosa ou
culposa, de caráter comissivo ou omissivo, tratando-se de responsabilidade
SUBJETIVA.
A obrigação de o servidor reparar pecuniariamente o dano causado pode
lhe ser exigida de uma só vez ou de forma parcelada, sendo possível o desconto
de cada parcela nos vencimentos mensais do servidor, desde que com a sua
expressa concordância e nos termos previstos em lei.
O Estatuto dos Servidores Públicos Federais (Lei 8.112/90) estabelece
que, nos casos de parcelamento, o valor de cada parcela não poderá ser inferior
ao correspondente a dez por cento da remuneração, provento ou pensão do
agente público.
9.2. Responsabilidade penal
A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputadas
ao servidor, nessa qualidade. Existe a possibilidade, conforme informado acima,
de o servidor ser condenado apenas na esfera penal.
Entretanto, se o ilícito penal acarretar prejuízos à Administração, poderá
também ser condenado na esfera cível pela prática do mesmo ato, que
repercutiu em outra esfera.
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9.3. Responsabilidade administrativa
A responsabilização administrativa poderá ocorrer em consequência de
condutas comissivas ou omissivas que configurem violação às normas previstas
no estatuto dos próprios servidores, a exemplo da Lei 8.112/90.
Antes de ser condenado na esfera administrativa, deverá ser assegurado
ao servidor o direito ao contraditório e a ampla defesa, garantias previstas
expressamente no texto constitucional, em processo administrativo próprio.
É válido destacar ainda que o servidor condenado na esfera administrativa
tem o direito de rediscutir a penalidade aplicada no âmbito do poder judiciário,
que está restrito à análise da legalidade, pois não pode ter ingerência nos
critérios de conveniência, oportunidade ou justiça dos atos punitivos da
Administração.
9.4. Efeitos da decisão penal nas esferas civil e administrativa
Certamente, este é um dos tópicos mais cobrados em concursos públicos,
independentemente da banca responsável pela elaboração das questões. Sendo
assim, é necessário que você tenha bastante atenção aos detalhes que serão
narrados a seguir, para não correr o risco de errar uma questão em prova.
1º) A decisão penal condenatória só causa reflexo na esfera civil da
Administração se o fato ilícito penal se caracterizar também como fato ilícito
civil. Exemplo: Se um servidor for condenado pela prática do crime de dano
(artigo 163 do CP) contra bem público, tal decisão provocará reflexo na esfera
civil, pois a Administração teve um prejuízo real ao seu patrimônio e, portanto,
o servidor estará obrigado a reparar o dano.
- É válido ressaltar que, em regra, a esfera penal não vincula a esfera
administrativa.
2º) Em se tratando de decisão penal condenatória por crime funcional
(aquele que tem relação com os deveres administrativos), sempre haverá
reflexo na esfera administrativa, já que tal conduta deverá ser considerada
também um ilícito administrativo. Exemplo: Se o servidor é condenado pelo
crime de corrupção passiva (art. 317 do CP), terá implicitamente cometido um
ilícito administrativo, como aquele previsto no artigo 117,XII, da Lei 8.112/90
(receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em
razão de suas atribuições) e, portanto, deverá ser condenado nas duas esferas.
- Nesse caso, a esfera penal irá vincular obrigatoriamente a esfera
administrativa.
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3º) Se a decisão na esfera penal afirmar a INEXISTÊNCIA DO FATO
atribuído ao servidor ou a NEGATIVA DE AUTORIA (declarar que o servidor
não foi o autor do crime), deverá ser reproduzida necessariamente na esfera
administrativa, ou seja, caso o servidor seja absolvido na esfera penal nas duas
situações citadas, deverá também ser absolvido na esfera administrativa,
OBRIGATORIAMENTE.
- Caso o servidor já tenha sido demitido administrativamente no momento
do trânsito em julgado da decisão penal, deverá ser reintegrado ao cargo
anteriormente ocupado, após a anulação da demissão.
4º) Se a decisão na esfera penal absolver o servidor por
INSUFICIÊNCIA DE PROVAS quanto à autoria, por exemplo, não ocorrerá a
vinculação da esfera administrativa e, se as provas existentes forem capazes de
configurar um ilícito administrativo, poderá então ser condenado na esfera
administrativa. É o que a doutrina denomina de conduta residual.
- EXEMPLO: Se um servidor for absolvido da suposta prática de crime de
peculato (artigo art. 312 do CP), por insuficiência de provas quanto à sua
participação no fato criminoso, nada impede, porém, que seja punido na esfera
administrativa por ter atuado de forma desidiosa, ilícito administrativo
previsto no artigo 117, XV, da Lei 8.112/90, que constitui conduta residual
independente do crime de peculato.
5º) Se o servidor é condenado a crime que não tenha relação com a
função pública, nenhuma influência haverá na esfera administrativa quando a
pena não impuser a perda da liberdade. Se a privação da liberdade ocorrer,
surgem duas hipóteses distintas:
- Se a privação da liberdade for por tempo inferior a 04 (quatro) anos,
o servidor ficará afastado de seu cargo ou função, assegurado o direito de a
família receber o auxílio-reclusão;
- Se a privação da liberdade é superior a 04 (quatro) anos, ocorrerá a
perda do cargo, função pública ou mandato eletivo. Com relação a este último,
é válido ressaltar que devem ser observadas as regras do artigo 55, VI,
combinadas com a regra do § 2º do mesmo artigo, todos eles da Constituição
Federal de 1988.
A decisão final sobre a perda do mandato eletivo fica sob a
responsabilidade da Câmara dos Deputados ou Senado Federal, dependendo do
caso.
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1. A CF/88 adotou a teoria do risco administrativo e não a do risco integral;
2. A teoria do risco administrativo admite excludentes de responsabilidade
em relação ao Estado, tais como a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito e
força maior;
3. A teoria do risco integral não admite excludentes de responsabilidade;
4. A responsabilidade civil do Estado pelos danos que seus agentes causarem a
terceiro é de natureza OBJETIVA;
5. As pessoas jurídicas de direito privado, desde que prestadoras de serviços
públicos (como as concessionárias, por exemplo), respondem objetivamente
pelos danos que seus agentes causarem aos usuários ou não-usuários do
serviço prestado;
6. As pessoas jurídicas de direito privado, quando prestadoras de serviços
públicos (como as concessionárias, por exemplo), respondem objetivamente
pelos danos que seus agentes causarem aos não-usuários do serviço
prestado;
7. Segundo o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, tanto o caso
fortuito quanto o evento de força maior excluem a responsabilidade civil do
Estado;
8. A responsabilidade civil do Estado, em virtude de omissões que causaram
danos aos particulares, é de natureza subjetiva, sendo necessária a
comprovação do dolo e/ou culpa a fim de que o Estado seja obrigado a
indenizar;
9. A responsabilidade do Estado, ou mesmo do particular, em virtude de
danos nucleares, será sempre objetiva, na modalidade do risco integral;
10. Quando o Estado causar danos ao particular em função da obra pública em
si (só fato da obra), a responsabilidade civil será de natureza objetiva;
11. O Estado responde civilmente pelos danos causados aos particulares
provenientes de leis inconstitucionais e leis de efeitos concretos;
12. A CF/88, em seu artigo 5º, LXXV, assegura que Estado poderá ser
responsabilizado civilmente por atos jurisdicionais em duas hipóteses: erro do
judiciário e quando o indivíduo ficar preso além do tempo fixado na
sentença.
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP
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13. A responsabilidade do Estado, em relação aos bens, coisas e pessoas sob a
sua guarda, é de natureza objetiva;
14. A prazo para o particular propor ação de indenização em face do Estado
prescreve em cinco anos, contados da data do ato ou fato do qual se
originarem. Todavia, é IMPRESCRITÍVEL o prazo da Administração Pública para
cobrar o ressarcimento de prejuízos ou danos causados ao seu patrimônio em
virtude de comportamento culposo ou doloso de seus agentes, servidores ou
não, conforme estabelece o § 5º do artigo 37 da CF/88;
15. O Estado tem o direito de regresso contra o agente público se foi
obrigado a pagar indenização proveniente de dano causado a particular em
virtude de ação/omissão do agente público;
16. A responsabilidade civil do agente público, em face do Estado, é de
natureza subjetiva, portanto, deve ser comprovado que o agente agiu com
culpa e/ou dolo;
17. O entendimento da doutrina majoritária é no sentido de não ser permitida
a nomeação à lide, pelo Estado, do servidor responsável pelo dano ao
particular;
18. Pela prática de ato irregular, o servidor pode responder na esfera penal,
civil e administrativa, já que são independentes entre si, entretanto, as
sanções aplicáveis nessas esferas podem cumular-se;
19. A absolvição do servidor, na esfera penal, por insuficiência de provas,
não exclui a possibilidade de condenação na esfera administrativa em virtude
de falta residual.
20. A absolvição do servidor na esfera penal, por negativa de autoria ou
inexistência do fato, obriga à absolvição do servidor também na esfera
administrativa.
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01. (ESAF⁄Procurador – PGFN⁄2012) Assinale a opção que corresponde
ao entendimento atualmente esposado pelo Supremo Tribunal Federal
sobre a responsabilidade civil das empresas concessionárias de
serviços públicos.
a) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público,
na modalidade do risco administrativo.
b) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público,
desde que caracterizada ao menos culpa da prestadora do serviço.
c) É reconhecida a possibilidade de responsabilização em face de dano
causado a não-usuário do serviço, uma vez caracterizada ao menos
culpa da concessionária e nexo de causalidade entre a conduta e o
resultado prejudicial.
d) É reconhecida a possibilidade de responsabilização objetiva das
concessionárias, mesmo em face de terceiros não-usuários do serviço.
e) A teoria da responsabilidade subjetiva é aplicável tanto perante
usuários como não-usuários do serviço público, considerando-se que as
concessionárias são empresas privadas que não integram o Poder
Público.
Comentários
Até o mês de agosto de 2009, prevalecia no Supremo Tribunal Federal o
entendimento de que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos não
poderiam ser responsabilizadas objetivamente pelos danos causados pelos
seus agentes aos terceiros que não fossem usuários do serviço público
prestado.
Todavia, no julgamento do Recurso Extraordinário 591.874, em
26/08/2009, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, o Supremo Tribunal
Federal decidiu que “a Constituição Federal não faz qualquer distinção sobre a
qualificação do sujeito passivo do dano, ou seja, não exige que a pessoa
atingida pela lesão ostente a condição de usuário do serviço”.
Desse modo, passou a vigorar no Supremo Tribunal Federal o
entendimento de que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos
respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros, inclusive aqueles que não estejam usufruindo dos serviços
prestados, a exemplo do particular que tem o seu carro atingido por um
ônibus pertencente a concessionária prestadora de serviços públicos.
Gabarito: Letra d.
02. (Analista de Finanças e Controle/CGU 2008/ESAF) Considerando
entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, assinale a
opção em que a sentença penal não pode influenciar na esfera
administrativa.
QUESTÕES COMENTADAS
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a) Absolvição que não compreenda falta residual.
b) Absolvição por inexistência do fato.
c) Condenação por crime contra a Administração Pública à pena
privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano.
d) Condenação em que é aplicada pena privativa de liberdade superior
a quatro anos.
e) Absolvição em que a autoria seja negada.
Comentários
a) A Súmula 18 do Supremo Tribunal Federal dispõe que “pela falta
residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a
punição administrativa do servidor público”, o que torna a assertiva correta.
De início, é importante esclarecer que falta residual, como o próprio nome
indica, é aquela que não foi objeto da sentença judicial proferida na esfera
penal (uma falta à parte, um resíduo).
Para ficar mais fácil o entendimento, citemos o exemplo de um servidor que,
por algum motivo, após ter proferido dezenas de “palavrões” no interior da
repartição, tenha agredido um colega de trabalho com diversos socos na face.
Em razão dessa agressão, suponhamos que tenham sido instaurados um
processo criminal (por lesão corporal) e outro administrativo (por violação do
art. 132, VII, da Lei 8.112/1990) contra o servidor. Imaginemos, agora, que o
servidor tenha sido absolvido na esfera criminal sob a alegação de que teria
agido em legítima defesa.
Nesse caso, se o já servidor tiver sido demitido na esfera administrativa em
razão da violação do inc. VII, do art. 132, da Lei 8.112/1990, deverá ser
reintegrado obrigatoriamente ao cargo, pois a decisão proferida na criminal
vinculará a esfera administrativa (o Judiciário entendeu que o crime não
ocorreu, já que o servidor teria agido em legítima defesa).
Todavia, é importante destacar que no momento da confusão o servidor
proferiu vários “palavrões” no âmbito da repartição, que foram ouvidos por
diversos colegas. Desse modo, é possível afirmar que o servidor também violou
os incisos IX e XI, do art. 116, bem como o inc. V, do art. 132, da Lei
8.112/1990, infrações que não foram analisadas pelo Poder Judiciário (faltas
residuais).
Assim, mesmo que o servidor tenha sido absolvido na esfera criminal por ter
agido em legítima defesa, perceba que ele não tratou com urbanidade as
pessoas (art. 116, XI), e, portanto, poderia ser penalizado com a aplicação de
uma advertência em razão dessa falta residual, por exemplo.
Se a sentença que absolveu o servidor não se referiu à falta residual, não
vinculará a esfera administrativa, no que se refere à aplicação de penalidades
em face da falta residual em si.
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b) Se o servidor foi absolvido na esfera penal por inexistência do fato,
também será absolvido, obrigatoriamente, na esfera administrativa, ocorrendo
assim uma vinculação da decisão penal sobre a administrativa. Não é a
resposta da questão.
c) O texto da assertiva não pode ser marcado como resposta da questão,
pois o art. 92 do Código Penal dispõe que “também são efeitos da condenação
criminal a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo, quando aplicada
pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos
crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a
Administração Pública”.
d) Nos mesmos moldes da assertiva anterior, ainda consta no art. 92 do
Código Penal que quando for aplicada ao servidor pena privativa de liberdade
por tempo superior a 4 (quatro) anos, ocorrerá a perda de cargo, função
pública ou mandato eletivo. Assim, a assertiva não pode ser marcada como
resposta da questão.
e) Se a decisão na esfera penal absolveu o servidor por negativa de
autoria, também ocorrerá a sua automática absolvição na esfera
administrativa, o que impede que a assertiva seja marcada como resposta da
questão.
GABARITO: LETRA A.
(CESPE/Analista Judiciário – TJDF/2013) No que concerne ao direito
administrativo, julgue o item a seguir.
03. Suponha que o TJDFT, por intermédio de um oficial de justiça, no
exercício de sua função pública, pratique ato administrativo que cause
dano a terceiros. Nessa situação, não se aplicam as regras relativas à
responsabilidade civil do Estado, já que os atos praticados pelos juízes
e pelos auxiliares do Poder Judiciário não geram responsabilidade do
Estado.
As regras constitucionais sobre responsabilização civil do Estado, previstas no
art. 37, § 6º, da CF⁄1988, abrangem os atos administrativos editados por
todos os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), assim como Ministério
Público e Tribunais de Contas.
Todavia, em relação aos atos jurisdicionais (que são praticados
exclusivamente pelos juízes) causadores de danos a terceiros, vigora a regra
geral de que não é possível responsabilizar civilmente o Estado, salvo em duas
exceções previstas expressamente no art. 5º, XXV, da CF⁄1988: erro
judiciário e quando o indivíduo ficar preso além do tempo fixado na
sentença. Assertiva incorreta.
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(CESPE/Advogado – SERPRO/2013) Julgue os itens subsequentes,
relativos à responsabilidade da administração pública.
04. Segundo entendimento do STF, a responsabilidade civil das pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva
tanto em relação aos usuários, quanto aos não usuários de um serviço
público.
No julgamento do Recurso Extraordinário 591.874, em 26/08/2009, de relatoria
do Ministro Ricardo Lewandowski, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “a
Constituição Federal não faz qualquer distinção sobre a qualificação do sujeito
passivo do dano, ou seja, não exige que a pessoa atingida pela lesão ostente a
condição de usuário do serviço”.
Desse modo, passou a vigorar no Supremo Tribunal Federal o entendimento de
que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos respondem
objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, inclusive
aqueles que não estejam usufruindo dos serviços prestados, a exemplo
do particular que tem o seu carro atingido por um ônibus pertencente a
concessionária prestadora de serviços públicos. Assertiva correta.
05. Caso o poder público seja condenado em ação de responsabilidade
civil pelos danos causados por seu servidor a terceiro, caberá ação
regressiva do Estado contra o servidor, ação esta cujo prazo
prescricional será de três anos.
O gabarito preliminar, divulgado pela banca, informou que a assertiva estava
correta. Todavia, após a fase de apresentação de recursos, a banca decidiu
anular a questão sob a alegação de que jurisprudência entende se tratar de
ação imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da CF⁄1988, que assim
dispõe: “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.
06. Na teoria do risco administrativo, verifica-se a necessidade de a
vítima comprovar a culpa da administração.
Segundo a teoria do risco administrativo, para que o Estado seja obrigado a
indenizar o dano causado por seus agentes, é suficiente que o particular
prejudicado comprove o dano existente e o nexo causal entre a ação do
agente e o evento danoso. Não é necessário que o particular comprove que o
agente público agiu com dolo ou culpa, pois isso é irrelevante para efeitos de
indenização estatal. Assertiva incorreta.
(CESPE/Procurador – TC DF/2013) Julgue os itens que se seguem,
acerca de direitos dos servidores públicos civis, aposentadorias e
pensões, bens públicos e responsabilidade por atos legislativos.
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07. O Estado só responderá pela indenização ao indivíduo prejudicado
por ato legislativo quando este for declarado inconstitucional pelo STF.
Em regra, não incide a responsabilidade civil estatal em razão dos atos
legislativos que causem dados a terceiros, salvo em duas hipóteses (o
enunciado
da
questão
apresentou
apenas
uma):
leis
declaradas
inconstitucionais e leis de efeitos concretos (que não possui caráter
genérico e abstrato, a exemplo daquela que atribui o nome de determinada
personalidade a um aeroporto, por exemplo). Assertiva incorreta.
(CESPE/Técnico Judiciário – TJDF/2013) Acerca da responsabilidade
civil do Estado, julgue o item abaixo.
08. Se um particular sofrer dano quando da prestação de serviço
público, e restar demonstrada a culpa exclusiva desse particular, ficará
afastada a responsabilidade da administração. Nesse tipo de situação, o
ônus da prova, contudo, caberá à administração.
A culpa exclusiva da vítima configura-se quando o dano existente é
consequência de sua própria ação ou omissão e não de conduta praticada por
agente público no exercício da função pública. Todavia, compete ao Estado,
para eximir-se de eventual responsabilidade nos autos de um processo judicial,
comprovar que ocorreu a culpa exclusiva da vítima, sob pena de ser obrigado a
indenizá-la. Assertiva correta.
(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
09. De acordo com a teoria do risco integral, o Estado responde
integralmente quando houver danos a terceiros, desde que não esteja
presente nenhuma das causas excludentes de responsabilidade.
Levando-se em conta a teoria do risco integral, o Estado é responsável por
todos e quaisquer danos causados aos indivíduos durante a execução dos
serviços públicos, ainda que sejam consequências de caso fortuito, força maior
ou tenham sido causados por culpa exclusiva da vítima.
Nesse caso, o Estado não poderá alegar qualquer excludente de
responsabilização para se esquivar da obrigação de indenizar civilmente o
particular. Assertiva incorreta.
10. Nas situações que caracterizem conduta omissiva do Estado, deve-
se adotar a teoria da irresponsabilidade administrativa.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “quando o dano foi possível em
decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou
tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade
subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser o
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autor do dano. E se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja
obrigado a impedir o dano. Isto é, só faz sentido responsabilizá-lo se
descumpriu dever legal que lhe impunha obstar o evento lesivo”. Assertiva
incorreta.
11. (Procurador/PGDF 2007/ESAF) Em face da responsabilidade
extracontratual do Estado, dentro do sistema da Constituição
Republicana de 1988 e da formulação teórica adotada pelo Direito
Administrativo pátrio, é correto afirmar que:
a) a aplicação da responsabilidade objetiva se satisfaz somente com a
demonstração do nexo causal.
b) a ocorrência da denominada dupla causalidade (concausas) traz em
seu bojo a exclusão da responsabilidade estatal.
c) não tem sido admitida pela doutrina nem pela jurisprudência a
hipótese de reconhecimento de surgimento da responsabilidade estatal
por atos danosos causados por multidões.
d) eventual alegação de força maior, por Procurador do DF, na defesa
apresentada em ação de reparação de danos movida contra o Distrito
Federal, é relevante para excluir a responsabilidade estatal apenas na
medida em que pode comprovar a inexistência de nexo causal entre
alguma atuação do Estado e o dano ocorrido.
e) a teoria da faute du service, segundo entendimento predominante na
doutrina
administrativista
pátria,
insere-se
no
campo
da
responsabilidade extracontratual estatal objetiva, por aplicação da
regra do § 6º do art. 37 da CF.
Comentários
a) Ao afirmar que a o Estado responde objetivamente pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, o texto constitucional
estabeleceu a obrigatoriedade de que o interessado comprove a ocorrência do
dano (prejuízo) e do nexo causal a fim de que seja indenizado, o que invalida
o texto da assertiva.
b) A concausa nada mais é do que uma situação específica, que se
junta à causa principal, e que também influencia no resultado final. Isso
acontece, por exemplo, quando a vítima de um dano causado por agente
público, de alguma forma, participa do evento danoso.
Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que a culpa
concorrente (existência de concausa) não exclui a responsabilidade estatal,
mas é suficiente para atenuá-la, o que torna a assertiva incorreta.
A título de exemplo, destaca-se que no julgamento do Recurso Especial
1046535/SP, de relatoria do Ministro Aldir Passarinho Junior, ao decidir sobre
um pedido de indenização proposto por familiares de vítima que havia sido
atropelada em uma linha de trem, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que
“não obstante constitua ônus da empresa concessionária de transporte
ferroviário a fiscalização de suas linhas em meios urbanos, a fim de evitar a
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irregular transposição da via por transeuntes, é de se reconhecer a
concorrência de culpas quando a vítima, tendo a sua disposição passarela
construída nas proximidades para oferecer percurso seguro, age com descaso e
imprudência, optando por trilhar caminho perigoso, levando-o ao acidente
fatal”.
Assim, entendeu o STJ que a família da vítima somente teria direito ao
recebimento da metade do valor da indenização cabível à espécie, já que a
vítima também foi responsável pelo evento morte, ao atravessar a linha de
trem fora dos locais indicados pela empresa concessionária (concausa).
c) Em regra, prevalece o entendimento de que os atos danosos causados
por multidões não ensejam a responsabilidade civil do Estado.
Todavia, afirma o professor José dos Santos Carvalho Filho que, em certas
situações, “se torna notória a omissão do Poder Público, porque teria ele a
possibilidade de garantir o patrimônio das pessoas e evitar os danos provocados
pela multidão. Nesse caso, é claro que existe uma conduta omissiva do Estado,
assim como é indiscutível o reconhecimento do nexo de causalidade entre a
conduta e o dano, configurando-se, então, a responsabilidade civil Estado”.
Essa situação ocorre, por exemplo, quando o Poder Público é comunicado de
que um grupo de manifestantes, armados com pedaços de paus, está
ameaçando saquear lojas e outros estabelecimentos comerciais. Se os órgãos
de segurança pública não tomarem as providências cabíveis e os saques
ocorrerem, o Estado poderá ser responsabilizado, já que se manteve omisso.
Assim, constata-se que é possível responsabilizar o Estado por atos danosos
causados por multidões, desde que o Poder Público não tenha tomado as
providências que eram de sua responsabilidade, mantendo-se omisso. Assertiva
incorreta.
d) Apesar de não existir um consenso doutrinário acerca da conceituação
de caso fortuito e força maior, o fato é que ambos são acontecimentos
alheios à regular atuação administrativa, o que faz com que a sua
ocorrência, numa situação em que houve alguma atuação administrativa
causando dano ao particular, exclua o nexo causal entre a atuação e o dano.
Desse modo, a eventual alegação de força maior, por Procurador do DF, seria
relevante para excluir a responsabilidade estatal, caso fique demonstrada e
realmente comprovada nos autos. Assertiva correta.
e) A teoria francesa da faute du service assegura a possibilidade de
responsabilização do Estado em virtude do serviço público prestado de forma
insatisfatória, defeituosa ou ineficiente. Não é necessário que ocorra uma
falta individual do agente público, mas uma deficiência no funcionamento
normal do serviço, atribuível a um ou vários agentes da Administração.
Nesse caso, a vítima tem o dever de comprovar a falta do serviço (ou a sua
prestação insuficiente ou insatisfatória) para obter a indenização, além de ser
obrigada a provar ainda uma “culpa especial” do Estado, ou seja, provar que o
Estado é responsável por aquela “falta” do serviço público.
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Trata-se de uma hipótese de responsabilidade subjetiva do Estado, já que
compete à vítima provar a “falta do serviço” e a responsabilidade do Estado
pela sua prestação, o que torna a assertiva incorreta.
Gabarito: Letra d.
12. (Analista da Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção
que contenha a correlação correta. A respeito da responsabilidade
extracontratual do Estado, estabeleça a correlação entre o Poder e a
causa que enseja a responsabilização.
(1) Poder Executivo
(2) Poder Legislativo
(3) Poder Judiciário
(
) Lei de efeito concreto.
(
) Manter cidadão preso além do tempo fixado na sentença.
(
) Lei inconstitucional.
(
) Infração às obrigações gerais devidas por todos.
(
) Juiz que, no exercício das funções, proceda com dolo ou culpa.
a) 1/1/3/2/1
b) 3/2/1/2/3
c) 2/2/3/1/1
d) 2/3/2/1/3
e) 1/2/2/3/1
Comentários
Em relação aos atos legislativos, que, por óbvio, são editados pelo Poder
Legislativo (2), predomina o entendimento na doutrina de que o Estado
somente poderá ser responsabilizado civilmente em duas hipóteses: criação de
leis inconstitucionais ou leis de efeitos concretos (1º e 3º item).
No mesmo sentido, a regra é a de que não será possível responsabilizar o
Estado pelos atos jurisdicionais praticados pelos magistrados integrantes do
Poder Judiciário (3), desde que no exercício de suas funções típicas (a de
julgar). Entretanto, o próprio inciso LXXV, do art. 5º, da CF/1988, apresenta
duas exceções, ao estabelecer que o “Estado indenizará o condenado por erro
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na
sentença”.
Além disso, é importante destacar que a doutrina também reconhece a
possibilidade de responsabilização civil em virtude de condutas lesivas
praticadas por juízes que, no exercício da função pública, atuem dolosamente.
Na maioria das vezes, é o Poder Executivo (1), por meio de seus agentes,
que pratica infrações às obrigações gerais devidas por todos, o que também
enseja a responsabilidade estatal.
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GABARITO: LETRA D.
13.
(Analista
de
Controle
Externo/TCU
2006/ESAF)
Sobre
a
responsabilidade civil da Administração, assinale a afirmativa falsa.
a) A responsabilidade decorre de ato comissivo ou omissivo, culposo ou
doloso.
b) A obrigação do servidor em reparar o dano estende-se a seus
sucessores, até o limite do valor da herança.
c) Tratando-se de dano causado a terceiro, o servidor responderá
mediante denunciação à lide.
d) A responsabilidade objetiva pode abranger ações de agentes de
empresas privadas, desde que concessionárias de serviços públicos.
e) É possível a responsabilidade do Estado por ato jurisdicional.
Comentários
a) A responsabilidade civil do Estado pode decorrer de ato comissivo ou
omissivo, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, dolosos ou culposos,
imputáveis aos agentes públicos. Assertiva correta.
b) Esse é o teor do § 3º do art. 122 da Lei 8.112/1990, ao dispor que “a
obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será
executada, até o limite do valor da herança recebida”. Assertiva correta.
c) O texto da assertiva não está em conformidade com o entendimento
da doutrina majoritária, e, portanto, deve ser considerado incorreto.
Para responder às questões de prova, principalmente da ESAF, tenha em mente
que o servidor somente poderá ser responsabilizado civilmente através de ação
regressiva proposta pela Administração, jamais por ação judicial proposta
diretamente pelo particular em face de sua pessoa física.
Esse é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, reiterado, por exemplo,
no julgamento do Recurso Extraordinário 327.904/SP, de relatoria do Ministro
Carlos Ayres Britto.
d) Apesar de ter sido considerada correta pela banca, é importante
esclarecer que a assertiva deveria ter sido anulada. Isso porque, da forma em
que foi elaborada, a assertiva traduz a ideia de que somente as
concessionárias
de
serviços
públicos
podem
ser
responsabilizadas
objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, excluindo-
se, assim, as permissionárias de serviços públicos, por exemplo.
e) Assim como ocorre em relação aos atos legislativos, a regra é a de
que não será possível responsabilizar o Estado pelos atos jurisdicionais
praticados pelos seus magistrados, desde que no exercício de suas funções
típicas (a de julgar).
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Entretanto, o próprio inciso LXXV do art. 5º da CF/1988 apresenta duas
exceções, ao estabelecer que o “Estado indenizará o condenado por erro
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na
sentença”, o que torna a assertiva correta.
GABARITO: LETRA C.
(Técnico em assuntos educacionais/DPU 2010/CESPE) No que concerne
à administração pública e à responsabilidade civil do Estado, assinale a
opção correta.
14. A responsabilidade civil objetiva não abrange as pessoas jurídicas
de direito privado.
As pessoas jurídicas de direito privado, desde que prestadoras de
serviços públicos, também respondem objetivamente pelos danos que seus
agentes, no exercício da função pública, causarem a terceiros, o que invalida o
texto da assertiva.
15. O sistema jurídico brasileiro jamais adotou a responsabilidade
direta
do
agente
público,
a
qual
está
ligada
à
teoria
da
irresponsabilidade do Estado.
O professor Diógenes Gasparini afirma que o princípio da responsabilidade
do agente público, em lugar da responsabilidade do Estado, estava previsto na
Constituição de 1824, no item 29, do artigo 179, o que invalida o texto da
assertiva.
Durante esse período, em que vigorava a teoria da irresponsabilidade
do Estado, os indivíduos não ficavam totalmente desamparados de proteção
em virtude dos danos sofridos, pois existia a possibilidade de responsabilização
individual dos agentes públicos que, atuando com dolo ou culpa,
acarretassem danos a terceiros. A responsabilidade, nesse caso, recaía sobre o
próprio agente e não sobre o Estado.
16. A responsabilidade civil objetiva do Estado não está prevista na
Constituição Federal de 1988.
Ao contrário do que conta no texto da assertiva, destaca-se o § 6º, do
art. 37, da CF/1988, dispõe que “as pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Trata-se de responsabilidade civil na modalidade objetiva, que não
alcança as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de
atividades econômicas. Assertiva incorreta.
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17. Pela teoria da responsabilidade solidária do Estado, o lesado pode
mover ação contra o servidor ou contra o Estado.
De início, perceba que o texto da assertiva se referiu expressamente à
teoria da responsabilidade solidária do Estado, que, atualmente, não é
mais adotada no âmbito do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de
Justiça.
Apesar disso, essa teoria realmente assegura que compete ao particular
prejudicado escolher se irá propor a ação indenizatória em face do Estado ou
em face do agente público, o que torna a assertiva correta.
18. (Técnico em assuntos educacionais/DPU 2010/CESPE) No Brasil, a
responsabilidade civil do Estado, em relação aos danos causados a
terceiros, é
A) dependente de culpa do agente do estado.
B) subjetiva, passível de regresso.
C) objetiva, insuscetível de regresso.
D)O objetiva, passível de regresso.
E) subjetiva, insuscetível de regresso.
Comentários
Nos termos do art. 37, § 6º, da CF/1988, a responsabilidade civil do
Estado em relação aos danos que seus agentes causarem a terceiros é de
natureza objetiva, sendo assegurado o direito de regresso em face do agente
causador do dano.
Assim, constata-se que somente a letra “D” complementa corretamente o
caput da questão.
Gabarito: Letra d.
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação
à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens
públicos e à administração indireta, julgue os itens a seguir.
19. Quando ocorre enchente em determinado local devido a excesso de
chuva, o Estado pode ser responsabilizado civilmente pelos danos
causados à população.
Se ficar comprovado que o Estado foi omisso, ou seja, que não efetuou a
limpeza dos bueiros de escoamento da água, permitindo o acúmulo de lixo e,
consequentemente, o seu entupimento, poderá, sim, ser responsabilizado,
desde que o particular lesado comprove o dolo e/ou a culpa do Estado. Nessa
hipótese, a responsabilidade do Estado será SUBJETIVA.
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Entretanto, se os danos provenientes da enchente ocorreram em virtude
do real excesso de chuvas, já que recentemente o Estado havia efetuado a
limpeza de todo o sistema de escoamento de água, mantendo-o em perfeitas
condições de funcionamento, teremos então a hipótese de FORÇA MAIOR (já
que se trata de um evento EXTERNO, estranho a qualquer atuação do Estado)
e, portanto, será excluída a responsabilidade estatal. Assertiva correta.
(Promotor de Justiça Substituto/MPE SE 2012/CESPE - adaptada) No
que concerne à responsabilidade civil do Estado e aos poderes
administrativos, assinale a opção correta.
20. Para efeito de responsabilidade civil do Estado, considera-se agente
o servidor que, em sua atuação, causar dano a terceiros. Exclui-se,
assim, dessa noção as pessoas que não têm vínculo típico de trabalho
com a administração e os agentes colaboradores e sem remuneração.
Ao referir-se a “agentes”, o constituinte não restringiu o alcance do
texto constitucional somente aos servidores estatutários, incluindo também os
celetistas (empregados das empresas públicas, sociedades de economia mista
e das concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos), os
contratados temporariamente em razão de necessidade temporária de
excepcional interesse público, bem como todos aqueles que exercem funções
públicas, ainda que transitoriamente e sem remuneração, incluindo-se os
agentes delegados (oficiais de cartório, por exemplo).
Fato importante, e que deve ser lembrando no momento da prova, é que
os agentes públicos devem ter atuado na “condição de agente” ao causar o
dano, pois, caso contrário, não será possível responsabilizar o Estado. Assertiva
incorreta.
21. Direito de regresso é o assegurado ao Estado no sentido de dirigir
sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano,
independentemente de este ter agido com culpa ou dolo.
O direito de regresso em face do agente público causador do dano
realmente está assegurado no § 6º, do art. 37, da CF/1988. Todavia, é
necessário que o Estado comprove em juízo que o agente público agiu com
DOLO ou CULPA ao causar o prejuízo ao particular, pois, caso contrário, não
conseguirá êxito na demanda, pois a responsabilidade do agente público é de
natureza subjetiva. Assertiva incorreta.
(Procurador Municipal/Prefeitura de Boa Vista – RR 2010/CESPE)
Julgue o item abaixo, considerando a responsabilidade do advogado
público parecerista.
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22. No tocante à advocacia pública consultiva, o advogado poderá ser
responsabilizado nos casos de culpa grave, erro inescusável, dolo e
quando o parecer for vinculante.
No julgamento do Mandado de Segurança nº 24.631-3/DF, de relatoria do
Ministro Joaquim Barbosa, o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento de
que o advogado somente poderá ser responsabilizado se agiu com culpa
extrema, erro inescusável, e, ainda, nas manifestações jurídicas cujo parecer
for vinculante, o que valida o texto da assertiva.
Eis o teor da ementa do acórdão:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA DO
TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER
TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA.
I – Repercussões de natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a
consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu
poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a
consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato
de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii)
quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa
manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não
poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer, ou , então, não decidir.
II – No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido não tinha caráter vinculante. Sua
aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna
parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao
erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato.
III – Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista
à luz de uma largada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do
qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro,
submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe
a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza
meramente opinativa.
IV – Mandado de Segurança deferido.
(STF, Pleno - MS nº 24.631-3/DF, rel. Min. JOAQUIM BARBOSA. DJU, 01.02.2008)
(Analista Judiciário – área administrativa/TRE MT 2010/CESPE -
adaptada) Segundo a Constituição Federal de 1988 (CF), as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Considerando o
entendimento da jurisprudência e doutrina dominantes acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
23. Segundo a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado no
Brasil, não é necessária a comprovação de culpa ou nexo causal entre
ação e resultado para se imputar o dever de indenizar ao Estado.
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103
Para que o Estado seja obrigado a indenizar o dano causado por seus
agentes, é imprescindível que o particular prejudicado comprove o dano
existente e o nexo causal entre a ação do agente e o evento danoso. Não é
necessário que o particular comprove que o agente público agiu com dolo ou
culpa, pois isso é irrelevante para efeitos de indenização estatal. Assertiva
incorreta.
(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
24. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva em decorrência dos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas prestadoras de serviços
públicos pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, sejam elas de
direito público (autarquias ou municípios, por exemplo) ou privado
(concessionários ou permissionários, por exemplo), será de natureza objetiva,
nos termos do art. 37, § 6º, CF⁄1988. Assertiva correta.
25. No Brasil, não se admite a responsabilidade civil do Estado por atos
da administração pública no caso de dano moral.
É pacífico no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal
de Justiça que a responsabilidade civil do Estado, nos termos do art. 37, § 6º,
da CF⁄1988, abrange tanto os danos materiais quanto os danos morais
causados a particulares. Assertiva incorreta.
26. Caso o Estado seja condenado a indenizar vítima de prejuízos
provocados por servidor público, será possível a busca da compensação
de suas despesas mediante o ajuizamento de ação regressiva em face
do servidor responsável, mesmo que este não tenha agido com culpa ou
dolo.
O art. 37, § 6º, da CF⁄1988, realmente assegura à Administração Pública a
prerrogativa de propor ação regressiva em face do agente público causador do
dano. Todavia, somente quando este tiver atuado com dolo ou culpa. Assertiva
incorreta.
(Técnico Judiciário/TRE MT 2010/CESPE - adaptada) Julgue os itens
seguintes relativamente à responsabilidade civil do Estado.
27. Os agentes que, por ação ou omissão, podem gerar a
responsabilidade civil do Estado são os servidores estatutários, uma
vez que apenas eles têm relação de trabalho que os vincula
diretamente à administração.
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Para que o ato praticado pelo agente público possa ser imputado ao
Estado, é necessário que exista uma relação entre o ato e o serviço, ou seja, é
essencial que o ato ou ação lesiva tenham sido praticados para o serviço ou
durante a prestação do serviço público. Se a condição de agente público tiver
contribuído de algum modo para a prática do ato danoso, ainda que
simplesmente lhe proporcionando a oportunidade para o comportamento ilícito,
responde o Estado pela obrigação de indenizar.
Ao referir-se a “agentes”, o constituinte não restringiu o alcance do
texto constitucional somente aos servidores estatutários, incluindo também os
celetistas (empregados das empresas públicas, sociedades de economia mista
e das concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos), os
contratados temporariamente em razão de necessidade temporária de
excepcional interesse público, bem como todos aqueles que exercem funções
públicas, ainda que transitoriamente e sem remuneração, incluindo-se os
agentes delegados (oficiais de cartório, por exemplo). Assertiva incorreta.
28. Se a pessoa que sofrer dano contribuir, de alguma forma, para o
resultado danoso, a responsabilidade do Estado estará, então, afastada,
pois este só responde pelos danos cuja responsabilidade lhe seja
integralmente atribuída.
Ocorre a culpa exclusiva da vítima quando o dano existente é
consequência de omissão ou ação do próprio particular que sofreu o dano, ou
seja, sem a ação ou omissão da vítima do dano, não existiria o dano. Ora, se
o particular deu causa ao dano que sofreu, deverá suportar sozinho o prejuízo,
afastando-se a responsabilidade estatal.
Por outro lado, podem acontecer situações que, em vez afastar a
responsabilidade civil do Estado, assegurem apenas um “abrandamento” em
virtude da culpa concorrente do particular. Nesse caso, como o particular
também
contribuiu
para
o
evento
danoso,
será
responsabilizado
proporcionalmente ao seu grau de participação no prejuízo sofrido.
Diante do exposto, lembre-se sempre de que se houver participação do
particular no dano sofrido, ocorrerá uma mitigação da responsabilidade do
Estado, mas não a sua exclusão. Assertiva incorreta.
29. A reparação de danos causados a terceiros somente pode ser feita
no âmbito judicial, pois a administração não está legitimada a, por si
só, reconhecer a sua responsabilidade e definir o valor de uma possível
indenização.
A reparação do dano decorrente da responsabilidade civil do Estado pode
ser feita tanto no âmbito administrativo quanto no âmbito judicial,
mediante acordo firmado entre o particular e a Administração, nos termos e
limites legais. Assertiva incorreta.
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30. A força maior, como acontecimento imprevisível e inevitável,
estranho à vontade das partes, não gera a responsabilidade civil do
Estado.
A doutrina tradicional entende que a FORÇA MAIOR caracteriza-se por um
evento da natureza, imprevisível, irresistível e inevitável, tais como
enchentes, terremotos, furacões, entre outros.
Por outro lado, o CASO FORTUITO estaria relacionado a condutas
culposas ou dolosas de terceiros, da mesma forma, imprevisíveis,
irresistíveis, inevitáveis e independentes da vontade das partes. Podemos citar
como exemplo os criminosos arrastões, guerras, greves ou invasões a locais
públicos.
Em que pese a posição doutrinária apresentada, no entendimento do
Superior Tribunal de Justiça, bem como do Professor José dos Santos Carvalho
Filho, caso fortuito e força maior representam a mesma coisa, ou seja,
um acontecimento imprevisível e inevitável.
Independente da corrente conceitual que se adote, existe consenso em
um único ponto: o caso fortuito e o evento de força maior são acontecimentos
externos à atuação administrativa, o que faz com que a sua ocorrência,
numa situação em que houve alguma atuação administrativa causando dano
para o particular, exclua o nexo causal entre a atuação e o dano, eliminando,
assim, a possibilidade de responsabilização civil do Estado. Assertiva correta.
(CESPE/Analista Judiciário – TRT 10ª Região/2013) No tocante à
responsabilidade civil da administração, julgue os itens subsequentes.
31. A teoria do risco integral obriga o Estado a reparar todo e qualquer
dano, independentemente de a vítima ter concorrido para o seu
aperfeiçoamento.
Adotando-se a teoria do risco integral, o Estado será obrigado a indenizar a
vítima ainda que esta tenha se jogado na frente de um veículo público com o
objetivo de suicidar-se. Trata-se de modalidade extremada de responsabilização
civil que não é mais adotada nos países desenvolvidos. Assertiva correta.
32. Pela teoria da faute du service, ou da culpa do serviço, eventual
falha é imputada pessoalmente ao funcionário culpado, isentando a
administração da responsabilidade pelo dano causado.
A teoria da culpa administrativa ou da faute du service assegura a
possibilidade de responsabilização civil do Estado em virtude do serviço público
prestado de forma insatisfatória, defeituosa ou ineficiente. Nesse caso,
incidirá a responsabilização civil do Estado ainda que a falha ou defeito na
prestação do serviço público seja imputada a agente público. Assertiva
incorreta.
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33. Caso algum cidadão pretenda ser ressarcido de prejuízos sofridos,
poderá propor ação contra o Estado ou, se preferir, diretamente contra
o agente público responsável, visto que a responsabilidade civil na
situação hipotética em apreço é solidária.
No julgamento do recurso extraordinário nº 327.904⁄SP, de relatoria do Ministro
Carlos Britto, o Supremo Tribunal Federal ratificou o entendimento de que “o
mencionado art. 37, § 6º, da CF, consagra dupla garantia: uma em favor do
particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de
direito público ou de direito privado que preste serviço público; outra, em prol
do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente
perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer”. Assertiva
incorreta.
34. (Fiscal de Rendas/Prefeitura do Rio de Janeiro 2010/ESAF) No
tocante à Responsabilidade Civil do Estado, assinale a opção correta,
conforme o entendimento mais recente do Supremo Tribunal Federal
sobre a matéria.
a) Os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil
objetiva do Estado, sem maiores distinções em relação aos atos
administrativos comuns.
b) É viável ajuizar ação de responsabilidade diretamente em face do
agente público causador do dano, ao invés de ser proposta contra a
pessoa jurídica de direito público.
c) O Estado não é passível de responsabilização civil objetiva por atos
praticados por notários.
d) A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva em relação aos usuários, bem
como em relação a terceiros não usuários do serviço público.
e) Só haverá responsabilidade objetiva do Estado se o ato causador do
dano for ilícito.
Comentários
a) Em regra, não é possível responsabilizar o Estado pelos atos
jurisdicionais praticados pelos juízes no exercício de suas funções típicas (a de
julgar). Entretanto, deve ficar claro que o inciso LXXV, do art. 5º, da CF/1988,
apresenta duas exceções, ao estabelecer que o “Estado indenizará o
condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do
tempo fixado na sentença”.
Esse também é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que, no
julgamento do Recurso Extraordinário 429.518/SC, de relatoria do Ministro
Carlos Velloso, decidiu que “a responsabilidade objetiva do estado não se aplica
aos atos dos juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em lei”.
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Fique atento ao responder às questões de prova, pois, se a banca examinadora
estiver se referindo aos atos administrativos editados pelo Poder Judiciário (e
não aos atos jurisdicionais), aplicam-se as mesmas regras objetivas de
responsabilização da Administração Pública, o que invalida o texto da assertiva.
b) No Julgamento do Recurso Extraordinário 327.904/SP, de relatoria do
Ministro Carlos Ayres Britto, o Supremo Tribunal Federal reafirmou o
entendimento no sentido de que “o § 6º do art. 37 da Magna Carta autoriza a
proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as
pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que
poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto
por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de
agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo
constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular,
possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público,
ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior,
praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente
sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente
responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro
funcional se vincular”.
Desse modo, tenha sempre em mente que a ação de responsabilidade deverá
ser proposta em face da pessoa jurídica a qual o agente público esteja
vinculado, e não em face do próprio servidor, o que invalida o texto da
assertiva.
c) Em várias oportunidades, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o
Estado pode ser responsabilizado objetivamente pelos atos praticados por
notários, o que torna incorreta a assertiva.
No julgamento do Recurso Extraordinário 209.354/PR, por exemplo, de relatoria
do Ministro Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal afirmou que “a natureza
estatal das atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e
registros extrajudiciais, exercidas em caráter privado, por delegação do Poder
Público, enseja a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos praticados a
terceiros por esses servidores no exercício de tais funções, assegurado o direito
de regresso contra o notário, nos casos de dolo ou culpa (CF, art. 37, § 6º)”.
d) Até o mês de agosto de 2009, prevalecia no Supremo Tribunal
Federal o entendimento de que as pessoas jurídicas prestadoras de serviços
públicos não poderiam ser responsabilizadas objetivamente pelos danos
causados pelos seus agentes aos terceiros que não fossem usuários do serviço
público prestado.
No julgamento do Recurso Extraordinário 262.651/SP, em 16/11/2004, de
relatoria do Ministro Carlos Velloso, o STF decidiu que “a responsabilidade
objetiva das prestadoras de serviço público não se estende a terceiros não
usuários, já que somente o usuário é detentor do direito subjetivo de receber
um serviço público ideal, não cabendo ao mesmo, por essa razão, o ônus de
provar a culpa do prestador do serviço na causação do dano”.
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Desse modo, se um ônibus pertencente a uma concessionária de serviço público
de transporte coletivo urbano colidisse com um automóvel particular, a
responsabilidade civil daquela seria de natureza subjetiva, isto é, o particular
somente seria indenizado pelos prejuízos sofridos se provasse o dolo ou a
culpa do motorista da empresa, já que não estava usufruindo dos serviços
prestados pela mesma.
Todavia, no julgamento do Recurso Extraordinário 591.874, em 26/08/2009, de
relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, o Supremo Tribunal Federal alterou
o seu entendimento anterior e decidiu que “a Constituição Federal não faz
qualquer distinção sobre a qualificação do sujeito passivo do dano, ou seja, não
exige que a pessoa atingida pela lesão ostente a condição de usuário do
serviço”.
Assim, passou a vigorar no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que as
pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos respondem objetivamente
pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, inclusive contra aqueles
que não estejam usufruindo dos serviços prestados, a exemplo do particular
que tem o seu carro atingido por um ônibus pertencente a concessionária
prestadora de serviços públicos. Assertiva correta.
e) O fato de o ato ser lícito ou ilícito não influi na obrigatoriedade do
Estado de responsabilizar os danos que seus agentes, no exercício da função
pública, causarem a terceiros, já que se trata de responsabilidade objetiva.
Assertiva incorreta.
GABARITO: LETRA D.
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01. (ESAF⁄Procurador – PGFN⁄2012) Assinale a opção que corresponde
ao entendimento atualmente esposado pelo Supremo Tribunal Federal
sobre a responsabilidade civil das empresas concessionárias de
serviços públicos.
a) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público,
na modalidade do risco administrativo.
b) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público,
desde que caracterizada ao menos culpa da prestadora do serviço.
c) É reconhecida a possibilidade de responsabilização em face de dano
causado a não-usuário do serviço, uma vez caracterizada ao menos
culpa da concessionária e nexo de causalidade entre a conduta e o
resultado prejudicial.
d) É reconhecida a possibilidade de responsabilização objetiva das
concessionárias, mesmo em face de terceiros não-usuários do serviço.
e) A teoria da responsabilidade subjetiva é aplicável tanto perante
usuários como não-usuários do serviço público, considerando-se que as
concessionárias são empresas privadas que não integram o Poder
Público.
02. (Analista de Finanças e Controle/CGU 2008/ESAF) Considerando
entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, assinale a
opção em que a sentença penal não pode influenciar na esfera
administrativa.
a) Absolvição que não compreenda falta residual.
b) Absolvição por inexistência do fato.
c) Condenação por crime contra a Administração Pública à pena
privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano.
d) Condenação em que é aplicada pena privativa de liberdade superior
a quatro anos.
e) Absolvição em que a autoria seja negada.
(CESPE/Analista Judiciário – TJDF/2013) No que concerne ao direito
administrativo, julgue o item a seguir.
03. Suponha que o TJDFT, por intermédio de um oficial de justiça, no
exercício de sua função pública, pratique ato administrativo que cause
dano a terceiros. Nessa situação, não se aplicam as regras relativas à
responsabilidade civil do Estado, já que os atos praticados pelos juízes
e pelos auxiliares do Poder Judiciário não geram responsabilidade do
Estado.
(CESPE/Advogado – SERPRO/2013) Julgue os itens subsequentes,
relativos à responsabilidade da administração pública.
RELAÇÃO DE QUESTÕES COMENTADAS – COM GABARITO
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04. Segundo entendimento do STF, a responsabilidade civil das pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva
tanto em relação aos usuários, quanto aos não usuários de um serviço
público.
05. Caso o poder público seja condenado em ação de responsabilidade
civil pelos danos causados por seu servidor a terceiro, caberá ação
regressiva do Estado contra o servidor, ação esta cujo prazo
prescricional será de três anos.
06. Na teoria do risco administrativo, verifica-se a necessidade de a
vítima comprovar a culpa da administração.
(CESPE/Procurador – TC DF/2013) Julgue os itens que se seguem,
acerca de direitos dos servidores públicos civis, aposentadorias e
pensões, bens públicos e responsabilidade por atos legislativos.
07. O Estado só responderá pela indenização ao indivíduo prejudicado
por ato legislativo quando este for declarado inconstitucional pelo STF.
(CESPE/Técnico Judiciário – TJDF/2013) Acerca da responsabilidade
civil do Estado, julgue o item abaixo.
08. Se um particular sofrer dano quando da prestação de serviço
público, e restar demonstrada a culpa exclusiva desse particular, ficará
afastada a responsabilidade da administração. Nesse tipo de situação, o
ônus da prova, contudo, caberá à administração.
(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
09. De acordo com a teoria do risco integral, o Estado responde
integralmente quando houver danos a terceiros, desde que não esteja
presente nenhuma das causas excludentes de responsabilidade.
10. Nas situações que caracterizem conduta omissiva do Estado, deve-
se adotar a teoria da irresponsabilidade administrativa.
11. (Procurador/PGDF 2007/ESAF) Em face da responsabilidade
extracontratual do Estado, dentro do sistema da Constituição
Republicana de 1988 e da formulação teórica adotada pelo Direito
Administrativo pátrio, é correto afirmar que:
a) a aplicação da responsabilidade objetiva se satisfaz somente com a
demonstração do nexo causal.
b) a ocorrência da denominada dupla causalidade (concausas) traz em
seu bojo a exclusão da responsabilidade estatal.
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c) não tem sido admitida pela doutrina nem pela jurisprudência a
hipótese de reconhecimento de surgimento da responsabilidade estatal
por atos danosos causados por multidões.
d) eventual alegação de força maior, por Procurador do DF, na defesa
apresentada em ação de reparação de danos movida contra o Distrito
Federal, é relevante para excluir a responsabilidade estatal apenas na
medida em que pode comprovar a inexistência de nexo causal entre
alguma atuação do Estado e o dano ocorrido.
e) a teoria da faute du service, segundo entendimento predominante na
doutrina
administrativista
pátria,
insere-se
no
campo
da
responsabilidade extracontratual estatal objetiva, por aplicação da
regra do § 6º do art. 37 da CF.
12. (Analista da Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opção
que contenha a correlação correta. A respeito da responsabilidade
extracontratual do Estado, estabeleça a correlação entre o Poder e a
causa que enseja a responsabilização.
(1) Poder Executivo
(2) Poder Legislativo
(3) Poder Judiciário
(
) Lei de efeito concreto.
(
) Manter cidadão preso além do tempo fixado na sentença.
(
) Lei inconstitucional.
(
) Infração às obrigações gerais devidas por todos.
(
) Juiz que, no exercício das funções, proceda com dolo ou culpa.
a) 1/1/3/2/1
b) 3/2/1/2/3
c) 2/2/3/1/1
d) 2/3/2/1/3
e) 1/2/2/3/1
13.
(Analista
de
Controle
Externo/TCU
2006/ESAF)
Sobre
a
responsabilidade civil da Administração, assinale a afirmativa falsa.
a) A responsabilidade decorre de ato comissivo ou omissivo, culposo ou
doloso.
b) A obrigação do servidor em reparar o dano estende-se a seus
sucessores, até o limite do valor da herança.
c) Tratando-se de dano causado a terceiro, o servidor responderá
mediante denunciação à lide.
d) A responsabilidade objetiva pode abranger ações de agentes de
empresas privadas, desde que concessionárias de serviços públicos.
e) É possível a responsabilidade do Estado por ato jurisdicional.
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(Técnico em assuntos educacionais/DPU 2010/CESPE) No que concerne
à administração pública e à responsabilidade civil do Estado, assinale a
opção correta.
14. A responsabilidade civil objetiva não abrange as pessoas jurídicas
de direito privado.
15. O sistema jurídico brasileiro jamais adotou a responsabilidade
direta
do
agente
público,
a
qual
está
ligada
à
teoria
da
irresponsabilidade do Estado.
16. A responsabilidade civil objetiva do Estado não está prevista na
Constituição Federal de 1988.
17. Pela teoria da responsabilidade solidária do Estado, o lesado pode
mover ação contra o servidor ou contra o Estado.
18. (Técnico em assuntos educacionais/DPU 2010/CESPE) No Brasil, a
responsabilidade civil do Estado, em relação aos danos causados a
terceiros, é
A) dependente de culpa do agente do estado.
B) subjetiva, passível de regresso.
C) objetiva, insuscetível de regresso.
D)O objetiva, passível de regresso.
E) subjetiva, insuscetível de regresso.
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação
à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens
públicos e à administração indireta, julgue os itens a seguir.
19. Quando ocorre enchente em determinado local devido a excesso de
chuva, o Estado pode ser responsabilizado civilmente pelos danos
causados à população.
(Promotor de Justiça Substituto/MPE SE 2012/CESPE - adaptada) No
que concerne à responsabilidade civil do Estado e aos poderes
administrativos, assinale a opção correta.
20. Para efeito de responsabilidade civil do Estado, considera-se agente
o servidor que, em sua atuação, causar dano a terceiros. Exclui-se,
assim, dessa noção as pessoas que não têm vínculo típico de trabalho
com a administração e os agentes colaboradores e sem remuneração.
21. Direito de regresso é o assegurado ao Estado no sentido de dirigir
sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano,
independentemente de este ter agido com culpa ou dolo.
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(Procurador Municipal/Prefeitura de Boa Vista – RR 2010/CESPE)
Julgue o item abaixo, considerando a responsabilidade do advogado
público parecerista.
22. No tocante à advocacia pública consultiva, o advogado poderá ser
responsabilizado nos casos de culpa grave, erro inescusável, dolo e
quando o parecer for vinculante.
(Analista Judiciário – área administrativa/TRE MT 2010/CESPE -
adaptada) Segundo a Constituição Federal de 1988 (CF), as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Considerando o
entendimento da jurisprudência e doutrina dominantes acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
23. Segundo a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado no
Brasil, não é necessária a comprovação de culpa ou nexo causal entre
ação e resultado para se imputar o dever de indenizar ao Estado.
(CESPE/Defensor Público – DPE RR/2013 - adaptada) Acerca da
responsabilidade civil do Estado, julgue os itens seguintes.
24. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva em decorrência dos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
25. No Brasil, não se admite a responsabilidade civil do Estado por atos
da administração pública no caso de dano moral.
26. Caso o Estado seja condenado a indenizar vítima de prejuízos
provocados por servidor público, será possível a busca da compensação
de suas despesas mediante o ajuizamento de ação regressiva em face
do servidor responsável, mesmo que este não tenha agido com culpa ou
dolo.
(Técnico Judiciário/TRE MT 2010/CESPE - adaptada) Julgue os itens
seguintes relativamente à responsabilidade civil do Estado.
27. Os agentes que, por ação ou omissão, podem gerar a
responsabilidade civil do Estado são os servidores estatutários, uma
vez que apenas eles têm relação de trabalho que os vincula
diretamente à administração.
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28. Se a pessoa que sofrer dano contribuir, de alguma forma, para o
resultado danoso, a responsabilidade do Estado estará, então, afastada,
pois este só responde pelos danos cuja responsabilidade lhe seja
integralmente atribuída.
29. A reparação de danos causados a terceiros somente pode ser feita
no âmbito judicial, pois a administração não está legitimada a, por si
só, reconhecer a sua responsabilidade e definir o valor de uma possível
indenização.
30. A força maior, como acontecimento imprevisível e inevitável,
estranho à vontade das partes, não gera a responsabilidade civil do
Estado.
(CESPE/Analista Judiciário – TRT 10ª Região/2013) No tocante à
responsabilidade civil da administração, julgue os itens subsequentes.
31. A teoria do risco integral obriga o Estado a reparar todo e qualquer
dano, independentemente de a vítima ter concorrido para o seu
aperfeiçoamento.
32. Pela teoria da faute du service, ou da culpa do serviço, eventual
falha é imputada pessoalmente ao funcionário culpado, isentando a
administração da responsabilidade pelo dano causado.
33. Caso algum cidadão pretenda ser ressarcido de prejuízos sofridos,
poderá propor ação contra o Estado ou, se preferir, diretamente contra
o agente público responsável, visto que a responsabilidade civil na
situação hipotética em apreço é solidária.
34. (Fiscal de Rendas/Prefeitura do Rio de Janeiro 2010/ESAF) No
tocante à Responsabilidade Civil do Estado, assinale a opção correta,
conforme o entendimento mais recente do Supremo Tribunal Federal
sobre a matéria.
a) Os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil
objetiva do Estado, sem maiores distinções em relação aos atos
administrativos comuns.
b) É viável ajuizar ação de responsabilidade diretamente em face do
agente público causador do dano, ao invés de ser proposta contra a
pessoa jurídica de direito público.
c) O Estado não é passível de responsabilização civil objetiva por atos
praticados por notários.
d) A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva em relação aos usuários, bem
como em relação a terceiros não usuários do serviço público.
e) Só haverá responsabilidade objetiva do Estado se o ato causador do
dano for ilícito.
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GABARITO
01.D
02.A
03.F
04.V
05.X
06.F
07.F
08.V
09.F
10.F
11.D
12.D
13.C
14.F
15.F
16.F
17.V
18.D
19.V
20.F
21.F
22.V
23.F
24.V
25.F
26.F
27.F
28.F
29.F
30.V
31.V
32.F
33.F
34.D