Pojęcie i miejsce zasady subsydiarności w nowej konstytucji, oraz jej
realizacja w przepisach ustawy zasadniczej i ustawodawstwa
zwykłego
http://strony.wp.pl/wp/eltho/
Słowo subsydiarność (pomocniczość) pochodzi od łacińskiego terminu "subsidium",
oznaczającego "pomoc pochodzącą z zapasów, rezerw"- w rzymskiej terminologii
wojskowej utożsamiane z oddziałami rezerwowymi znajdującymi się za linią frontu w
stałej gotowości bojowej (subsidriari cohortes).
Klasyczna definicja zasady subsydiarności znajduje się w encyklice Quadragesimo
anno: "(...) co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej
nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą
społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom
tych zadań, które mogą spełnić, i przekazywanie ich społecznościom większym i
wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter
pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć lub
wchłaniać. (...) im doskonalej na podstawie tej zasady subsydiarności
przeprowadzony będzie stopniowy ustrój między poszczególnymi społecznościami,
tym większy będzie autorytet społeczny i energia społeczna, tym też szczęśliwszym i
pomyślniejszym będzie stan spraw państwa" .
Zasada pomocniczości (subsydiarności) nie jest formalnie określona przez
Konstytucję z dn. 2 kwietnia 1997r., ale wynika ona z innych zasad konstytucyjnych
jak:
•
pluralizm państwowy - zakładający wielostopniową organizację społeczną,
polegającą na istnieniu między państwem a jednostką pośrednich i
zróżnicowanych społeczności: zawodowych (związki zawodowe i związki
pracodawców), terytorialnych (samorząd terytorialny), politycznych (partie
polityczne), kulturowych (stowarzyszenia)
Państwo występuje w takim przypadku jedynie jako koordynator oraz najwyższe ciało
integrujące autonomiczne organizacje społeczne.
W przeciwieństwie do okresu z przed roku 89', państwo nie stanowi jedynie aparatu
przymusu, ale daje społeczeństwu pewną samodzielność w sprawowaniu władzy i
określaniu wzajemnych relacji.
o
decentralizacja władzy państwowej - stanowiąca wynik rezygnacji przez
państwo z części swych uprawnień na rzecz różnych społeczności, np.
terytorialnych
o
zasad demokracji - wyrażających się w faktycznym udziale mas we
współrządzeniu krajem; podstawowe znaczenie ma tu równość
wszystkich obywateli co zapewnia możliwość udziału w życiu
publicznym
Dotychczasowy kolektywizm został wyparty przez upodmiotowienie społeczeństwa,
czego wyrazem było zniesienie przez Nowele konstytucyjne z 29 grudnia 1989r.
hegemonii partii komunistycznej. Gospodarka planowa została zastąpiona
mechanizmami wolnorynkowymi, zaś jednolitość władzy państwowej została
przełamana na rzecz samorządu terytorialnego.
Zasada pomocniczości trafnie opisywana jest przez relację określającą stosunek
jednostka-społeczność-państwo:
"Tyle wolności ile można; tyle uspołecznienia ile koniecznie trzeba,
Tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba".
Rola państwa jest ograniczana do zadań których obywatele nie mogą wykonać sami.
Przejmowanie zadań które dotychczas były w gestii państwa odbywa się mocą
oddolnego zaangażowania co sprzyja rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego,
aktywnie działającego w stworzonych przez demokrację strukturach.
Art. 15 obecnej konstytucji "zapewnia decentralizację władzy" przy jednoczesnym
"uwzględnieniu więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych i zapewnieniu
jednostkom terytorialnym zdolności wykonywania zadań publicznych".
Podział ustroju administracyjnego na: gminy, powiaty i województwa ma na celu
stworzenie samodzielnych podmiotów prawa publicznego, więc odrębnych
"poziomów" kompetencji i odpowiedzialności a nie "szczebli władzy".
Gminy i powiaty stanowią społeczność lokalną i skupiają się głownie na zaspakajaniu
zbiorowych potrzeb mieszkańców. Powiat jako segment regionalny ma pełnić rolę
uzupełniającą w zakresie zadań publicznych, przekraczających możliwości
przeciętnej gminy. Przeciętna gmina wiejska w Polsce liczy ok. 3 tyś. mieszkańców,
tymczasem powiat będzie liczyć ok. 100 tyś. mieszkańców, zatem tylko on zdolny
będzie podjąć usługi i zadania publiczne prowadzone w szerszej skali - zbyt "ciężkie"
dla pojedynczej gminy. Przeciwnicy reformy twierdzą, iż taki podział administracyjny
spowoduje bałagan i uszczupli kompetencje gmin, choć konstytucja wyraźnie mówi w
art. 164 ust 1 i 3 "Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.
Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla
innych jednostek samorządu". Przy znacznym zróżnicowaniu zasobności budżetów
gmin, a więc co za tym idzie różnych możliwościach zaspakajania potrzeb
zbiorowych mieszkańców, to właśnie powiat będzie miał za zadanie wyrównywania
szans obywateli, rodzin i wspólnot samorządowych. Taka pomoc, podejmowana w
przypadku różnic poszczególnych, mniejszych obszarów terytorialnych stanowi istotę
zasady subsydiarności. Standard minimalny usług publicznych np. w zakresie
bezpieczeństwa, ochrony przed bezrobociem, ochrony zdrowia, oświaty publicznej
będzie w ten sposób zapewniony. Dzięki temu różnice w rozwoju cywilizacyjnym
gmin będą niwelowane, choć system nie powinien niszczyć potencjału obszarów
bogatych.
Jak widać podział terytorialny kraju jest skonstruowany w oparciu o cechy
subsydiarności.
Przeprowadzana obecnie reforma terytorialna uwzględnia subsydiarność, jako ważny
element w rozwoju i kształtowaniu się demokratycznych struktur państwa. Podejście
takie zrozumiałe jest przy aspiracjach do przyjęcia Polski w poczet państw
skupionych w Unii Europejskiej.
Zasada subsydiarności od dawna znana w UE stanowi jej element ustrojowy, zawarty
w postanowieniach Traktatu z Maastricht z 1992r.
Nasza Ustawa zasadnicza nie zawiera tej zasady jako oddzielnej zasady
konstytucyjnej, choć preambuła wspomina o niej jako jednym z elementów na którym
oparte jest prawo. Obecne podejście w nauce konstytucjonalizmu pozwala traktować
preambułę jako integralną część konstytucji, ważną na równi z jej pozostałymi
artykułami. Zatem Pomocniczość mimo swej doniosłości stanowi jedynie element o
charakterze deklaracyjnym w Ustawie zasadniczej, mimo iż zasługuje ona na
wyraźne i dobitne określenie.
Prócz przepisów konstytucyjnych również ustawy zwykłe zbudowane są w oparciu o
elementy pomocniczości. Aktem który je urzeczywistnia jest podpisana przez Polskę
26 listopada 1991r. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka. W tym
przypadku prawa obywatela są gwarantowane przez najwyższe szczeble organów
międzynarodowych (w przypadku gdy prawo wewnętrzne nie gwarantuje
odpowiedniego standardu jakościowego).
Subsydiarność opierająca się na aktywności obywatelskiej nie mogłaby się w pełni
rozwijać gdyby nie prawo gwarantujące możliwości wywierania rzeczywistego
wpływu na państwo. Zasadniczą rolę odgrywają tutaj organizacje społeczne i
polityczne. Prawo o Stowarzyszeniach z 7 kwietnia 1989r., znowelizowane w roku
1990 daje samodzielność ich członkom w ramach demokratycznych działań.
"Najwyższą władzą stowarzyszenia jest walne zebranie członków" (art. 11 ust.1),
dzięki czemu ich wola stanowi przejaw najwyższego prawa. Wszelkie ograniczenia w
działalności stowarzyszeń musza być wsparte ustawą, co gwarantuje Pakt Praw
Obywatelskich i Politycznych, stanowiący o ograniczeniu wolności jedynie w
przypadku "zapewnienia bezpieczeństwa państwowego albo ochrony praw i wolności
innych obywateli" (art. 1 ust. 2).
Ważną grupę interesów małych, zakładowych grup społecznych reprezentują związki
zawodowe, którym ustawa z 23 maja 1991r. zapewnia "dobrowolną i samorządową
organizację ludzi pracy, powołaną do reprezentowania o obrony ich praw i interesów
zawodowych i socjalnych". Na tej podstawie związki zawodowe uczestniczą w
tworzeniu warunków pracy, bytu i wypoczynku. Są one niezależne od związków
pracodawców - stanowiących odpowiednią przeciwwagę. Przeciwwaga ta stanowiąca
nowość w prawie polskim zapewnia ochronę obu rodzajom związków, w przypadku
sporów zbiorowych oraz reguluje uprawnienia i obowiązki w rozstrzyganiu konfliktów.
Jak widać ustawodawca tworząc prawo często wspiera się zasadą pomocniczości
stanowiącą przejaw nowych stosunków w relacjach jednostka-społeczność-państwo.
Należy przy tym pamiętać iż powodzenie tej zasady zależy od najmniejszego
organizmu społecznego - jednostki. Jej rola opiera się na aktywnym uczestnictwie w
procesie kształtowania i budowy otaczającej ją rzeczywistości. Dopiero brak
samowystarczalności przy realizacji tych dążeń powinien skłaniać do szukania
pomocy wśród społeczności wyższego rzędu.
Podsumowaniem omówienia zasady subsydiarności może być zdanie wyrażone na
jej temat przez Jana Pawła II w encyklice Centesimus annus: "Niesprawność i
niedostatki w Państwie opiekuńczym wynikają z nieodpowiedniego rozumienia
właściwych Państwu zadań. Także w tej dziedzinie winna być przestrzegana zasada
pomocniczości, która głosi, że społeczność wyższego rzędu nie powinna
interweniować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając je
kompetencji. Interweniując bezpośrednio i pozbawiając społeczeństwo
odpowiedzialności, państwo opiekuńcze powoduje utratę ludzkich energii i przesadny
wzrost publicznych struktur, w których - przy ogromnych kosztach - raczej dominuje
logika biurokratyczna, aniżeli troska o to, by służyć korzystającym z nich ludziom.
Istotnie, wydaje się, że lepiej zna i może zaspokoić potrzeby ten, kto styka się z nimi
z bliska i kto czuje się bliźnim człowieka potrzebującego".