Procedura tworzenia i uchwalania budżetu w Polsce
Budżet państwa to finansowy plan państwa w formie zestawienia prognoz dochodów i wydatków
na następny rok budżetowy. Sporządzony przez rząd projekt budżetu i zatwierdzony (po
wprowadzeniu ewentualnych poprawek) przez parlament w formie ustawy budżetowej. Uchwalenie
i rozpatrywania przez Sejm projektów ustaw odbywa się według ściśle określonych procedur
budżetowych, które obejmują kolejne następujące po sobie fazy postępowania nazywane
tradycyjnie „czytaniami”.
Obecnie brak jest wyrażonej wprost definicji budżetu państwa. Zgodnie z art. 219 ust. 1 Konstytucji
budżet państwa, uchwalany jest przez Sejm na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. Ustawa
o finansach publicznych wskazuje, że ustawa budżetowa składa się z:
1.
budżetu państwa;
2.
załączników;
3.
postanowień, których obowiązek zamieszczenia i w ustawie budżetowej wynika z niniejszej
ustawy lub z odrębnych ustaw.
Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, a ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów
zmieniających inne ustawy.
Zgodnie z art. 219 ust. 3 i 4 Konstytucji w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w
okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym (przepisy dot. projektu
ustawy budżetowej stosuje się odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budżetowym), a
jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu
rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie
przedłożonego projektu ustawy.
Sporządzenie projektu ustawy budżetowej należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów
(art. 221 Konstytucji). Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu
państwa, a następnie zgodnie z art. 222 Konstytucji Rada Ministrów przedkłada Sejmowi,
najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego (do 30 września), projekt ustawy
budżetowej. Przedłożenie późniejsze jest możliwe tylko wyjątkowo.
Prace w Sejmie. Regulamin Sejmu przewiduje rozpatrywanie projektów ustaw w trzech
czytaniach.
Szczególny charakter ustawy budżetowej przejawia się w tym, że zawarte w niej normy mają
charakter konkretny i indywidualny, a ich obowiązywanie jest ograniczone do odcinka czasu
określonego rokiem budżetowym. Szczególny tryb postępowania związany jest również z
faktem, konstytucyjnego ograniczenia do 4 miesięcy (zgodnie z art. 225 Konstytucji) od dnia
przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, czasu trwania postępowania ustawodawczego.
W tym czasie ustawa ma być przedłożona Prezydentowi do podpisu. W przeciwnym przypadku
prezydent (w ciągu 14 dni) może zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.
Z uwagi na znaczne obciążenie porządku dziennego posiedzeń Sejmu regułą jest przeprowadzanie
pierwszego czytania na posiedzeniu komisji. Jednak projekt ustawy budżetowej jest na tyle
istotnym zagadnieniem, że pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Projekt
ustawy budżetowej zwyczajowo przedstawia Premier albo Minister Finansów. Jest to obszerne
wystąpienie tzw. expose budżetowe. W ten sposób prezentuje główne założenia, zadania państwa
oraz koncepcje polityki finansowej na rok budżetowy. W tym czasie mogą być zgłaszane pytania
posłów dotyczące projektu. Pierwsze czytanie na posiedzeniu plenarnym Sejmu kończy się
skierowaniem projektu ustawy do komisji sejmowych. Projekt tej ustawy przekazywany jest
do Komisji Finansów Publicznych, która analizuje całość projektu oraz koordynuje dalsze prace
nad nim.
Drugie czytanie w skład którego wchodzą następujące elementy:
• przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji,
• przeprowadzenie debaty,
• zgłaszanie poprawek i wniosków.
Komisja Finansów Publicznych po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych
komisji sejmowych stanowisk przekazanych przez komisję przedstawia następnie na posiedzeniu
Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami o ich przyjęcie bez poprawek lub z poprawkami, a także
informuje sejm o nie uwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. W dalszej
części odbywa się debata, w trakcie której mogą być zgłaszane propozycje poprawek i wniosków.
Prawo wnoszenia poprawek w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy (Radzie
Ministrów), a także grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła poselskiego.
Poprawki mogą być zgłaszane do czasu zakończenia drugiego czytania. Jeśli podczas drugiego
czytania zostały zgłoszone kolejne poprawki i wnioski, projekt zostaje ponownie skierowany do
komisji, która je rozpatruje, ocenia i przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym
wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie. Natomiast, jeśli projekt nie został skierowany powtórnie do
komisji, może odbyć się niezwłocznie trzecie czytanie.
Trzecie czytanie obejmuje następujące elementy:
• przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek lub wniosków przedstawionych
podczas drugiego czytania,
• głosowanie (uchwalenie przez Sejm zwykłą większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowej liczby posłów).
Prace w Senacie. Polski system prawny przewiduje uczestnictwo obu izb parlamentu
w uchwalaniu ustawy budżetowej. Marszałek Sejmu po głosowaniu przesyła niezwłocznie
Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm
ustawy.
W tym wypadku szczególny tryb postępowania ustawodawczego wyraża się w ograniczeniu
uprawnień Senatu w stosunku do zasad ogólnych trybu ustawodawczego - Senat nie ma prawa
odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm.
Marszałek Senatu kieruje ustawę do oceny komisjom senackim. Komisje senackie w trakcie prac
nad częściami poszczególnymi ustawy mogą kierować zapytania do reprezentantów
poszczególnych resortów z wnioskami o udzielenie wyjaśnień. Komisje senackie przekazują
następnie swoje opinie dotyczące poszczególnych części Komisji Budżetu i Finansów Publicznych,
która koordynuje całość prac nad ustawą w Senacie. Komisja Budżetu i Finansów Publicznych
przygotowuje projekt uchwały Senatu, w której proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub
wniesienie poprawek. Senatorowie mogą zgłaszać poprawki do projektu ale z jednym
zastrzeżeniem (wynikającym z przepisu art. 220 ust. 1), że zwiększenie wydatków nie może
powodować zwiększenia deficytu budżetowego w stopniu większym niż przewiduje to projekt
ustawy. Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania
(art. 223 Konstytucji). Propozycje, które zgłosi Senat sejmowi w uchwale a polegające na
dokonaniu bezpośrednich zmian Marszałek Sejmu kieruje do Komisji Finansów Publicznych, która
przedstawia sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uznaje się za
przyjętą jeśli Sejm nie odrzuci jej bezwzględna większością głosów (tzn. „za” jest więcej niż
„przeciw” i „wstrzymujących” się przy połowie ustawowej liczby posłów). Tekst ustawy ustalony
w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu potwierdzony podpisem Marszałka Sejmu zostaje przez
niego niezwłocznie przesłany Prezydentowi.
Prezydent działa w oparciu o art. 224 ust. 1 Konstytucji, wobec czego nie może odmówić podpisu
ustawy budżetowej, jak również nie może skierować ustawy do Sejmu celem ponownego
rozpatrzenia. Prezydent może jednak przed podpisaniem ustawy zwrócić się do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej (lub o prowizorium
budżetowym) z Konstytucją. Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 7 dni i zarządza jej ogłoszenie
w Dzienniku Ustaw RP. W przypadku gdyby Prezydent skierował ustawę budżetową do Trybunału
Konstytucyjnego to Trybunał musi orzec w tej sprawie w okresie do 2 miesięcy od chwili złożenia
takiego wniosku.
Ogólny nadzór nad wykonaniem budżetu Państwa sprawuje Rada Ministrów. Szczególne
zadania kontroli budżetu ma Ministerstwo Finansów należą do nich, np.:
• sprawowanie ogólnej kontroli nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, oraz
utrzymywanie równowagi budżetowej, przy czym pomagają mu izby i urzędy skarbowe,
• zaciąganie kredytów bankowych,
• emitowanie obligacji i bonów skarbowych,
• przenoszenie planowych wydatków między rozdziałami i paragrafami, przy czym
przenoszenie środków nie może przekraczać 5 procent wydatków i nie może dotyczyć
zwiększenia wydatków na pensje,
• dysponowanie rezerwą budżetową,
• opiniowanie aktów prawnych dotyczących dochodów budżetowych,
• określenie zasad i terminów sporządzania sprawozdań,
• określania zasad rachunkowości.
Ogólną kontrolę nad wykonaniem budżetu państwa sprawuje Sejm za pośrednictwem Najwyższej
Izby Kontroli oraz Rady Ministrów a głównie Minister Finansów, który do prac kontrolnych
wykorzystuje aparat finansowy oraz informacje zawarte w sprawozdaniach GUS-u sporządzonych
przez poszczególnych dysponentów środowisk Budżetowych.
Minister Finansów dokonując kontroli wykonania budżetu sprawdza czy została zachowana zasada
terminowości, to znaczy terminowa realizacja dochodu określonych w budżecie i planach
finansowych poszczególnych działach gospodarki budżetowej. Zasada dyscypliny finansowej
dokonywania wydatków budżetu oraz zasada zachowania równowagi budżetowej, która zakłada, że
wydatki mają pokrycie w dochodach budżetu. Złamanie tej zasady może spowodować wzrost
deficytu budżetowego, przez co Ministerstwo Finansów będzie musiało zaciągnąć kredyt lub
pożyczkę za nieprzestrzeganie dyscypliny budżetowej.
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa Ministerstwo Finansów składa do 10 września roku
budżetowego do Komisji Finansów Publicznych. Sprawozdanie to obejmuje I półrocze roku
budżetowego. Zgodnie z art. 226 Konstytucji sprawozdanie roczne składane jest w Sejmie przez
Radę Ministrów (Ministerstwo Finansów) w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego
(do 30 maja roku następnego po roku budżetowym). Łącznie ze sprawozdaniem Ministerstwa
Finansów zezwala na kontrole budżetu. Sejm rozpatruje je w ciągu 90 dni i podejmuje uchwałę o
udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Uchwałę w przedmiocie
absolutorium Sejm podejmuje po wysłuchaniu opinii Najwyższej Izby Kontroli przedstawionej
przez jej Prezesa
***
Ustawa o finansach publicznych
Budżet - art. 109
Opracowywanie i uchwalanie budżetu - art. 138
Wykonanie budżetu - art. 146
Regulamin sejmu art. 37, 105-112
Art. 105. Reg. Sejmu:
1) projekty ustawy budżetowej oraz inne plany finansowe Państwa - w trybie przewidzianym w rozdziale 1 i 1a,
2) sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych Państwa - w trybie przewidzianym
w rozdziale 1
- z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszego rozdziału.
Art. 106
1. Projekty i plany, o których mowa w art. 105 pkt 1, Sejm kieruje do rozpatrzenia do Komisji Finansów
Publicznych.
1a. Sprawozdania, o których mowa w art. 105 pkt 2, Marszałek Sejmu kieruje do rozpatrzenia do Komisji
Finansów Publicznych.
2. Poszczególne części projektów i sprawozdań, o których mowa w art. 105, rozpatrują także właściwe komisje
sejmowe, które przekazują Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propozycje
poprawek - wraz z uzasadnieniem.
3. Wnioski, opinie lub propozycje poprawek, odrzucone przez komisje, na żądanie wnioskodawców dołącza się do
stanowiska komisji jako zdania odrębne.
4. Przedłożone przez Najwyższą Izbę Kontroli uwagi do sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej i innych
planów finansowych państwa Marszałek Sejmu kieruje odpowiednio do właściwych komisji sejmowych
rozpatrujących poszczególne części sprawozdań.
5. Prezydium Sejmu, na wniosek Komisji Finansów Publicznych, określa tryb prac w komisjach sejmowych w
sprawach projektów i sprawozdań, o których mowa w art. 105.
6. W posiedzeniach właściwych komisji sejmowych, na których rozpatrywane są poszczególne części projektów i
sprawozdań, o których mowa w art. 105, uczestniczą przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych.
7. Komisja Finansów Publicznych oraz komisje rozpatrujące części budżetowe mogą występować do właściwych
komisji sejmowych o dodatkowe opinie, a także zwracać się do nich z pytaniami w celu uzyskania informacji w
sprawie poszczególnych części projektów lub sprawozdań, o których mowa w art.105.
Art. 107
1. Na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych przedłożone stanowiska właściwych komisji sejmowych do
poszczególnych części projektów i sprawozdań, o których mowa w art. 105, przedstawiają przedstawiciele tych
komisji. Nie mogą oni przedstawiać niezawartych w stanowiskach właściwych komisji wniosków, opinii i propozycji
poprawek. Przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych, którzy uczestniczyli w pracach właściwych komisji
sejmowych, przedstawiają na piśmie opinie w sprawie przedłożonych przez te komisje stanowisk.
2. Poprawki do projektu ustawy budżetowej, zgłaszane na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych, wymagają
formy pisemnej.
Art. 108
1. Komisja Finansów Publicznych, po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych
projektów oraz sprawozdań, o których mowa w art. 105, a także stanowisk przekazanych przez komisje,
przedstawia na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami:
1) w odniesieniu do projektów ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa – w
sprawie ich przyjęcia bez poprawek lub przyjęcia z poprawkami,
2) w odniesieniu do sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa -
w sprawie ich przyjęcia lub odrzucenia oraz w przedmiocie absolutorium.
2. Komisja Finansów Publicznych przedkłada równocześnie Sejmowi informacje o nieuwzględnionych
wnioskach poszczególnych komisji sejmowych.
Art. 109
W razie zaistnienia konieczności przedstawienia dodatkowego sprawozdania do projektu ustawy budżetowej,
Sejm rozpatruje je na najbliższym posiedzeniu po zakończeniu prac Komisji Finansów
Publicznych.
Art. 110
Zgłoszone Sejmowi przez Senat propozycje określonych zmian w ustawie budżetowej Marszałek Sejmu
przekazuje do Komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie.
