!
"
# $% &
'
())*
!
"
# $% &
'
())*
+
,-.
/
/ 01 2
(
3
"
" +
,4
" 2+ 1
+5
6(
3
+
78
3
Raport prezentuje oceny, pogl dy i rekomendacje
KRAJOWEGO SEKRETARIATU „Habitat”,
który jest
społeczn organizacj , powołan przez Prezesa Urz du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zgodnie z
wytycznymi Organizacji Narodów Zjednoczonych, zawartymi w deklaracji
„AGENDA HABITAT”.
W skład
SEKRETARIATU
wchodz eksperci, przedstawiciele samorz dów terytorialnych i reprezentanci rodowisk
naukowych. Zadaniem
SEKRETARIATU
jest monitorowanie przebiegu realizacji w Polsce - rezolucji i
zalece ONZ oraz innych organizacji mi dzynarodowych - dotycz cych rozwoju sieci osadnioczej, miast i
mieszkalnictwa, jak te pełnienie funkcji doradczych w Urz dzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Raport został opracowany przez zespól
SEKRETARIATU
w składzie: Adam Kowalewski, Ewa Bo czak-
Kucharczyk, Justyna Gorgo , Jerzy Kogut, Małgorzata Ornoch-Tab dzka, Hanka Zaniewska, Zygmunt
Ziobrowski, Janusz yłka. Oceny i wnioski sformułowano na podstawie aktualnej wiedzy członków
SEKRETARIATU
i posiadanych informacji, wykorzystuj c równie opinie i opracowania, wykonane przez
zaproszonych do współpracy ekspertów.
Koncepcja a nast pnie tre Raportu były rozpatrywane na posiedzeniach
KRAJOWEGO
SEKRETARIATU „Habitat”
w dniach 25.03, 6.06, 26.09.2002 oraz w dniu 9.01.2003 roku. Projekt Raportu
został zaakceptowany na posiedzeniu SEKRETARIATU w dniu 20.02.2003 roku.
W Raporcie wykorzystano lub zacytowano obszerne fragmenty ekspertyz i tekstów opracowanych przez:
Jacka Bobi skiego, Stanisława Furmana, Tadeusza Markowskiego i Magdalen Staniszkis, uwzgl dniono
te cz
uwag czytelników Raportu: Janusza Korzenia, Andrzeja Pyszkowskiego, Jerzego Regulskiego i
El biety Szeli skiej. W Raporcie zacytowano lub wykorzystano za zgod autorów, teksty: Aleksandra
Franty, Izabeli Mironowicz i Tadeusza Zipsera oraz wykorzystano krytyczne uwagi recenzentów:
Sławomira Gzella i Krzysztofa Herbsta.
KRAJOWY SEKRETARIAT „Habitat”
wyra a podzi kowania ekspertom, recenzentom i opiniodawcom za
pomoc w opracowaniu Raportu oraz Prezesowi Urz du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Panu Markowi
Bryxowi za stworzenie mo liwo ci pracy nad Raportem.
/
/ 01 2
Przestrze jest dobrem wspólnym. Jej ład i jej organizacja decyduj o warunkach ycia obywatela i o
dobrobycie pa stwa, wiadcz o kulturze społeczno ci która j zamieszkuje, determinuj post p cywilizacyjny.
Podstawow cech przestrzeni winien by ład, szeroko rozumiany jako: ład społeczny – gwarantuj cy
wszystkim u ytkownikom mo liwo korzystania z walorów przestrzeni, eliminuj cy segregacje i wykluczenia;
ład ekonomiczny – czyli efektywne gospodarczo u ytkowanie przestrzeni oraz wła ciwe warunki dla
funkcjonowania w niej podmiotów i u ytkowników; ład kulturowy – czyli szacunek dla dziedzictwa historii, troska
o spu cizn i to samo ; ład estetyczny – czyli harmonia i pi kno krajobrazu; ład ekologiczny – chroni cy
przyrod i honoruj cy zasady zrównowa onego rozwoju.
W tak rozumianym ładzie przestrzennym ka dy z wyró nionych składników jest integralnie zwi zany z
pozostałymi; nie mo emy wi c mówi o ładzie społecznym bez ładu gospodarczego i przestrzennego, podobnie
jak nie jest mo liwe zbudowanie ładu ekologicznego bez zapewnienia wła ciwych relacji rodowiska
przyrodniczego ze rodowiskami: społecznym, gospodarczym i kulturowym.
Zasady te cz sto s w Polsce nieprzestrzegane, gdy nasza gospodarka przestrzenna jest w stanie kryzysu.
Raport przedstawia argumenty na rzecz podj cia działa naprawczych w tej dziedzinie; na rzecz
zracjonalizowania gospodarki zasobami polskich miast i zahamowania degradacji obszarów metropolitalnych.
Raport ma przypomnie o nakazie ochrony polskiego krajobrazu i naszej przyrody.
Problemy ładu przestrzennego i ekonomicznego nie s w Polsce priorytetem. Wi kszo naszego
społecze stwa, borykaj ca si z problemami dnia codziennego, odnosi si do jako ci przestrzeni w której yje z
oboj tno ci . Równie wi kszo polskich polityków nie rozumie tych problemów lub ich nie docenia. Wynika to
z braku tradycji, cz sto z niewiedzy, a przewa nie z braku wiadomo ci, e wadliwe zagospodarowanie
przestrzeni ma niekorzystny wpływ na nasze codzienne ycie.
Nie rozumiemy e przestrze ma równie warto materialn i nie widzimy oczywistego zwi zku pomi dzy
bł dn polityk przestrzenn ubiegłych dekad a dramatycznym stanem Górnego l ska, który ‘produkuje’ 22%
pyłów przemysłowych i 28% krajowej emisji gazu, na 2% powierzchni Polski. W efekcie, zachorowalno na
choroby serca jest tam wy sza o 20% w porównaniu z reszt kraju, a umieralno niemowl t najwy sza w
Polsce.
Nie rozumiemy te zale no ci pomi dzy aktualnymi naszymi problemami – bezrobociem; zacofaniem
technicznym miast i brakami infrastruktury; konfliktami w zakładach przemysłowych l ska, Szczecina i
O arowa; spekulacjami budowlanymi a polityk przestrzenn i planowaniem urbanistycznym, cho s one
oczywiste i udokumentowane badaniami naukowymi prowadzonymi na wiecie.
Nie chcemy dostrzec zwi zku pomi dzy sytuacj polskiej wsi a bł dn polityk przestrzenn ubiegłych dekad –
która pogr yła wiele regionów naszego kraju w niedostatku.
Nie rozumiemy, e ródłem konfliktów społecznych, jakie wywołuje wi kszo nowych inwestycji, jest wadliwy
system gospodarowania przestrzeni , gdy konflikty i wszelkie regulowanie praw, interesów oraz zobowi za
musi by rozstrzygane na etapie planowania i w procedurach negocjacyjnych oraz prawnych, a nie przez
blokady rozpocz tych budów. Wielkie inwestycje czy zamierzenia publiczne - rozszerzenia parków narodowych
i stref ograniczonego u ytkowania czy budowa uci liwych obiektów komunalnych, musi wywoływa spory,
mog by one prawidłowo rozwi zywane jedynie w oparciu o plany przestrzenne i przy szerokim udziale
społecze stwa. Ogranicza to konflikty i stwarza prawidłowe warunki do inwestowania i rozwoju.
Dzi , zablokowane inwestycje hamuj rozwój gospodarczy Polski, zwłaszcza niedobre w skutkach s ‘stracone’
zagraniczne inwestycje. Jest to efekt braków naszej gospodarki przestrzennej, które skutkuj niestabilno ci
systemu władania ziemi i niestabilno ci przepisów dotycz cych jej u ytkowania, a s to podstawowe warunki
jakich oczekuje ka dy inwestor. On musi wiedzie , nim wyda własne pieni dze, co i jak mu wolno budowa ,
czyj jest teren, kto i co mo e zbudowa na s siedniej działce i jak to b dzie oddziaływa na jego inwestycj .
Bez planu przestrzennego nie da si na te pytania odpowiedzie .
Oferowane potencjalnym inwestorom warunki lokalizacyjne s równie nie atrakcyjne pod wzgl dem standardu
usług czy czysto ci rodowiska. W tej konkurencji systematycznie przegrywamy wy cig o zagraniczny kapitał z
naszymi s siadami, którzy oferuj nie tylko ta sz i wykwalifikowan sił robocz , lecz tak e atrakcyjniejsze
miasta, lepsze szkoły, czyste rodowisko. Te czynniki lokalizacyjne s dzi niezmiernie istotne, czego w Polsce
jeszcze nie zrozumiano, a efektem tego s odrzucane oferty Radomska, pomimo doskonałych warunków
ekonomicznych jakie to miasto oferuje.
Nasza gospodarka przestrzenna jest n kana korupcj , gdy gospodarka terenami bez planów przestrzennych
oraz skutecznej kontroli budowlanej i urbanistycznej, prowadzi musi do nadu y , czego obrazem jest wiele
polskich miast, ze stolic na czele.
_______________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 2
Zapominamy, e gospodarka przestrzenna to prawidłowa lokalizacja działalno ci gospodarczej, to wła ciwe
u ytkowanie terenów i koordynowanie przestrzenne wszelkiej działalno ci. Nie uruchomimy gospodarki, bez
zharmonizowania działa gospodarczych z innymi czynnikami – rozwojem infrastruktury i usług oraz z rynkiem
pracy.
Nie trafia do nas oczywista prawda, e realizacja du ych inwestycji infrastrukturalnych jest mo liwa tylko w
ramach prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej i przy sprawnym systemie planowania krajowego,
regionalnego i lokalnego. Sprawa autostrad jest najlepszym przykładem jak dalece nie rozumiane s w Polsce
współczesne reguły ‘gry o przestrze ’.
Nasza walka z bezrobociem jest o wiele trudniejsza, w sytuacji słabej koordynacji - przestrzennej działalno ci
gospodarczej - wszystkich sektorów. Planowanie i dobra polityka przestrzenna s te warunkiem wprowadzenie
w Polsce racjonalnego systemu podatku od nieruchomo ci, co pozwoliłoby na zwi kszenie dochodów
samorz dów terytorialnych, n kanych kryzysami finansowymi. Pozwoli te , aby dochody z tytułu wzrostu
warto ci terenów w wyniku decyzji planistycznych zasilały bud ety lokalne, a nie były przechwytywane przez
spekulantów i ‘pseudo-developerów’.
S to tylko najwa niejsze, z długiej listy problemów, których rozwi zywaniem zajmuje si polityka przestrzenna,
wsparta odpowiednimi instrumentami – planowaniem, inwestycjami publicznymi i, w pierwszym rz dzie,
prawem.
Dlatego za polityk przestrzenn odpowiada władza publiczna, jest to jej niesłychanie wa ne zadanie.
Równocze nie - brak wiadomej polityki przestrzennej, lub jej zaniechanie to równie polityka – ale
przynosz ca niepoliczalne straty i szkody. Z tych powodów społeczna i ekonomiczna ranga gospodarki
przestrzennej jest od dawna doceniana w krajach gospodarczo rozwini tych, tworzenie nowoczesnych podstaw
planowania przestrzennego i systemow kontrol procesów inwestycyjnych rozpocz to tam w dziewi tnastym
wieku. Obecnie, kraje te dysponuj zaawansowanymi instrumentami polityki przestrzennej oraz sprawnie
działaj cymi instytucjami publicznymi, które j kreuj i realizuj .
Jednak problemy te s wci w Polsce niedoceniane, wci naprawa naszej gospodarki przestrzennej -
pomimo jej znanych wad: nieczytelnych zasad, niedoskonałych praw, bezradnych instytucji, mało skutecznych
procedur – nie znajduje si na li cie priorytetów politycznych.
Raport omawia jedynie problemy najwa niejsze, o istotnym i praktycznym znaczeniu oraz podejmuje prób
okre lenia dominuj cych tendencji oraz narastaj cych zagro e .
Raport nie jest po wi cony ocenie stanu i nie przedstawia diagnozy gospodarki przestrzennej, jego tematem s
bariery i główne problemy tej gospodarki, gdy o wiele pilniejsze od naukowych analiz i diagnoz, stało si
usuni cie bezspornych, oczywistych bez bada i analiz, wad systemu gospodarki przestrzennej i poprawa
„jako ci przestrzeni” w której yjemy.
Raport nie omawia osi gni i sukcesów polskiej gospodarki przestrzennej, s one oczywiste, tak jak i jej
słabo ci. Nasze prawo jest doskonalone a instytucje sprawniejsze. Wielu pracowników i działaczy tej sfery
reprezentuje najwy sze kwalifikacje profesjonalne i etyczne. Ale przegrywaj one w konfrontacji z systemowymi
barierami na jakie natrafia gospodarowanie przestrzeni w Polsce.
Naprawa gospodarki przestrzennej jest zadaniem trudnym i rozległym, gdy musi obejmowa równocze nie
sze obszarów: (1) prawo (2) instytucje (3) kadry zawodowe – w administracji i planowaniu, (4) ekonomi (5)
sfer polityki (6) edukacj i partycypacj społeczn .
Pomini cie któregokolwiek z tych obszarów spowoduje, e w ko cowym efekcie działania naprawcze b d
mało efektywne lub nieskuteczne.
Najpilniejsze z nich dotyczy powinny trzech dziedzin gospodarki przestrzennej. Po pierwsze, konieczne jest
dokonanie przegl du całego systemu prawnego - usuni cie jego zasadniczych braków i wła ciwe
skoordynowanie. Po drugie, wzmocnienie instytucjonalne gospodarki przestrzennej, zwłaszcza administracji
rz dowej, budowa słu by cywilnej oraz podniesienie kwalifikacji pracowników administracji i słu b
planistycznych. Po trzecie, rozpocz cie szerokiej edukacji społecznej i zawodowej oraz rozwój nauki.
Pomimo trudnych ekonomicznych i społecznych warunków, podj cie tych działa jest bardzo pilne, gdy kryzys
o którym mówimy negatywnie oddziaływuje na warunki ycia w naszym kraju i na stan naszej gospodarki.
B dzie te pomniejszał nasze szanse w jednocz cej si Europie.
Działania te winny by zadaniem priorytetowym sektora publicznego i rodowisk fachowych, lecz decyzja o ich
podj ciu, zakresie, tempie i priorytetach, b dzie polityczn decyzj polityków, nie ekspertów.
Autorzy raportu s jednak przekonani, e jej podj cie jest spraw piln i e bł d zaniechania b dzie dla
naszego kraju kosztowny.
"
" +
,4
" 2+ 1
+ .&
9
& : 9
63
"
0
!
1 "+ 1 22
1.1 Cele i zadania polityki przestrzennej
1.2 Interes – prywatny i publiczny
1.2.1 ochrona interesu prywatnego
1.2.2 ochrona interesu publicznego
1.2.3 ochrona lokalnego interesu publicznego
1.3 Ład przestrzenny i jako ycia
1.4 Gospodarka przestrzenna i rozwój zrównowa ony
(3
+ 412
5 /
52! / 2
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
2.1 Problematyka przestrzenna w sferze polityki
2.2 Polityczne uwarunkowania racjonalnej gospodarki przestrzennej
*3
/
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
3.1 System prawa w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzeni
3.1.1 akty prawne odnosz ce si bezpo rednio do materii zagospodarowania przestrzennego
3.1.2 akty prawne oddziaływuj ce na przekształcenia przestrzenne
3.2 Funkcjonowanie prawa w sferze gospodarki przestrzennej
3.2.1 Podmioty zobowi zane do prowadzenia gospodarki przestrzennej i moc prawna
dokumentów planistycznych
3.2.2 ‘niehierarchiczno ’ gospodarki przestrzennej i zwi zki ‘pionowe’
3.2.3 prawna ochrona interesu publicznego
3.2.4 koordynacyjne mankamenty regulacji prawnych
3.3 Dyskusyjne regulacje prawne sfery gospodarki przestrzennej
<3 2"+ 5
2+
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
4.1 Dokumenty planistyczne
4.1.1 aspekty przestrzenne planowania ‘rz dowego’
planowanie przestrzenne w organizacji administracji centralnej
instrumenty planowania rz dowego
problem ‘przestrzeni’ w planowaniu szczebla krajowego
koordynacja dokumentów planistycznych krajowych i wojewódzkich
4.1.2 planowanie przestrzenne województw
cele polityki przestrzennej województwa
koordynacja i realizacja polityki przestrzennej województwa
plany przestrzenne województw
4.1.3 planowanie przestrzenne gminy
procedury planistyczno-prawne
tre opracowa planistycznych
studium gminy i obszar opracowa planistycznych
forma opracowa planistycznych
‘sztywno ’ i ‘elastyczno ’ planów przestrzennych
problemy nieruchomo ci w planach miejscowych
4.2 Szczególna funkcja planu – koordynacja i szczególna rola - ograniczanie konfliktów
4.3 Instrumentarium polityki przestrzennej i akcesja do Unii Europejskiej
4.3.1 informacja
potrzeby informacyjne
rodzaj, jako i dost pno informacji
realizacja potrzeb informacyjnych u progu wej cia do UE
4.3.2 instrumenty kontroli realizacji ustale planów
4.3.3 poszerzanie instrumentarium jako wymóg europejski
=3 2"+ +54;
"
0
!
1 "+ 1 2 2 ;
5.1 Instytucje publiczne w gospodarce przestrzennej
5.1.1 zadania władz publicznych w sferze gospodarki przestrzennej
5.1.2 stan publicznej administracji w sferze gospodarki przestrzennej
5.1.3 prawne ramy działania instytucji sektora publicznego
5.1.4 funkcjonowanie instytucji sektora publicznego
polityka przestrzenna rz du
‘samorz dno ’ regionów i słabo instytucji planowania rozwoju
zasady rozwoju zrównowa onego i my lenie o przyszło ci
5.2 Instytucje planistyczne
5.2.1 instytucje planistyczne sektora publicznego
5.2.2 „wolny rynek” usług planistycznych i patologie zamówie publicznych
5.3 Zawody zaufania publicznego w gospodarce przestrzennej
5.3.1 urbani ci, architekci, geodeci, s dy, archiwa, notariusze
5.3.2 stan zawodu urbanisty i planisty przestrzennego
5.4 Kształcenie i nauka
>3 ! 2
412
5/
52! / 2
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
6.1 Ekonomiczna specyfika gospodarki przestrzennej
6.2 Ekonomiczne aspekty planowania przestrzennego
6.2.1 ekonomiczne aspekty planowania krajowego
6.2.2 ekonomiczne aspekty planowania regionalnego i lokalnego
6.2.3 ekonomiczne oceny w planowaniu przestrzennym
6.3 Warto ekonomiczna i u ytkowa terenów
6.4 Gospodarka przestrzenna, nieruchomo ci i podatki
6.5 Partnerstwo publiczno-prywatne w gospodarce przestrzennej
83
"
? 41 @"+/
/ +
"!
7.1 Społecze stwo obywatelskie w gospodarce przestrzennej
7.2 Prawne warunki partycypacji społecznej
7.3 Instytucjonalne i merytoryczne warunki partycypacji społecznej.
/2
"!
" 2+ 1
+5
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA I
"
0
!
"
0
!
"
0
!
"
0
!
1 "+ 1 22 ; /
"
1 "+ 1 22 ; /
"
1 "+ 1 22 ; /
"
1 "+ 1 22 ; /
"4
4
4
4
Raport ten ma na celu doprowadzenie do podj cia działa naprawczych w sferze gospodarki
przestrzennej; do bardziej racjonalnej gospodarki zasobami polskich miast; do działa które
powstrzymaj degradacj obszarów metropolitalnych i pozwol na skuteczniejsz ochron polskiego
krajobrazu i dziedzictwa kulturowego. Raport ma udokumentowa potrzeb nadania tym sprawom
priorytetu społecznego, politycznego i ekonomicznego.
Pragniemy udokumentowa tez o kryzysie gospodarki przestrzennej w Polsce i udowodni , e kryzys
ten niekorzystnie wpływa nie tylko na warunki naszego ycia, lecz tak e na cywilizacyjne, kulturowe i
gospodarcze szanse naszego kraju w jednocz cej si Europie.
Przestrze jest dobrem wspólnym. Jej pi kno i ład decyduj o warunkach ycia obywatela i o dobrobycie
pa stwa, wiadcz o kulturze społeczno ci która j zamieszkuje, determinuj post p cywilizacyjny, maj
zasadnicze znaczenie dla rozwoju społecznego i gospodarczego regionu, miasta i wsi. Brak ładu
przestrzennego przynosi niepoliczalne straty i niewyobra alne szkody natomiast racjonalna gospodarka
przestrzenna zapewnia dobre warunki ycia u ytkownikom przestrzeni i prawidłowe warunki rozwoju
kraju.
Podstawow cech przestrzeni winien by ład, rozumiany jako: ład społeczny – gwarantuj cy wszystkim
u ytkownikom mo liwo korzystania z walorów przestrzeni, eliminuj cy segregacje i wykluczenia,
chroni cy prawa wła ciciela i interesy publiczne; ład ekonomiczny – czyli efektywne gospodarczo
u ytkowanie przestrzeni oraz wła ciwe warunki dla funkcjonowania w niej podmiotów i u ytkowników; ład
kulturowy – czyli szacunek dla dziedzictwa historii, troska o spu cizn i to samo ; ład estetyczny – czyli
harmonia i pi kno naszego otoczenia; ład ekologiczny – honoruj cy w najwy szym mo liwie stopniu
zasady zrównowa onego rozwoju.
W tak rozumianym ładzie przestrzennym ka dy z wyró nionych składników jest integralnie zwi zany z
pozostałymi; nie mo emy wi c mówi o ładzie społecznym bez ładu gospodarczego i przestrzennego,
podobnie jak nie jest mo liwe zbudowanie ładu ekologicznego bez zapewnienia wła ciwych relacji
rodowiska przyrodniczego ze rodowiskami: społecznym, gospodarczym i kulturowym.
Problemy ładu przestrzennego i ekonomicznego nie s w Polsce priorytetem. Wi kszo naszego
społecze stwa, borykaj ca si z codziennymi trudno ciami, odnosi si do jako ci przestrzeni w której
yje z oboj tno ci .
Równie wi kszo polskich polityków nie rozumie tych problemów lub ich nie docenia. Wynika to z
braku tradycji, cz sto z niewiedzy, a przewa nie z braku wiadomo ci, e wadliwe zagospodarowanie
przestrzeni ma niekorzystny wpływ na nasze codzienne ycie.
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA II
Nie widzimy zwi zku pomi dzy bł dn polityk przestrzenn ubiegłych dekad a dramatycznym stanem
Górnego l ska, który ‘produkuje’ 22% pyłów przemysłowych i 28% krajowej emisji gazu, na 2%
powierzchni Polski. W efekcie, zachorowalno na choroby serca jest tam wy sza o 20% w porównaniu z
reszt kraju, a umieralno niemowl t najwy sza w Polsce.
Nie rozumiemy zale no ci pomi dzy aktualnymi naszymi problemami – bezrobociem; zacofaniem
technicznym miast i brakami infrastruktury; konfliktami w zakładach przemysłowych l ska, Szczecina i
O arowa; spekulacjami budowlanymi a polityk przestrzenn i planowaniem urbanistycznym, cho s
one oczywiste.
Nie chcemy dostrzec zwi zku pomi dzy sytuacj polskiej wsi a bł dn polityk przestrzenn ubiegłych
dekad – która pogr yła wiele regionów naszego kraju w niedostatku.
Nie rozumiemy, e ródłem konfliktów społecznych, jakie wywołuje wi kszo nowych inwestycji, jest
wadliwy system gospodarowania przestrzeni , gdy konflikty i wszelkie regulowanie praw, interesów oraz
zobowi za musi by rozstrzygane na etapie formułowania koncepcji i planowania w procedurach
negocjacyjnych oraz prawnych, a nie przez blokady rozpocz tych ju budów.
Wielkie inwestycje czy zamierzenia publiczne - rozszerzenia parków narodowych i stref ograniczonego
u ytkowania czy budowa uci liwych obiektów komunalnych, musi wywoływa spory, mog by one
prawidłowo rozwi zywane jedynie w oparciu o plany przestrzenne i przy szerokim udziale społecze stwa.
Ogranicza to konflikty i stwarza prawidłowe warunki do inwestowania i rozwoju.
Dzi , zablokowane inwestycje hamuj rozwój gospodarczy Polski, zwłaszcza niedobre w skutkach s
‘stracone’ zagraniczne inwestycje. Jest to efekt wad naszej gospodarki przestrzennej, które skutkuj
niestabilno ci systemu władania ziemi i niestabilno ci przepisów dotycz cych jej u ytkowania, a s to
podstawowe warunki jakich oczekuje ka dy inwestor.
Oferowane potencjalnym inwestorom warunki lokalizacyjne s równie nie atrakcyjne pod wzgl dem
standardu usług czy czysto ci rodowiska. W tej konkurencji systematycznie przegrywamy wy cig o
zagraniczny kapitał z naszymi s siadami, którzy oferuj nie tylko ta sz i wykwalifikowan sił robocz ,
lecz tak e atrakcyjniejsze miasta, lepsze szkoły, czyste rodowisko. Te czynniki lokalizacyjne s dzi
niezmiernie istotne, czego w Polsce jeszcze nie zrozumiano, efektem tego s odrzucane oferty
Radomska, pomimo doskonałych warunków ekonomicznych jakie to miasto oferuje.
Tymczasem, zamiast usuwa wady prawa, porz dkowa stosunki własno ciowe i usprawnia prac
administracji publicznej, składamy inwestorom, równie zagranicznym, nierealne obietnice i obiecujemy
specjalne traktowanie.
Obietnice te s dlatego nierealne, gdy bariery inwestycyjne maj charakter systemowy, ich eliminowanie
jest mo liwe jedynie przez napraw systemu gospodarki, a próba specjalnego traktowania niektórych
inwestorów prowadzi by musiała do łamania polskiego prawa oraz zasad unijnych.
Problem ten musi by rozwi zany tak, aby ka dy inwestor, polski i zagraniczny, czuł si bezpieczny,
rozpoczynaj c nowe zamierzenie i aby chciał nie tylko inwestowa w polskim mie cie, lecz równie w nim
mieszka .
Nasza gospodarka przestrzenna jest n kana korupcj , gdy gospodarka terenami bez planów
przestrzennych oraz skutecznej kontroli budowlanej i urbanistycznej, prowadzi musi do nadu y , czego
obrazem jest wiele polskich miast, ze stolic na czele.
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA III
Zapominamy, e gospodarka przestrzenna to prawidłowa lokalizacja działalno ci gospodarczej, to
wła ciwe u ytkowanie terenów i koordynowanie przestrzenne wszelkiej działalno ci. Nie uruchomimy
gospodarki, bez zharmonizowania działa gospodarczych z innymi czynnikami – rozwojem infrastruktury
i usług oraz z rynkiem pracy.
Nie trafia do nas oczywista prawda, e realizacja du ych inwestycji infrastrukturalnych jest mo liwa tylko
w ramach prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej i przy sprawnym systemie planowania
krajowego, regionalnego i lokalnego. Sprawa autostrad jest najlepszym przykładem jak dalece nie
rozumiane s w Polsce współczesne reguły ‘gry o przestrze ’.
Nasza walka z bezrobociem jest o wielkie trudniejsza, w sytuacji słabej koordynacji przestrzennej
działalno ci gospodarczej wszystkich sektorów i przy braku ekonomiczno-przestrzennej logiki w
rozmieszczeniu ludno ci.
Planowanie i dobra polityka przestrzenna s te warunkiem wprowadzenie w Polsce racjonalnego
systemu podatku od nieruchomo ci, co pozwoliłoby na zwi kszenie dochodów samorz dów
terytorialnych, n kanych kryzysami finansowymi. Pozwoli te , aby dochody z tytułu wzrostu warto ci
terenów w wyniku decyzji planistycznych zasilały bud ety lokalne, a nie były przechwytywane przez
spekulantów i ‘pseudo-developerów’.
S to najwa niejsze, z długiej listy problemów których rozwi zywaniem zajmuje si polityka przestrzenna,
wsparta odpowiednimi instrumentami – planowaniem, działaniami ekonomicznymi i, w pierwszym
rz dzie, prawem.
Dlatego o ładzie przestrzennym decyduje w pierwszym rz dzie polityka władz publicznych, jest to jej
niesłychanie wa ne zadanie. Równocze nie - brak wiadomej polityki przestrzennej, lub jej zaniechanie
to równie polityka – najgorsza z mo liwych, gdy przynosz c niepoliczalne straty i szkody.
Z tych powodów społeczna i ekonomiczna ranga gospodarki przestrzennej jest od dawna doceniana w
krajach rozwini tych gospodarczo, tworzenie nowoczesnych podstaw planowania przestrzennego i
systemow kontrol procesów inwestycyjnych rozpocz to tam w
d
ziewi tnastym
w
ieku. Obecnie, kraje te
dysponuj zaawansowanymi instrumentami polityki przestrzennej oraz sprawnie działaj cymi instytucjami
publicznymi, które j kreuj i realizuj .
Bliska perspektywa wst pienia do Unii Europejskiej, stawia gospodarowanie przestrzeni w Polsce
wobec nowych wyzwa . Wprawdzie, regulacje prawne w dziedzinie planowania przestrzennego,
gospodarki gruntami, projektowania i prawa budowlanego nie s obj te w UE unifikacj , nie wolno jednak
zapomina o ich istotnych konsekwencjach w dziedzinach podlegaj cych unifikacji.
Dost p do funduszu spójno ci i funduszy strukturalnych finansowanych przez Uni nada
gospodarowaniu przestrzeni nowy sens, bowiem bez wła ciwego przygotowania projektów nie b dzie
mo na skorzysta z tych funduszy. Wynikaj st d nowe zadania dla planowania i zarz dzania
przestrzeni kraju, dotycz one zarówno przyj tych ju zobowi za w zakresie harmonizacji prawa, jak i
przygotowania si do maksymalnego wykorzystania dost pnych, unijnych rodków. Mo na mie
nadziej , e akcesja do Unii Europejskiej b dzie wymusza racjonalizacj i popraw funkcjonowania
polskiej gospodarki przestrzennej, przede wszystkim w sferze planowania rozwoju na poziomie krajowym
i regionalnym.
Kraje Unii Europejskiej tworz wa ne dokumenty planistyczne w dziedzinie polityki przestrzennej, jak
ESPD (European Spatial Development Perspective), który w cz ci 5 wyra nie okre la poszerzenie Unii
jako wyzwanie dla Europejskiej Polityki Przestrzennej. Okre la on te zasady, które s brane pod uwag
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA IV
przy alokacji rodków, jakie Unia przeznacza na umacnianie gospodarczej i społecznej spójno ci swego
obszaru.
Dlatego istotne jest nie tylko rozpoznanie bezpo rednich i po rednich skutków akcesji do UE na
gospodark przestrzenn w Polsce, lecz równie monitorowanie i analiza Unijnych dokumentów,
dotycz cych kierunków rozwoju przestrzennego i wł czenie naszego kraju w ich przygotowywanie.
Rz d Polski podj ł równie szereg okre lonych zobowi za w dziedzinie mieszkalnictwa, w „Raporcie
Krajowym” prezentowanym na Sesji Specjalnej ONZ Istanbul + 5. Zapowiedział w nim działania
legislacyjne i organizacyjne w dziedzinach obj tych tematyk tej Konferencji.
Zapowiedział m.in. wspomaganie rozwoju budownictwa mieszkaniowego na szczeblu lokalnym poprzez
rozwój planowania strategicznego i operacyjnego oraz uzupełnianie braków w systemie prawnym i
doskonalenie istniej cego prawa, „uodpornienie” systemu planowania przestrzennego i zarz dzania
rozwojem miast na trudno ci wywołane kadencyjno ci władz samorz dowych oraz stworzenie ram
prawnych, instytucji i mechanizmów do rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego.
Działania te s podejmowane, jednak e ich tempo cz sto nie zadowala, a wej cie Polski do UE zwi kszy
dodatkowo wymagania w tym zakresie i b dzie wymagało nowego podej cia do problemów budownictwa
mieszkaniowego i gospodarki mieszkaniowej we wszystkich dziedzinach: legislacji, organizacji instytucji,
rozwi zaniach merytorycznych i polityce społecznej.
W jednocz cej si Europie, gospodarka przestrzenna w Polsce stanie wobec wy szych wymaga i
nowych wyzwa . Tymczasem, jest ona w stanie pogł biaj cego si kryzysu. Jest to zgodna opinia
rodowisk fachowych: urbanistów, socjologów, ekonomistów oraz cz sto prezentowany pogl d instytucji
kontroli Pa stwa, zajmuj cych si tym problemem.
Potwierdzaj to: oceny Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, ostatnie raporty NIK
oraz, bardzo dobitnie, niedawne uzasadnienie do decyzji Trybunału Konstytucyjnego dotycz ce samowoli
budowlanych. Oceny te nie zmobilizowały jak dot d władz do podj cia przeciwdziała i kryzys, z którego
kraj nasz nie mo e wyj od wielu lat, obejmuje w praktyce wszystkie dziedziny gospodarowania
przestrzeni .
System prawny jest pełen luk, sprzeczno ci, bł dów i nierealnych regulacji. Nawet dobre inicjatywy
legislacyjne nie przynosz poprawy, gdy cały system prawny, kształtuj cy reguły gospodarki
przestrzennej jest niespójny i nie skoordynowany.
Wdra anie prawa jest złe, gdy instytucje sektora publicznego s za słabe a instrumenty prawne
nieadekwatne do potrzeb. Administracja urbanistyczna jest nieliczna, gdy publiczne instytucje
planowania przestrzennego zostały w latach dziewi dziesi tych zdziesi tkowane, w wyniku politycznych
kampanii prowadzonych pod rozs dnym w teorii hasłem ‘zmniejszenia biurokracji’.
Poziom wykształcenia kadr jest nierówny a warsztat zawodowy nielicznych urbanistów cz sto
nieadekwatny do potrzeb gospodarki rynkowej.
Kluczowa dla budowania ładu przestrzennego gospodarka nieruchomo ciami została zdominowana
przez gry rynkowe, dewastuj ce tereny wielu polskich miast, gdy ich uczestnicy realizuj własne,
wył cznie egoistyczne cele.
Zły stan zagospodarowania polskiej przestrzeni, brak skutecznej ochrony jej kulturowych i przyrodniczych
warto ci, chaos przestrzenny naszych miast i dewastacja terenów podmiejskich, wadliwe układy
funkcjonalne i opó nienia infrastrukturalne, b d ce efektem słabo ci finansów publicznych - to w du ej
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA V
cz ci spu cizna naszej historii. Kraje Europy Zachodniej wprowadzały podatki w redniowieczu a
regulacje urbanistyczne w XIX wieku, kiedy kraj nasz był pozbawiony niepodległo ci.
Równocze nie jednak, aktualne uwarunkowania społeczne, polityczne i ekonomiczne utrudniaj nie tylko
działania zmierzaj ce ku zmianie tego stanu rzeczy i poprawy sytuacji w naszym kraju, lecz nawet
uniemo liwiaj rozpocz cie powa nej debat nad problemami ładu przestrzennego w Polsce. Kolejne
próby podejmowane w tym kierunku przez naukowców i jednostki badawcze, przez Komitet
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN i Instytuty naukowe, stowarzyszenia twórcze, uchwały
kongresów Towarzystwa Urbanistów Polskich i Stowarzyszenia Architektów Polskich, wnioski raportów
NIK-u, apele wybitnych autorytetów, nie przynosz rezultatów.
Nawet wdro enie norm ustawowych gospodarki przestrzennej przyj tych przez Sejm w ostatnim
dziesi cioleciu, nie w pełni si powiodło. Przykładem, jest niezdolno pełnego wdro enia przyj tej w
1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
!
"
#
Za stan gospodarki przestrzennej i za jej napraw odpowiada władza publiczna, obdarzona mandatem
społecznym, a za akceptacj stanu ‘polskiej przestrzeni’ ponosi odpowiedzialno równie
społecze stwo, nie doceniaj ce rangi tego problemu i toleruj ce obecn sytuacj . Tymczasem bł d
zaniechania b dzie dla naszego kraju, a zwłaszcza dla nast pnych pokole Polaków, niesłychanie
kosztowny.
Kryzys gospodarki przestrzennej w Polsce, to w pierwszym rz dzie wynik braku woli politycznej i
niedocenianie, cz sto niezrozumienie problemów i znaczenia tej gospodarki.
W efekcie obserwujemy liczne wady elementów tworz cych system gospodarki przestrzennej – jego
zasad, praw, instytucji, procedur, kształcenia. Ich naprawa nie jest tematem z listy priorytetów
społecznych, a zrozumienie ich rangi wci jeszcze jest w Polsce niskie.
Na brak poparcia społecznego i brak rozumienia wagi spraw przestrzennych, co jest głównym powodem
braku woli politycznej dla podj cia działa naprawczych, składa si na szereg niekorzystnych zjawisk:
- brak tradycji społecze stwa obywatelskiego, gotowego wiadomie i aktywnie uczestniczy w
gospodarowaniu przestrzeni , jego budowa jest w naszym kraju w pocz tkowej fazie;
- słabo ci społecze stwa obywatelskiego towarzyszy brak zrozumienia jak wa ny jest ład przestrzenny i
brak poparcia społecznego dla podejmowanych, w ostatnich latach, prób naprawy tej sfery naszej
aktywno ci, brak wiedzy, brak edukacji, brak zainteresowania;
- brak zaufania do instytucji publicznych i brak poszanowania interesu publicznego, b d cy spu cizn
naszej historii jest równie wielk barier w racjonalizowaniu gospodarowania przestrzeni .
W konsekwencji, słabo społecze stwa obywatelskiego stała si jedn z głównych barier w procesie
naprawy naszej gospodarki przestrzennej.
Brak nale ytego zainteresowania gospodarowaniem przestrzeni ze strony kolejnych Rz dów naszego
kraju, trudne i szybkie transformacje ustrojowe, jednostronnie, cz sto opacznie pojmowany liberalizm
oraz krótkowzroczna cz sto polityka władz, zorientowana na promowanie za wszelk cen rozwoju
gospodarczego i ulegaj ca naciskom poszczególnych grup interesów, przynosz w sferze gospodarki
przestrzennej niedobre skutki. Ich ko cowym efektem jest obecny stan polskich miast, który cechuj
cz sto:
- degradacja obszarów prawnie chronionych i dewastacja ekosystemów przyrodniczych na obszarach
zurbanizowanych, chaos przestrzenny, spekulacje gruntami i nieracjonalne rozpraszanie zabudowy;
- zaburzenia w funkcjonowaniu du ych miast i regionów miejskich, wywołane niekontrolowan
urbanizacj i opó nieniami w budowie infrastruktury;
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA VI
- niski, niekiedy nawet pogarszaj cy si standard u ytkowy i estetyczny wielu miast i siedlisk wiejskich,
kontrastuj cy z wyra n popraw zagospodarowania, zabudowy i infrastruktury, nielicznych dobrze
zarz dzanych miast;
- marnotrawienie mo liwo ci jakie dla poprawy jako ci i efektywno ci zagospodarowania miast stwarza
restrukturyzacja przemysłu i rozwój usług.
Nieracjonalna, cz sto wadliwa polityka przestrzenna powoduje, e korzy ci transformacji ustrojowej nie
znajduj wystarczaj cego odbicia w stanie ładu przestrzennego, a cz sto powoduj jego pogarszanie, ze
wszystkimi tego konsekwencjami, społecznymi i gospodarczymi.
Obowi zuj ce regulacje prawne, nieuporz dkowane stosunki własno ciowe nieruchomo ci, słabo
instytucji publicznych, korupcja i anarchia w przestrzeni, wywołuj skutki w dziedzinach nieraz bardzo
odległych od spraw urbanistyki czy prawa budowlanego. Skutkuj one:
- narastaj cym brakiem równowagi pomi dzy ochron interesu publicznego i ochron praw prywatnego
wła ciciela w gospodarowaniu przestrzeni . Interes publiczny jest cz sto zdominowany przez dora ne
interesy prywatne i grupowe, rozgrywaj ce si nieraz w szarej strefie ekonomicznej. W ko cowym
efekcie, równie interesy prywatne s zagro one, w wyniku samowoli jaka panuje w gospodarce
przestrzennej;
- mało aktywn , niekiedy nieracjonaln polityk gmin w gospodarce nieruchomo ciami, negatywnie
oddziaływuj c na zagospodarowanie przestrzenne naszych miast i wsi, utrudniaj c rozwi zywanie
problemów mieszkaniowych i pogarszaj c konkurencyjno gmin w sferze inwestycyjnej;
- słabo ci instrumentów gospodarki przestrzennej, która nie pozwala na prowadzenie racjonalnej
polityki rozwoju regionalnego i b dzie hamowa proces dostosowywania polskiej gospodarki do
standardów unijnych;
- ograniczon , odległ od europejskich standardów, mo liwo ci partycypowania społecze stwa w
gospodarowaniu przestrzeni , co dodatkowo skutkuje oboj tno ci i lekcewa eniem przez obywatela
problematyki zagospodarowania przestrzennego;
- trudno ciami na jakie natrafiaj inwestorzy wobec niedoskonało ci prawa i słabo ci instytucji
publicznych.
Kompleksowy charakter gospodarki przestrzennej wymaga systematycznej, ci głej i ewolucyjnej
przebudowy całej sfery gospodarowania przestrzeni . Dlatego reformowanie sfery gospodarki
przestrzennej jest zadaniem tak trudnym, gdy musi obejmowa równocze nie sze obszarów: (1)
prawo (2) instytucje (3) kadry zawodowe – w administracji i planowaniu, (4) ekonomi (5) sfer polityki (6)
edukacj i partycypacj społeczn . Pomini cie któregokolwiek z tych obszarów spowoduje, e w
ostatecznym efekcie działania naprawcze b d mało efektywne lub nieskuteczne.
Doskonalenie prawa bez stworzenia instytucji zdolnych je wdro y b dzie frustruj cym i nieefektywnym
przedsi wzi ciem. Je li stworzymy prawo i nowoczesne instytucje – potrzebna b dzie wiedza i
odpowiednie kwalifikacje zawodowe.
Sama wiedza nie wystarczy – gdy rysowanie najlepszych nawet planów – projektowanie logicznych
przeznacze terenu, planowanie ci gów przyrodniczych i koncepcji infrastruktury, tworzenie skutecznych
instrumentów ekonomicznych – w obecnej sytuacji gospodarczej, któr cechuje silna ochrona praw
własno ci, agresywno inwestorów i spekulacje, korupcja urz dów i skomplikowane, nie przejrzyste
procedury – nie stan si skutecznymi narz dziami polityki przestrzennej. I w ko cu, bez symetrycznej
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA VII
interakcji politycy – społecze stwo oraz zrozumienia przez obywatela, e wiadoma i dobra polityka
przestrzenna le y w jego interesie, podejmowane działania zawisn w pró ni.
Dlatego tak trudne jest podejmowanie pozytywnych działa - ich skala i rozległo parali uje.
Równocze nie bardziej do wiadczeni politycy zdaj sobie spraw , e jedna kadencja wyborcza ci kiej
pracy mo e nie przynie spektakularnych rezultatów, e ich wysiłek oznacza mo e sukces dopiero ich
nast pców. A w wiecie polskiej polityki, to bariera ogromna.
Nie ma jednak alternatywy dla działa pozytywnych, konsekwentnych i upartych, aby wszystkie te
warunki zostały spełnione. Potrzebny b dzie na to czas kilku lat, przy bardzo sprzyjaj cych warunkach,
ale pod warunkiem, e działania te podejmiemy dzi .
Alternatyw byłoby pogarszanie stanu zagospodarowania przestrzennego kraju, zwłaszcza naszych
miast, dalsze narastanie korupcji, blokady inwestycyjne, dewastacja terenów publicznych i cennych
ekologicznie terenów. Ko cowym rezultatem byłaby coraz ni sza efektywno gospodarcza naszych
miast i coraz gorsze warunki ycia ich mieszka ców. W ko cu, tracenie nowych szans w Europie,
wył cznie z naszej winy.
!
Bardzo wa na jest koncepcja realizacyjna procesu naprawy, trudnego i prowadzonego w niekorzystnych
warunkach. Wydaje si , e w realizacji tak skomplikowanego i rozległego zadania najbardziej racjonalna
metoda to metoda 'negatywnego utylitaryzmu'.
W odniesieniu do dzieła naprawy gospodarki przestrzennej oznacza to rozwi zywanie kolejnych
problemów i usuwanie wad systemu, a nie podejmowanie totalnej reformy i 'uszcz liwianie wszystkich’.
To drugie podej cie, nierzadko w Polsce stosowane, w odniesieniu do tak wieloobszarowej, zło onej i
obejmuj cej wiele zagadnie i interesów sfery, jak jest gospodarka przestrzenna, byłoby mało
racjonalne. W ostatnich latach byli my wiadkami kilku nie w pełni udanych reform, mi dzy innymi
wła nie z powodu totalitarnego, wszechobejmuj cego zakresu zada , jakie reformatorzy przed sob
postawili. A przecie reformy te dotyczyły zagadnie o mniejszym zasi gu oddziaływania, ni
dyskutowany tu problem
Podej cie takie wymaga, aby zidentyfikowa obszary, których naprawa jest spraw najpilniejsz i realn , dlatego,
pami taj c, jak wa ne s równie inne elementy gospodarki przestrzennej, napraw t nale y zacz od jej
decyduj cego segmentu – od problemów planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Najpilniejsze działania naprawcze dotyczy powinny głównych dziedzin gospodarki przestrzennej.
Konieczne jest dokonanie przegl du systemu prawnego - usuni cie wad oraz uzupełnienie luk prawa.
Konieczne jest wzmocnienie systemu instytucji publicznych oraz podniesienie kwalifikacji zawodowych
administracji i słu b planistycznych. Konieczne jest rozpocz cie szerokiej edukacji społecznej i
zawodowej oraz rozwój nauki.
#
Tworzenie i realizacja polityki przestrzennej władz publicznych, która okre la cele i zasady gospodarki
przestrzennej, odbywa si w ramach obowi zuj cych praw.
One decyduj o zasadach, procedurach i formach tej polityki, tworz jej instrumenty i zapewniaj
rodki działania.
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA VIII
Dlatego tak wa ny jest stan systemu prawnego i równie z tego powodu tak szerokie, cz sto
niekorzystne skutki wywołuj trudno ci i nieuniknione bł dy popełniane w procesie tworzenia nowego
systemu prawnego w naszym kraju. Zdaniem wielu ekspertów i wybitnych autorytetów prawniczych
po pieszne uchwalanie setek ustaw nie zawsze wynikało z potrzeby stworzenia podstaw prawnych
dla zmian ustrojowych zapocz tkowanych po roku 1989. Cz sto jest to efekt instrumentalnego
traktowania prawa lub efekt zamówie politycznych, s to te nieraz próby rozwi zywania dora nych
problemów, przy pomocy pospiesznie wprowadzanych zmian legislacyjnych. Powoduje to ‘psucie
prawa’, budowanie sprzecznego wewn trznie i niespójnego systemu prawnego oraz jego
destabilizacj .
Skutki tego stanu rzeczy, w dziedzinie gospodarki przestrzennej s o wiele powa niejsze, ni ma to
miejsce w odniesieniu do specjalistycznych aktów prawnych, gdy prawo gospodarki przestrzennej
jest regulowane przez kilkadziesi t ustaw i niespójno systemu prawnego ma tu szczególnie
dotkliwe i szerokie konsekwencje.
Główne wady systemu prawnego gospodarki przestrzennej, konieczne do usuni cia dotycz jego braków
koordynacyjnych i sprzeczno ci systemowych oraz istotnych luk.
Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza korzystne zmiany, jednak
polskie ustawodawstwo, jako cało :
- nie stworzyło prawnych podstaw dla okre lenia celów polityki przestrzennej, nie zawiera zwłaszcza
prawidłowych pod wzgl dem prawnym definicji podstawowych poj , nie ustaliło hierarchii wa no ci tych
celów, nieostro definiuje kryteria i sposoby oceny ró nych aspektów interesu publicznego, deklaratywnie
traktuje poj cie rozwoju zrównowa onego,
- zawiera regulacje prawne, które abstrahuj od realiów i mo liwo ci ekonomicznych i organizacyjnych
podmiotów działaj cych w przestrzeni, nakładaj c na władze publiczne nierealne zadania,
- nie stymuluje prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych w dziedzinie gospodarki
przestrzennej, zwłaszcza nie wyposa a ich w narz dzia kontrolowania procesów przestrzennych i nie
wprowadza jasnego podziału kompetencji w gospodarce przestrzennej. Nie stwarza te odpowiednich
warunków do oddziaływania administracji urbanistycznej na prawidłowo merytoryczn rozwi za , cho
zgodnie z ogólnymi deklaracjami ustaw ona ponosi za nie odpowiedzialno ,
- nie nakłada na władze lokalne obowi zku sporz dzania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego dla terenów działa inwestycyjnych,
- nie daje podstaw do efektywnego prowadzenia działa modernizacyjnych i rehabilitacyjnych w
zabudowy miejskiej, zwłaszcza za - nie stworzyło rozwi za dla partnerstwa publiczno-prywatnego.
#
Gospodarka przestrzenna w rozwini tych gospodarczo krajach posługuje si , przy prowadzeniu polityki
przestrzennej, bogatym zbiorem skutecznych instrumentów. W polskich warunkach, najwa niejszym i
potencjalnie najskuteczniejszym instrumentem jest planowanie przestrzenne. Jest ono jednak mało
efektywne, o czym przes dzaj jego istotne wady:
- system regulacji prawnych okre laj cych cechy, zadania i instrumentacj dokumentów planistycznych
szczebla krajowego wymaga zasadniczej rewizji oraz wypełnienia wielu istotnych luk i braków. Zwłaszcza
konieczne jest usuni cie braków koordynacyjnych systemu planowania, które wywołuj szereg trudno ci i
obni aj praktyczn przydatno dokumentów planistycznych, jako narz dzi prowadzenia polityki
przestrzennej. Istotne ródło trudno ci, to nieunormowane relacje pomi dzy ró nymi rodzajami planów,
- nie została okre lona formalna pozycja wielu dokumentów planistycznych, brak zwłaszcza
jednoznacznego okre lenia funkcji planu przestrzennego województwa. Jego niska ranga formalna
zmniejsza u yteczno planu jako instrumentu polityki regionalnej,
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA IX
- brak formalnego, wła ciwego powi zania planów miejscowych, studiów uwarunkowa i planów
zagospodarowania przestrzennego województw, a tak e koncepcji przestrzennego zagospodarowania
kraju, z instrumentami polityki rozwoju, w innych sferach ni gospodarka przestrzenna, zwłaszcza z
programami o charakterze sektorowym i problemowym. Brak te uregulowa prawnych, zapewniaj cych
wła ciw koordynacj programów i decyzji, podejmowanych w ró nym czasie przez ró ne podmioty,
- nie okre lono standardów i norm jako ciowych dla zabudowy i sposobu zagospodarowania terenów,
brak zwłaszcza mierników niezb dnych dla okre lania warunków ycia mieszka ców. Prawo nie reguluje
nadal, w sposób wystarczaj cy i prawidłowy, ani zakresu ani formy opracowa planistycznych, zarówno
ich cz ci tekstowej, jak i rysunkowej. Sytuacj t zmienia nowa ustawa o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (marzec 2003), przewiduj c wydanie przepisów wykonawczych w
sprawie zakresu i formy opracowa planistycznych,
- przepisy daj zbyt szerok mo liwo swobodnej, uznaniowej interpretacji ich tre ci (nieostre definicje
lub brak definicji poj , które stanowi element normy prawnej),
- nie wdro ono nowoczesnych rutyn planistycznych, brak obowi zku przeprowadzenia rzetelnej i pełnej
analizy długookresowych korzy ci i kosztów decyzji zawartych w studiach i planach zagospodarowania
przestrzennego, brak zarz dze wykonawczych, podr czników i wzorcowych opracowa .
#
$
$
Słabo instytucji publicznych jest trzeci , obok złego stanu prawa i małej skuteczno ci instrumentarium,
przyczyn aktualnego stanu gospodarki przestrzennej w Polsce. Słabo ta wynika z niewła ciwie
ustanowionych kompetencji i sposobu funkcjonowania władz publicznych wszystkich szczebli, z
niestabilno ci organizacyjnej administracji publicznej i erozji instytucji odpowiedzialnych za problemy
gospodarki przestrzennej, z przesadnego urynkowienia sfery usług planistycznych oraz z deprecjacji
zawodu pracownika sfery gospodarki przestrzennej. Główne działania naprawcze w sferze instytucji
powinny:
- doprowadzi do odbudowania administracji gospodarki przestrzennej na szczeblu rz dowym oraz
wzmocnienia słu b publicznych szczebla regionalnego i lokalnego,
- uporz dkowa zasady, procedury decyzyjne i rozwi zania instytucjonalne w dziedzinie formułowania
polityki rozwoju przestrzennego oraz planowania na szczeblu rz dowym i lokalnym,
- odbudowa tam gdzie istniały i stworzy nowe publiczne, samorz dowe instytucje planowania
przestrzennego na szczeblu regionu i gminy tak, aby były zdolne do formułowania polityki
przestrzennego rozwoju swojego terytorium,
- skierowa działalno prywatnych firm na sfer planowania przestrzennego i projektowania
urbanistycznego, wykluczaj c ich udział ze sfery formułowania polityki przestrzennej, gdy jest to
obowi zek władzy publicznej.
Na funkcjonowanie obu sektorów, tak publicznego jak prywatnego, le wpływa słabe przygotowanie
zawodowe i szczupło kadr w sferze gospodarki przestrzennej, s one nieadekwatne do potrzeb
gospodarki rynkowej. Problemy z edukacj pracownika słu b urbanistycznych i planisty przestrzennego
wynikaj z niedoskonałych programów nauczania na niektórych uczelniach, z braku kontroli kwalifikacji
osób wykonuj cych te zawody i z braku nowoczesnego systemu doskonalenia zawodowego.
Kompletny zastój panuje w nauce o gospodarce przestrzennej. Konieczna jest zasadnicza reforma w
dziedzinie szkolenia oraz w dziedzinie permanentnego kształcenia kadr fachowych:
- nale y okre li potrzebne specjalizacje zawodowe a nast pnie, dostosowa system kształcenia
(programy i metodyk ) do aktualnych i przewidywanych potrzeb oraz stworzy nowoczesny system
ci głego i obligatoryjnego doskonalenia zawodowego,
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA X
-
konieczne jest ustanowienie systematycznej (obligatoryjnej) kontroli kwalifikacji zawodowych i systemu
weryfikacji osób zatrudnionych w gospodarce przestrzennej.
- konieczna jest zmiana polityki programowej w finansowaniu nauki i wspieranie rozwoju nauki w
dziedzinie gospodarki przestrzennej, zwłaszcza w dziedzinie instrumentów polityki przestrzennej,
metodyki planowania, problematyki ekonomicznej i samorz dowej. Gospodarka przestrzenna powinna
zosta wprowadzona do spisu dyscyplin naukowych KBN.
$
"
#
Na stan gospodarki przestrzennej w Polsce istotny i negatywny wpływ ma słabo społecze stwa
obywatelskiego oraz powszechny brak zrozumienia jak wa ny jest ład przestrzenny. Brak wiedzy na ten
temat, brak edukacji i brak zainteresowania skutkuj brakiem społecznej troski o ład przestrzenny i o stan
naszych miast. Ma to te niedobre konsekwencje w sferze polityki.
Nale y przyst pi do edukowania społecze stwa i kreowania autentycznej partycypacji społecznej, co
wymaga w pierwszym rz dzie:
- stworzenia kompleksowego systemu informowania i edukowania społecze stwa o problemach
gospodarki przestrzennej i zasadach zrównowa onego rozwoju, ju od poziomu szkoły podstawowej do
otwartych ‘uniwersytetów trzeciego wieku’. Działania te nie przynios szybkich efektów, ale s
konieczne. Wymagaj w pierwszym rz dzie odpowiednich regulacji prawnych i rodków finansowych,
publicznych (rz dowych i samorz dowych),
- partycypacja obywateli w procesie przygotowania i realizacji planów zagospodarowania przestrzennego
winna si rozpoczyna we wst pnej fazie jego powstawania,
- forma dokumentów planistycznych, zarówno tekstów jak i rysunków planów, winna umo liwia
partycypacj społeczn , ludno winna otrzymywa zrozumiałe i pełne informacje o uwarunkowaniach,
problemach i korzy ciach, jakie mog wynika z proponowanej polityki przestrzennej, zapisanej w
projektach planistycznych,
- nale y stworzy system kontroli kwalifikacji osób prowadz cych dialog ze społecze stwem i zapewni
odpowiednie rodki na finansowanie procedur partycypacyjnych.
Raport omawia jedynie problemy najwa niejsze, maj ce istotne i praktyczne znaczenie dla gospodarki
przestrzennej i podejmuje prób okre lenia dominuj cych tendencji i trendów oraz narastaj cych
zagro e , podejmuje prób przedstawienia w miar kompletnego obrazu głównych barier gospodarki
przestrzennej. Zało enie to zmusiło autorów do generalnego omawiania poruszanych w nim zagadnie i
do rezygnacji z poruszania wielu istotnych kwestii.
Było to konieczno ci w sytuacji, kiedy takie tematy jak ‘instrumenty gospodarki przestrzennej’, którym w
Raporcie po wi cono dwadzie cia siedem stron, posiadaj wiatow bibliografi publikacji i naukowych
ekspertyz, si gaj c rocznie setek pozycji. Z tego samego powodu, raport w skrótowy sposób omawia
problem edukacji polskiego planisty przestrzennego i wiadomie pomija wa ny problem jakim jest nauka
o gospodarce przestrzennej. Niew tpliwie, potrzebne s badania i raporty opisuj ce rzetelnie, zarówno
problem nauczania jak równie stan polskiej nauki w tej dziedzinie. Nie b d to prawdopodobnie raporty
zbyt optymistyczna, ale s potrzebne i b d to opracowania z pewno ci szersze, ni ten dokument. I to
samo mo na powiedzie , z du ym prawdopodobie stwem trafno ci, o wielu innych, poruszanych w
Raporcie zagadnieniach.
Z tych samych wzgl dów, raport pomija rozwa ania metodologiczne i abstrahuje od sporów na temat
definicji ró nych poj , u ywanych w omawianej problematyce.
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA XI
Raport nie próbuje udzieli odpowiedzi na szereg trudnych pyta : jaka jest tre i czym ró ni si poj cia
‘gospodarka przestrzenna’ i ‘gospodarowanie przestrzeni ’, co oznacza w gospodarce przestrzennej
poj cie ‘interesu publicznego’, jaki winien by nasz model partycypacji społecznej?
S to zagadnienia i pytania wa ne, jednak dotychczas ani polskie ustawodawstwo ani nasza nauka nie
dały na nie logicznej i jasnej odpowiedzi, które byłyby adekwatne do polskich warunków. I je li nawet
poszukiwanie tych odpowiedzi jest spraw istotn , usuni cie oczywistych wad, które n kaj polsk
gospodark przestrzenn , to sprawa o wiele pilniejsza.
Raport nie ma charakteru naukowego nie podaje ródeł ani autorów poszczególnych cz ci tekstu. Jest
efektem pracy i produktem wiedzy szerokiego grona ekspertów, zaanga owanych od wielu lat w
problemy gospodarki przestrzennej w Polsce i na wiecie. Oceny i wnioski sformułowano bior c pod
uwag aktualny stan prawno-organizacyjny modelu gospodarowania przestrzeni w Polsce. Dodatkowo
analizami Raportu obj to projekt ustawy z dnia 13 lutego 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym oraz ustawy prawo budowlane. Pomijaj c inne inicjatywy legislacyjne kierowano si
dwoma wzgl dami: po pierwsze, ich los nie zawsze jest pewny i po drugie, poniewa nie usuwaj one
istniej cych barier systemowych naszego prawa.
Raport nie omawia osi gni i sukcesów polskiej gospodarki przestrzennej, s one oczywiste, tak jak i jej
słabo ci. Nasze prawo jest doskonalone a instytucje sprawniejsze. Wielu pracowników i działaczy tej
sfery reprezentuje najwy sze kwalifikacje profesjonalne i etyczne. Ale przegrywaj one w konfrontacji z
systemowymi barierami na jakie natrafia gospodarowanie przestrzeni w Polsce.
Dlatego, nie s to tematy, którym jest po wi cony niniejszy Raport.
Raport podejmuje prób identyfikacji progów, barier i problemów gospodarki przestrzennej w Polsce.
Raport nie proponuje szczegółowych rozwi za , cho cz sto formułuje merytoryczne rekomendacje.
Raport nie jest po wi cony ocenie stanu i nie przedstawia diagnozy gospodarki przestrzennej w Polsce,
jedynie oceny i wnioski, które zdaniem autorów s oczywiste i które dotycz ich dziedzin zawodowych.
Pełna ocena aktualnego stanu i diagnoza gospodarki przestrzennej w Polsce jak dot d nie powstała,
najbli sze jej były warto ciowe publikacje Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN i
prace Komitetu Polska 2000 oraz prace Jerzego Kołodziejskiego.
Nie dysponujemy jednak pełnym opisem stanu: ewidencj wykonanych i wykonywanych planów
zagospodarowania przestrzennego oraz list ‘braków’ w tej dziedzinie, charakterystyk tre ci planów,
ocen ich zgodno ci z obowi zuj cymi ustawami. Nie wiemy jak wygl da stan instytucji realizuj cych
zadania publiczne z zakresu gospodarki przestrzennej, kto te zadania wykonuje, jakie ma ku temu
kwalifikacje, jakie jest rozmieszczenie kadr zawodowych.
Wiedza o potencjale planistycznym w Polsce i kwalifikacjach zawodowych polskich urbanistów i
planistów jest wci ograniczona, mo emy przypuszcza , e nie jest on wielki i e nowo utworzone Izby
Zawodowe te luki informacyjne wypełni .
Nie powstał w Polsce system monitorowania skutków decyzji planistycznych, brak te rzetelnych ocen
praktycznego oddziaływania wprowadzanych regulacji prawnych na procesy realne. Luki te nale y
wypełni , jest to wa ne i pilne zadanie administracji rz dowej. Jednak e kolejne ‘wstrz sy’
reorganizacyjne, niestabilno prawa i permanentne zmiany kadrowe, b d ce efektem braku (w cz ci
_________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA XII
wiadomie utrwalanego) słu by cywilnej w Polsce powoduj , e mo liwo ci podj cia tak kompleksowych
i trudnych działa b d w najbli szym czasie bardzo ograniczone.
Najwa niejsze jest jednak, e w obecnej sytuacji najpilniejsze jest usuni cie bezspornych, oczywistych,
bez bada , diagnoz i analiz, wad systemu gospodarki przestrzennej.
Nale y mie wiadomo , e naprawa i reforma systemu gospodarki przestrzennej to proces wieloletni,
skomplikowany technicznie i trudny pod wzgl dem politycznym i społecznym. Jednak alternatyw dla
prowadzonych w uporz dkowany sposób działa b d – narastanie chaosu przestrzennego Polsce, złe
funkcjonowanie gospodarki na skutek barier przestrzennych, pogarszaj ce si warunki ycia (zwłaszcza
w wielkich miastach) oraz marnowanie wielu szans o europejskim wymiarze.
Decyzja o podj ciu tych działa , ich zakresie, tempie i priorytetach, b dzie decyzj polityczn i polityków,
nie ekspertów. Autorzy raportu s jednak przekonani, e jej podj cie jest spraw piln .
+
"
0
!
1 "+ 1 22 ; /
"4
Prawidłowa gospodarka przestrzenna wymaga m drego i spójnego prawa oraz skutecznych i jawnych
procedur administracyjnych. Wymaga równie sprawnych instytucji publicznych i odpowiedzialnych
rodowisk twórczych, nowoczesnej edukacji społecze stwa oraz woli politycznej rz dz cych.
Przede wszystkim jednak wymaga zgody stron na współprac i współodpowiedzialno za jako
przestrzeni postrzeganej z perspektywy kraju, poszczególnych regionów i najmniejszych jednostek
osadniczych.
Problemy gospodarki przestrzennej nie s w Polsce doceniane. Wi kszo polskiego
społecze stwa, co potwierdzaj badania opinii publicznej, odnosi si do jako ci
przestrzeni w której yje z oboj tno ci , du y procent nawet wyra a zadowolenie ze stanu
naszych miast. Co gorsze, równie politycy polscy tego problemu, z nielicznymi wyj tkami,
nie rozumiej .
Wynika to z braku tradycji, cz sto z niewiedzy, a przewa nie z braku wiadomo ci jak niekorzystny wpływ
ma wadliwe zagospodarowanie przestrzeni na nasze ycie.
Nie widzimy oczywistego zwi zku pomi dzy bł dn polityk przestrzenn ubiegłych dekad a dramatycznym
stanem Górnego l ska, który ‘produkuje’ 22% pyłów przemysłowych i 28% krajowej emisji gazu, na 2%
powierzchni Polski. W efekcie, zachorowalno na choroby serca jest tam wy sza o 20% w porównaniu z
reszt kraju, a umieralno niemowl t najwy sza w Polsce.
Nie rozumiemy zale no ci pomi dzy aktualnymi naszymi problemami – bezrobociem; zacofaniem
technicznym miast i brakiem dróg; konfliktami w zakładach przemysłowych l ska, Szczecina i O arowa;
spekulacjami budowlanymi - a planowaniem przestrzennym i polityk przestrzenn , cho s one oczywiste.
Nie chcemy dostrzec zwi zku pomi dzy sytuacj polskiej wsi a bł dn polityk przestrzenn ubiegłych
dekad – która pogr yła wschodni Polsk w n dzy.
Nie rozumiemy, e ródłem konfliktów społecznych, jakie wywołuje wi kszo nowych
inwestycji, jest wadliwy system gospodarowania przestrzeni , gdy konflikty i wszelkie
regulowanie praw, interesów oraz zobowi za musi by rozstrzygane na etapie
formułowania koncepcji i planowania w procedurach negocjacyjnych oraz prawnych, a nie
przez blokady rozpocz tych ju budów.
Wielkie inwestycje czy zamierzenia publiczne - rozszerzenia parków narodowych i stref ograniczonego
u ytkowania czy budowa uci liwych obiektów komunalnych, musi wywoływa spory, mog by one
prawidłowo rozwi zywane jedynie w oparciu o plany przestrzenne i przy szerokim udziale społecze stwa.
Ogranicza to konflikty i stwarza prawidłowe warunki do inwestowania i rozwoju.
Dzi , zablokowane inwestycje hamuj rozwój gospodarczy Polski, zwłaszcza niedobre w skutkach s
‘stracone’ zagraniczne inwestycje. Jest to efekt wad naszej gospodarki przestrzennej, które skutkuj
niestabilno ci systemu władania ziemi i niestabilno ci przepisów dotycz cych jej u ytkowania, a s to
podstawowe warunki jakich oczekuje ka dy inwestor.
Oferowane potencjalnym inwestorom warunki lokalizacyjne s równie nie atrakcyjne pod
wzgl dem standardu usług czy czysto ci rodowiska. W tej konkurencji systematycznie
przegrywamy wy cig o zagraniczny kapitał z naszymi s siadami, którzy oferuj tak jak
Polska tani i wykwalifikowan sił robocz , lecz tak e atrakcyjniejsze miasta, lepsze
szkoły, czyste rodowisko. Te czynniki lokalizacyjne s dzi niezmiernie istotne, czego w
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 2
Polsce jeszcze nie zrozumiano, efektem tego s odrzucane oferty Radomska, pomimo
doskonałych warunków ekonomicznych jakie miasto to oferuje.
Tymczasem, zamiast usuwa wady prawa, porz dkowa stosunki własno ciowe i usprawnia prac
administracji publicznej, składamy inwestorom, równie zagranicznym, nierealne obietnice i obiecujemy
specjalne traktowanie.
Obietnice te s dlatego nierealne, gdy bariery inwestycyjne maj charakter systemowy, ich eliminowanie
jest mo liwe jedynie przez napraw systemu gospodarki, a próba specjalnego traktowania niektórych
inwestorów prowadzi by musiała do łamania polskiego prawa oraz zasad unijnych.
Problem ten musi by rozwi zany tak, aby ka dy inwestor, polski i zagraniczny, czuł si
bezpieczny, rozpoczynaj c nowe zamierzenie i aby chciał nie tylko inwestowa w polskim
mie cie, lecz równie w nim mieszka .
Nasza gospodarka przestrzenna jest n kana korupcj , gdy gospodarka terenami bez planów
przestrzennych oraz skutecznej kontroli budowlanej i urbanistycznej, prowadzi musi do nadu y , czego
obrazem jest wiele polskich miast, ze stolic na czele.
Zapominamy, e gospodarka przestrzenna to prawidłowa lokalizacja działalno ci
gospodarczej, to wła ciwe u ytkowanie terenów i koordynowanie przestrzenne wszelkiej
działalno ci. Nie uruchomimy gospodarki, bez zharmonizowania działa gospodarczych z
innymi czynnikami – rozwojem infrastruktury i usług oraz z rynkiem pracy.
Nie trafia do nas oczywista prawda, e realizacja du ych inwestycji infrastrukturalnych jest mo liwa tylko w
ramach prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej i przy sprawnym systemie planowania krajowego,
regionalnego i lokalnego. Sprawa autostrad jest najlepszym przykładem jak dalece nie rozumiane s w
Polsce współczesne reguły ‘gry o przestrze ’.
Nie wygramy te walki z bezrobociem, bez dobrej koordynacji przestrzennej działalno ci gospodarczej
wszystkich sektorów i bez logicznego sterowania rozmieszczeniem ludno ci.
Planowanie i dobra polityka przestrzenna umo liwi wprowadzenie w Polsce racjonalnego systemu
podatku od nieruchomo ci, a tym samym pozwol na zwi kszenie dochodów samorz dów terytorialnych,
n kanych kryzysami finansowymi. Pozwol te , aby dochody z tytułu wzrostu warto ci terenów w wyniku
decyzji planistycznych zasilały bud ety lokalne, dzi s one przechwytywane przez spekulantów i ‘pseudo-
developerów’.
S to najwa niejsze, z długiej listy problemów których rozwi zywaniem zajmuje si
gospodarka przestrzenna, wsparta odpowiednimi instrumentami – planowaniem,
działaniami ekonomicznymi i prawem, gdy gospodarka przestrzenna jest w pierwszym
rz dzie produktem prawa.
Dobre prawo jest podstawowym warunkiem, aby gospodarka ta mogła dawa po yteczne efekty. Ale s
jeszcze inne warunki, z których ka dy jest konieczny, by gospodarka ta była efektywna i prawidłowa. S to:
-
społecze stwo rozumiej ce potrzeb i cele planowania przestrzennego oraz wiadome swych
interesów – obywatele aktywni i zorganizowani w stopniu wystarczaj cym, aby wymusi realizacj tych
celów i ochron tych interesów
-
wola polityczna rz dz cych - którzy ponosz odpowiedzialno za egzekwowanie
obowi zuj cego prawa oraz za jego doskonalenie;
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 3
-
prawidłowy system decyzyjny i skuteczne procedury - realizuj ce prawo w procesach
planistycznych i działaniach administracyjnych;
-
instytucje i ich pracownicy - kompetentni, uczciwi i wła ciwie nadzorowani;
-
wła ciwe decyzje ekonomiczne.
S to warunki teoretyczne i idealne. Ale je li rzeczywisto i realne procesy s od nich zbyt odległe,
planowanie przestrzenne traci sens a gospodarka przestrzenna jest zast powana chaotyczn i szkodliw
walk ró norodnych interesów, w których dobro publiczne, a w ko cu i obywatel, a tym samym wszyscy,
musz przegra . I z tak sytuacj mamy dzi do czynienia w Polsce.
Reformowanie sfery gospodarki przestrzennej jest zadaniem trudnym, gdy musi obejmowa równocze nie
prawo, instytucje, kwalifikacje i umiej tno ci pracowników administracji i planistów przestrzennych,
ekonomi , sfer polityki oraz partycypacj społeczn . Pomini cie któregokolwiek z tych obszarów
spowoduje, e w ostatecznym efekcie działania naprawcze b d mało efektywne lub całkowicie
nieskuteczne.
Dlatego tak trudne jest podejmowanie pozytywnych działa , ich skala i rozległo
parali uje. Nie ma jednak alternatywy dla działa pozytywnych, konsekwentnych i
systemowych, aby wszystkie te warunki zostały w procesach naprawczych spełnione.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 4
63
"
0
!
1 "+ 1 22
Gospodarka przestrzenna jest w swej istocie obiektywnie istniej cym aspektem ka dej naszej działalno ci,
jest wyrazem wielu zło onych procesów społecznych, gospodarczych i kulturowych.
Z tej racji, gospodarka przestrzenna musi podlega regulacji prawnej a zasady jej prowadzenia, zwłaszcza
decyzje dotycz ce przestrzennego rozwoju oraz tre prawa, nale do podstawowych zada i prerogatyw
władzy publicznej.
Ustawowa regulacja prawna gospodarki przestrzennej słu y ochronie praw podmiotowych obywateli i osób
prawnych (publicznych i prywatnych) oraz ochronie warto ci uznanych za wyra aj ce interes publiczny w
gospodarowaniu przestrzeni . Dokonuje tego przez stanowienie zasad, norm i procedur post powania.
Legislacja ustawowa pa stwa prawnego nie okre la innych ni ta ochrona celów gospodarowania
przestrzeni i w przestrzeni, dlatego zmiana systemu prawa po 1989 r. polegała w istotnej mierze na
wycofywaniu si z tzw. celowo ciowego porz dku prawnego, który podporz dkowywał prawo - realizacji
okre lonych celów politycznych, ideologicznych czy gospodarczych.
Polityczny wyraz prawa ustawowego (przynajmniej w doktrynie) ograniczony jest obecnie do wyboru i
ustalenia hierarchii warto ci, które prawo chce chroni w gospodarowaniu przestrzeni .
636 4
1 0 2
+ !
1 "+ 1 22 ;
W ramach przyznanych przez prawo kompetencji i stosuj c dopuszczone przez prawo instrumenty,
podmioty publiczne prowadz publiczn polityk przestrzenn to znaczy podejmuj celowo ciowe działania
własne lub wywieraj wpływ na zachowania innych podmiotów, aby zachowywały si zgodnie z celami,
które okre liła w gospodarowaniu przestrzeni władza publiczna.
Istnieje wiele ró nych definicji polityki przestrzennej, wi kszo wi e to poj cie z oddziaływaniem na
przestrzenne rozmieszczenie funkcji i ich rozwój, wraz z oddziaływaniem na przeznaczenie i sposób
zagospodarowania konkretnych terenów.
Na nasz u ytek, w czysto pragmatycznym sensie, istotnym w aspekcie omawianych tu problemów, polityka
przestrzenna to celowa działalno władz publicznych zmierzaj ca do wykorzystania zró nicowanych cech
przestrzeni (fizycznej, społecznej, gospodarczej), w sposób słu cy osi ganiu ogólnych celów rozwoju.
Wpływa ona na kształtowanie odpowiadaj cych tym celom struktur zagospodarowania przestrzennego, z
uwzgl dnieniem zasady zrównowa onego rozwoju oraz wymaga ochrony okre lonego w ustawach
interesu publicznego (np. w ochronie rodowiska przyrodniczego i kulturowego), w tym wymaga ładu
przestrzennego.
Polityka przestrzenna wyra a si zarówno w podejmowanych przez władze publiczne działaniach
inwestycyjnych, zmieniaj cych zagospodarowanie przestrzenne, jak i w innych działaniach, poprzez które
władze publiczne wpływaj na rozmieszczenie i przestrzenne ró nicowanie dynamiki rozwoju funkcji oraz
na u ytkowanie i zagospodarowanie terenów, przez wszystkie osoby prawne i fizyczne.
Szczególne miejsce w polityce przestrzennej zajmuje stanowienie prawa, okre laj cego zasady i warunki
wykorzystywania i zagospodarowania terenów oraz procedury zwi zane z podejmowaniem decyzji
administracyjnych w tym zakresie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 5
Ró norodno celów
1
merytorycznych polityki przestrzennej, wynika z funkcji jakie pełni przestrze . W
uproszczeniu mo na w odniesieniu do miasta mówi o przestrzeni jako miejscu tworzenia społecznych i
gospodarczych warto ci i korzy ci; o mie cie jako no niku kultury; o mie cie jako rodowisku ycia i o
mie cie zrównowa onego – społecznego, ekonomicznego i ekologicznego - rozwoju. Mo liwie pełna,
unikaj ca kolizji i konfliktów, a maksymalizuj ca korzy ci realizacja tych funkcji – to zadanie gospodarki
przestrzennej. S one liczne, niekiedy s one nie zbie ne, niekiedy kolizyjne. Najbardziej ogólnie
pojmowanym zadaniem gospodarki przestrzennej jest ich realizacja i koordynowanie.
Nie posiadamy ani prawnej ani merytorycznej definicji tych celów, gdy polskie ustawodawstwo ich nie
okre liło, jak te nie stworzyło podstaw dla ich zdefiniowania. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym
definiuje podstawy dla ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego w sposób generalny, a poj cie
interesu publicznego pomija całkowicie. Zapisy obowi zuj cej Ustawy
2
prowadz te do dowolno ci
interpretacji prawnych celów gospodarowania przestrzeni zarówno w procesie planowania miejscowego,
jak i przy badaniu zgodno ci z prawem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) i
studiów, a tak e w procedurach zaskar e uchwał gminy do Naczelnego S du Administracyjnego (N.S.A.).
Wynika to z faktu, e ustawy w odniesieniu do najwa niejszych kategorii celów
publicznych posługuj si niedefiniowalnym poj ciami, takimi jak: „wymagania ładu
przestrzennego” czy „wymagania architektury”
(Art.1.2.1)
, a równocze nie, w odniesieniu do
najwa niejszych kategorii interesów prywatnych, stosuj poj cia zdefiniowane jak: „walory
ekonomiczne przestrzeni i prawo własno ci”
(Art. 1.2.5)
. W procedurach polskiego prawa,
które ma charakter regulacyjny, u yte w ustawach okre lenia typu „walory krajobrazowe”,
nie maj mocy ani konsekwencji prawnych.
W efekcie, w gospodarce przestrzennej (w lad za planowaniem zagospodarowania przestrzennego) brak
mechanizmu który wywa ałby i harmonizował ró ne interesy, gdy „walory ekonomiczne przestrzeni i
prawo własno ci” zdecydowanie dominuj nad „wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i
architektury” i nad „walorami architektonicznymi i krajobrazowymi”
3
. Znajduje to swoje odbicie w decyzjach
administracyjnych i s downiczych.
63( 2+
" A
/ +2
5
412
Polityka przestrzenna powinna by tak prowadzona, by maksymalnie uwzgl dniała interes publiczny i
jednocze nie w minimalnym stopniu naruszała interes prywatny. W wietle polskiego prawa interesy te s
równorz dne i zawsze wymaga indywidualnego rozstrzygni cia, czy jeden z nich mo e i na jakich
warunkach by realizowany kosztem innych. Powinna przy tym obowi zywa zasada proporcjonalno ci,
1
Niew tpliwie panuje zgodno co do ogólnych celów polityki przestrzennej – zapewnienia ładu przestrzennego, w
szerokim zakresie - społecznym, kulturowym, ekonomicznym i ekologicznym; stwarzanie dogodnych warunków dla
rozwoju gospodarczego terytorium; wdra anie zasad zrównowa onego rozwoju w mo liwie szybkim tempie. Spory
zaczynaj si gdy poszukujemy odpowiedzi na pytanie – jak cele te godzi , a zupełnie zasadnicze ró nice pogl dów
pojawiaj si , gdy próbujemy odpowiedzie na ostatnie z wa nych pyta - jakich instrumentów i jak u ywa aby cele
te skutecznie osi gn ?
2
Dotyczy to te nowej Ustawy o p. i z. p.
3
Nowa Ustawa o p. i z. p. pomimo tego, e wprowadza poj cie „interesu publicznego” (Art.1.2.9) oraz podejmuje
prób zdefiniowania szeregu poj podstawowych, a zwłaszcza „ładu przestrzennego” i „interesu publicznego” (Art.2)
nie eliminuje jednak niejasno ci prawnych w odniesieniu do podstaw gospodarki przestrzennej. Interpretacja tre ci
nowej Ustawy mo e prowadzi do wniosków, e interes publiczny jest wyodr bnion potrzeb gospodarki
przestrzennej w stosunku do wszystkich wymienionych „wymaga ”, „walorów”, „praw” i „potrzeb”, jakie w planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym nale y uwzgl dni , co jest oczywist nieprawd .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 6
ocena wagi korzy ci i strat, dla ka dej ze stron konfliktu - co pozwala na dokonanie wyboru mi dzy tymi
interesami.
Z tego wzgl du jednym z podstawowych zada racjonalnie funkcjonuj cego systemu
gospodarowania przestrzeni , jest utrzymanie na akceptowalnym społecznie poziomie
wzgl dnie trwałej równowagi mi dzy interesem publicznym a interesem prywatnym,
rozumianym nie tylko jako interes wła cicieli nieruchomo ci, ale jako interes wszystkich
u ytkowników przestrzeni.
Niezmiernie wa nym zadaniem jest równie zachowanie równowagi, pomi dzy interesami publicznymi
ró nych „poziomów”, od wsi lub małego osiedla w mie cie, przez poziom gminy, powiatu, województwa, a
do poziomu kraju wł cznie, oraz mi dzy interesami indywidualnych u ytkowników lub grup u ytkowników
przestrzeni.
63(36
B
#
9
Interes prywatny, tak w sko rozumiany jak ujmuj go przepisy ustaw, jest chroniony wzgl dnie skutecznie.
Potocznie jest on uto samiany z korzy ciami wła ciciela (lub w inny sposób władaj cego nieruchomo ci i
czerpi cego z tytułu tego władania korzy ci). Jest to interes wymierny a na jego stra y stoi Konstytucja.
Ograniczenie praw wła cicielskich mo e nast pi tylko w przypadkach szczególnych i tylko na podstawie
ustawy.
W sferze gospodarki przestrzennej istotnemu ograniczeniu podlega najcz ciej tylko jeden z trzech
elementów ‘triady’ uprawnie wła cicielskich - prawo do decydowania o zagospodarowaniu. Wła ciciel
musi podporz dkowa si w tym wzgl dzie decyzji rady gminy wyra onej w formie konkretnego ustalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i o warunkach jego
zagospodarowania i zabudowy.
Ograniczenie drugiego elementu triady, tj. prawa do dysponowania ma miejsce w sferze przestrzennej,
stosunkowo rzadko. Przymusowy wykup dotyczy tylko celów publicznych enumeratywnie wyliczonych w art.
6 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami, na warunkach równie ci le okre lonych w ustawie. Pełne
respektowanie praw wła cicielskich
4
jest mocno podbudowane przepisami Konstytucji, jako jedno z praw
podmiotowych obywatelskich (art.36) oraz orzecznictwem NSA, który w sprawach spornych z zasady staje
po stronie wła ciciela, nakazuj c poszukiwanie rozwi za mniej naruszaj cych jego prawa.
Wła ciciel mo e te kwestionowa ustalenia planu miejscowego przed S dem Administracyjnym, je eli
uzna, e jego prawa lub uprawnienia zostały naruszone
5
.
Brak obowi zku udost pniania obywatelom studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, na etapie jego sporz dzania został wyeliminowany now ustaw z dnia 27 marca 2003
roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium jest wykładane do publicznego wgl du
oraz poddane publicznej dyskusji. Jedyn istotn luk jest brak mo liwo ci formalnego wnoszenia
protestów i zarzutów w stosunku do jego ustale .
4
na które składaj si prawo dysponowania, prawo decydowania (w tym o przeznaczeniu nieruchomo ci), prawo
pobierania po ytków, (w tym renty z nieruchomo ci).
5
(art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) Zabezpieczeniem interesów prywatnych wła cicieli
(u ytkowników wieczystych) nieruchomo ci jest równie rozbudowany system odszkodowawczy, przy czym prawa do
odszkodowa maj charakter roszczeniowy. Wcze niej jeszcze (w toku sporz dzania projektu planu miejscowego)
ka dy, a wi c równie wła ciciele i wieczy ci u ytkownicy nieruchomo ci, maj wgl d w projekt (art. 18, ust. 2, pt. 6).
Dodatkow gwarancj jest wymóg powiadomienia na pi mie wszystkich wła cicieli nieruchomo ci, którzy mog by
ustaleniami planu poszkodowani lub którym ustalenia planu mog przynie "nieuzasadnione korzy ci" (art. 18, ust.
2, pt. 5 lit. a i b).
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 7
Natomiast ograniczenie trzeciego elementu - prawa do pobierania po ytków z własno ci nieruchomo ci jest
rekompensowane ale nie całkowicie, a w odniesieniu do cz ci "rekompensowanej", dalece nie
satysfakcjonuj co.
Nie całkowicie, bowiem rekompensata za utracon warto nieruchomo ci na skutek wej cie w ycie
ustale planu, nie obejmuje przyszłych korzy ci (korzy ci spodziewane o bardzo wysokim stopniu
prawdopodobie stwa) ani te cało ci strat. Ma to bardzo du e znaczenie w przypadku nieruchomo ci
słu cych prowadzeniu działalno ci gospodarczej zorientowanej na zysk.
Nie satysfakcjonuj co, bowiem bierze si pod uwag tylko warto nieruchomo ci wg szacunku biegłych
rzeczoznawców maj tkowych, bez uwzgl dnienia pełnych kosztów jakie musi ponie wła ciciel np. w
przypadku konieczno ci przeniesienia si w inne miejsce.
Faktyczne koszty tego przeniesienia si , poł czone cz sto z konieczno ci zmiany podstaw egzystencji s
znacznie wy sze ni mo liwa do uzyskania rekompensata ( szczególnie w przypadku wła cicieli starych,
mocno zdekapitalizowanych domów). Nie bierze si przy tym pod uwag kosztów ew. ponownego wej cia
na rynek, strat powodowanych przerw w prowadzeniu działalno ci gospodarczej, kosztów odtworzenia w
nowym miejscu miejsc pracy itp., co szczególnie jest dotkliwe dla drobnych przedsi biorców i
usługodawców.
Nie mniej, interes prywatny tak w sko rozumiany jak (implicite) ujmuj go przepisy ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym (a tylko one daj podstaw do roszczeniowego,
bezs dowego prawa do rekompensat) jest chroniony wzgl dnie skutecznie istniej cymi
przepisami i, co bardzo wa ne, przepisy te daj si stosunkowo łatwo wyegzekwowa .
Nie mo na oczekiwa , by w trudnej sytuacji finansowej podmiotów publicznych, zakres tytułów do
rekompensat uległ rozszerzeniu. Obci yłoby to nadmiernie bud ety samorz dowe i bud et centralny, a
po rednio podatników czyli wszystkich obywateli składaj cych si na te bud ety.
63(3(
B
# #&
Znacznie bardziej skomplikowana i utrudniona jest ochrona interesu publicznego w obecnym systemie
gospodarowania przestrzeni . Nie wynika to bynajmniej z braku wiadomo ci, e ta ochrona jest
konieczna. Formalnie jest to rzadko kwestionowane. Przyczyny s innej natury, cztery z nich wydaj si
istotne:
Po pierwsze, istniej zasadnicze trudno ci ze zdefiniowaniem poj cia "interes publiczny" w taki sposób, by
definicja odpowiadała formalnym warunkom poprawno ci
6
. Ma to swoje konsekwencje, gdy dzi ki
‘nieostrej’ definicji tego poj cia, interes publiczny mo e tak e by (cz sto demagogicznie) u ywany, jako
argument na rzecz realizacji interesu prywatnego silnego inwestora i wła ciciela terenu, zwłaszcza gdy jest
to du y teren lub teren o strategicznym znaczeniu rozwojowym.
Korzystn zmian zawiera w tym wzgl dzie nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, definiuj c w pewnym zakresie problem interesu publicznego.
Po drugie, za realizacj interesu publicznego (jakby go nie definiowa ) odpowiada podmiot publiczny. Jest
to jego zadanie własne lub powierzone. Ten, wi c podmiot publiczny ustala zakres i inne "parametry" tego
interesu. Ustala, dostosowuj c zakres i "parametry" do mo liwo ci finansowych i instytucjonalnych, jakimi
6
Posiadała co najmniej czytelne granice pozwalaj ce wyodr bni to poj cie ze zbioru poj podobnych, unikni cie
definiowania
idem per idem
lub
ignotum per ignotum
.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 8
dysponuje, gdy realizacja publicznego interesu z zasady wymaga publicznych pieni dzy, a cz sto te
intensywnych i stałych działa organizacyjnych prowadzonych przez administracj samorz dow lub
rz dow .
Po trzecie, istniej ró ne rodzaje interesu publicznego. Cz sto mamy do czynienia z interesami
konkretnych grup lub kategorii interesów: mieszka ców, pracowników, wytwórców, konsumentów itp. W
sferze gospodarki przestrzennej s to niekiedy interesy ró nych grup u ytkowników przestrzeni, co
prowadzi do konfliktów, gdy oczekiwania tych grup w stosunku do sposobu u ytkowania i
zagospodarowania terenu s cz sto sprzeczne. Władza publiczna musi w takiej sytuacji dokonywa wyboru
i stara si zminimalizowa jego koszty. Najmniejsze koszty, przynajmniej z punktu widzenia interesów
samej władzy, to utrzymanie
status quo
, co cz sto jednak prowadzi do chaosu w zagospodarowaniu i
rosn cych strat finansowych (min. poprzez "ucieczk " cz ci inwestorów, tych wymagaj cych, a wi c
najkorzystniejszych dla gminy). ‘Rachunek’ ten jest jednak bardzo trudny do policzenia i z zasady,
ewentualne korzy ci długookresowe przegrywaj z rachunkiem krótkookresowym (kadencyjnym).
Po czwarte, wyst puj zasadnicze ró nice w skuteczno ci ochrony interesu publicznego, w zale no ci od
poziomu władzy publicznej zobowi zanej do jego ochrony.
Na poziomie centrum (Sejm, Rz d, Ministerstwa w swoich programach) interes publiczny,
cz sto okre lany jako ponad lokalny, jest w sferze formalno-prawnej chroniony
stosunkowo skutecznie. Chroni go przy tym w wi kszym stopniu przepisy innych ustaw
ni ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nale tu przede wszystkim ustawy z
dziedziny ochrony rodowiska
7
i ochrony dóbr kultury
8
.
Natomiast sama ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym cz
interesu publicznego oddaje pod
ochron administracji specjalnej, która działa o wiele sprawniej ni administracja samorz dowa i ogólna
rz dowa, jest ona te wyposa ona z zasady w skuteczniejsze rodki kontroli i przymusu, a interesy które
chroni, s dla społecze stwa i polityków bardziej oczywiste.
Nast pna sfera, w której pojawia si interes publiczny
ci le zwi zany z kształtowaniem
zagospodarowania, to infrastruktura transportowa. Interes publiczny wyra a si w jako ci powi za
transportowych, a w chodzi tu w gr przede wszystkim pojemno , bezpiecze stwo i funkcjonalno
układu. Konflikty o jeden z kluczowych dla jako ci infrastruktury transportowej element tj. o szeroko dróg
były tak ostre i trudne do rozwi zania, e normy techniczne (dotycz ce równie innych parametrów dróg
publicznych) podniesione zostały do rangi powszechnie obowi zuj cych przepisów opublikowanych w
Dzienniku Ustaw.
Ochronie interesu publicznego słu równie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomo ciami. Jej
uregulowania działaj skutecznie, art. 6 enumeratywnie wylicza tzw. cele publiczne (bez próby nawet ich
ogólnego definiowania) na realizacj których mo na dokona wywłaszczenia nieruchomo ci
9
.
7
Wszystkie one broni szeroko rozumianego interesu publicznego, na który składaj si min. ‘zrównowa ony’
rozwój, dobre warunki do ycia, szczególnie w "przestrzeni zurbanizowanej", ochrona przyrodniczo cennych terenów
i obiektów.
8
Dodatkowo, ochrona (w interesie publicznym) obiektów i terenów formalnie obj tych opiek konserwatorsk ma
mocne wsparcie w orzecznictwie S du Najwy szego i w praktyce, zasi g ingerencji konserwatorskiej jest czasem
nawet szerszy, ni obszar poddany formalnie jego opiece.
9
Katalog tych celów jest zamkni ty i stosunkowo w ski. W stosunku do poprzedniczki tej ustawy z 1985 r. nie ma ju
w nim przepisu pozwalaj cego wywłaszczy nieruchomo ci na "inne oczywiste cele publiczne", zamiast tego jest
przepis odsyłaj cy do innych ustaw, co oznacza, e mo liwe jest wywłaszczenie na inny cel ni wymieniony wart. 6
pod warunkiem jego wskazania w innej ustawie, jako celu na realizacj którego mo liwe jest wywłaszczenie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 9
Nale y jednak podkre li , e stworzone formalno-prawne instrumenty ochrony interesu
publicznego, ponad lokalnego, s skuteczne tylko wtedy, je li towarzysz im – sprawnie
działaj ca administracja publiczna, prawidłowe procedury oraz wola polityczna - aby prawo
było przestrzegane. Niestety, warunki te nie s w Polsce w sposób powszechny spełnione.
63(3*
B
# #&
Zasadnicze trudno ci z ochron interesu publicznego pojawiaj si przede wszystkim wtedy, kiedy decyzje
nale do organów gmin. Ich władze musz okre li incydentalnie zakres i przedmiot tego interesu maj c
dla jego ochrony przede wszystkim plan miejscowy (jego ustalenia) albo indywidualnie podejmowane
uchwały, w sprawach jednostkowych. W rezultacie, na poziomie gminy, interes publiczny ma bardzo
konkretny wymiar, co sprawia, e jego realizacja cz sto prowadzi do konfliktu z interesem prywatnym. Jest
to konflikt władzy publicznej broni cej interesu publicznego (do czego m.in. jest powołana) z interesem
prywatnym mieszka ców, wybieraj cych t władz .
Zwłaszcza niedoskonały system planowania przestrzennego oraz aktualne zasady
prowadzenia gospodarki przestrzennej sprawiaj , e ochrona interesu publicznego na
poziomie gminy jest ograniczona i cz sto nieskuteczna.
W systemie planowania interes publiczny pojawia si po raz pierwszy w studium uwarunkowa i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy, które musi obejmowa cał gmin w granicach
administracyjnych.
W tym dokumencie mog by okre lone lokalizacje obiektów i urz dze publicznych lokalnych (a musz
dla ponadlokalnych), obiekty i obszary chronione w imi interesu publicznego przez władze gminy i relacje
przestrzenno-funkcjonalne pomi dzy tymi obiektami.
adne przepisy nie obliguj jednak gmin do tworzenia wieloletnich programów zada
publicznych. Rzadko te s takie (lub podobne) programy tworzone, nie wiadomo wi c na
jakich dokumentach maj si opiera sporz dzaj cy studium lub plan (organy wykonawcze
gmin) oraz uchwalaj cy (rada gminy).
W stosunku do obiektów i urz dze ponadlokalnych jest to okre lone w ustawie o województwie
samorz dowym i w, znowelizowanej w zwi zku z reform administracji publicznej, ustawie o
zagospodarowaniu przestrzennym.
Wprowadzono przepisy, zgodnie z którymi sporz dzane i uchwalane s strategie rozwoju województw,
programy wojewódzkie oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa.
Nie znaczy to, e dokumenty te i opracowania s wsz dzie i prawidłowo przygotowywane i zatwierdzanie.
Jednak e, podstawowe ramy prawne dla ich przygotowywania zostały stworzone.
Natomiast na poziomie gminy nie ma ustawowego obowi zku sporz dzania i uchwalania strategii rozwoju i
programów zada publicznych. Niektóre gminy to robi , ale poziom i zawarto dokumentu zale y przede
wszystkim od tego, czy gmina chce przy jego pomocy osi gn tzw. zewn trzne rodki pomocowe
10
.
10
Je eli takiej motywacji brakuje i gmina strategii i programów nie sporz dza, to mo na programy sporz dzi w
studium uwarunkowa (przynajmniej dla tych dziedzin, dla których konieczne s tereny). W tym kierunku id te
wskazówki metodyczne dotycz ce sporz dzania studiów uwarunkowa . Warunki jednak dla tworzenia takich
programów nie s sprzyjaj ce. S to z reguły relatywnie bardzo kosztowne inwestycje infrastrukturalne i
transportowe, a dopiero nowa ustawa z 1998 r. o finansach publicznych daje mo liwo blokowania (i to z
ograniczeniami) rodków finansowych na programy wieloletnie.
Nadal jednak, gminy maj ograniczone mo liwo ci kreowania dochodów własnych. Nie ma te wyra nej zach ty, by
starały si takie dochody pozyskiwa (powy ej okre lonego ustawowo poziomu maleje zasilanie zewn trzne), za
kredyty nie mog przekracza bezpiecznej granicy, okre lonej poziomem dochodów własnych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 10
W rezultacie, na poziomie lokalnym interes publiczny broni si jedynie tam, gdzie istniej jednoznaczne
"twarde" pa stwowe regulacje okre laj ce standard wiadczonych przez podmioty publiczne usług.
Do takich nale y obowi zkowe szkolnictwo publiczne i cz ciowo - cho w mniejszym stopniu - publiczna
słu ba zdrowia. Inne obiekty i urz dzenia publiczne maj to normowanie mało skuteczne lub nie maj go
wcale.
Brak, przykładowo, norm dotycz cych dost pno ci komunikacyjnej, nasycenia obszaru (w zale no ci np.
od g sto ci zaludnienia) w sie wodoci gow i kanalizacyjn lub kojarzenia wodoci gu z kanalizacj .
Pomijane s takie problemy jak po dana struktura zabudowy, jej racjonalne rozplanowanie, intensywno ,
dost pno terenów zieleni i rekreacyjnych i dost pno obiektów małego sportu i rozrywki, dost pno
komunikacj publiczn , a wszystko to przekłada si na warunki ycia mieszka ców gminy.
Poniewa s to jednocze nie wa ne czynniki lokalizacyjne i podnosz ce warto rynkow terenu, a za tym
wpływaj ce korzystnie zarówno na finanse gminy jak i na dochody wła cicieli nieruchomo ci
11
, powinny by
wi c przez wła cicieli nieruchomo ci oraz władze gminy, co najmniej dostrzegane. Tym samym, powinny
mie odbicie w studiach uwarunkowa i w planach miejscowych. Na razie jest to jednak rzadko .
Jednym przepisem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosz cym si cz ciowo do tej kwestii
jest przepis "zezwalaj cy" radzie gminy na wyznaczenie w studium (a nast pnie sprecyzowanie w planie
miejscowym) terenów zabudowanych, kwalifikuj cych si (głównie ze wzgl du na daleko posuni ty stopie
ich degradacji) do kompleksowych przekształce . Przepis ten jest jednak typowym przepisem martwym, z
wielu powodów
12
.
Konieczne dla uwzgl dniania i ochrony interesu publicznego spojrzenie w przyszło jest
dla władzy gminnej równie trudne. Lokalny interes publiczny mo e przynosi widoczne
efekty po kilku, a cz ciej po kilkunastu latach od rozpocz cia realizacji jego programu,
lub od podj cia decyzji o ochronie istniej cych warto ci przestrzeni.
Interes ten jest, z zasady, finansowany ze rodków publicznych i charakteryzuje si (je eli s to obiekty i
urz dzenia) wysokimi kosztami inwestycyjnymi, małymi dochodami i wysokimi kosztami utrzymania.
Obci a to dodatkowo bud et gminy i cz sto powoduje konieczno podniesienia podatków i opłat
lokalnych, co nie tylko rodzi nast pne konflikty, lecz tak e cz sto jest niemo liwe ze wzgl dów
formalnych
13
.
W tych warunkach, trudno oczekiwa e władze gminy b d wykazywały zainteresowanie działaniami
perspektywicznymi, bez elementu formalnego przymusu (jakim jest np. wymóg ustawowy sporz dzania i
uchwalania strategii województwa samorz dowego).
11
O sposobie zabudowy i tzw. standardach oraz proporcjach okre lonych obiektów na okre lonym terenie decyduje
si na poziomie gminy, na ogół bez analizowania, jakie korzy ci przynosi podnoszenie warto ci nieruchomo ci,
okre lania jakiego kapitału oraz jakich działa organizacyjnych, ze strony gminy, to wymaga.
12
Art. 6, ust. 5,pkt 5 oraz art. 10, ust. 1, pt. 11. W Anglii i w Niemczech sprawy np. przebudowy centrów wielkich
miast i podobnych obszarów, z uwzgl dnieniem zagadnie organizacyjnych i ł czenie kapitału publicznego oraz
prywatnego (bez udziału, którego te przekształcenia nie s mo liwe) s przedmiotem odr bnych ustaw. Ustawy te
precyzuj te organizacyjne obowi zki gmin w tym zakresie. W Polsce prace nad podobn ustaw zostały
zawieszone par lat temu mimo, e rewaloryzacja takich obszarów le y w interesie publicznym, niezale nie od tego
jak si go pojmuje (zarówno przykładaj c kryteria ekonomiczne jak i społeczne)
13
S to problemy znane. Ich rozwi zanie było by najprostsze przy pomocy regulacji prawnych ponad lokalnych, co z
kolei jest bardzo trudne. Nie tylko dlatego, e byłoby to bardzo le widziane polityczne ograniczenie samorz dno ci
gmin. Przede wszystkim dlatego, e przy pomocy normy prawnej łatwiej jest jakie działanie ograniczy ni do
działania zmusi . Warunkiem do podj cia działania chroni cego interes publiczny s rodki organizacyjne i
finansowe oraz przekonanie o celowo ci mierzonej wymiernymi (co nie znaczy, e tylko finansowymi) korzy ciami.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 11
63* ? 0
1 "+ 1 22
; ! ,- C 4
Podstawow cech przestrzeni winien by ład rozumiany szeroko: jako ład społeczny –
gwarantuj cy wszystkim u ytkownikom mo liwo korzystania z walorów przestrzeni,
eliminuj cy segregacje i wykluczenia; ład estetyczny – czyli harmonia i pi kno naszego
otoczenia; ład ekonomiczny – czyli efektywne gospodarczo u ytkowanie przestrzeni oraz
jej wła ciwe funkcjonowanie; ład kulturowy – czyli szacunek dla dziedzictwa historii i
troska o spu cizn i to samo ; ład ekologiczny – honoruj cy w mo liwie wysokim
stopniu - zasady zrównowa onego rozwoju.
W tak rozumianym ładzie przestrzennym ka dy z wyró nionych składników jest integralnie zwi zany z
pozostałymi; nie mo emy wi c mówi o ładzie społecznym bez ładu gospodarczego i przestrzennego,
podobnie jak nie jest mo liwe zbudowanie ładu ekologicznego bez zapewnienia jego wła ciwych relacji z
ładem społecznym, gospodarczym i kulturowym.
Ład przestrzenny, o którym decyduje i który tworzy polityka władz publicznych, ma zasadnicze znaczenie
dla rozwoju społecznego i gospodarczego ka dego pa stwa, regionu, miasta i wsi.
Jest to wa ne zadanie władz publicznych,
bowiem
brak wiadomej polityki przestrzennej, jej zaniechanie i
nie zrozumienie,
przynosi z reguły du e straty, cz ciowo wymierne (np. nieefektywne ekonomicznie
wykorzystanie zasobów materialnych – gruntów, obiektów, infrastruktury itp.).
Jak to ju stwierdzono, polskie regulacje prawne systemu gospodarki przestrzennej nie definiuj ani poj cia
ładu przestrzennego ani ‘warunków’ ycia („dobrego ycia mieszka ców”), równie „Interes publiczny” lub
„dobre ycie mieszka ców” to poj cia, przy wszystkich oczywistych nadrz dnych uwarunkowaniach,
zwłaszcza z dziedziny ochrony rodowiska i dziedzictwa kulturowego, bardzo nieostre i podlegaj ce do
dowolnym interpretacjom, zmieniaj cych si władz samorz dowych i politycznych elit.
Konieczno ochrony interesu publicznego, konieczno zagwarantowania prawidłowych
społecznych celów polityki przestrzennej, wymaga zdefiniowania prawnych podstaw
chroni cych przestrze przed trwał dewastacj i gwarantuj cych obywatelom godziwe
warunki ycia. Analogicznie, jak w przepisach dotycz cych wybranych standardów
obowi zuj cych przy projektowaniu i realizacji budynków (np. Rozporz dzenie Ministra w
sprawie warunków technicznych) konieczne jest okre lenie mierników (standardów, norm)
zagospodarowania przestrzennego, które instrumentem pomocnym w definiowaniu celów
publicznych polityki przestrzennej, zwłaszcza na poziomie lokalnym.
Jest paradoksem, e tysi ce norm i przepisów reguluje praktycznie wszystkie dziedziny naszego ycia i
naszej aktywno ci, od warunków pracy w kopalni do składu chemicznego jogurtu, natomiast nie posiadamy
mierników, które umo liwiły by okre lenie standardu zagospodarowania przestrzennego osiedla czy
funkcjonowania miasta.
Regulacje prawne, w formie
standardów, normatywów lub norm
14
mogłyby okre la wska niki
wykorzystania terenu dla ró nych sposobów zagospodarowania, warunki ycia wyra one zasi giem doj cia
do urz dze infrastruktury społecznej, wielko ci i struktury terenów miejskiej zieleni publicznej w stosunku
do liczby mieszka ców, parametry obsługi transportem publicznym, g sto zaludnienia obszarów
mieszkaniowych, współzale no intensywno ci wykorzystania terenów i g sto ci zaludnienia ze
14
Nazwa jest tu zagadnieniem mniej istotnym, aczkolwiek wywołuje spory, nie dotycz ce de facto istoty problemu.
Nazwa mo liwa b dzie do ustalenia dopiero po analizie prawnej charakteru przyj tych mierników.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 12
sposobem obsługi terenów w infrastruktur techniczn , zakres niezb dnej wielofunkcyjno ci obszarów i
szereg innych parametrycznych warto ci, okre laj cych warunki dobrego rodowiska ycia.
Tre (wielko ) mierników b dzie zró nicowana, gdy winny one uwzgl dnia warunki
terenu którego dotycz , mo liwo ci samorz du który nim włada, preferencje lokalnej
społeczno ci. Istotnym jest, aby prawidłowe rozwi zanie tego problemu zostało
wprowadzone do systemu planowania przestrzennego i do systemu kontroli przebiegu
procesów rozwoju przestrzennego.
Normy takie s równie niezb dne (i s wdra ane w wielu krajach) jako prawne podstawy i mierniki stopnia
wdro enia zasad zrównowa onego rozwoju w gospodarce przestrzennej.
63<
"
0
!
1 "+ 1 22
1/D ;
1 D/2 / C 2
Zgodnie z polskim ustawodawstwem rozwój zrównowa ony
15
ma by podstaw zasad kształtowania polityki
przestrzennej. Jest on prawnie okre lony na poziomie ogólnej definicji wynikaj cej z raportu Brundtland,
który był sporz dzony dla celów ogólno wiatowych.
Traktowanie ogólnej definicji, jako jedynej podstawy prawnej dla polityki przestrzennej
zarówno na poziomie kraju, jak te dla województw, o zró nicowanych uwarunkowaniach
rozwojowych oraz dla gmin, niezwykle ró norodnych, równie charakteryzuj cych si
ró nymi warunkami rozwoju, jest całkowicie nieskuteczne. wiadcz o tym rzeczywiste
rezultaty: brak nale ytej troski o ochron systemów przyrodniczych i ekosystemów
przestrzennych w miastach i obszarach metropolitalnych, mało skuteczna ochrona
terenów rolnych i le nych czy antyekologiczna polityka transportowa i lokalizacyjna.
Cz ciowo problemy te rozwi zywane s w przepisach odnosz cych si do ochrony rodowiska.
Stosowanie tych przepisów w dokumentach planistycznych (strategie, plany zagospodarowania
przestrzennego województw, studia uwarunkowa , miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego)
jest obowi zkowe.
W tym celu powinny by wykonywane liczne, cz sto pracochłonne
i kosztowne, studia i ekspertyzy. Ich
koszty i trudna do okre lenia restrykcyjno powoduj , e przez wi kszo odpowiedzialnych za
sporz dzanie dokumentów planistycznych traktuje je bardzo formalistycznie (szczególnie w gminach).
Inne wymagania w dziedzinie zrównowa onego rozwoju, stawiane przed systemem planów
przestrzennych, s
wył cznie deklaratywne, w cz ci s one nie realizowane i niekontrolowane (ocena
skutków decyzji planistycznych). Planowanie przestrzenne abstrahuje od tak zasadniczych problemów jak
prawidłowa gospodarka surowcowa, recykling i ochrona zasobów nieodnawialnych. Nie oceniamy w
dokumentach planistycznych skutków zawartych w nich decyzji dla rozwoju społecznego i ich społecznych
konsekwencji, w kategoriach zrównowa onego rozwoju (problemy wyklucze i segregacji społecznej czy
warunki ycia).
Problem ten ma te charakter strukturalny. Obecny, zdefiniowany prawnie, system planowania
przestrzennego nie promuje w gospodarowaniu przestrzeni zasad zrównowa onego rozwoju gdy :
15
Tak stanowi Konstytucja RP oraz z Ustawa o z. p. Definicja ‘rozwoju zrównowa onego’ a nawet samo poj cie
budzi kontrowersje. Jednak, dopóki nie powstan doskonalsze okre lenia i definicje, nale y sta na gruncie
obowi zuj cego polskiego oraz mi dzynarodowego prawa.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 13
- nie ustala współzale no ci programowania rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego,
- uznaje planowanie przestrzenne raczej za pochodne ni współtworz ce strategie i programy rozwoju,
- nie wydobywa ponadsektorowego charakteru polityki przestrzennej i utrwala dominacj sektorowego
sposobu gospodarowania przestrzeni .
Aby rozwój zrównowa ony, stał si podstaw kształtowania polityki przestrzennej, konieczne jest
sformułowanie odpowiednich zapisów ustawowych, norm i standardów zagospodarowania przestrzennego,
dostosowanych do potrzeb oraz do mo liwo ci gospodarczych kraju, a tak e uwzgl dniaj cy specyfik
regionów oraz zró nicowanie gmin i miast w Polsce.
Równie przyjmowanie w obowi zuj cych zasadach wdra ania zrównowa onego rozwoju realistycznych
norm i standardów zagospodarowania przestrzennego, jest zgodne z prawem mi dzynarodowym
16
.
Warunek dostosowania polityki do okre lonego poziomu zamo no ci i okre lonych uwarunkowa
społecznych i gospodarczych, to jedna z podstawowych zasad tego prawa.
Jest to m dra zasada, je li bowiem podstawy prawne zostan sformułowane zbyt ambitnie
w stosunku do mo liwo ci, to rola prawa przestrzennego we wdra aniu zasad
zrównowa onego rozwoju pozostanie nadal marginalna, tak jak przy obecnych
sformułowaniach, słusznych, ale zbyt ogólnikowych.
Specyfika struktury osadnictwa w Polsce (zwłaszcza liczba ludno ci zamieszkałej na wsi); struktury
zatrudnienia (zwłaszcza wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie); ogromne zaległo ci w realizowaniu
centralnych systemów infrastruktury technicznej (zwłaszcza oczyszczania cieków) i bardzo mały udział
wydajnego transportu publicznego w obsłudze du ych miast i aglomeracji miejskich, wymagaj bardzo
starannych przemy le przy ustalaniu prawnych podstaw dla zrównowa onego rozwoju przestrzennego w
polskich warunkach.
Mało realistyczne podej cie do realizacyjnych aspektów zrównowa onego rozwoju, czyni z tego problemu -
gr sloganów i haseł.
Wdra anie zasad zrównowa onego rozwoju wi e si tak e z prawnym uregulowaniem
współzale no ci planowania krajowego, wojewódzkiego i lokalnego.
Obecne uregulowania prawne
nie
sprzyjaj współpracy podmiotów samorz dowych i rz dowych, bez której
to współpracy nie jest mo liwe prowadzenie polityki przestrzennej opartej o zasady zrównowa onego
rozwoju (ani jakiejkolwiek innej polityki przestrzennej równie ).
Natomiast rozwój zrównowa ony w szerokim rozumieniu tego poj cia, a nie tylko ochrony przyrodniczej,
wymaga współpracy wszystkich poziomów władzy publicznej - samorz dowej i rz dowej
17
. Dlatego
warunkiem skutecznego wdra ania zasad zrównowa onego rozwoju jest prawne unormowanie
współzale no ci planowania krajowego, wojewódzkiego i lokalnego.
16
Rezolucje ONZ i jej agend odpowiedzialnych za ustalanie mi dzynarodowych zasad zrównowa onego rozwoju,
zawsze problem ten traktuj z najwy sz uwag .
17
Zasady zrównowa onego rozwoju w gospodarce przestrzennej s niekwestionowane aktualnie w skali wiatowej,
tak samo jak konieczno dostosowania tych zasad do specyfiki krajów, regionów i lokalnych obszarów.
Przykładowo, ustawodawstwo Wielkiej Brytanii ogranicza władze lokalne w całkowitej dowolno ci przeznaczania
nowych terenów dla rozwoju i okre la w jakiej proporcji potrzeby rozwojowe mog by realizowane na terenach
przekształcanych - tzw. brownfields, w stosunku do nowych terenów zielonych - tzw. greenfields.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 14
(3
+ 412
5/
52! / 2
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
(36
+ !
1 "+ 1 22
/ "E
1
+ !
Od czasów Kwiatkowskiego i Starzy skiego
18
czyli od siedemdziesi ciu lat, problematyka przestrzenna nie
jest istotnym elementem programów partii politycznych ani tematem kampanii wyborczych. Równie
przemiany polityczne roku 1989, nie zmieniły tej sytuacji.
Tymczasem, teoretycy urbanistyki i gospodarki przestrzennej, zgodnie zaliczaj decyzje kształtuj ce
polityk przestrzenn do sfery decyzji politycznych. Jest to oczywiste zarówno w systemie gospodarki
wolnorynkowej, jak było te w systemie socjalizmu realnego.
Wynika to zarówno z przedmiotu tych decyzji, dotycz cych ywotnych warunków funkcjonowania pa stw
jak i z jej podmiotowo ci, gdy kluczowe decyzje w dziedzinie polityki przestrzennej podejmuj organa
polityczne. W systemie demokracji przedstawicielskiej s to władze miast, regionów oraz rz dy i parlamenty
w odniesieniu do decyzji najwa niejszych – prawnych, instytucjonalnych i finansowych.
Czynnik polityczny w gospodarowaniu przestrzeni nabiera te coraz wi kszego znaczenia, poniewa
zaostrzaj ca si globalna konkurencja zmusza miasta i regiony do stałego konkurowania o przyci ganie
kapitału, rozwój inwestycji i miejsc pracy.
Legislacja sfery gospodarki przestrzennej jest trzeciorz dnym zagadnieniem w pracach
Rz du i Parlamentu podczas gdy, w zaawansowanych cywilizacyjnie społecze stwach,
ustawy - formułuj ce zadania sektora publicznego i jego instytucji (Rz du, samorz du
terytorialnego) - s podstawowym instrumentem realizacji programów politycznych i
obietnic wyborczych.
Zadania zapisane w obowi zuj cym prawie nie s w Polsce w pełni realizowane, nie przekładaj si na
działania praktyczne.
Obowi zki, jak obowi zek wykonania planów przestrzennych, nie s prawidłowo wypełniane. Nie ma
równie systemowej kontroli (poza sporadycznymi działaniami NIK i GINB), prawidłowo ci i kompletno ci
działa oraz oceny działania władz publicznych w dziedzinie prowadzenia prawidłowej gospodarki
przestrzennej.
„Przest pstwo” zaniechania nie jest w Polsce równie cigane. Nie wiemy, kto i czy poniósł
odpowiedzialno za niezrealizowanie zada zapisanych w ustawach? Kto ‘rozgrzeszył’ zaniechanie
działa planistycznych w wielu gminach i województwach?
Jest niewytłumaczalne, dlaczego
‘drastyczne naruszenia ładu przestrzennego w Polsce’
, a jest to ocena
Trybunału Konstytucyjnego w werdykcie z dnia 26 marca 2002 roku dotycz ce samowoli budowlanych, nie
stały si przedmiotem zainteresowania władz publicznych i mediów. Dlaczego dwa kolejne Raporty NIK (w
tym, bardzo krytyczny z listopada 2001 roku) nie wywołały reakcji władz centralnych i Sejmu.
Raporty zostały te przemilczane w praktyce przez media
19
, które ponosz istotn cz
odpowiedzialno ci
za katastrofalnie niski stan wiadomo ci społecznej w dziedzinie urbanistyki i architektury, ‘karmi c’
Polaków meksyka skimi serialami i aferami politycznymi rodzimej produkcji.
18
Nale y te tu wspomnie o Bolesławie Bierucie, z tym jednak, e jego zainteresowania były motywowane
wzgl dami czysto politycznymi a nie merytorycznymi.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 15
Mo na te obawia si , e luki i niejasne sformułowania w prawie nie s wynikiem wył cznie bł dów
(nieuniknionych w ko cu) procesu legislacyjnego, e nie jest to wynik nieuzgodnienia stanowisk czy efekt
braku zainteresowania ze strony polityków i legislatorów.
Mo na podejrzewa , e znane mankamenty systemu prawnego s te niekiedy tolerowane wiadomie,
gdy dzi ki nim lobby polityczno-developerskie mo e działa w Polsce bezkarnie. Tak e ten czynnik, a nie
tylko brak zrozumienia czym jest racjonalna gospodarka przestrzenna powoduje, e kolejne ekipy rz dz ce
toleruj stan administracji urbanistycznej i budowlanej, słabej i nieskutecznej.
Bezpo redni wpływ sfery politycznej na działanie instytucji sektora publicznego odpowiedzialnych za
gospodark przestrzenn , jest cz sto negatywny. Upolitycznienie decyzji i upolitycznienie instytucji oraz
polityczna korupcja
20
, maj niedobre konsekwencje w tej sferze a, nierzadko, niskie kwalifikacje
profesjonalne parlamentarzystów i członków rad samorz dowych, dodatkowo pogarszaj sytuacj .
Równie obowi zuj cy partyjno - proporcjonalny system wyborczy nie sprzyja doborowi polityków
kompetentnych, a zarazem zwi zanych z okre lonym terenem i poczuwaj cych si do bezpo redniej
odpowiedzialno ci przed wyborcami za ‘swoje’ terytorium i jego problemy przestrzenne, społeczne i
gospodarcze.
Konieczne s zmiany postaw polityków tworz cych rozwi zania normatywne. Ich kompetencje, pro
pa stwowe nastawienie i otwarto na opinie rodowisk fachowych (przy jednoczesnym, koniecznym
wobec tych opinii krytycyzmie), s pierwszym progiem bez pokonania którego, nie b dzie mo liwe
wdro enie prawidłowych rozwi za . Nie jest to postulat nierealny, mo liwe jest przecie wdro enie
szerokiego programu edukacyjnego w zakresie gospodarki przestrzennej, zarówno w stosunku do
parlamentarzystów jak i działaczy samorz dowych, w oparciu o krajow sie o rodków edukacji
samorz dowej. Lecz jak i kto jest gotów takie działanie podj ?
Lekcewa enie problemów gospodarki przestrzennej, tolerowanie anarchii, spekulacji i
samowoli, jest w du ym stopniu konsekwencj przyzwolenia politycznego, na ten stanu
spraw publicznych. Doskonale uwidacznia to kontrast, jaki wyst puje pomi dzy nadzorem
władz publicznych nad terenami administrowanymi w trybie specjalnym – kolej , terenami
wodnymi czy poligonami wojskowymi, a nadzorem nad terenami znajduj cymi si pod
rz dami Ustawy o Zagospodarowaniu Przestrzennym i Ustawy - Prawo Budowlane.
Ten pierwszy nadzór jest skuteczny, eby nie powiedzie brutalny. Zdobyto si te na wysiłek stworzenia
odpowiedniej administracji oraz na wytłumaczenie obywatelowi, e interes Pa stwa na tych obszarach musi
by chroniony. Dlatego naruszanie prawa budowlanego czy samowola osoby prywatnej na terenach
kolejowych czy wojskowych jest trudno wyobra alna i nie była by z pewno ci tolerowana.
Istnieje zrozumienie potrzeby takich ogranicze czego przykładem jest Półwysep Helski. Mimo protestów
władz samorz dowych, Sejm zdeterminowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zast pił
Rozporz dzenie Rady Ministrów z 1949 roku Ustaw wprowadzaj c ograniczenia w u ytkowaniu terenów
Półwyspu. W my l jej uregulowa , prawie pełny zakres decyzji i działa w zakresie gospodarki terenem i
nieruchomo ciami na obszarze Helu, Redłowa, Sobieszewa i kilku innych miejscowo ci, wymaga zgody
Dowódcy Marynarki Wojennej. Dotyczy to nawet tak wa nych praw obywatela, jak dziedziczenie.
19
Które wychwytuj z Raportów NIK jedynie sensacje personalne i polityczne, natomiast wielkie problemy
współczesnej Polski s dla nich nie warte druku i ekranu.
20
Wysuwane publicznie oskar enia, e kasy partyjne w Warszawie s zasilane przez szar stref inwestycyjn
pozostało bez odpowiedzi, szereg procesów które si tocz obecnie w Polsce przed s dami powszechnymi
pokazuje, e oskar enia te miały by mo e podstawy równie w Warszawie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 16
Taka obywatelska uległo jest niespotykana na terenach znajduj cych si pod rz dami ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym.
Wła ciciel działki na Podhalu cz sto nie pyta nikogo czy i jak wolno mu na niej budowa , to jest przecie
jego działka. W efekcie, wspaniałe polskie góry s zabudowane potworkami o formie góralskich chałup, ale
czteropi trowych, czyli o wielko ci krakowskich kamienic, tworz c karykaturalny krajobraz i szpec c region.
Najgorsza jest jednak powszechna oboj tno – polityków, administracji, mediów i obywateli -
towarzysz ca tym zjawiskom.
Barier w naprawie gospodarki przestrzennej w Polsce jest brak korpusu cywilnych urz dników. Politycznie
motywowane rotacje po ka dych wyborach oraz permanentne zmienianie (a nie doskonalenie) prawa i
struktur instytucjonalnych sektora publicznego, nie pozwalaj na osi gni cie przez administracj stabilizacji
i dobrego standardu funkcjonowania.
Ale blokowanie budowy korpusu cywilnego jest wiadom i bardzo niedobr decyzj elit politycznych, które
unikaj tworzenia lub wzmacniania instytucji i systemów ograniczaj cych ich władz na drodze
praworz dnego i prawidłowego pod wzgl dem prawnym kształtowania sfery decyzji administracyjnych.
Patologie w sferze gospodarki przestrzennej wynikaj w powa nym stopniu ze słabo ci
społecze stwa obywatelskiego. Doprowadziło to do zdominowania przez polityk instytucji
sektora publicznego i do słabo ci tych instytucji, odpowiedzialnej za ochron
praworz dno ci w gospodarcze przestrzennej w wyniku braku kontroli społecznej nad ich
działaniem. Dobitnie to pokazuje katastrofalnie niska frekwencja wyborcza w kolejnych
kampaniach samorz dowych (temat ten jest omówiony w
8
). Upolitycznienie
samorz dów gminnych, zaj tych walkami i układami partyjnymi, spowodowało, e brak im
czasu i energii na wykonywanie statutowych zada , do których nale y gospodarka
przestrzenna.
(3(
+ 412
5/
52! / 2
4; 2
2 ;
"
0
!
1 "+ 1 2 2 ;
Polityczny charakter decyzji kształtuj cych gospodark przestrzenn ma istotny wpływ na model
zarz dzania miastami. W wielu rozwini tych gospodarczo krajach zaczyna si on upodabnia do modelu
zarz dzania korporacjami
21
.
W takim stylu zarz dzania przestrze miasta jest produktem, który trzeba uczyni atrakcyjnym dla
inwestorów i „sprzeda ” mo liwie z najwi kszym zyskiem. Tak widziany cel rz dzenia
22
zmienia zadania i
tradycyjne kryteria planowania przestrzennego, stawiaj c cz sto pod znakiem zapytania priorytet ładu
przestrzennego i zasady zrównowa onego rozwoju, cho nie musi by z nim zawsze sprzeczny.
W Polsce, w czasie kryzysu finansów publicznych i przy wielkich potrzebach lokalnych, przedsi biorczy styl
rz dzenia zyskuje sobie zwolna uznanie i poparcie. Jednak przy braku odpowiednich mechanizmów
21
‘entrepreneurial governance’.
22
Przedsi biorczy styl rz dzenia miastami zrodził si w Stanach Zjednoczonych i zyskał wielkie poparcie w Wielkiej
Brytanii w okresie rz dów M. Thatcher. To wtedy nast piło ograniczenie roli samorz dów lokalnych i roli planowania
przestrzennego zast powanego planowaniem inwestycyjnym w r kach ró nych korporacji rozwojowych. Powstałe na
tym tle napi cia spowodowały jednak w latach 90-tych stopniow odbudow roli samorz dów w gospodarowaniu
przestrzeni i tradycyjnych funkcji planowania przestrzennego zwi zanych z obron priorytetu interesu publicznego w
tzw. partnerstwie publiczno-prywatnym. Warto podkre li , e przedsi biorczy styl rz dzenia nie wymkn ł si tak
nigdy jak w Anglii spod kontroli społecznej w Niemczech, Holandii czy Skandynawii.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 17
kontrolnych prowadzi on nieraz do przeradzania si samorz dowego miasta w miasto rz dzone przez elity
polityczne skojarzone z interesami rodzimego i zagranicznego kapitału, wła cicieli i dysponentów du ych
nieruchomo ci oraz developerów.
Najlepszym tego przykładem staje si Warszawa. Podobnie jak w „realnym socjalizmie” dora ny, lokalny
interes ‘społeczny’ bierze gór nad interesem publicznym, a broni ce tego interesu planowanie
przestrzenne staje si działalno ci mało po dan przez władze.
Pogarsza sytuacj nadmierne upolitycznienie, a nawet upartyjnienie lokalnej polityki przestrzennej. Jest to
niezmiernie szkodliwe, gdy polityka ta winna realizowa równie interesy długofalowe, podczas gdy
rz dz ce ekipy ograniczaj
de facto
swój horyzont widzenia terminem nast pnych wyborów. Oczywistym
jest, e ochrona interesu publicznego w przestrzeni to problem ponad partyjny, dlatego wzorem spraw
kluczowych dla naszego pa stwa, jak obronno , sojusze i integracja z UE, w stosunku do których udało
si uzyska współdziałanie wi kszo ci sił politycznych, równie racjonalna gospodarka przestrzenna winna
si sta si przedmiotem porozumienia ponad podziałami politycznymi, w trosce o długofalowe interesy
Pa stwa.
Jakie sfery gospodarki przestrzennej i jakie problemy, warunkuj ce w zasadniczym stopniu rozwój
przestrzenny Polski, jej terytorium, regionów, miast, winny by szczególnym tematem działa i decyzji
politycznych. Do priorytetów nale y zaliczy :
- doskonalenie systemu prawnego i instytucji, eliminowanie wad systemowych, zwłaszcza patologii
(samowole urbanistyczne, korupcja), usuwanie korupcjogennych elementów prawa;
- budowa infrastruktury instytucjonalnej i profesjonalnej.
Zwłaszcza pilna jest budowa słu by cywilnej na wszystkich poziomach administracji rz dowej i
samorz dowej. Postrzegana przez niektórych jako przeszkoda w realizacji dora nych celów politycznych, w
rzeczywisto ci stanowi zabezpieczenie przed nieracjonalnymi decyzjami i fundament dla długofalowych,
pro społecznych i pro pa stwowych działa . Jest standardem rozwini tych demokratycznie krajów i
gwarantuje przewidywalno ich poczyna w konkretnych obszarach ycia. Dodatkowo stanowi ona siln
barier przed korupcj , rozumian zarówno jako przyjmowanie osobistych korzy ci, jak i korupcj
polityczn , czyli transferu rodków publicznych do kas partyjnych za po rednictwem ró nego rodzaju
przedsi wzi inwestycyjnych.
Korpus cywilny jest ponadto wa nym elementem wiarygodno ci administracji publicznej, w a konsekwencji
całego pa stwa, bez akceptacji którego nie jest mo liwa autentyczna partycypacja społeczna.
- zapewnienie warunków prawnych, ekonomicznych i instytucjonalnych dla rozwoju lokalnego, troska o
zachowanie wła ciwych standardów obsługi, harmonijny rozwój terytorium, ochron dziedzictwa
kulturowego i ochron warto ci społeczno-przestrzennych.
Nie wolno zapomina , e to klasa polityczna i rz dz cy ponosz w ko cowym rachunku
odpowiedzialno za skuteczno w przestrzeganiu i egzekwowaniu obowi zuj cego
prawa jak równie , za jego doskonalenie, gdy staje si to konieczne. Równie na klasie
politycznej spoczywa odpowiedzialno za formułowanie polityki przestrzennej Pa stwa,
za tworzenie instytucji formułuj cych t polityk oraz za tworzenie wła ciwych warunków
funkcjonowania całego sektora publicznego (równie samorz dowego), koniecznych dla
realizacji tej polityki.
Bierno i zaniechanie w tych dziedzinach jest bł dem o olbrzymich konsekwencjach
społecznych i ekonomicznych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 18
*3
/
/
"
0
4
1 "+ 1 22 ;
Tworzenie i realizacja polityki przestrzennej władz publicznych, która okre la cele i zasady gospodarki
przestrzennej, odbywa si w ramach obowi zuj cych praw. One decyduj o zasadach, procedurach i
formach tej polityki, tworz jej instrumenty i zapewniaj rodki działania.
Dlatego tak wa ny jest stan systemu prawnego i równie z tego powodu tak szerokie, cz sto niekorzystne
skutki wywołuj trudno ci i nieuniknione bł dy popełniane w procesie tworzenia nowego systemu prawnego
w naszym kraju. Zdaniem wielu ekspertów i wybitnych autorytetów prawniczych po pieszne uchwalanie
setek ustaw nie zawsze wynikało z potrzeby stworzenia podstaw prawnych dla zmian ustrojowych
zapocz tkowanych po roku 1989. Cz sto był to efekt instrumentalizacji prawa, efekt zamówie politycznych
lub były to próby rozwi zywania dora nych problemów, przy pomocy pospiesznie wprowadzanych zmian
legislacyjnych
23
. Powoduje to ‘psucie prawa’, budowanie sprzecznego wewn trznie i niespójnego systemu
prawnego oraz jego destabilizacj
24
.
Problemy systemu prawnego gospodarki przestrzennej wynikaj , w du ym stopniu, z powszechnie
krytykowanych wad całego systemu prawnego. Jednak e, w tym przypadku skutki s o wiele powa niejsze,
ni w odniesieniu do wielu innych aktów prawnych, gdy prawo gospodarki przestrzennej jest regulowane
przez kilkadziesi t ustaw i ich niespójno systemu prawnego ma tu szczególnie dotkliwe konsekwencje.
*36 " "+
/
/ 01
01 2
2 / 2
1
"
0
/ 2
1 "+ 1 2
Gospodarowanie przestrzeni , rozumiane jako działalno władz i instytucji publicznych, reguluj ca i
organizuj ca u ytkowanie i zagospodarowanie przestrzeni przez wszystkie podmioty publiczne i prywatne,
opiera si o prawo.
Prawo w gospodarce przestrzennej winno:
- słu y ustaleniu interesu publicznego oraz zapewnia jego ochron ;
- wyznacza podziały kompetencji i odpowiedzialno ci władz publicznych, okre la sposoby, zasady,
procedury i narz dzia ich działania;
- ustanawia instrumenty, za pomoc których władze publiczne prowadz
sensu stricte
polityk
przestrzenn ;
- chroni prawa jednostki i regulowa relacje pomi dzy wszystkimi u ytkownikami przestrzeni.
Zgodnie z Konstytucj , wszystkie te regulacje chroni c interes publiczny, powinny jednocze nie prowadzi
do realizacji w gospodarce przestrzennej zasady ‘zrównowa onego rozwoju’ oraz kształtowa ład
przestrzenny. Jest to jednak wymóg trudny do spełnienia, zwłaszcza, je eli go odnie nie tylko do ustaw i
rozporz dze , ale do wszystkich pochodnych od ustaw - regulacji i rozstrzygni prawnych.
Spełniaj ce te funkcje przepisy stanowi materi wielu dziedzin i szczegółowych gał ziach prawa. Nie
ma wyra nych granic pozwalaj cych okre li granice prawa odnosz cego si do gospodarowania
przestrzeni . Nie istnieje te ci le okre lony materiał prawny, który mo na by w miar jednoznacznie
23
Doskonale ilustruje to proces nowelizacji ustaw. Kodeks pracy nowelizowano 19 razy, ustaw o prywatyzacji
przedsi biorstw 12 razy a emerytalno-rentow 16 razy.
24
Ostatnio zabierali w tej sprawie głos m.in. Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Helsi ska Fundacja Praw
Człowieka, Szef Rz dowego Centrum Legislacji, Prezes Polskiego Towarzystwa Legislacyjnego. Wg. Raportu NIK
zaległo ci w wydawaniu rozporz dze wykonawczych na pocz tku br. osi gn ły liczb 374 aktów prawnych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 19
wyodr bni z całego prawa i uzna za mo liwe do skodyfikowania „prawo gospodarowania przestrzeni ”.
Przepisy prawne dotycz ce bezpo rednio lub po rednio gospodarowania przestrzeni tworz olbrzymi
zbiór aktów prawnych ró nej rangi, lecz (
de facto
równie nigdzie na wiecie) nie stanowi jednolitego
systemu spełniaj cego wymóg wewn trznej spójno ci i kompletno ci. Prawo te reguluje wprost lub
po rednio zasady i metody prowadzenia gospodarki przestrzennej. Trzeba bra przy tym pod uwag , e
wi kszo aktów prawnych obj tych tym zbiorem ma za zadanie rozwi zywanie innych problemów ni
zwi zanych z zagospodarowaniem przestrzennym i w zwi zku z tym, mog one (niezamierzenie) problemy
te mno y lub pot gowa .
Wynika to z braku kodyfikacji ró nych aktów prawnych odnosz cych si do tej samej materii, tj. materii
zagospodarowania przestrzennego oraz z odmienno ci celów, którym maj słu y .
Ze wzgl du na ich charakter, regulacje prawne dotycz ce gospodarowania przestrzeni maj odniesienia:
- przedmiotowe, dotycz ce poszczególnych elementów przestrzeni. Wymieni tu trzeba przede wszystkim:
prawo ochrony rodowiska, prawo wodne, ustaw o ochronie przyrody, ustaw o lasach, ustaw o ochronie
gruntów rolnych i le nych, ustaw o obszarach morskich, prawo geologiczne i górnicze, prawo budowlane,
ustaw o gospodarce nieruchomo ciami, ustaw o ochronie dóbr kultury, ustaw o drogach publicznych,
prawo energetyczne;
- strukturalne, dotycz ce gospodarowania przestrzeni okre lonych obszarów. S to głównie ustawy o
Radzie Ministrów, o samorz dzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim oraz ustawa o zagospodarowaniu
przestrzennym;
- podmiotowe, dotycz ce podmiotów uczestnicz cych w obrocie prawnym w gospodarowaniu
przestrzeni . S to wszystkie wymienione wy ej ustawy a tak e ustawa o działach administracji, ustawy
okre laj ce kompetencje organów centralnych i naczelnych, kodeks post powania administracyjnego,
ustawa o NSA i inne.
Przyjmuj c za kryterium podziału ich funkcje, akty prawne reguluj ce działania w sferze okre lanej
umownie jako ‘gospodarka przestrzenna’, mo na podzieli na dwie kategorie. Do pierwszej nale akty
prawne odnosz ce si bezpo rednio do materii zagospodarowania przestrzennego. Do drugiej, akty
prawne reguluj ce bardzo silnie działania w sferze gospodarki przestrzennej, lecz odnosz ce si w cało ci
do innej materii ni zagospodarowania przestrzenne.
*3636
9
F
G &
H
:
Przepisy aktów prawnych odnosz cych si bezpo rednio do materii zagospodarowania przestrzennego s
zorientowane, w momencie tworzenia, na regulacj zachowa podmiotów publicznych i prywatnych
(indywidualnych i zbiorowych) w stosunku do przestrzeni. Mo na to okre li jako "reguły gry o przestrze "
lub raczej jako reguły zachowa konkurencyjnych, gdzie przedmiotem konkurencji s , szeroko rozumiane
walory przestrzeni.
Rola tych aktów prawnych została w du ym skrócie okre lona w preambule do obowi zuj cej od 1 stycznia
1995 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 1 , ust.1 tej ustawy stanowi min. : "Ustawa .....
okre la zakres oraz sposoby post powania w sprawach przeznaczania terenów na okre lone cele i
ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmuj c rozwój zrównowa ony jako podstaw tych działa a
tak e okre la zasady rozwi zywania konfliktów mi dzy interesami obywateli, wspólnot samorz dowych i
pa stwa w tych sprawach". Punkt ci ko ci poło ony tu został wyra nie na dwóch kwestiach:
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 20
- przyj ciu kryterium szeroko rozumianego "zrównowa onego rozwoju" (społecze stwo, gospodarka,
rodowisko ), jako podstawy przekształce przestrzeni,
- "cywilizowanym" sposobie rozwi zywania konfliktów mi dzy interesami ró nych u ytkowników przestrzeni.
Ustawodawca słusznie uznał, e konieczne i po dane przekształcenia zagospodarowania i zabudowy
dokonywane s w imi i w interesie ró nych osób i grup. Interesy te s cz sto sprzeczne. W konsekwencji
uznał, e wymaga to ustanowienia reguł pozwalaj cych te interesy godzi lub równowa y . Uznał te , e
dla rozwi zywania konfliktów interesów w bardzo specyficznej "grze o walory przestrzeni" (i o korzystne
miejsce w przestrzeni) nie s wystarczaj ce przepisy kodeksu cywilnego ani innych, istniej cych ustaw,
chocia przynajmniej cz
tych przepisów odnosi si do działa w sferze szeroko rozumianej gospodarki
przestrzennej.
Ustawodawca nie dokonał
ex ante
hierarchizacji tych interesów. Pozostawił to do oceny (dokonywanej
indywidualnie dla ka dego przypadku) organom władzy publicznej, przede wszystkim samorz dowej
lokalnej, rzadziej ponad lokalnej i rz dowej. Wynikało to z przekonania, e władza publiczna,
odpowiedzialna za tworzenie warunków sprzyjaj cych realizacji interesów obywateli, ich grup i całego
społecze stwa, jest najbardziej predestynowana do rozstrzygania, które interesy w okre lonym miejscu i
czasie powinny mie pierwsze stwo.
Poło enie mocnego akcentu na rozwi zywanie konfliktów wynikaj cych z konkurencji o walory przestrzeni
stanowi bardzo wa ny i korzystny element "prawa gospodarki przestrzennej". Natomiast ocena, w jakim
stopniu przepisy dotycz ce sposobu rozwi zywania konfliktów s skuteczne, w jakim stopniu s
wystarczaj ce (pozwalaj na równorz dne traktowanie interesów indywidualnych i ró nych zbiorowo ci)
jest innym zagadnieniem (o czym dalej).
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku dostosowywała zasady
prowadzenia gospodarki przestrzennej do nowych zasad ustrojowych, w szczególno ci do
równoprawno ci podmiotów prywatnych i publicznych, konstytucyjnej zasady
poszanowania własno ci, samorz dno ci gmin i zasady subsydiarno ci w podziałach
kompetencyjnych mi dzy szczeblami władzy.
Jednocze nie była prób wprowadzenia w planowaniu przestrzennym zupełnie nowej w polskich
warunkach koncepcji (aczkolwiek cz sto stosowanej w krajach Europy Zachodniej) polegaj cej na jego
podziale na formułowanie strategicznych polityk przestrzennych oraz na sporz dzanie operacyjnych
programów realizacji zada słu cych realizacji celów publicznych i miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego maj cych jako jedyne w całym systemie planowania moc
obowi zuj cych przepisów prawnych.
Jak ka da nowa legislacja, ustawa z roku 94 była niedoskonała i zawierała wiele luk i niedopowiedze .
Wyprzedzała ona w swych zało eniach II etap reformy samorz dowo-admistracyjnej wprowadzony dopiero
w 1998 roku.
Nie wzi ła pod uwag faktu, e przy ówczesnych zasadach planowania bud etowego nie mogły powstawa
wieloletnie programy realizacji zada publicznych. Nie liczyła si z oporami, na jakie nowa koncepcja
planowania musiała natrafi w słu bach planistycznych, nawykłych do hierarchicznego systemu planów
stanowi cych projekcje stanów zagospodarowania przestrzennego oraz z trudno ciami zrozumienia przez
organy władzy istoty i potrzeby formułowania polityki przestrzennej, ujmowanej w dokumenty planistyczne
zarz dzania wewn trznego.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 21
W efekcie szereg przepisów ustawy, zwłaszcza dotycz cych kształtowania i realizacji polityki przestrzennej
pa stwa, pozostało martwych, a opracowywanie gminnych polityk przestrzennych (‘studia uwarunkowa i
kierunków zagospodarowania przestrzennego’ gmin) oraz sporz dzanie miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego przebiegało opornie wymuszaj c kilkakrotne przedłu anie wa no ci
starych planów uchwalonych przed 1994 rokiem.
Oceniaj c wpływ na procesy przestrzenne, do aktów prawnych o podobnej randze, jak ustawa o
zagospodarowaniu przestrzennym, zaliczy nale y ustaw o gospodarce nieruchomo ciami z 1997 roku, w
tych cz ciach, które odnosz si do mo liwo ci wywłaszcze nieruchomo ci na cele publiczne oraz
reguluj procesy scale i podziałów nieruchomo ci.
Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej ustawa wprowadziła dwie, bardzo istotne i korzystne zmiany.
Po pierwsze, uporz dkowano sprawy scale i wtórnych podziałów nieruchomo ci, okre laj c ci le warunki
jakim maj te nieruchomo ci po podziale odpowiada i wi
c warunki podziałów z warunkami okre lanymi
w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, enumeratywnie wyliczono cele publiczne, na jakie mo na dokona wywłaszczenia
nieruchomo ci
25
. Budzi w tpliwo ci natomiast stosunkowo w ski zakres tzw. celów publicznych oraz
przyj te
implicite
zało enie, e cele publiczne mog by realizowane tylko przez podmioty publiczne.
Powoduje to nierówn sytuacj podmiotów publicznych i prywatnych realizuj cych niekiedy,
de facto
,
identyczne cele (jak np. szkoły).
Wprowadzone w latach dziewi dziesi tych ustawy nie doczekały si niestety
kompleksowej i rzetelnej oceny, nie prowadzono zapisanego w ustawach monitoringu ich
działania, w konsekwencji nie było mo liwa poprawna rewizja i aktualizacja ich tre ci.
Podejmowane sporadycznie próby poprawiania ustaw nie powiodły si tak e dlatego, e brak było woli
politycznej, gdy wi kszo polityków nie rozumie sensu planowania przestrzennego i wiadomie
prowadzonej polityki przestrzennej, niekiedy odrzuca je z powodów ideologicznych, a z zasady nie traktuje
tych problemów powa nie.
Najwi cej problemów stwarza niezrozumienie zasady subsydiarno ci, bł dnie sprowadzanej do
„planistycznej wszechwładzy gminy” oraz niech do negocjacji (jak i nieumiej tno ich prowadzenia)
mi dzy ró nymi podmiotami władzy samorz dowej oraz mi dzy podmiotami władzy samorz dowej a
podmiotami rz dowymi.
Wnioski z do wiadcze lat dziewi dziesi tych oraz konieczna dzi analiza aktualnych problemów
gospodarki przestrzennej, wywoływanych obowi zuj cymi dzi normami prawnymi, winna da szereg
odpowiedzi:
- czy jeste my zdolni wdra a i wiemy jak doskonali przyj t w ustawach z 1994 r. nowoczesn ale
niedopracowan koncepcj planowania przestrzennego?
- jakie problemy mog i powinny by rozwi zywane przez stanowienie norm prawnych oraz w jakich
segmentach prawa regulacje te winny by sytuowane?
- jaka jest rola ustaw a jakie regulacje winny by przedmiotem rozporz dze wykonawczych?
25
Wyeliminowano przepis, który pozwalał wywłaszcza na "inne oczywiste cele publiczne", który to przepis nie
wskazywał, kto i na jakiej podstawie ma je okre la , stwarzaj c ogromne pole dowolno ci organom administracji
publicznej uprawnionej do dokonywania wywłaszcze . Na inny cel publiczny, ni wymieniony wart. 6 ustawy o
gospodarce nieruchomo ciami mo na nieruchomo wywłaszczy tylko wtedy, kiedy jest on wskazany jako cel
publiczny) w innej ustawie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 22
- jaki jest obecnie stopie spójno ci i koordynacji systemu prawnego w dziedzinie gospodarki
przestrzennej?
- jakie jest oddziaływanie prawa na realne procesy gospodarki przestrzennej, na ile zapewnia ono
koordynacj działa sektora publicznego, gdzie ta koordynacja jest za słaba?
- w jakich obszarach prawo ułatwia korupcj a w których doprowadziło do jej wyeliminowania?
Najwa niejsze s jednak odpowiedzi na pytanie pragmatyczne: czy zostały spełnione niezb dne warunki
aby planowanie przestrzenne miało praktyczny sens?
Czy mamy efektywny system podatkowy (podatek katastralny) spójny z prawami ekonomicznymi
rz dz cymi rozwojem miast i czy mo liwa jest aktywna publiczna gospodarka gruntami daj ca mo liwo
ochrony interesów publicznych?
Czy jest stosowana w praktyce równorz dno interesów publicznych i prywatnych?
Je li prawo nie zapewnia spełnienia tych podstawowych warunków, planowanie przestrzenne nie mo e
funkcjonowa prawidłowo a patologiczne zjawiska b d narasta .
*363(
9
I9 # F
I
Druga kategoria aktów prawnych reguluj cych działania w sferze gospodarki przestrzennej nie odnosi si
do materii zagospodarowania przestrzennego wprost. Ustawy te słu innym celom (odr bnie okre lonym
w ka dej z nich) ni cele okre lone w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ze wzgl du jednak
na swój przedmiot i zakres regulacji, ustawy te oddziaływaj na mo liwo ci przekształce przestrzeni
mocniej niekiedy ni przepisy ustawy w tym celu uchwalonej. Do tych ustaw nale przede wszystkim:
- ustawa - prawo ochrony rodowiska,
- ustawa o ochronie przyrody,
- ustawa o lasach,
- ustawa o ochronie gruntów rolnych i le nych,
- ustawa o ochronie dóbr kultury,
- ustawa - prawo wodne,
- ustawa - prawo górnicze,
- ustawa bud etowa.
Ponadto, szereg regulacji odnosi si do specyficznych terenów lub obiektów jak np. porty morskie, porty
lotnicze, autostrady, uzdrowiska.
Oddziaływanie tre ci ustaw, wchodz cych w skład tych obu kategorii aktów, na mo liwo ci prowadzenia
gospodarki przestrzennej (korzystne i negatywne), jest stosunkowo czytelne. Istniej natomiast jeszcze
inne kategorie aktów prawnych, maj ce cisły zwi zek lub nawet odnosz ce si wprost do
zagospodarowania przestrzennego, których ocena wpływu na mo liwo ci prowadzenia gospodarki
przestrzennej jest bardzo trudna, czasem nawet niemo liwa. Wynika to z krótkiego okresu od ich
uchwalenia ale w równym stopniu ze wzgl du na specyficzny charakter.
Do tej kategorii nale ustawy reguluj ce zasady prowadzenia polityki regionalnej (ustawa o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju regionalnego) i ustawy reguluj ce sposób budowania tzw. programów
wsparcia.
Odr bn kategori , równie trudn do oceny s uchwały sejmowe odnosz ce si wprost do
zagospodarowania przestrzennego. Do tej kategorii nale :
- Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego,
- Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Odnosz si do niej niektóre przepisy
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 23
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tzw. ‘programy rz dowe’, słu ce realizacji zada
publicznych rz dowych, maj by "spójne" m.in. z t Koncepcj ,
- niektóre dokumenty o charakterze strategii, przede wszystkim dotycz ce długookresowej polityki
transportowej pa stwa (do 2015 r.).
Znaczenie formalne dokumentów zaliczonych do ostatniej kategorii nie jest w pełni zdefiniowane. Dyskusja
na ten temat toczy si od dłu szego czasu, prawdopodobnie b d to nadal, przez wiele nast pnych lat,
dokumenty o ró nym charakterze. B d one miały charakter intencyjny jak Koncepcja Polityki
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju lub jak Strategie i Polityki Długookresowe, charakter
"koniunkturalny" i b d modyfikowane i aktualizowane wraz ze zmianami sytuacji gospodarczej i stanu
finansów pa stwa lub pod wpływem działania ró nych grup nacisku.
Równocze nie, bez generalnej reformy finansów publicznych, nie jest mo liwe stworzenie instrumentów
które mogłyby słu y realizacji zapisów zawartych w krajowych koncepcjach polityk przestrzennych.
Dlatego, trudno oceni jaki b dzie formalny wpływ tych dokumentów na gospodark przestrzenn .
*3( E5 2!4; 2 / 2
/
/ "E
1
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
*3(36
:
9
&
F
:
#:
J
9
9 B
Gospodark przestrzenn prowadzi si na wszystkich poziomach organizacji terytorialnej
pa stwa, a ustawy wprowadzaj obowi zek sporz dzania i uchwalania dokumentów
planistycznych, od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gmin lub ich
cz ci poczynaj c, na koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju ko cz c.
Tworzone na mocy ustawy dokumenty maj ró n skal , ró n form i ró ne znaczenie prawne.
Wi kszo ma charakter tzw. prawa wewn trznego i obowi zuje tylko organy administracji samorz dowej,
przez które zostały uchwalone, a zakres ich obligatoryjno ci jest okre lony wzgl dnie ci le. Spo ród tej
kategorii dokumentów tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi
prawo lokalne obowi zuj ce tzw. osoby trzecie (tj. obowi zuj ce powszechnie w granicach obj tych
planem, w sprawach z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenu).
Trudny jest natomiast do okre lenia zakres rzeczywistego oddziaływania na gospodark przestrzenn
dokumentów rz dowych, takich jak
Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, gdy nie
maj one charakteru obligatoryjnego. Równocze nie jednak zawieraj szereg wytycznych, które powinny
by uwzgl dniane w planach i programach poziomu regionalnego oraz w programach realizacji zada
publicznych.
Ustawodawca, przypisuj c kompetencje i zadania ró nym podmiotom samorz du terytorialnego i
wyposa aj c je w instrumenty (prawne i materialne ) dla realizacji tych zada pomin ł, w sferze
zagospodarowania przestrzennego, powiaty.
Utrudnia to znacznie prowadzenie racjonalnej gospodarki przestrzennej w tych dziedzinach, w których
konieczna jest jednostka wi ksza ni gmina, a znacznie mniejsza i mniej zró nicowana ni du e
stosunkowo województwo; jednostka wyposa ona we wszystkie konieczne atrybuty władzy samorz dowej,
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 24
tj. wybieralny organ uchwałodawczy, mo liwo stanowienia prawa lokalnego i własny bud et
26
. Istnieje
bowiem szereg problemów i zada o charakterze lokalnym, ale ponad gminnym, których rozwi zywaniem,
równie w sferze gospodarki przestrzennej, powinien zajmowa si powiat. Dotyczy to przede wszystkim
ponadgminnej infrastruktury technicznej i społecznej oraz ochrony rodowiska. Jednak e, nie został on
wyposa ony ani w odpowiednie prerogatywy ani w konieczne słu by aby zadania te realizowa .
Trudno oceni , dlaczego tak si stało. Prawdopodobnie, zawa yło na tym mocno rozci gni cie w czasie
reformy samorz dowej i słabo uzasadniona decyzja (warunkowana głównie wzgl dami politycznymi) o ilo
powiatów.
Pogl dy w tej kwestii s zró nicowane. Dominuje jednak przekonanie, e du e kompetencje i du y zakres
zada przydanych na pocz tku reformy samorz dowej gminom, przy jednoczesnej konieczno ci
wyposa enia w istotne kompetencje i zadania województw samorz dowych, wobec równoczesnej tendencji
zatrzymania maksimum "władzy" na poziomie rz du (wbrew deklarowanej i zapisanej w Konstytucji
zasadzie subsydiarno ci) były przyczyn potraktowania powiatów bardziej jako podmiotu administracji
rz dowej ni jako wzgl dnie samodzielnego podmiotu samorz du terytorialnego.
Powstał jednak, w systemie gospodarki przestrzennej nowy, słabo funkcjonuj cy segment i prawidłowe
okre lenie roli powiatów jest problemem oczekuj cym jeszcze na rozwi zanie.
*3(3( K
B
B
HLM
F
K
M
Pierwsza generalna kwestia natury prawnej, wa na a zarazem wywołuj ca istotne problemy, to zakres
„niehierarchiczno ci systemu samorz du terytorialnego” oraz wynikaj cych st d praktycznych skutków dla
relacji centrum-województwo samorz dowe -gmina w gospodarce przestrzennej.
Niehierarchiczno , rozumiana jako brak kompetencji nadzorczych jednych nad drugimi i brak
podporz dkowania jednych szczebli drugim, jest gwarantowana konstytucyjnie. Jednak sposób rozumienia
tej niehierarchiczno ci, zarówno przez zainteresowane strony (tj. głównie gminy) jak i przez oceniaj cych i
rozstrzygaj cych sprawy sporne (głównie NSA), jest powodem wielu konfliktów w sferze gospodarki
przestrzennej, mi dzy organami administracji publicznej samorz dowej oraz organami rz dowymi.
Niehierarchiczny system samorz du terytorialnego zderza si , w sferze gospodarki
przestrzennej, z hierarchicznym sposobem podejmowania decyzji, jako e hierarchiczno
wielu decyzji w gospodarce przestrzennej jest oczywista i nieunikniona.
Decyzje o przebiegu i parametrach drogi krajowej czy nawet tylko wojewódzkiej nie mog by korygowane
przez władze ka dej, zainteresowanej gminy zgodnie tylko z jej lokalnym interesem.
Uznanie konieczno ci wprowadzenia ochronnego re imu na jakim szczególnie cennym przyrodniczo
obszarze w formie ustanowienia parku narodowego lub rezerwatu te nie mo e by rozstrzygane przez
władze gminy. Lokalizacja krajowych i regionalnych obiektów słu cych składowaniu odpadów o wysokiej
toksyczno ci równie nie mo e by przedmiotem suwerennych decyzji gminy.
Sprawa odnosi si do obiektów i urz dze publicznych, słu cych interesom regionalnym lub krajowym, tj.
takich obiektów i urz dze , za realizacj których odpowiada krajowy lub regionalny, rz dowy lub
samorz dowy podmiot publiczny.
Gminy powinny mie , i maj , prawnie gwarantowany wpływ na takie decyzje, rozstrzyganie musi jednak
nale e do podmiotu odpowiedzialnego prawnie za problem który wymaga rozwi zania. Do niego bowiem
26
Tych za atrybutów nie maj zwi zki celowe gmin, które byłyby odpowiednie terytorialnie do prowadzenia w
okre lonym zakresie gospodarki przestrzennej .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 25
nale y ocena zasadno ci i racjonalno ci decyzji o lokowaniu obiektu publicznego o znaczeniu krajowym lub
regionalnym, podejmowana na podstawie krajowego lub regionalnego interesu, którego ten podmiot jest
wyrazicielem z mocy prawa.
Analiza tre ci Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mo e jednak prowadzi do zaskakuj cych
wniosków, e polityka przestrzenna jest odr bn i samodzieln sfer działania samorz du terytorialnego, a
decyzje o sposobach zagospodarowania przestrzeni uwarunkowane s wył cznie uwzgl dnieniem
ustawowo okre lonych „wymaga ”, „walorów” i „potrzeb”
27
.
W efekcie, cz sto w gminach utrzymuje si przekonanie o ich swoistej, niemal nieograniczonej, autonomii,
a brak precyzji prawnej w okre laniu kompetencji wszystkich podmiotów gospodarki przestrzennej, sytuacj
dodatkowo komplikuje.
Ma to swoje uzasadnienie. Przez dziesi prawie lat, po reformie zapocz tkowanej w 89 roku, gminy
funkcjonowały same i bez "konkurencji" na samorz dowym polu. Odreagowywały jednocze nie trudne lata
braku samorz dno ci i tzw. ‘jednolity system władzy pa stwowej’.
Równocze nie, województwa samorz dowe maj obecnie, ograniczony zakres zada publicznych i bardzo
skromne bud ety (nawet bior c pod uwag ten ograniczony zakres zada ).
Z tego wzgl du realizacja ponadlokalnych, publicznych zada zale y w znacznej mierze od dobrej woli
Rz du, wyra onej w formie pomocy regionalnej, musi wi c planowanie tych zada cechowa du a
niepewno .
Odnosi si to zarówno do czasu realizacji, jak i mo liwo ci rytmicznego pozyskiwania rodków
finansowych, a s to z reguły zadania wymagaj ce bardzo du ych nakładów wst pnych. Nie sprzyja to
zdecydowanemu stanowisku administracji rz dowej wobec gmin o wyborze miejsca, szczególnie, e i
programy tych zada s niepewne.
Z drugiej jednak strony, gwarancje dla rzeczywistego udziału gmin w tych decyzjach s konieczne.
Je eli gminy musz zaakceptowa nieuniknione ograniczenia swojego " władztwa planistycznego" na rzecz
innych podmiotów samorz dowych lub Rz du, to musz mie te zagwarantowan ochron swoich
interesów, przede wszystkim poprzez czynny, prawnie zapewniony udział w tworzeniu programów
ponadlokalnych zada publicznych. Jak dot d, gminy maj tylko, i to mocno ograniczony, wpływ na aspekt
finansowy tych zada , przy ich wprowadzaniu do planów miejscowych. Nie maj wpływu na ich program.
Jest równie druga, trudna do rozwi zania (a bardzo dra liwa) kwestia, kto ma by ostatecznym arbitrem w
sporach mi dzy gminami a organami rz dowymi i województwami samorz dowymi
28
. W efekcie, programy
rz dowe w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym s cz sto instytucj martw .
Martwe s te przepisy reguluj ce tworzenie i wprowadzanie w ycie tych programów.
Konieczna jest zasadnicza zmiana obecnych regulacji ustawowych tak, aby decyzje (z gwarantowanym
udziałem gmin) mogły by podejmowane szybciej i powodowały mniej konfliktów.
Wymaga tego realizacja rosn cych zada publicznych o znaczeniu krajowym i regionalnym, dla których
konieczne jest znalezienie najbardziej wła ciwego miejsca w przestrzeni. Przestrze nale y formalnie do
gmin - podział kraju na gminy jest podziałem "bez reszty", nie ma wi c terytoriów tylko krajowych, czy tylko
wojewódzkich
29
.
Chodzi wi c o to, by przepisy reguluj ce " wprowadzanie zada rz dowych i wojewódzkich
27
Art. 1. 2. Ustawy o z. p.
28
W odniesieniu do zada rz dowych i samorz du województwa sytuacja jest jasna, jest to Rada Ministrów, która w
przypadku pierwszych jest równie stron .
29
W odniesieniu do gruntów Skarbu Pa stwa, sytuacja jest wyj tkowa i bardziej skomplikowana, gdy uprawnienia
gmin podlegaj tu pewnym ograniczeniom.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 26
samorz dowych”, do planów miejscowych uchwalanych przez rady gmin, nie hamowały realizacji tych
zada w imi obrony, wa nych nieraz interesów lokalnych.
Obowi zuj ce przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie s w tym wzgl dzie wystarczaj ce.
Dodatkow barier innej jednak, nie prawnej natury, jest cz sto brak mo liwo ci znalezienia w bud ecie
rodków finansowych, a nawet okre lenia (na wiele lat naprzód) potrzebnych nakładów, niezb dnych na
wykupy terenów i inne rodzaje rekompensat jakie wi
si z wprowadzeniem zada ponadlokalnych do
planów miejscowych.
*3(3*
B
# #&
Interes publiczny w gospodarowaniu przestrzeni jest wielowymiarowy. Ró ne sposoby u ytkowania i
zagospodarowania okre lonej przestrzeni mog by uznane za zgodne z interesem publicznym. W
warunkach ograniczono ci przestrzeni o po danych walorach (sytuacja coraz cz ciej spotykana równie
w Polsce) gospodarowanie przestrzeni jest z natury obszarem konfliktów i to nie tylko ró nych interesów
prywatnych, lecz równie ró nych kategorii interesu publicznego.
Dla rozstrzygania tych konfliktów konieczne jest przede wszystkim ustalenie zasad hierarchizowania
interesów publicznych oraz procedur rozwi zywania konfliktów w inny sposób ni przez s dy (co nale y
uzna za ostateczno ).
Przed 1989 r. hierarchi warto ci wyznaczała linia partii rz dz cej, a prawo i procedury miały znaczenie
drugorz dne, wobec monopolu pa stwa w gospodarowaniu przestrzeni .
Dzi , w du ej mierze dziedzictwem poprzedniego systemu jest to, e polskie prawo nadal nie okre la
kryteriów i sposobów oceny ró nych rodzajów interesu publicznego oraz nie zawiera procedur ustalania
tre ci tego interesu i procedur rozstrzygania konfliktów w sytuacjach szczegółowych.
Przeprowadzona w latach 90-tych reforma planowania przestrzennego znacznie ułatwiła
wprowadzanie gospodarki rynkowej oraz dostosowała jego zasady do demokratycznego
modelu władz publicznych (samorz dowych i rz dowych). W rezultacie, zasady planowania
zbli one zostały do zasad generalnie przyjmowanych w Europie Zachodniej. Dotyczyło to
zwłaszcza regulacji dotycz cych stosunków mi dzy podmiotami uczestnicz cymi w
obrocie prawnym, gdzie nast piła decentralizacja i daleko id ca liberalizacja
gospodarowania przestrzeni , przez wzmocnienie pozycji organów gminy w okre laniu
przeznacze terenów oraz warunków ich zagospodarowania i zabudowy, przy
jednoczesnej ochronie praw wła cicieli nieruchomo ci. Jednak niedobrym skutkiem tej
liberalizacji była deprecjacja interesu publicznego, gdy decentralizacji nie towarzyszyła
budowa racjonalnego i efektywnego systemu planowania przestrzennego.
Nie bez wpływu na brak takiego systemu były dokonywane w ci gu całej dekady, zasadnicze zmiany
regulacji przedmiotowych gospodarowania przestrzeni oraz zmian instytucjonalnych. Trudno jest mówi o
systemie planowania przestrzennego, który ma słu y spajaniu i integrowaniu działa wynikaj cych z
regulacji przedmiotowych w sytuacji, kiedy te ostatnie ulegaj nieustannym i nie zawsze racjonalnym
zmianom.
Kolejn z istotnych przyczyn deprecjacji interesu publicznego jest brak w regulacjach prawnych planowania
przestrzennego kryteriów ustalania tego interesu i sposobów wywa ania, tak jego ró nych aspektów jak i
wywa ania interesu publicznego i prywatnego. Ulepszone, bardziej demokratyczne procedury planistyczne
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 27
nie na wiele si zdadz , je eli nie wiadomo, do czego maj one prowadzi .
Bez okre lonych przez prawo kryteriów ustalania interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzeni , nie
jest mo liwy skuteczny nadzór s dowy nad prawidłowo ci aktów planowania i decyzji administracyjnych w
gospodarowaniu przestrzeni , podejmowanych na ró nych szczeblach zarz dzania.
Polskie ustawy o planowaniu przestrzennym s ustawami głównie proceduralnymi, ich merytoryczne tre ci
s bardzo ograniczone a poj cia tam u ywane s nieostro zdefiniowane. Jednocze nie, niektóre zapisy
ustaw mówi ce, co nale y uwzgl dni przy sporz dzaniu aktów planowania i podejmowaniu decyzji,
bardziej nadaj si (ze wzgl du na form ) do podr czników mówi cych o gospodarowaniu przestrzeni , ni
do aktów prawnych, deklaruj cych zapewnianie zrównowa onego rozwoju, ochron i racjonalne
wykorzystanie przestrzeni oraz kształtowanie ładu przestrzennego.
W rezultacie słabo ci prawa, albo d y si do uzyskania pozornego, nikogo nie
zadawalaj cego konsensusu albo prowadzi si gospodark przestrzenn na pograniczu
prawa, wychodz c cz sto poza jego granice. Jedno i drugie prowadzi do narastania
chaosu przestrzennego i do zagro enia interesu publicznego w gospodarowaniu
przestrzeni .
*3(3<
9
9
:
:
9
#
9 B
Istotnym mankamentem aktualnego systemu prawnego jest brak uregulowa koniecznych dla zapewnienia
prawidłowej przedmiotowo i skutecznej koordynacji programów i decyzji, podejmowanych w ró nym czasie
przez ró ne podmioty. Brak równie koniecznych dla wykonywania tych zada fachowców, przygotowanych
merytorycznie i posiadaj cych odpowiednie prerogatywy, brak te rodków finansowych na stałe
funkcjonowanie odpowiednich słu b (bez wzgl du na miejsce ich usytuowania).
Wad systemu prawnego jest brak wła ciwego powi zania planów miejscowych, studiów
uwarunkowa i planów zagospodarowania przestrzennego województw, a tak e koncepcji
przestrzennego zagospodarowania kraju, z innymi dokumentami u ywanymi przez organy
odpowiedzialne za rozwój gminy, województwa, kraju i odpowiedzialne za prowadzenie
działa prorozwojowych, w innych sferach ni gospodarka przestrzenna.
Niezale nie od tego, czy tzw. sfer przestrzenn traktuje si jako równorz dny element w zbiorze:
społecze stwo, gospodarka, przestrze , czy te decyzje "przestrzenne" traktuje si jako wynikowe decyzji
w sferze społecznej i gospodarczej, decyzje w sferze przestrzennej podejmowane s w oderwaniu (albo
bez zwi zku) od decyzji w sferach pozostałych.
O tym, e sfery s współzale ne i e rozwój zrównowa ony wymaga by decyzje te były spójne i wzajemnie
si wspomagały, nie trzeba nikogo przekonywa . Ustawodawca tego jednak nie zauwa a. Formalnie jest
wymagana zale no tylko na poziomie województwa samorz dowego, gdzie istnieje ustawowy obowi zek
uchwalenia strategii przez sejmik wojewódzki i ustawowy obowi zek sporz dzenia planu
zagospodarowania przestrzennego województwa, dla którego jedn z podstaw ma by ta strategia. Z tym
zastrze eniem, e obowi zek formalny nie oznacza jeszcze mo liwo ci w sferze realnych działa - te za
s bardzo ograniczone przez nikłe materialne i finansowe mo liwo ci województwa samorz dowego - do
realizacji programów i projektów o znaczeniu "strategicznym" dla regionu.
Podstawowym warunkiem przezwyci enia kryzysu przestrzennego musi by ustalenie prawnych podstaw
do wzajemnych uwarunkowa prowadzenia polityki przestrzennej społecznej i gospodarczej na poziomie
krajowym, wojewódzkim i lokalnym. Obecne rozdzielanie, lub raczej brak jednoznacznych relacji pomi dzy
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 28
rozwojem przestrzennym, gospodarczym i społecznym, jest tak e w du ej mierze powodem niejasno ci, co
do kompetencji poszczególnych poziomów władzy pa stwowej w suwerenno ci podejmowania decyzji o
zagospodarowaniu przestrzennym, lub wyja niania „hierarchiczno ci” tych decyzji
30
.
W efekcie, brak prawnego okre lenia współzale no ci pomi dzy społecznym,
gospodarczym i przestrzennym rozwojem stał si jedn z głównych przyczyn kryzysu
gospodarki przestrzennej, niekontrolowanej urbanizacji i rozproszenia zabudowy,
degradacji rodowiska przyrodniczego i pogarszaj cych si warunków ycia w miastach.
Kolejna istotna luka koordynacyjna, to brak powi zania planów miejscowych, studiów uwarunkowa a w
pewnej mierze i planów zagospodarowania województw, w których wskazuje si na zakres i miejsca
realizacji zada publicznych, z bud etowymi i pozabud etowymi mo liwo ciami ich finansowania. Informacji
o mo liwo ciach ( ródłach) finansowania zada publicznych brak niekiedy nawet w strategiach rozwoju
danego obszaru, które to strategie winny stanowi merytoryczn podstaw dla planów zagospodarowania.
Nie jest tu do przyj cia wysuwany argument, e plany zagospodarowania sporz dzane s na dług
perspektyw , za przewidywalne mo liwo ci finansowe podmiotów publicznych si gaj najwy ej kilku lat.
Poprawnie zbudowana strategia powinna mie w cz ci ostatniej "projekty" – okre lone orientacyjnie koszty
i ródła finansowania tzw. strategicznych zamierze oraz orientacyjny czas ich realizacji.
rodki te winny by odniesione do daj cych si z du ym prawdopodobie stwem przewidzie dochodów i
wydatków bud etowych, gdy ich wielko i struktura cechuj si du ym stopniem trwało ci w okresie
wieloletnim.
Prawo nie stawia jednak takich wymaga autorom strategii, zreszt same strategie s obligatoryjnym
zadaniem tylko w województwach samorz dowych. Wprawdzie wymagania takie mo na zawrze w umowie
z wykonawc opracowuj cym projekt planu, ale do tego trzeba mie wiadomo , e jest to uzasadnione.
Ponadto, taka strategia znacznie wi cej kosztuje i wymaga trudnych cz sto do uzyskania informacji
wej ciowych (co si przekłada na wysiłek, czas i równie pieni dze).
*3* 0 "!5" ;2
5
4;
/2
"E
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
Zbiór aktów prawnych reguluj cych sposób prowadzenia gospodarki przestrzennej charakteryzuje si
wieloma cechami, które utrudniaj działanie podmiotów odpowiedzialnych za t gospodark .
Po pierwsze, du a cz stotliwo zmian obowi zuj cych przepisów, powoduje nietrwało porz dku
prawnego całej sfery gospodarki przestrzennej.
Przy czym nowelizacje i zmiany te, nie zawsze s
uzasadnione i poprawnie przeprowadzone (zwłaszcza w zakresie koordynacji z obowi zuj cym systemem
prawnym) i z zasady nie s one poprzedzane, z wielu powodów, analiz ich celowo ci i ocen
funkcjonowania zmienianego prawa.
30
Dotycz cy Studium zapis z projektu nowej Ustawy o p. i z. p. (wersja z listopada 2002), e polityka przestrzenna
powinna wynika z potrzeb i mo liwo ci rozwoju gminy (Art. 10, 1.7), mo na traktowa , jako wst pn prób
powi zania polityki przestrzennej na poziomie lokalnym z potrzebami społecznymi i mo liwo ciami gospodarczymi
rozwoju gminy, chocia sformułowanie to jest bardzo ogólne i nieprecyzyjne. W Ustawie w dalszym ci gu brak jednak
nawet ogólnych wskaza dla współzale no ci planu województwa z polityk społeczn i gospodarcz , co wła nie na
poziomie tego samorz du terytorialnego jest szczególnie potrzebne i uzasadnione. Współczesne planowanie
przestrzenne na poziomie lokalnym jest uwarunkowane współprac samorz dów lokalnych niezb dn dla
racjonalnego rozwoju gospodarczego i społecznego regionów. Dominuj ca obecnie konkurencyjno gmin w
przestrzennych ofertach rozwoju terytorialnego prezentowanych w Studiach i m.p.z.p. prowadzi do marnotrawstwa
zasobów przestrzennych i niezrównowa onego rozwoju sieci osadniczej, niedostosowanego do rzeczywistych
potrzeb i mo liwo ci rozwoju w skali regionalnej.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 29
Po drugie, niektóre (cz sto istotne) sformułowania aktów prawnych pozostawiaj du mo liwo
swobodnej, uznaniowej interpretacji, zwłaszcza w zakresie przepisów ograniczaj cych swobod
zagospodarowywania i zabudowywania terenów, przez organa administracji publicznej, które nie s
formalnie upowa nione do takiej uznaniowo ci.
Podstawow tego przyczyn jest brak definicji albo wadliwie zbudowane definicje niektórych, z u ywanych
w ustawach poj . Towarzysz temu nieostre
definicje lub czasami brak definicji u ywanych poj , które to
poj cia pojawiaj si jako elementy normy prawnej.
Problem dodatkowo pogarsza nadmiar tzw. dokumentów po rednich, nie zawsze koniecznych a cz sto
nadu ywanych.Nowa ustawa wprowadziła w tym zakresie korzystne zmiany, likwiduj c decyzj o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako po redni dokument mi dzy planem a pozwoleniem
na budow .
Po trzecie, cz sto obserwujemy pomieszanie materii prawnej. Przykładem jest wprowadzenie przepisów
ograniczaj cych (w zamierzeniu) konkurencj w handlu do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przy czym, nie zaj cie si problemem lokalizacji hipermarketów w ustawie o zagospodarowaniu
przestrzennym jest problemem, istotne s motywy wprowadzonych w tej sprawie nowych, incydentalnych i
wycinkowych regulacji ustawowych.
Po czwarte, podobne jest traktowanie (w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym) bardzo ró nych
rodzajowo gmin: gminy wiejskie, małe miasta, wielkie metropolie.
Ustawodawca nie zauwa a te istnienia ró norodnych obszarów ‘funkcjonalnych’, przede wszystkim
obszarów metropolitalnych, cho równie i w tym zakresie nowa ustawa wprowadziła korzystne zmiany,
wprowadzaj c poj cie obszaru metropolitalnego w planach województw.
Po pi te, w ustawie o ochronie rodowiska mamy do czynienia z wyj tkow eskalacj wymaga
nakładanych na jednostki sporz dzaj ce plany zagospodarowania
31
. Wymagania te s cz sto pozbawione
realizmu w zakresie, ilo ci i formie dokumentów, studiów i opracowa specjalistycznych, wymaganych do
sporz dzenia przed lub w trakcie opracowywania projektów planów.
Po szóste, brak w niektórych ustawach czytelnego zwi zku mi dzy podejmowaniem przez organa
administracji rz dowej decyzji ograniczaj cej mo liwo ci zagospodarowania i zabudowy, a
odpowiedzialno ci finansow za skutki takiej decyzji. O ile sprawa ta została poprawnie uregulowana w
ustawie o ochronie przyrody, to nie doczekała si unormowania w ustawie o ochronie dóbr kultury. A skutki
finansowe takich decyzji ograniczaj cych s cz sto przenoszone na gminy
32
.
31
Wymagania dotycz równie niekiedy norm, wymaganych do stosowania w praktyce. Czasami jest to konieczno
wynikaj ca z obowi zku dostosowania prawa krajowego do prawa Unii Europejskiej, czasami natomiast jest to
poddanie si ustawodawcy działaniom silnej grupy nacisku. W ka dym przypadku jest to jednak ograniczenie
mo liwo ci przekształce zagospodarowania i zabudowy, pochodz ce z zewn trz i bardzo niech tnie widziane przez
organa gmin.
32
Problem komplikuje tu odmienno stanowisk w orzecznictwie NSA i SN. NSA stoi na stanowisku ograniczonego
"zasi gu uprawnie " Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy uzgadnianiu miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. Mo e on działa władczo w zakresie okre lania warunków zagospodarowania i
zabudowy w stosunku do terenów i obiektów poddanych formalnie jego ochronie. S to (po nowelizacji ustawy o
ochronie dóbr kultury dokonanej w 1992 r.): obiekty i tereny wpisane do rejestru zabytków oraz ró ne strefy ochrony
konserwatorskiej wyznaczane decyzj Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (aktualnie - decyzj wojewody ).
S d Najwy szy w kilku ju uzasadnieniach do swoich wyroków (głównie w rewizjach nadzwyczajnych dotycz cych
zaskar onych wyroków NSA) znacznie rozszerza te uprawnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powołuj c
si na tzw. zasady generalne ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony dóbr kultury. Nie ma w tych orzeczeniach
8
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 30
Po siódme, ustawy nie stwarzaj podstaw do prowadzenia działa modernizacyjnych i rehabilitacyjnych
zabudowy miejskiej, przede wszystkim w centrach du ych miast i na terenach dzielnic przemysłowych
zdominowanych przez tzw. ‘przemysły schodz ce’.
Ł czy si z tym kwestia braku rozwi za prawno- instytucjonalnych dla tzw.
partnerstwa publiczno-
prywatnego. Partnerstwo kapitału prywatnego i publicznego jest warunkiem koniecznym uruchomienia
działa modernizacyjnych na du ych obszarach (w kwartałach zabudowy), niesie jednak za sob du e
niebezpiecze stwo korupcji i brak uzasadnienia nierównomiernego udziału w zyskach, a dla podmiotu
publicznego ł czy si z du ym ryzykiem.
Sprawa wymaga szczególnej uwagi zarówno w fazie tworzenia ogólnych regulacji jak i w fazie realizacyjnej,
przy zawieraniu kontraktów i umów (b dzie o tym mowa w
>
).
Po ósme, nie została okre lona formalna pozycja studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania
przestrzennego. Brak sankcji za nieposiadanie tego dokumentu i niejasne relacje z miejscowymi planami
zagospodarowania przestrzennego, nie wydaj si rozwi zaniami dostatecznie dyscyplinuj cym proces
przekształce przestrzeni.
Po dziewi te, nie rozwi zana jest sprawa mo liwo ci tworzenia faktycznych a nie tylko planistycznych
rezerw terenów budowlanych przez gminy, je li za takie uznaje si tereny przygotowane od strony
formalno-prawnej, scalone i racjonalnie podzielone, przygotowane pod wzgl dem in ynieryjnym i dobrze
skomunikowane z innymi terenami koncentracji zabudowy w gminie. Do tej samej kategorii problemów, nie
w pełni prawidłowo uregulowanych, nale y tryb udzielania zgody na przeznaczanie gruntów rolnych i
le nych na inne cele. Przepisy winny uwzgl dnia kompleksy rolne i le ne i ew. ochron tych kompleksów,
tymczasem jest to zupełnie nieuchwytne w planach miejscowych małych i bardzo małych terenów (zgod
tak powinno si uzyskiwa dla całej gminy w studium uwarunkowa ).
S to najwa niejsze mankamenty aktualnych zapisów ustawowych. Stanowi one b d istotne ródło
kłopotów, w procesie prowadzenia gospodarki przestrzennej, je li zasady zawarte w preambule do ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, zaczniemy traktowa na serio i pragmatycznie. Obecnie, kłopoty te
daj o sobie zna przede wszystkim na poziomie gminy i na styku gmina – województwo samorz dowe
oraz gmina - organy administracji rz dowej szczebla wojewódzkiego.
<3 2"+ 5
2+
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
Istnieje kilkadziesi t, sklasyfikowanych w literaturze fachowej, rodzajów instrumentów słu cych
prowadzeniu gospodarki przestrzennej. Do instrumentów zalicza si inwestycje publiczne, stymuluj ce
rozwój terytorium w po danym kierunku, marketing urbanistyczny, polityk mieszkaniow władz
publicznych i szereg innych narz dzi i działa . Nie ulega jednak w tpliwo ci, e dwa z nich – planowanie
przestrzenne i instrumenty ekonomiczne – w najwy szym stopniu decyduj o prawidłowym zarz dzaniu
przestrzeni .
SN oczywi cie mowy o odpowiedzialno ci za skutki finansowe decyzji, co wa niejsze, nie ma te sugestii, jak daleko
mo e si ga ingerencja WKZ poza obszary formalnie poddane jego ochronie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 31
Instrumenty gospodarki przestrzennej, stworzone przez polski system prawny, s dalekie
od doskonało ci. W pierwszym rz dzie, prawo nie stwarza dobrych warunków i nie stawia
odpowiednich wymogów dla opracowywania i zatwierdzania spójnych, kompleksowych i
prawidłowych merytorycznie dokumentów planistycznych.
Zakres wi kszo ci dokumentów planistycznych jest nie sprecyzowany, zwłaszcza dotyczy to planów
regionalnych i programów rz dowych, a kluczowe regulacje pomijaj element czasu.
Tryb zatwierdzania dokumentów jest równocze nie skomplikowany i przewlekły a zarazem nie gwarantuje
prawidłowego udziału społecze stwa w procedurach planistycznych.
Nie wdro ono nowoczesnych rutyn planistycznych, brak zarz dze wykonawczych, podr czników i
wzorcowych opracowa , co jest szczególnie istotnym mankamentem przy brakach kadrowych w
urbanistyce.
System prawny pomija całkowicie problemy współzale no ci i harmonizowania ró nych dokumentów
planistycznych, co skutkowa b dzie coraz wi kszym chaosem, w miar pojawiania si coraz wi kszej
ilo ci tych dokumentów (programów rz dowych, planów regionalnych, studiów i planów miejscowych).
Koordynacja sfery planowania i harmonizowanie tre ci dokumentów planistycznych (zwłaszcza ich sfery
decyzyjnej) nie została prawnie zdefiniowana, m.in. obowi zuj ce przepisy nie okre laj procedur
przenoszenia ustale i postulatów planów i programów lokalnych do dokumentów okre laj cych krajow i
regionaln polityk przestrzenn .
W zbyt szerokim zakresie zagadnienia merytoryczne, w tym min. zakres ustale planu, rzeczywista tre
tych ustale , s pozostawione do swobodnego uznania organom gmin. Odbija si to wyra nie na jako ci
planów, a nast pnie, na jako ci zagospodarowania i zabudowy
33
.
Równie baza informacyjna i stan wiedzy o przedmiocie planowania s bardzo ubogie. System
statystyczny, podkłady geodezyjne, wiedza o warunkach fizjograficznych s ograniczone. Analizy procesów
przestrzenno-społecznych i przestrzenno-ekonomicznych s rzadko wykonywane, naukowe diagnozy i
analizy prawie nie powstaj .
Jest to istotne, dodatkowe i niekorzystne uwarunkowanie, ograniczaj ce jako tworzonych w Polsce
instrumentów planistycznych.
Jeszcze gorsza jest sytuacja w dziedzinie instrumentów ekonomicznych. Ich rola
I >
jest w Polsce niedoceniana lub nierozumiana, ich tworzenie jest słabo
zaawansowane, stosowanie istniej cych instrumentów ekonomicznych jest nieudolne i
33
Dla porównania mo na wskaza tylko niektóre ze zbioru zasad merytorycznych znajduj cych si w niemieckiej
ustawie o planowaniu miejscowym: tworzenie zdrowych warunków ycia i pracy, unikanie tworzenia osiedli o
jednorodnej strukturze, uwzgl dnianie potrzeb osób wymagaj cych opieki i odpowiednich urz dze , uwzgl dnianie
potrzeb ochrony rodowiska i opieki nad krajobrazem, zabezpieczenie potrzeb komunikacji, w tym zbiorowej, itp. Te
zasady ogólne s nast pnie konkretyzowane. W Polsce niektóre z tych zasad s przedmiotem przepisów innych
ustaw ni ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (przede wszystkim tzw. ustaw ochronnych), jednak stopie ich
konkretyzacji jest niewystarczaj cy. Je eli tej konkretyzacji nie ma w przepisach powszechnie obowi zuj cych, to
uwzgl dnienie lub nie uwzgl dnienie jakiej bardzo istotnej problematyki (oraz sam sposób tego uwzgl dnienia)
zale od swobodnego wyboru rady gminy. Mo e ona nie dostrzega wpływu tej problematyki na sposób zabudowy i
zagospodarowania i (po rednio) na warunki ycia w gminie, mo e nawet nie wiedzie o jej istnieniu. Je eli wi c brak
konkretyzacji takich zasad, to pojawiaj si one w planach i studiach jako zbiór ogólników bez warto ci praktycznej.
Nie daj si one bowiem przeło y na konkretne ustalenia maj ce wskaza : co, w jakim miejscu, w jakim czasie, w
jakich proporcjach, w jakich relacjach wzajemnych i relacjach do istniej cej zabudowy co mo e by budowane lub
przekształcane. Brak wtedy równie mo liwo ci sprawdzenia, czy i w jakim stopniu te zasady zostały uwzgl dnione.
W prawie niemieckim, tak wa ne warunki jak np. maksymalne wska niki intensywno ci zabudowy okre lone s w
przepisach powszechnie obowi zuj cych i przypisane wyra nie okre lonym typom u ytkowania budowlanego
terenów, za te typy u ytkowania musz by stosowane powszechnie przy sporz dzaniu planów.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 32
przypadkowe. Wymagana ustawowo problematyka ekonomiczna w planowaniu
przestrzennym jest mocno zaw ona, problematyka społeczna praktycznie nie istnieje.
Ustawy dotycz ce planowania przestrzennego pomijaj problemy realizacji urbanistycznej, (brak te
odpowiedniej administracji lokalnej i regionalnej w wielu gminach i województwach), nie okre laj te
adnych sankcji za niezrealizowanie postanowie ustawowych. W efekcie ko cowym du a cz
obligatoryjnych zapisów ustaw stała si fikcj .
Twórcy regulacji prawnych w małym zakresie bior pod uwag mo liwo ci ekonomiczne i potencjał
organizacyjny realizatorów ustaw, nakładaj c na władze publiczne nierealne zadania, nieproporcjonalne do
ich mo liwo ci (np. aktualizacja planów gmin, sporz dzanie poprawnych planów województw, opracowania
z dziedziny ochrony rodowiska).
W efekcie obserwujemy cz sto zjawisko nie realizowania zapisów ustawowych oraz bezkarno instytucji
publicznych, nie realizuj cych zapisów ustawy.
Nale y te pami ta , e skuteczno instrumentów zale y nie tylko od poprawno ci regulacji prawnych lecz
tak e od ich spójno ci i zgodno ci z krajowym i regionalnym system warto ci oraz od zdolno ci instytucji do
egzekucji prawa. Mo na uzna , i przywoływane tu wzgl dy moralne i warto ci jakim kieruje si
społecze stwo nie maj wi kszego znaczenia dla realizacji polityki przestrzennego zagospodarowania
pa stwa, regionu i gminy. W rzeczywisto ci jednak, zwłaszcza w dłu szej perspektywie czasowej, jest to
niezmiernie wa ny czynnik, cho nie zawsze doceniany.
<36 0 !5
2+
2 "+ 412
Planowanie przestrzenne, przy wszystkich jego wadach i słabo ciach, pozostaje nadal
podstawowym instrumentem gospodarki przestrzennej w Polsce, dlatego jego wadom i
lukom nale y po wi ci szczególn uwag . Wady te s bowiem główn barier w
racjonalizowaniu zasad prowadzenia tej gospodarki oraz w realizacji deklarowanych celów
i rzeczywistych zada polityki przestrzennej.
Równie znaczenie ekonomiczne i gospodarcze panowania przestrzennego nie jest doceniane.
Plan zagospodarowania przestrzennego jest zaliczany, w sposób logiczny, do kategorii pasywnych
instrumentów polityki przestrzennej. Nie mo na zmusi nikogo do inwestowania
34
decyzj zapisan w jego
ustaleniach. Niemniej, sposób formułowania planu, tre jego ustale , jego ‘elastyczno ’ lub ‘sztywno ’ (o
czym dalej), maj istotny wpływ na warunki prowadzenia działalno ci gospodarczej, zwłaszcza
inwestycyjnej, cz sto te wywołuj powa ne konsekwencje gospodarcze, czego klasycznym przykładem
było ‘zamra anie’ decyzjami planów miejscowych olbrzymich terenów w miastach Polski Ludowej.
Bez wzgl du jednak na rz dz c doktryn polityczn czy zawodow urbanistyki, ekonomiczne i
gospodarcze konsekwencje planowania przestrzennego s istotne i rozległe. Wynika to z funkcji które ono
pełni.
Planowanie ma znaczenie koordynacyjne i jest wa nym instrumentem eliminuj cym lub minimalizuj cym
konflikty przestrzenne. Na ‘terenach zainwestowanych’, stanowi cych około 5% powierzchni kraju znajduje
si 75% rodków trwałych maj tku narodowego, na wykorzystanie którego, plany przestrzenne maj istotny
34
Aczkolwiek niektóre instrumenty ekonomiczne, powi zane z decyzjami planów przestrzennych, stosowane w
Europie Zachodniej, oddziaływaj całkiem skutecznie na aktywno ekonomiczn dysponentów terenu.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 33
wpływ
35
. Dobrze przygotowany plan przestrzenny racjonalizuje w du ym stopniu wpływ ‘efektów
zewn trznych’ (externalities) na procesy gospodarcze. Zawarte w ustaleniach planów decyzje maj
olbrzymie konsekwencje rozwojowe, gdy determinuj kierunki ekspansji przestrzennej czy przekształcenia
modelu funkcjonalno-przestrzennego miasta lub regionu.
Niestety, znaczenie i konsekwencje gospodarcze planowania przestrzennego s w Polsce wci
niedoceniane.
<3636
9
K
F
M
:
W organizacji administracji centralnej planowanie przestrzenne w skali miejscowej przyporz dkowano Ministrowi
Infrastruktury, polityk regionaln - Ministrowi Gospodarki, sporz dzenie za koncepcji polityki przestrzennego
zagospodarowania kraju - Rz dowemu Centrum Studiów Strategicznych, podporz dkowanemu -
de nomine
,
Prezesowi Rady Ministrów,
de facto
- Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Równolegle funkcjonuj dwa organy doradcze Prezesa Rady Ministrów, obejmuj ce swymi kompetencjami wybrane
zagadnienia gospodarki przestrzennej:
- powołana na mocy Ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Pa stwowa Rada Gospodarki
Przestrzennej,;
- powołana na mocy Ustawy z 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego Rada Polityki Regionalnej
Pa stwa.
Faktycznie obie rady słu nie tyle Premierowi, ile ministrom zapewniaj c im logistyczne podstawy działalno ci.
Brakuje jednak konsekwencji, spójno ci i ci gło ci działa tych rad
36
, co radykalnie ogranicza efekty ich pracy, pomimo
ich wielkich, potencjalnych mo liwo ci.
#:
9
F
Opracowane przez Rz dowe Centrum Studiów Strategicznych, Koncepcja Polityki Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju i Długookresowa Strategia Trwałego i Zrównowa onego Rozwoju - Polska 2025
stanowi podstawowe dokumenty rz dowe dotycz ce długo-okresowej strategii rozwoju kraju. Maj by
one ukierunkowaniem i płaszczyzn odniesienia dla strategii rozwoju i planów zagospodarowania
przestrzennego województw oraz dla sektorowych strategii rednio-okresowych. Jednak oba te dokumenty
uzyskały ostateczne akceptacj ju w 2000 r. po opracowaniu strategii rozwoju regionalnego przez władze
wojewódzkie a przyj ta w 2000 r Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata 2001-2006 pozostaje
nie tylko w lu nym zwi zku z Koncepcj Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju ale tak e oparta
została na nieaktualnym ju zało eniu dost pu ju w 2003 r do funduszy strukturalnych U.E. b d cych
podstaw finansow realizacji strategii. Obecnie w ramach Narodowego Planu Rozwoju na lata 2003-2006
powstaje Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego i pi innych programów sektorowych.
35
Jedn z przyczyn kl ski gospodarczej dekady Gierka była fatalna w skutkach polityka przestrzenna, zwłaszcza
lokalizowanie wielkich inwestycji produkcyjnych, w niewła ciwych miejscach, co skazywało zamierzenia te na
pora k . Polcolor, Kabel O arów, Ursus, Huta Katowice – nie zostały spłacone, mi dzy innymi dlatego, e
zlokalizowano je wbrew oczywistym regułom geografii ekonomicznej i teorii lokalizacji.
36
Tak ocen sformułował Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 34
Mimo opó nie w tworzeniu powy szych dokumentów mo na ju jednak mówi o zaz bianiu si uj
perspektywicznych i rednio-okresowych w polityce przestrzennej i regionalnej pa stwa. Brak natomiast
dot d powodzenia w przeło eniu tych polityk na programowanie rozwoju i planowanie operacyjne. Nie
powstały w trybie i formie przewidzianej ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym programy zada
rz dowych słu cych do realizacji ponadlokalnych celów publicznych wpływaj cych na przestrzenne
zagospodarowanie kraju i maj cych by jednocze nie narz dziem koordynacji polityki przestrzennej
pa stwa z polityk przestrzenn województw i gmin. Co wi cej jest mało prawdopodobne, aby mo liwe było
opracowanie programów o długim horyzoncie czasu i uruchamianie rodków na przewidziany ustaw tryb
wprowadzania odpowiednio wcze nie zada uj tych w programach do planów miejscowych. Odpowiednie
przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym s wi c martwe od chwili jej uchwalenia nie
odpowiadaj c realiom programowania gospodarczego. Kontrakty wojewódzkie okazały si zobowi zaniem
rz du niemo liwym do
wypełnienia w zało onym czasie (lata 2001-2002) a Zintegrowany Program
Operacyjny Rozwoju Regionalnego powstaje jako centralistyczny twór bez istotnego na wpływu władz
wojewódzkich.
Mo na zało y , e Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (KPPZK) powinna by
podstaw polityki przestrzennej pa stwa, rozumianej jako polityka przestrzennego rozwoju i wyznaczenia
realizacji inwestycji krajowego interesu publicznego. Nie przes dzaj c formy prawnej „Planu Krajowego”,
która jest dyskutowana od wielu lat, krajowa koncepcja powinna by dostosowana do tworzonego w Polsce
systemu dokumentów planistycznych.
Mo na te przyj , e Plan Krajowy jest zapisem intencji Rz du w zakresie przestrzennego
zagospodarowania kraju (system osadniczy, ekologiczny, pasma infrastruktury etc.)
zrozumiały i pragmatyczny, zwiera powinien wskazania lokalizacyjne inwestycji interesu
narodowego, a tak e kierunki systemowych rozwi za prawnych, w zakresie poprawy
funkcjonowania gospodarki przestrzennej, jako istotnej podstawy budowania
konkurencyjno ci polskiej przestrzeni.
Plan Krajowy powinien osadza długofalow polityk społeczno-gospodarcz w przestrzeni, a
uwarunkowania przestrzenne powinny stanowi element długofalowego planowania społeczno-
gospodarczego. Na tej podstawie powinny by formułowane programy – stanowi ce cz
operacyjn ,
pokazuj c , co, kiedy, jak, w jakim czasie i jakimi instrumentami b dzie realizowane.
Ustalenia i zobowi zania Rz du powinny by skonkretyzowane z podaniem horyzontu czasowego
zgodnego z zasadami obowi zuj cymi w Unii Europejskiej (okresy 1, 3 i 6 letnie). Horyzont czasu jest,
bowiem wi zany nie tyle z procesami rozwoju, czy realizacji inwestycji, ale czasem obowi zywania
okre lonych reguł finansowania rozwoju z pieni dzy publicznych.
Aktualna Krajowa koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, jest opracowaniem o dobrym
poziomie profesjonalnym, jednak swej obecnej formie budzi szereg w tpliwo ci, zwłaszcza w sferze
implementacyjnej. Bowiem na poziomie kraju dokumenty quasi planistyczne, a taki jest ich charakter, maj
znikom warto i bardzo niewielk rzeczywist trwało .
Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (dokument wyra nie intencyjny), była
systematycznie aktualizowana w ci gu kilkuletniego okresu powstawania i została przyj ta przez Sejm 17
listopada 2000 r.
Obecnie powoli traci swoj aktualno , jako informacja o przyszłych działaniach Rz du. Pozostaje
natomiast aktualna cz
zasad generalnych, jednak e nie s to zasady adresowane, a zbiór instrumentów
maj cych słu y realizacji tych zasad równie stracił aktualno , na skutek zmian w ustawodawstwie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 35
W obecnej sytuacji, głównym ródłem w tpliwo ci, jest system regulacji prawnych okre laj cych cechy,
zadania i instrumentacj dokumentów planistycznych szczebla krajowego oraz luki tego systemu
prawnego, gdy nie daje on zadawalaj cej odpowiedzi na szereg pyta .
Charakter KPPZK nie jest jednoznacznie okre lony, wydaje si jednak, e ograniczenie jej
roli do dokumentu indykatywnego, zredukowałoby jego przydatno jako instrumentu
polityki przestrzennej Rz du do zera. Zakładaj c, e jest inaczej, wymaga zdefiniowania
które ustalenia KPPZK i w jakim zakresie s obowi zuj ce dla planów innego typu oraz dla
programów sektorowych? Nie jest te jasne czy jest zobowi zaniem Rz du do realizacji
zapisanej polityki? Nie wiemy czy zapisy tego dokumentu b d podstaw dalszych
regulacji prawnych np. przeło enia zapisów koncepcji krajowej na ustalenia planów
województw, czy programy sektorowe?
Niewyja niony jest dylemat, co nale y zrobi , je li ustalenia KPPZK oka si w sposób oczywisty
niezgodne z interesem własnym regionu/województwa. Czy wówczas gminy tak e mog podwa a interesy
publiczne zapisane w planach zagospodarowania przestrzennego województw, je li te nie s zgodne z ich
indywidualnymi interesami
37
?
Co wynika z faktu przypisania w Koncepcji okre lonych funkcji poszczególnym miastom?
Czy
klasyfikowanie i pozycjonowanie miasta ma znaczenie dla polityki przestrzennej i regionalnej? Czy id za
tym okre lone instrumenty finansowe? Czy jest to tylko zadanie poznawcze? Czy słu y ma marketingowi
miast? Na to te nie potrafimy jednoznacznie odpowiedzie
38
.
Bardzo powa nym brakiem planowania krajowego jest brak koncepcji polityki inter-regionalnej. Jest ona
potrzebna wojewodom do prowadzenia polityki przestrzennej w imieniu Rz du, jest te brakuj cym
elementem systemu koordynuj cego planowanie przestrzenne województw.
Bez zasadniczej nowelizacji prawa o planowaniu przestrzennym, w zakresie planowania
krajowego, niejasno ci te b d nadal ograniczały u yteczno ci rz dowych opracowa , ze
szkod dla gospodarki przestrzennej w Polsce.
& : K
M
#
&
Oceniaj c problem planowania krajowego, jako elementu gospodarki przestrzennej, obecna sytuacja budzi
jeszcze powa niejsze w tpliwo ci. Bowiem, pomimo zapisów ustawowych, obserwujemy bardzo niedobre
zjawisko pomijania lub marginalizacji przestrzennych aspektów w planowaniu szczebla krajowego
39
.
Analiza najnowszych dokumentów: projektu Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006
40
(NPR) i
Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), potwierdza t tez .
37
Dotyczy to wielu planów np. w dolno l skim wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego sprawa
dotyczy Legnicy, która wg opinii projektantów i władz regionalnych powinna by zaliczona do o rodków regionalnych.
Nie przes dzaj c, czy Legnica ma by regionalnym o rodkiem rozwoju czy nie, (w wietle przytoczonych
argumentów na rzecz uznania Legnicy takim o rodkiem, wydaje si e tak), przykład ten pokazuje dylematy
planowania i zapisywania interesów krajowych i wojewódzkich na ró nych poziomach planowania przestrzennego.
38
Wiemy na pewno, e taki zapis niesie za sob wa n informacj dla inwestorów o potencjalnym dost pie do
czynników i zasobów rozwojowych o okre lonej randze. Gorzej jest je li klasyfikacja jest na wyrost, a o rodek
przypisany do okre lonej rangi nie oferuje inwestorom oczekiwanych korzy ci. Czy taka oficjalna kategoryzacja i
ł cz ca si z ni wył cznie funkcja informacyjna jest wystarczaj c cech planistyczn planów krajowego i
wojewódzkiego, czy te takie zapisy b d rzutowały na priorytety nie tylko polityki przestrzennej, ale i regionalnej, za
któr powinny i twarde instrumenty realizacyjne. Ta sprawa nie jest jednoznacznie rozstrzygni ta.
39
Temat przedstawiono w oparciu o stanowisko Przewodnicz cego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju PAN
40
Przyj ty przez Rad Ministrów 14 stycznia 2003
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 36
Zgodnie z obowi zuj cym w Polsce prawem system planowania rozwoju regionalnego winien uwzgl dnia
tre (nie jest to jednak równie do ko ca sprecyzowane) Koncepcji Polityki Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju (KPPZK). Niezale nie od oceny warto ci formalno-prawnych tego opracowania,
KPPZK jest dokumentem, który został przyj ty przez Sejm, a zatem jego zapisy winny znajdowa
odpowiednie przeło enie w priorytetach okre laj cych długookresow perspektyw rozwoju
przestrzennego, definiowanych w tych dokumentach. Tymczasem okazuje, si , i NPR powstaje w
oderwaniu od dokumentów pozostałych.
Bagatelizowanie roli planowania wieloprzestrzennego w budowaniu podstaw dla
konkurencyjno ci polskiej gospodarki jest zjawiskiem niedobrym.
Wystarczy przeanalizowa dokumenty europejskie (
Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego,
dokumenty Konferencji Ministrów UE)
oraz dokumenty poszczególnych pa stw europejskich, analizuj cych i
przedstawiaj cych koncepcje przestrzenne kontynentu, aby uzmysłowi sobie, i Polska jest traktowana
jako drugorz dny partner i obszar, któremu mo na przypisa dowolne funkcje i miejsce, posługuj c si
wygodnym własnymi subiektywnymi kryteriami oceny.
W klasyfikowaniu polskich miast w przestrzeni europejskiej
41
, Warszawa przegrywa wyra nie z takimi
miastami jak Praga, Wiede , a miasta takie jak Pozna , Wrocław zaliczane s do miast o znaczeniu
krajowym z niewielkim udziałem funkcji europejskich. Warszawie nie przypisuje si nawet funkcji
potencjalnego miasta o znaczeniu mi dzynarodowym. Pierwszym wa nym powodem naszej pora ki jest to,
e nie potrafimy odpowiednio prezentowa polskich koncepcji rozwoju przestrzennego. Drug istotn
przyczyn jest małe zainteresowanie Polskiego Rz du tego typu dokumentami tworzonymi w Unii
Europejskiej jak te brak zainteresowania przestrzennymi aspektami dokumentów powstaj cych w Polsce.
Rodzi to w tpliwo , czy b dziemy w stanie skutecznie zabiega o poparcie dla projektów
infrastrukturalnych wa nych dla Polski, je li nie potrafimy przekona naszych partnerów,
e s one wa ne tak e dla Europy?
Do takiej walki jeste my zupełnie nie przygotowani a NPR jest najlepszym tego dowodem. Pomini cie
sprawy polskich aglomeracji i ich restrukturyzacji w projekcie NPR jest tak e dowodem na koordynacyjne
braki planowania rz dowego, gdy w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (NSRR) sprawy
restrukturyzacji aglomeracji s jednym z narodowych priorytetów.
NPR podtrzymuje negatywny stereotyp polskiej przestrzeni w Unii Europejskiej, ignoruj c dodatkowo
ustalenia KPPZK
42
.
Takim przykładem braku tych zagadnie w NPR jest problem restrukturyzacji dwóch aglomeracji tj.
katowickiej i łódzkiej (zgodne byłoby to z zasad koncentracji rodków). Katowickiej ze wzgl dów
ekonomicznych i społecznych, która wraz z Krakowem daje wielk szanse na stworzenie nowych miejsce
pracy i rozpocz cie restrukturyzacji rolnictwa w Południowej Polsce oraz aglomeracji łódzkiej, która z
drugim co do wielko ci miastem w Polsce, przy odpowiednim szybkim skomunikowaniu z Warszaw mo e
by nowym biegunem pozwalaj cym na restrukturyzacj obszarów wiejskich generuj c nowe miejsca
pracy. Zaprzepaszczenie tej szansy pogł bi problemy gospodarcze Polski czyni c z tych dwóch obszarów
miejsca eksportu ludno ci (w tym utraty elity intelektualnej) i narastania problemów socjalnych, pogarszaj c
41
patrz Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego
42
A przecie trzeba przypomnie , i po to były wykonywane zamówione dla RCSS badania procesów koncentracji
aktywno ci społeczno gospodarczej i bipolarnych powi za Polskich aglomeracji, aby wzmocni rang i pozycje
konkurencyjn tych układów w przestrzeni europejskiej. Jest to zawarte w odpowiednich zapisach długofalowej
polityki rozwoju regionalnego.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 37
i dramatyczn sytuacj na krajowym rynku pracy, sytuuj c te aglomeracje na pozycji regionów trwale
marginalizowanych.
W jednym i drugim przypadku s to obszary, które spełniaj kryteria dla funduszy strukturalnych, a
jednocze nie ich restrukturyzacja, prowadzona konsekwentnie daje szanse na przywrócenie tym obszarom
twórczych i motorycznych funkcji wzorem dokonanych przekształce w takich przykładowo miastach jak;
Glasgow, Manchester czy miasta Zagł bia Rhury. Z pewno ci mogłyby one by flagowymi projektami dla
restrukturyzacji polskiej gospodarki. Ale aby tak si stało nie mo na tej kwestii odkłada na nast pne
okresy finansowania przez fundusze strukturalne.
9
#:
J
9
9 B
9 B
J
B
Stopie koordynacji (pionowej i poziomej) dokumentów planistycznych i programowych, maj cych wpływ na
gospodark przestrzenn
43
jest, jak to ju stwierdzono, wysoce niezadowalaj cy.
Nie ma z pewno ci mo liwo ci (ani powodu) powracanie do idei hierarchicznego,
zintegrowanego, kompleksowego planowania społeczno-gospodarczo-przetrzennego.
Zreszt nawet w czasach najbardziej zcentralizowanej gospodarki, nikomu si go nie udało
zbudowa . Jednak okre lony zakres powi za koordynacyjnych jest konieczny, dlatego
aktualne braki koordynacyjne systemu planowania przestrzennego, wywołuj szereg
trudno ci i obni aj praktyczn przydatno dokumentów planistycznych, jako narz dzi
prowadzenia polityki przestrzennej. Podstawowe ródła problemów to, po pierwsze, nie w
pełni wyja nione prawnie i metodologicznie funkcje planów ró nego typu, po drugie
nieunormowane relacje pomi dzy ró nymi rodzajami planów.
Mo emy tutaj postawi kolej seri pyta . Jakie s relacje mi dzy ustaleniami KPPZK, planem
wojewódzkim, a planem gminy? Jakie s relacje mi dzy KPPZK, planem wojewódzkim i planem gminy a
planami i programami sektorowymi? Czy interesy narodowe s bezpo rednio odnoszone do planów gmin,
czy poprzez plany wojewódzkie? Kto z kim i kiedy negocjuje? Jak winna by prowadzona koordynacja sfery
planistycznej kiedy nie ma planów gmin (co jest zjawiskiem trwałym w Polsce)? Czy województwo
samorz dowe ma by w tym przypadku po rednikiem mi dzy rz dem i gmin ? Jak wygl da b dzie
sprawa wprowadzenia ustale wojewódzkich i ustale programów rz dowych do planów gmin? Jak
realizowa inwestycje wojewódzkie, je li nie ma planów gminnych? Czy trzeba opracowa plan gminy
szczegółowy, czy studium, które nie jest prawem, na czyj koszt, czy go uchwali rada gminy?
Na pytania te mieli odpowiedzie twórcy projektów nowych ustaw, niestety odpowiedzi na szereg z tych
pyta brak równie w nowych przedło eniach rz dowych.
<363(
J
9
J
Ostatnia reforma administracyjna całkowicie zmieniła charakter województw, obecnie samorz dowe
władze województw-regionów mog prowadzi własn polityk przestrzenn - odr bn od polityki
przestrzennej Rz du i od polityki przestrzennej gmin.
Teoretycznie, polityka przestrzenna województwa powinna by okre lona i realizowana jedynie w ramach
ogólnej strategii rozwoju kraju i stanowi integraln cz
tej strategii. Z drugiej strony polityka przestrzenna
43
Planowanie przestrzenne, ochrona rodowiska, drogi, gospodarka gruntami i inne sfery prawa materialnego.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 38
województw, nale c do kategorii polityk ponadsektorowych, wskazuje na istotne uwarunkowania strategii i
j ukierunkowuje.
Podstawowe zadanie polityki przestrzennej województwa to wpływanie na optymalne
rozmieszczenie i rozło enie w czasie inwestycji infrastrukturalnych, słu cych realizacji
zada o których mowa w art. 14 ustawy o samorz dzie wojewódzkim. Równocze nie
jednak, ma ona szereg innych zada do wykonania, s to okre lone ustawami zadania z
zakresu edukacji publicznej, ochrony zdrowia, kultury i ochrony jej dóbr, kultury fizycznej i
turystyki, pomocy społecznej, modernizacji terenów wiejskich, ochrony rodowiska,
gospodarki wodnej, dróg publicznych i transportu, obronno ci.
Zadania polityki przestrzennej obejmuj tak e ukierunkowywanie innych działa samorz du wojewódzkiego
dotycz cych rozwoju gospodarczego (w tym kreowania rynku pracy), przy pieszania post pu
cywilizacyjnego, rozwoju kultury i kształtowania rodowiska. Chodzi tu o:
- uwzgl dnianie i wykorzystywanie uwarunkowa , szans i zagro e rozwoju województwa wynikaj cych ze
zró nicowania cech fizycznej, gospodarczej i społecznej przestrzeni województwa, oraz z relacji mi dzy
województwem a jego krajowym i mi dzynarodowym otoczeniem;
- wpływanie na wybory lokalizacyjne i inne zachowania przestrzenne podmiotów działaj cych na obszarze
województwa tak, by były one zgodne z interesem województwa oraz z zasadami zrównowa onego
rozwoju i ładu przestrzennego, m.in. przez stosowanie instrumentów ekonomicznych i regulacyjnych oraz
prowadzenie polityki informacyjnej i ofertowej.
Szczególn rol polityki przestrzennej nale y upatrywa w kojarzeniu w przestrzeni i w
czasie działa podejmowanych w ró nych dziedzinach i przez ró ne podmioty w sektorze
publicznym i prywatnym, w sposób pozwalaj cy na uzyskiwanie dynamizuj cych rozwój
efektów synergii.
9
9
J
Obszar województwa nie jest jednak wył czn domen polityki przestrzennej samorz du województwa. Na
obszarze województwa swoj polityk przestrzenn prowadzi administracja rz dowa oraz wszystkie gminy
(w przyszło ci prawdopodobnie prowadzi j b d tak e powiaty); publiczna polityka przestrzenna w
Polsce jest równie wielopodmiotowa.
Wspólne terytorium, na którym te ró ne polityki przestrzenne s realizowane, czyni je
współzale nymi, a problem zapewnienia niezb dnego minimum spójno ci tych polityk i ich
koordynacji staje si problemem wielkiej wagi.
Koordynowanie wewn trzne polityki przestrzennej Rz du (chodzi mi tu o aspekty przestrzenne polityk
sektorowych) oraz koordynowanie z t polityk strategii rozwoju i zagospodarowania przestrzennego
województw nale y zgodnie z
ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym
do Rady Ministrów i wła ciwych
organów administracji rz dowej.
Spójno wewn trzn polityki przestrzennej pa stwa ma zapewnia aprobowana przez Sejm
koncepcja
polityki przestrzennego zagospodarowania kraju oraz
programy rz dowe zawieraj ce zadania słu ce
realizacji ponadlokalnych celów publicznych.
Instrumentami koordynacji polityki przestrzennej Rz du i samorz dów wojewódzkich wskazanymi w
ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym
s obowi zki:
- uzgadniania z sejmikami województw programów zada rz dowych słu cych zaspokajaniu
ponadlokalnych celów publicznych,
- umieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego województwa tych zada ,
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 39
- uzgadniania z Prezesem UMiRM projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w
zakresie programów zada rz dowych,
- opiniowania przez Prezesa UMiRM projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w
zakresie innych spraw.
S to instrumenty słabe i ograniczone do sfery zada rz dowych, słu cych ponad lokalnym celom
publicznym.
Bardzo trudna jest te ocena zbie no ci zapisów regionalnych kontraktów z celami
strategii rozwoju województwa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego,
gdy wi kszo kontraktów wojewódzkich okazała si nierealna z uwagi na trudn sytuacj
finansow bud etu centralnego. W praktyce, główny instrument ekonomiczny, okazał si
prawie fikcj .
Dodatkowo, trzeba te zwróci uwag na specyfik inwestycji finansowanych w ramach kontraktów.
Kontrakty s w du ym stopniu zdeterminowane rozpocz tymi wcze niej inwestycjami, a niektóre z nich
maj ju ponad 20 letni histori budowy. Ta zale no utrwala istniej ce struktury funkcjonalno-
przestrzenne, nie wnosz c wiele do nowych kierunków rozwoju, gdy inwestycje te maj głównie charakter
odrabiania zapó nie cywilizacyjnych. W wi kszo ci przypadków, dla uzasadnienia potrzeby ich realizacji,
nie potrzeba nawet opracowywania strategii rozwoju regionalnego, gdy dla ich uzasadnienia wystarczy
porównanie stanu istniej cego ze standardami cywilizacyjnymi.
Równie z powodu kryzysu finansów publicznych i braku odwagi, do przej cia na selektywn prorozwojow
polityk gospodarcz i regionaln , strategie i plany zagospodarowania przestrzennego przygotowywane dla
samorz dowego poziomu wojewódzkiego, okazuj si mało przydatne jako narz dzie polityki rozwojowej,
samorz d wojewódzki nie ma bowiem wystarczaj cych rodków finansowych, aby mógł prowadzi własn
polityk regionaln .
Spójno i koordynacj aspektów przestrzennych polityk szczegółowych i działa samorz dów
wojewódzkich ma dodatkowo zapewnia ustawowy obowi zek uchwalania przez jeden i ten sam organ
władzy – sejmik województwa - strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego
województwa i wieloletnich programów rozwoju województwa. Nale do nich m.in. programy wojewódzkie
słu ce zaspokojeniu ponadlokalnych celów publicznych, o których mówi
ustawa o zagospodarowaniu
przestrzennym
. Nie jest to jednak wystarczaj ca gwarancja. Nie s okre lone w prawie adne relacje
mi dzy strategi rozwoju a planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Zapewnienie
spójno ci tych dokumentów zale ne jest w praktyce od organizacji pracy nad tymi dokumentami. Wydaje
si , e jako minimum nale y doprowadzi do ustawowego obowi zku, co najmniej jednoczesnego
uchwalania obu tych dokumentów.
Jest wysoce prawdopodobne, co potwierdzaj do wiadczenia szczebla krajowego, e opracowywanie
strategii rozwoju województw przybierze w przyszło ci form (zawsze potrzebnego) ci głego planowania
strategicznego, podsumowanego okresowymi raportami oraz wnioskami do działa redniookresowych. W
tej sytuacji jest spraw kapitalnej wagi, aby formułowanie polityki przestrzennej nie zostało sprowadzone do
sporz dzania planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostało organizacyjnie rozdzielone od nurtów
planowania
rozwoju
społeczno-gospodarczego.
Dlatego
powierzanie
sporz dzania
planów
zagospodarowania województw zespołom eksperckim i rezygnacja samorz dów z utworzenia własnych
słu b zintegrowanego planowania i programowania rozwoju jest powa nym bł dem.
Spójno i koordynacj polityki przestrzennej samorz du województwa i samorz dów gmin ma zapewnia ,
na mocy ustawy:
- uwzgl dnianie w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego zada słu cych zaspokajaniu
ponadlokalnych celów publicznych, uj tych w rz dowych i wojewódzkich (samorz dowych) programach;
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 40
- uwzgl dnianie w studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, ustale
strategii rozwoju województwa zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa;
- opiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa przez organy gmin i
powiatów.
Nie s to ustalenia precyzyjne; co bowiem czyni gdy jest uchwalony plan zagospodarowania
przestrzennego województwa, a nie ma uchwalonej strategii ? Czy ka de ustalenie strategii rozwoju
województwa przeniesione do planu zagospodarowania przestrzennego województwa ma by
uwzgl dniane w studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania gmin i z jakim skutkiem (czy
oznacza to hierarchiczno planów)? Jaka jest warto opinii gmin i powiatów o planie zagospodarowania
przestrzennego województwa, je eli plan ten mo e by zmieniony przez sejmik wprowadzeniem zada
słu cych ponadlokalnym celom publicznym?
9
J
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa ma do spełnienia trzy główne funkcje: studialn ,
informacyjn i koordynacyjn , lecz nie słu y tworzeniu prawa miejscowego.
Planowanie przestrzenne województw, wykorzystuj c atut znajomo ci lokalnej przestrzeni fizycznej,
społecznej i gospodarczej, powinno by aktywnym partnerem rz dowej polityki regionalnej, powinno
wychodzi z inicjatywami do polityk i programów rz dowych; w jego ramach powinny si rodzi koncepcje
kontraktów, okre laj cych wspólne działania administracji rz dowej i samorz dowej administracji
wojewódzkiej i wnioski dotycz ce uwzgl dnienia w programach naczelnych i centralnych organów
administracji zada , słu cych realizacji ponadlokalnych celów publicznych na obszarze województwa.
Nakładanie si na obszarze województwa działa ró nych podmiotów publicznej polityki przestrzennej
nakłada na planowania przestrzenne województw równie obowi zki działa koordynacyjnych. W tej sferze
ujawnia si szczególnie rola planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Winien by on
płaszczyzn prowadzenia przez Prezesa Urz du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz sejmik
województwa, uzgodnie programów zada rz dowych słu cych realizacji ponadlokalnych celów
publicznych opracowywanych przez naczelne i centralne organy administracji pa stwowej.
Prawne umocowanie planowania przestrzennego województw, było jednym z najwa niejszych i
najtrafniejszych decyzji legislacyjnych lat dziewi dziesi tych. Lecz jak ka dy nowy twór prawa, plan
przestrzenny województwa budzi sporo zastrze e oraz wywołuje szereg pyta i kontrowersji.
Najwa niejszy chyba brak, to niejednoznaczne okre lenia funkcji planu przestrzennego
województwa i brak okre lenia - czemu
de facto
słu y powinny sporz dzane plany. To
powoduje, i plany staj si z zasady dokumentami diagnostycznymi, inwetaryzacyjno-
studialno–projektowymi, raczej wywołuj cymi dodatkowe ni rozwi zuj ce obecne i
potencjalne konflikty.
Konieczne jest lepsze zdefiniowanie formalnych funkcji planu i odpowied na pytania:
- gdzie i w jakim zakresie wyst puje funkcja indykatywna planu, a gdzie pomocniczo-kryterialna?
- w jakim zakresie wyst puje funkcja kreacyjna, a w jakim zakresie jest to funkcja inwentaryzuj ca stan
zagospodarowania?
- w jakim zakresie plan instrumentalizuje cele polityki przestrzennej?
- na ile i w jakim zakresie Plan spełnia funkcj regulacyjn i stanowi podstaw to innych zapisów
reguluj cych sfer gospodarki przestrzennej?
Konieczna jest jednoznaczna odpowied na pytanie - czy zadaniem planu województwa ma by tylko
przeprowadzanie analiz (studiów) mo liwo ci rozwojowych przydatnych w procesach decyzyjnych innych
funkcjonalnych polityk np. polityki rozwoju regionalnego, czy te plan ma mie charakter stanowi cy?
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 41
Brak te szczegółowych rozwi za systemowych, które wzmacniałyby rang planu wojewódzkiego
(równie i krajowego) w wyra aniu, ochronie i egzekwowaniu interesów regionalnych i krajowych.
Zgodnie z obowi zuj cym prawem, plan przestrzennego zagospodarowania województwa
nie jest prawem miejscowym. Jest natomiast zobowi zaniem władzy do realizacji
zapisanych kierunków polityki przestrzennej, w takim samym zakresie jak prowadzenie
polityki regionalnej, promowanie regionu i poprawianie jego konkurencyjno ci. Powstaje
zatem istotne pytanie, przy pomocy jakich instrumentów i jakimi rodkami zapisana
polityka ma by realizowana?
Zagadnienie to jest w planach najcz ciej pomijane, z wyj tkiem instrumentalizacji nakre lonej kontraktem
wojewódzkim, o niewielkim praktycznym znaczeniu.
Zasada zgodno ci systemów prawnych i komplementarno ci kompetencji, powinna równie odpowiada
konstytucyjnej zasadzie subsydiarno ci w organizacji terytorialnej pa stwa. Nale ałoby zatem zało y , i
samorz dno terytorialna oznacza tak e tworzenie przepisów prawa dotycz cych interesów publicznych,
adekwatnych dla danego poziomu władzy, zobowi zuj cych osoby fizyczne i prawne do ich przestrzegania.
W tym ogólnym sensie nikt z prawników nie ma w tpliwo ci, i mamy przepisy prawa mi dzynarodowego,
krajowego i lokalnego.
Brak jednak odpowiedzi na pytanie: czy plan zagospodarowania przestrzennego ma by tak e przepisem
(prawem) regionalnym
44
, je li plan miejscowy takim przepisem wła nie jest?
Obecne regulacje prawne i sama istota problemu narzucaj , w du ym zakresie
przedmiotowym gospodarki przestrzennej, konieczno hierarchicznego podej cia do
zarz dzania jednostkami samorz du terytorialnego.
Logiczne byłoby przyj cie podobnego traktowania planów lokalnych i wojewódzkich, lecz ten oczywisty
postulat funkcjonalny, wci jeszcze jest w Polsce, z powodów ideologicznych, trudny do zaakceptowania.
W efekcie, utrzymujemy fikcj prawn , tam gdzie hierarchia decyzji musi nawet wbrew ideologii zwyci y ,
oraz chaos decyzyjny, tam gdzie ideologia zwyci a.
Czym powinien by zatem plan województwa? Wydaje si , e do bezpiecznym
podej ciem jest koncentrowanie uwagi na walorach determinuj cych rozwój w długim
okresie. Takie podej cie oznacza prymat ochrony walorów przestrzennych wa nych w
długiej perspektywie.
Pozostałe elementy, je eli nie mamy jednoznacznej wiedzy o wieloletnich planach inwestycyjnych
województwa, nie powinny by przedmiotem szczegółowych rozwa a
45
.
44
Wi kszo prawników twierdzi, e w tej materii nie mo e by dwóch podmiotów stanowi cych prawo o sposobach
u ytkowania terenów, które nazywamy zwyczajowo planami miejscowymi, planami u ytkowania terenów, planami
urbanistycznymi, planami szczegółowymi czy te planami zabudowy itd. Stanowisko to wynika z uproszczonego
(tradycyjnego) nakładania na siebie w sposób wielowarstwowy planów zagospodarowania przestrzennego jednostek
terytorialnych, których tre i forma jest podobna, je li nie taka sama, mimo zdecydowanych ró nych potrzeb i
problemów zwi zanych z zarz dzaniem rozwojem gminy, regionu i pa stwa.
45
Podstaw opracowania zapisów polityki przestrzennej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa
powinna by analiza zwi zków mi dzy celami strategii rozwoju społeczno-gospodarczego, a wymaganiami w
stosunku do terenów i jako ci zagospodarowania przestrzeni. Niestety takich analizy brakuje w wielu opracowaniach.
Zdarza si , e autorzy staraj si pokaza w cz ci tekstu dotycz cego „polityki” wszystko to, co zostało zawarte w
ró nych dokumentach maj cych charakter dokumentów strategicznych, tj., celów strategii gospodarczej, społecznej i
rodowiskowej. Nie wszystkie bowiem pokazane kierunki działa maj swoje przestrzenne poło enie i powinny si
znale w zapisach polityki przestrzennej. Szereg zapisów zawartych w strategiach nie ma mo liwo ci przeło enia na
cele polityki przestrzennej. W jednym z planów jest np. zapis polityki dotycz cy „rozwoju i promowania rolnictwa na
ziemiach górskich”. Na razie nie mamy w Polsce systemu dotacji i pomocy pa stwa dla obszarów górskich. Sens
zaliczania terenów do obszarów górskich wówczas byłby oczywisty. Natomiast „promowanie i rozwój rolnictwa ziem
górskich” jako cel polityki przestrzennej jest zapisem wymagaj cym dalszego przeło enia przestrzennego lub
zostawienia go do urealnienia w zapisach strategii rozwoju rolnictwa.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 42
Jednak obecna dyskusja koncentruje si głównie na inwestycjach celu publicznego. Stara si rozstrzygn
skuteczne sposoby wprowadzania ich do planów gminnych, z zachowaniem zasady równo ci interesu
publicznego i prywatnego.
Jest to konieczne, nie nale y jednak zapomina , e interes publiczny to nie tylko inwestycje, to tak e
ograniczanie interesów prywatnych lub przyznawanie przywilejów na okre lonych obszarach. Przykłady
tego, to wyznaczanie i rozmieszczanie w polityce strefowej (przestrzennej) województwa ci gów
ekologicznych, stref zalewowych, obszarów potencjalnych zagro e ze strony rodowiska i kl sk
ywiołowych. Jak te interesy chroni – czy na zasadzie indykatywnej? Czy przymusu wprowadzenia zapisu
do planów gmin? Czy na drodze negocjacyjno-finansowej? Nale y jak najpilniej d y do wypracowania
mechanizmów reguluj cych t sfer .
W dyskusjach nad istot wojewódzkiego planowania przestrzennego pojawia si te
pytanie - czy chodzi w nim o przedmiotowe czy podmiotowe planowanie. To rozró nienie
jest istotne dla wła ciwego okre lenia jego miejsca i roli na poziomie regionalnym.
Je li planowanie wojewódzkie ma by planowaniem przedmiotowym (na co wskazuje wi kszo
uregulowa prawnych), czyli ma mie charakter diagnostyczno-studialny i by ródłem wiedzy o regionie, to
powstaje kolejne pytanie – po co nam regulacja prawna? Przy przyj ciu przedmiotowej koncepcji
planowania, by mo e wystarczy rozwija tylko tzw. ‘dobre praktyki’, za opracowany dokument studialno -
diagnostyczny b dzie instrumentem indykatywnym oraz instrumentem wspierania informacyjnego i
metodologicznego dla wszystkich jednostek samorz du lokalnego.
Z pewno ci rola przedmiotowa planu jest bardzo wa na. Jednak e planowanie przedmiotowe na poziomie
województwa ma sens jedynie przy istnieniu wysokiej kultury i dojrzało ci całej administracji publicznej.
Wówczas plany o funkcjach regulacyjnych byłyby na odpowiednim poziomie, uwzgl dniałyby te interesy
gmin otaczaj cych i regionalny interes publiczny, wykazany w indykatywnych dokumentach planu
regionalnego.
Sytuacja w Polsce jest jednak daleka od takiego ideału i w wyobra alnej perspektywie trudno oczekiwa na
jej popraw . Równie wydaje si , e nie było to intencj ustawodawcy, d
cego do zapewnienia ładu
przestrzennego. System taki nie daje równie mo liwo ci wdra ania zasad rozwoju zrównowa onego ani
nie stwarza szans na uporz dkowania rynku nieruchomo ci.
Niezb dne jest zatem stworzenie, przystaj cego do gospodarki rynkowej, systemu regulacji w zakresie
planowania i u ytkowania przestrzeni na poziomie lokalnym (tak e powiatowym), regionalnym i krajowym.
W obecnych warunkach, zwłaszcza wobec wyra nego kryzysu instytucji i słabego
intrumentarium gospodarki przestrzennej w Polsce, plan zagospodarowania
przestrzennego województwa powinien mie charakter podmiotowo–przedmiotowy, czyli
musi by wyrazem woli i intencji samorz dowej władzy regionalnej, potwierdzonej jednak
realnymi kompetencjami.
Warto by mo e zastanowi si jak wdro y na poziomie województwa korytarze i w zły europejskiej sieci
ekologicznej. Czy w zakresie sieci ekologicznej „Natura 2000” funkcja planu wojewódzkiego b dzie sprowadzona do
zadania projektowego polegaj cego na doprecyzowaniu przebiegu tej sieci i przygotowaniu materiałów dla decyzji
rz dowo- parlamentarnych? Czy te przebiegi b d uprawomocnione przez uzgodnienia mi dzypa stwowe? Czy te
b d musiały by podejmowane okre lone ustawy o „systemach ekologicznych” tak, jak o autostradach? Czy
zostan te ustalania przyj te w gminnych planach miejscowych w drodze porozumienia i dobrej woli ich władz?
Takich problemów, jak potraktowa w planie województwa interesy krajowe, mi dzynarodowe, regionalne i lokalne
jest bardzo du o.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 43
Mimo obecnych wad, system planowania społeczno - gospodarczego zaczyna ju funkcjonowa , gdy jest
on konieczny dla finansowania projektów regionalnych
46
. Niestety, wci jeszcze samorz d wojewódzki jest
tylko po rednikiem pomi dzy rz dem i samorz dem lokalnym, ani regionalnym, autentycznym,
posiadaj cym własne rodki podmiotem polityki rozwoju społeczno-gospodarczego. W praktyce jego rola
sprowadza si do opracowania strategii regionalnej, przy czym planowanie to jest prowadzone przy
niejasnej i niepewnej sytuacji w zakresie finansowania rozwoju.
W efekcie strategie rozwoju regionów s dzi rezultatem przyj tych kompromisów, cz sto politycznych,
zgłaszanych najpilniejszych potrzeb gmin i ich presji na dofinansowanie inwestycji infrastrukturalnych, a nie
rezultatem przemy lnej kompleksowej, popartej analizami kosztów i korzy ci strategii działania na rzecz
rozwoju gospodarczego terytorium.
W tej sytuacji, najlepiej w planach prezentuj si programy rozwoju i modernizacji dróg, zarysowuje si te
czytelna rola planu w ochronie rodowiska. Jest to wiarygodna podstawa do podj cia działa w zakresie
tworzenia systemu parków krajobrazowych, ochrony i u ytków ekologicznych, cho nadal w wi kszo ci
planów brak odniesienia do strategicznych ocen (prognoz) oddziaływania na rodowisko wynikaj cych z
ustale planów, pomimo e obowi zuje ju ustawa o takich ocenach. Na takich przykładach mo na
zaobserwowa , jak wa n rol mo e pełni w przyszło ci dobrze ‘zinstrumentalizowany’ plan
województwa.
<363*
:
9
W gospodarowaniu przestrzeni szczególne znaczenie maj przepisy miejscowe ustalane przez władze
lokalne.
To w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego nast puje najdalej posuni ta konkretyzacja
interesu publicznego i zasady kształtowania ładu przestrzennego, konkretyzacja dodatkowo ‘filtrowana’
przez interesy społeczno ci lokalnej i wyst puj cych w niej grup nacisku. Lokalna społeczno
hierarchizuje wag ró nych aspektów interesu publicznego i w du ej mierze winna decydowa , w jakim
stopniu i jak przepisy miejscowe korzystaj lub nie z mo liwo ci stwarzanych przez ogólne regulacje
prawne oraz realizuj zało one w nich cele.
Plan miejscowy to zarazem najwa niejszy i najskuteczniejszy, z racji rangi formalnej i charakteru, dokument
planistyczny, o decyduj cym, praktycznym znaczeniu dla procesów zagospodarowania przestrzennego.
W Polsce, wobec słabo ci sektora publicznego oraz bierno ci społecze stwa, stan planowania
miejscowego jest zły, jako planów jest cz sto niska, ich aktualizacje nie nad aj za potrzebami.
Szczególnie negatywnym zjawiskiem w gospodarowaniu przestrzeni jest uchylanie si władz lokalnych z
ró nych przyczyn od stanowienia przepisów miejscowych i od konkretyzacji interesu publicznego z
obowi zkiem jego pó niejszej ochrony.
W działaniach samorz dów lokalnych, wyst puje tendencja do osłabiania regulacji prawnych w
gospodarowaniu przestrzeni , jak si wydaje w d eniu do uzyskania wi kszej swobody rz dzenia,
zgodnie z aktualnymi, cz sto tylko grupowymi, interesami.
46
W systemie finansowania rozwoju, zgodno celów lokalnych regionalnych oraz priorytetów krajowych jest
podstaw weryfikowania zgłaszanych projektów. Konstrukcje strategii wojewódzkich s na tyle ogólne, i ka dy
projekt lokalny spełnia w wi kszym lub mniejszym zakresie priorytety w nich uj te. Te za priorytety mimo pozorów
regionalno ci s , lub b d w kolejnych edycjach planowania, refleksj priorytetów strategii narodowej, bo ona
gwarantuje dost p do scentralizowanych rodków finansowych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 44
Prawne podstawy tworzenia dokumentów planistycznych umo liwiaj daleko id ce wypaczenia intencji
ustawodawczych, deprecjonuj rol planowania przestrzennego w kształtowaniu ładu przestrzennego oraz
realizacji społecznych i gospodarczych celów rozwoju, sprzyjaj marnotrawieniu rodków publicznych na
opracowywanie nieskutecznych, niekiedy wadliwych dokumentów planistycznych, nie sprzyjaj budowaniu
wiadomo ci przestrzennej i konieczno ci planowania przestrzennego w ogóle w szerokim odbiorze
społecznym.
# 9
9
N
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie okre la, e proceduraln podstaw do
rozpocz cia procesu sporz dzania planu jest uchwała samorz du o przyst pieniu do opracowania planu.
Natomiast ustawa nie zawiera adnych wymogów odno nie tre ci tej uchwały. W praktyce uchwały te
definiuj wył cznie granice obszaru, który ma by obj ty planem i ponadto formalny zakres stanowienia
planu okre lony Art. 10 Ustawy.
Taka forma uchwał, które s podstaw do wszcz cia procedury zamówie publicznych powoduje, e w
zasadzie przedmiot zamówienia publicznego na plan nie jest w ogóle zdefiniowany.
Druga istotna wada proceduralna, to brak prawnego wymogu okre lenia w uchwale o przyst pieniu do
opracowania planu - celów społecznych i gospodarczych – których osi gni cie prawo miejscowe powinno
umo liwia . Jest to konsekwencja odr bnego traktowania polityki przestrzennej i polityki społeczno-
gospodarczej przez całe ustawodawstwo.
Jest to istotna wada, gdy zakres merytoryczny ustale planu jest w du ej mierze uzale niony, np. od tego
czy na obszarze obj tym planem władza zamierza tworzy warunki do inwestowania dla du ego kapitału,
czy dla małej i redniej przedsi biorczo ci (ró ny jest np. stopie agregacji obszarów, dla których okre la
si zasady zagospodarowania i u ytkowania terenów i ró ny jest stopie szczegółowo ci okre lania tych
zasad dla du ych przedsi wzi inwestycyjnych, czy dla małych obiektów biurowo – usługowych lub
pojedynczych domów mieszkalnych).
HL
O
9
9 B
Legislacja z 1994 roku niewła ciwie ustala tre ci opracowa planistycznych
47
, niesprzecznie z prawem
mo e by plan opracowany w dowolnej skali (w praktyce funkcjonuj i nadal s sporz dzane plany w skali
1:10000 jak i w skali 1:1000). Plany w skalach zbyt małych nie mog spełni swojej funkcji regulacyjnej, a
pomimo tego stanowi mog legaln podstaw do wydawania decyzji administracyjnych o warunkach
zabudowy i w konsekwencji pozwole na budow . Chaos przestrzenny miast i przedmie powstaj cy w
majestacie prawa miejscowego jest tego najlepszym dowodem.
Plany miejscowe s nie tylko sporz dzane w dowolnym stopniu szczegółowo ci, ale tak e zakres
stanowienia tych planów jest uznaniowy. Art. 10 Ustawy o z. p. umo liwia władzom lokalnym swobodny
wybór tre ci ustale planów.
Niesprzeczne z prawem s plany miejscowe, które nie ustalaj tak podstawowych fizycznych parametrów
zagospodarowania terenów, jak intensywno zabudowy, wysoko zabudowy, minimalna wielko działki
czy maksymalna wielko działki, a wi c maksymalna wielko pojedynczej inwestycji.
47
Dotyczy to nie tylko miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów gminnych, lecz równie
planów wojewódzkich oraz programów rz dowych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 45
Tak e niesprzeczne z ustawodawstwem s plany, ustalaj ce sposób u ytkowania terenów w takim stopniu
ogólnikowo ci, e niesłychanie istotne dla ładu przestrzennego tzw. ‘kryteria dobrego s siedztwa’ s
niemo liwe do ustalenia i tym samym
48
nieosi galne.
Mo na mie nadziej , e przepisy wykonawcze do nowej ustawy o pizp szereg z tych
mankamentów usun , wydaje si jednak, e regulacje o podstaowym zakresie winny mie
rang zapisów ustawowych.
Plany miejscowe pomijaj problem warunków ‘dobrego ycia’. Nawet je eli plany s opracowywane w
odpowiedniej skali (np. 1:1000) i obejmuj pełen zakres ustale zgodny z zapisem ustawowym (Art. 10) to
prawo nie obliguje do okre lania w planach przestrzennych standardów jako ci ycia (np. dost pno ci do
terenów rekreacji, obiektów o wiaty, miejsc pracy i usług, transportu publicznego, zdrowych warunków
terenów mieszkaniowych, ró norodnych potrzeb mieszkaniowych dla ró nych grup społecze stwa w
odniesieniu do potrzeb i mo liwo ci itp.).
W konsekwencji plany miejscowe tworz c cz sto pozory prawa, praktycznie umo liwiaj
jego dowoln interpretacj , co do sposobu u ytkowania terenów i ich przestrzennego
ukształtowania. Taka sytuacja nie tylko nie gwarantuje osi gania podstawowych celów
gospodarki przestrzennej, za jakie uzna mo na najogólniej poj ty ład przestrzenny, lecz
tak e podwa a zaufanie do porz dku prawnego i powoduje w tpliwo ci, co do celowo ci
sporz dzania planów w ogóle i wydatkowania publicznych pieni dzy na opracowywanie
dokumentów planistycznych nie spełniaj cych adnej pozytywnej roli w odczuciu opinii
publicznej.
# #:
:
9
&
O
9
9 B
Ustawa nakłada obowi zek na władze lokalne sporz dzania Studium dla obszaru gminy, w praktyce,
interpretacja i stosowanie tego zapisu sprowadza si do jednorazowego sporz dzenia Studium dla całego
obszaru gminy, w jednolitym stopniu szczegółowo ci i, z zasady, przy bardzo du ym stopniu uogólnie
dotycz cych uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Takie studium spełnia wprawdzie formalny wymóg ustawowy, lecz bardzo cz sto nie okre la polityki
przestrzennej władz gminy i nie stanowi prawidłowej podstawy merytorycznej do sporz dzania
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza dotyczy to du ych miast i gmin o
zró nicowanym sposobie zainwestowania i u ytkowania terenów.
Nale y tu zwróci uwag , na wielorakie konsekwencje niewła ciwie zdefiniowanego zakresu studium, dla
całego systemu planowania miejscowego.
Przyst puj c do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, władze lokalne nie
czuj si ustawowo zobowi zane, w sytuacji gdy posiadaj ju formalnie i zgodnie z ustaw uchwalone
48
Przykładowo, w ramach powszechnie stosowanego zapisu planów o Usługowo – Mieszkaniowej funkcji obszaru,
wła ciciel domu jednorodzinnego b dzie musiał si pogodzi z s siedztwem pawilonu handlowego, biurowca,
restauracji czy hotelu (wszystko w ramach funkcji usługowej) a je eli ponadto plan nie precyzuje wy ej wymienionych
parametrów fizycznych zagospodarowania terenów, to dom na działce s siedniej mo e by dowolnie wy szy lub
wi kszy w ramach wymogów powszechnie obowi zuj cych przepisów szczegółowych (np. odległo pomi dzy
budynkami i wysoko zabudowy regulowana przepisami rozporz dzenia). Je eli plan na przykład nie ustala
proporcji pomi dzy funkcj usługow a mieszkaniow obszaru, do czego nie jest zobowi zany Ustaw o z. p. to
niesprzecznie z planem nieprzewidywalny jest funkcjonalny charakter dzielnicy, czy rejonu miasta, który mo e si
sta zarówno typow sypialni pozbawion jakichkolwiek usług, lub odwrotnie – funkcja mieszkaniowa mo e by
zdominowana przez funkcje biurowe i usługowe.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 46
Studium, do dodatkowych opracowa okre laj cych polityk przestrzenn na obszarach o du ym stopniu
komplikacji uwarunkowa zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, bardzo cz sto sporz dza
si miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla wielkich, kilkusethektarowych obszarów o
skomplikowanych funkcjach lub dla obszaru całej gminy, co jest zadaniem planistycznym niezmiernie
trudnym lub wr cz niewykonalnym. Wielkoobszarowe plany miejscowe mog spełni sw rol dla
okre lenia podstawowych i generalnych zasad sposobu u ytkowania i zagospodarowania terenów (zadanie
studium), lecz nie mog stanowi instrumentu kształtowania ładu przestrzennego i cz sto nie s
wystarczaj c podstaw dla wydawania prawidłowych merytorycznie i formalnie decyzji administracyjnych.
Tymczasem tak opracowany plan, jest jedynym prawnie obowi zuj cym dokumentem i podstaw do
wydawania decyzji administracyjnych.
Zdarza si te , ogłaszanie jednego przetargu na sporz dzenie studium gminy i
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy. W ten
sposób intencja ustawodawcza o sekwencji sporz dzania instrumentów planistycznych
(studium poprzedzaj ce plan), o ró nej
49
funkcji, jest tak praktyk całkowicie wypaczana.
Równie sama zasada zlecania dokumentu strategicznego wyznaczaj cego cele polityki
przestrzennej gminy, jakim jest studium, do opracowania ‘na zewn trz’ jako usługi, jest
nieporozumieniem.
Wydaje si , e wielko obszaru obj tego planem nie mo e by traktowana jako problem czysto „fizyczny”,
gdy wi e si ona z mo liwo ci realizacji celów polityki przestrzennej, realizacji interesu publicznego,
realizacji okre lonych standardów jako ci rodowiska ycia, a tak e zasad zrównowa onego rozwoju.
Sporz dza si nawet plany dla pojedynczych działek, cz sto wył cznie w interesie jednego wła ciciela
terenu i na jego koszt. Otwiera to pole dla korupcji i patologii w gospodarce przestrzennej.
Racjonalna wielko ci obszarów planów oraz rola i tre ci ‘studium’, winny by ustalane
według kryteriów funkcjonalno – przestrzennych, dotycz cych zarówno ochrony
istniej cych warto ci, jak i celów polityki przestrzennej, niestety przewa nie nie
zdefiniowanych.
:
O
9
9 B
Lektura uchwał dotycz cych tekstów planów dowodzi, e sposób formułowania prawa miejscowego jest
dalece niedoskonały, a przygotowanie twórców planów (opracowuj cych i uchwalaj cych plan) do
zrozumienia sensu, roli i zasad funkcjonowania tych dokumentów, jest cz sto bardzo ograniczone.
Natomiast kwalifikacje prawne inwestorów, przejawiaj ce si cz sto w umiej tnym poszukiwaniem luk w
przepisach, umo liwiaj cych im realizacj okre lonych interesów, s bardzo wysokie.
Nieprecyzyjne, cz sto wr cz „literackie”, sformułowania ustale planów mog by dowolnie interpretowane
na korzy inwestora, tak e w procedurze rozpatrywania przez NSA, nawet wbrew słusznym intencjom
władze lokalnych.
W konsekwencji funkcjonowanie planu jest w praktyce cz sto niezgodne z intencjami władz lokalnych, które
ten plan opracowały i rady gminy, która go uchwaliła.
K
9
HLM #& K
9
HLM
J
9 B
Oceniaj c jako instrumentów planistycznych, nale y pami ta , e s to instrumenty pasywne. Zarówno
49
Studium okre la ogóln polityk przestrzenn a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego okre la
szczegółowe warunki realizacji tej polityki na okre lonym obszarze.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 47
plan zagospodarowania przestrzennego województwa, jak i studium uwarunkowa , a bardzo cz sto
równie plan miejscowy, (mimo, e jego ustalenia maj rang prawn przepisu prawa lokalnego) stanowi
głównie zbiory zasad, do których nale y si stosowa przy przekształceniach zagospodarowania i
zabudowy. Te "zbiory zasad" nie obliguj jednak nikogo do dokonywania przekształce .
O tym, czy i gdzie oraz w jakim czasie działania zostan podj te decyduj potencjalni inwestorzy (publiczni
i prywatni). Planów, szczególnie miejscowych mo na natomiast u ywa do "selekcjonowania" inwestorów,
rodzajów obiektów, zakresów i gł boko ci przekształce zagospodarowania - dla po danych mo na
tworzy zbiór warunków ułatwiaj cych, dla niepo danych - zbiór utrudnie (lub nawet wyklucze ).
Bardzo liberalny plan miejscowy, dopuszczaj cy " wszystko wsz dzie", jedynie pod warunkiem
honorowania przepisów powszechnie obowi zuj cych, jest najlepiej widziany przez władze wi kszo ci
gmin. Pod bardzo no nym hasłem "niezb dnej elastyczno ci i odporno ci na zmieniaj ce si warunki
zewn trzne" tworzy si plany, które niezmiernie utrudniaj prowadzenie racjonalnej gospodarki
przestrzennej, zwłaszcza zorientowanej na długookresowe cele i spójnej z długookresowymi strategiami, a
nawet redniookresowymi wieloletnimi planami inwestycyjnymi (je eli takie s w gminie sporz dzane).
Natomiast nadmierna restrykcyjno planu miejscowego ogranicza skłonno do inwestowania na terenie
gminy (staje si ona mniej konkurencyjna) a nadto powoduje konieczno cz stych zmian ustale planu
50
.
Dlatego okre lenie stopnia szczegółowo ci ustale planu miejscowego oraz zakresu tych ustale jest
bardzo trudnym zadaniem, wymagaj cym wiedzy, do wiadczenia i odpowiedniego zasobu informacji, czyli
spełnienia warunków rzadko spotykanych w polskiej gminie. Celowe byłoby dokładniejsze sprecyzowanie
tego problemu pod wzgl dem prawnym, pami taj c jednak, e prawidłowe decyzje w tych sprawach mog
by podejmowane tylko indywidualnie, w samej gminie, przez jej wybieralne i odpowiedzialne za rozwój
władze.
Po pierwsze, gdy potrzebna jest do tego dobra znajomo lokalnych warunków i potrzeb oraz, pod drugie,
poniewa s to w du ym stopniu decyzje polityczne, których prawidłowo oceni powinni wyborcy.
Nie mo e tego dokona legislator w ustawie, tj. w prawie powszechnie obowi zuj cym. Mo e on natomiast
(i powinien) wprowadzi obowi zuj cy minimalny zakres ustale planu miejscowego i minimalny stopie ich
szczegółowo ci gwarantuj ce poprawne wykonanie, ale przede wszystkim łatwo u ywania planu jako
podstawy wydawania decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy a lepiej jeszcze - jako
wystarczaj cej podstawy bezpo redniego wydawania pozwolenia na budow . Problemy te pokazuj , jak
wielkie znaczenie ma zbudowanie w gminach słu b planistycznych i administracji urbanistycznej na
odpowiednim poziomie, kompetentnej i innowacyjnej, co słusznie postuluje projekt nowej ustawy
51
.
& : 9
# B : H
B :
9 B
Gospodarka terenem i problemy nieruchomo ci, nale do kategorii instrumentów ekonomicznych,
(omawia je
I >
), jednak e, pewne tematy z tej dziedziny maj bezpo redni zwi zek z
planowaniem przestrzennym i konieczne jest ich dodatkowe poruszenie w tym miejscu.
50
W Stanach Zjednoczonych do rozpowszechniony jest pogl d, e tamtejsze władze lokalne s wybierane w cyklu
‘dwójkowym’. Po władzach liberalnych, oferuj cych preferencje inwestorom, co przyspiesza rozwój ekonomiczny
terytorium i tworzy nowe miejsca pracy, powoduje za pogorszenie warunków ycia w sferze ekologicznej i
funkcjonalnej, przychodzi z zasady nowa ekipa. Oferuje ona wi kszy ład w gospodarce przestrzennej i ochron
krajobrazu oraz zabytków, co poprawia warunki ycia i ład przestrzenny i jest pocz tkowo atrakcyjne dla
mieszka ców. Okazuje si jednak wkrótce, e odstrasza to inwestorów, wywołuj c niedobre skutki w gospodarce i
zatrudnieniu, co wywołuje krytyk społeczn i zmian pogl dów. W efekcie, w kolejnych wyborach, wracaj do
władzy ideolodzy liberalnej gospodarki, itd. itd.
51
Nb. wywołuje ta propozycja ostr krytyk i cz sto, ironiczne uwagi.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 48
Prawo nie jest wystarczaj co rygorystyczne w rozdzieleniu prawa własno ci gruntu od prawa do jego
zabudowy, co skutkuje tym, e ka dy grunt na obszarach zurbanizowanych mo e by przedmiotem
roszcze wła ciciela do jego zabudowy i zmiany obecnego sposobu u ytkowania, o ile nie sporz dzono
planu lokalnego.
Odr bne podstawy prawne dla sporz dzania planów miejscowych i odr bne dla podziału gruntów, nie w
pełni skoordynowane, pot guj te chaos zabudowy. Nawet, je eli plan miejscowy w zakresie swoich
ustale jest zgodny z intencj ustawodawcy (szczegółowy zakres ustale planu wg Art. 10), ale nie okre la
parcelacji terenów, to dowolnie du a czy szeroka od strony ulicy działka s siaduj ca z dowolnie mał ,
w sk od strony ulicy działk , a w konsekwencji np. pojedynczy dom jednorodzinny s siaduj cy z ci giem
obrze nej zabudowy szeregowej, wielorodzinnej, czy nawet biurowej, chocia o takiej samej wysoko ci
tworzy chaos przestrzenny.
Dlatego prawidłowa parcelacja terenów, czyli np. podział na działki o podobnej wielko ci i podobnej
szeroko ci frontu od strony ulicy, (czyli przestrzeni publicznej) wraz z regulacj linii zabudowy i wysoko ci
zabudowy, s pocz tkiem kształtowania ładu przestrzennego.
Z tego wzgl du, propozycja poł czenia procedury planistycznej i podziału nieruchomo ci, zawarta w
projekcie nowej ustawy jest bardzo słuszna i powinna wej w ycie.
<3( "141
D 2
E52!4;
25 A !
0 2 4;
"141
D 2
A
2 41 2
! 2E
!+D/
Najwa niejsz funkcj planu przestrzennego s koordynacje: sektorowa, przedmiotowa, terytorialna. Jest to
nie miertelny problem w Polsce, bez wzgl du na ustrój polityczny, osoby piastuj cej urz d Premiera czy
stan gospodarki. Jak dotychczas, adne ze stosowanych instrumentów: uchwalanie ustaw czy powoływanie
komitetów rz dowych, tego problemu poprawnie nie rozwi zały.
Tymczasem dobry poziom koordynacji, decyduje o przydatno ci planu jako instrumentu eliminuj cego
konflikty. Jest to równie niesłychanie wa na rola planów przestrzennych, lecz w Polsce niedoceniana lub
traktowana formalnie. Najcz ciej, dopiero po wyło eniu projektu planu ujawniaj si problemy
koordynacyjne i sytuacje konfliktowe. Cz sto te , konflikt ujawnia si dopiero po uchwaleniu planu.
W nowocze nie zorganizowanym modelu planowania przestrzennego konflikty powinno si ujawnia w
mo liwie wczesnej fazie planowania. Dopiero wtedy zasada partycypacji i negocjacji w planowaniu
przestrzennym nabiera znaczenia, szczególnie, je li słu y rozpoznawaniu i zarz dzaniu konfliktami.
Rozumiany w takiej formule proces, słu y procedurom wdra ania planu, równie zwi ksza jego realno .
W praktyce polskiej zagadnienie to jest cz sto ignorowane, zwłaszcza e proces opracowywania planu jest
rozdzielony od jego uchwalania i wdra ania.
Jedn z wa niejszych przyczyn takiego stanu rzeczy jest „ukryte” upolitycznienie planowania
przestrzennego. Cz sto jest ono bowiem traktowane, a ma to podej cie dług ju tradycj w Polsce, nie
jako instrument zarz dzania i koordynacji, lecz jako dodatkowe narz dzie sprawowania władzy
52
.
Politycy raczej d
do zatajania konfliktów ni ich ujawniania, tymczasem celowe jest wprowadzenie do
procedur planowania takich zasad, które b d sprzyjały wła nie ujawnianiu konfliktów przestrzennych, a
nast pnie ich eliminowaniu, w mo liwie szerokim zakresie, jeszcze na etapie procesu planowania.
Niezb dne jest jednak dla tego celu przekazanie samorz dom odpowiednich kompetencji i
instrumentarium do zarz dzania sytuacjami konfliktowymi. Nie chodzi tu tylko o
52
Ma to oczywiste ródła historyczne, wi kszo obywateli naszego kraju urodziła si w systemie politycznym który
miał by ‘bezkonfliktowy’ i w którym, je li pojawiał si konflikt, metoda jego rozwi zywania była ‘oczywista, szybka i
brutalna’, natomiast główn funkcj planu było rozdzielnictwo.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 49
kompetencje prawne, ale równie o niezb dne do takiego zarz dzania ródła finansowe.
Pod tym wzgl dem jeste my daleko w tyle w porównaniu do krajów o ustabilizowanej
gospodarce rynkowej. Jest to kolejny, wa ny problem gospodarki przestrzennej
bagatelizowany przez rz d i polski parlament.
Niezb dne s równie nowe instrumenty i procedury pozwalaj ce na rozstrzyganie kolizyjnych interesów w
okre lonym przedziale czasowym.
W przypadku przedłu ania si terminu rozstrzygni cia sprawy, musi by okre lona jednoznacznie
mo liwo podj cia decyzji administracyjnej ko cz cej spory. Wówczas, po okre lonym czasie
przeznaczonym na procedowanie, nast puje zastosowanie z urz du mechanizmów przymusu np. na
podstawie specjalnych ustaw o procedurach wywłaszczeniowych (nakaz rozbiórki obiektów u ytkowanych
niezgodnie z ustaleniami planów)
53
.
Konieczne jest te usuni cie niektórych barier inwestycyjnych, przykładowo - nale y rozwa y
przeniesienie na grunt Polski, powszechnie stosowanej za granic zasady, według której spór s dowy o
wysoko rekompensaty za wywłaszczony na cele publiczne teren (spór nieraz wieloletni), nie zatrzymuje
przej cia terenu przez publicznego inwestora. Nie blokuje si decyzji przej cia terenu, poniewa problem
rekompensaty znajdzie swoje ostateczne rozwi zanie w sprawiedliwej dla stron decyzji s du. Jest to
rozwi zanie powszechnie stosowane w ustawodawstwie krajów, które szczyc si wysokimi standardami
ochrony praw obywatelskich i rozwini tymi systemami partycypacji społecznej w gospodarce przestrzennej.
<3* 2"+ 5
2+
5
+ !
1 "+ 1 22 ;
!4 ";
0
52
5
;"!
;
<3*36
:
&9
:
9
Jednym z podstawowych instrumentów, niezb dnych w prowadzeniu polityki przestrzennej jest informacja.
Potrzeby informacyjne jednostek samorz du terytorialnego zwi zane z planowaniem rozwoju
przestrzennego kształtowane s przez zadania, które wyodr bniono w ustawie kompetencyjnej po reformie
ustrojowej w 1998 roku. W odniesieniu do gmin składaj si na nie mi dzy innymi:
- opiniowanie planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz uzgadnianie z województwami
kwestii zwi zanych z umieszczaniem w planach gminnych zada regionalnych;
- prowadzenie polityki energetycznej w zakresie uchwalania zało e planu zaopatrzenia w ciepło, energi
elektryczn i gaz w gminie;
- sporz dzanie gminnych programów ochrony rodowiska oraz wieloletnich programy gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy
54
.
W procesie planowania przestrzennego i budowania lokalnych strategii zrównowa onego rozwoju pojawiły
si nowe, niemo liwe do zaspokojenia potrzeby informacyjne zwi zane z zarz dzaniem gruntami,
rozwojem handlu i usług, gwałtownym rozwojem infrastruktury, jak równie dotycz ce wzrastaj cej liczby
negatywnych zjawisk społecznych, takich jak ubóstwo, bezdomno czy przest pczo .
53
Dotyczy to mo e np. sytuacji, kiedy w planie zało ono przywrócenie funkcji przyrodniczej (tj. likwidacji
zagospodarowania) w strefie ekologicznej. Musz by do dyspozycji okre lone instrumenty egzekucji takich ustale .
Je li ich nie ma, to pojawia si skłonno do stosowania martwych zapisów.
54
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw okre laj cych kompetencje organów administracji
publicznej - w zwi zku z reform ustrojow pa stwa (Dz.U.98.106.668)
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 50
Niezaspokojenie potrzeb informacyjnych i słaba jako informacji s odczuwalne praktycznie na wszystkich
poziomach planowania regionalnego i zarz dzania przestrzeni i s wynikiem nie tylko zmian systemu
rejestracji danych w dobie trwaj cej rewolucji informatycznej, ale równie sztywno ci i niedostosowania
Ustawy o Statystyce Publicznej (1995) do szybko ci zmian rodowiska zewn trznego i oczekiwa
demokratycznego społecze stwa, zwłaszcza samorz dów terytorialnych.
Zwłaszcza du e miasta w Polsce prze ywaj ce od pocz tku lat 90-tych gwałtowne przeobra enia zwi zane
z jednej strony z powstaniem samorz dów terytorialnych i decentralizacj systemu zarz dzania, a z drugiej
podlegaj ce zewn trznemu procesowi globalizacji, prezentuj wachlarz wa kich problemów społeczno-
ekonomiczno-przestrzennych wspólny dla obszarów zurbanizowanych na całym wiecie, wymagaj cych
stałego monitorowania i wsparcia informacyjnego.
P
HL
G
HL
:
Informacja stosowana w planowaniu przestrzennym, szczególnie w przygotowaniu dokumentów Studiów
Uwarunkowa i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gmin, stanowi o jako ci strategii rozwoju
lokalnego, a w konsekwencji jako ci ycia mieszka ców. Przygotowanie dobrego Studium wymaga
wyodr bnienia szerokiego zestawu informacji diagnozuj cych stan gminy we wszystkich przejawach jego
aktywno ci: od rodowiska przyrodniczo-kulturowego przez przestrze społeczno-gospodarcz do
infrastruktury technicznej. S to mi dzy innymi dane opisowe, statystyczne i graficzne (mapy, zdj cia) o
rozmieszczeniu i stanie infrastruktury technicznej, przeznaczeniu i własno ci terenów, waloryzacji gruntów i
obiektów komunalnych, potokach ruch etc. W praktyce okazuje si jednak, e tradycyjne ródła informacji
takie jak roczniki statystyczne, rejestry administracyjne czy jednostki terenowe zawieraj cz sto dane
niepełne, mało wiarygodne, zagregowane w stopniu nadmiernym i cz sto nieaktualne.
Dla małych gmin problem rozpoczyna si ju na etapie sporz dzania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. Gminy nie maj cz sto tzw. pokrycia mapowego w odpowiedniej skali
(brak np. materiału wyj ciowego w postaci podkładów geodezyjnych). Informacje opisowe i statystyczne
zale natomiast od przygotowania administracyjnego i specyficznego dla danej gminy czy jednostki
sposobu gromadzenia i przechowywania danych. Nie obowi zuj w tym wzgl dzie adne standardy! Dla
przykładu s gminy, które rejestruj dane demograficzne o liczbie ludno ci z podziałem na grupy wiekowe
pi lat do tyłu, w innych gminach system gromadzenia danych obejmuje tylko rok bie cy. Druga ze
wspomnianych sytuacji uniemo liwia np. porównanie wzrostu lub spadku ludno ci w grupach wiekowych i
nie wpływa na racjonalno planowania i zagospodarowywania terenów pod inwestycje czy usługi
o wiatowe etc. Teoretycznie, dane demograficzne s przekazywane do urz du statystycznego.
Praktycznie, ze wzgl du na system agregacji, dane raz wyemitowane s pó niej dla małej gminy
niedost pne.
Innym przykładem jest gromadzenie i sporz dzenie informacji o stanie mienia komunalnego. Brak jest na
ten temat danych w statystyce publicznej, a jednostki samorz du terytorialnego podchodz sprawy
rejestracji mienia z całkowit dowolno ci . Zdarzaj si gminy, które posiadaj szczegółowe rejestry
obiektów komunalnych (w tym mieszkaniowych) wraz z przeszacowywan co roku warto ci , ale s i takie,
które nie zawsze posiadaj aktualny wykaz nieruchomo ci.
Nie ma jest informacji wystandaryzowanych i przetworzonych, przedstawianych w formie wska ników w
przeliczeniu na obszar, na 1000 mieszka ców, brak jest równie informacji pogrupowanych według cech i
kategorii, zobrazowanych przestrzennie, gotowych do wykorzystania w kreowaniu polityki przestrzennej.
Przyj ty przez urz dy statystyczne system prezentacji danych jest łatwiejszy i „bardziej przyjazny” du ym
miastom, powy ej 100 000 mieszka ców. Jest jednak wiele obszarów, które zupełnie nie znajduj tzw.
pokrycia w danych. Nale do nich mi dzy innymi: tytuł prawny do zamieszkiwanych lokali, procentowy
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 51
udział mieszka ró nej własno ci w liczbie mieszka ogółem, liczba prywatnych mieszka , ceny lokali,
liczba i wysoko kredytów hipotecznych, ceny gruntów z podziałem na grunty zainwestowane lub nie
zainwestowane. Nie ma tak e wiarygodnych informacji na temat odległo ci od miejsca pracy, czasu
dojazdu do pracy i innych standardowych danych przydatnych do diagnozy analizy ruchu drogowego i
układu komunikacji drogowej.
55
Selekcja i zakres potrzebnych informacji pod k tem rozwoju przestrzennego i lokalnego to jedna sprawa, a
dost p do nich i przedstawienie ich w opisie uwarunkowa kierunków zagospodarowania – to sprawa
druga.
Informacja stała si towarem i dost p do niej jest cz sto limitowany pobieraniem opłat, za jej udost pnienie.
Opłat ycz sobie nawet instytucje publiczne powołane do jej gromadzenia, takie jak GUS. Przykładem s
tu bazy danych regionalnych i demograficznych dost pne na stronach GUS jedynie po wykupieniu
abonamentu. Z drugiej strony pozyskiwanie informacji charakteryzuj cych uwarunkowania rozwoju,
szczególnie w sferze opisuj cej jako ycia, takich np. jak bezdomno czy zachorowalno jest cz sto
utrudnione przez nadinterpretacj ustawy o ochronie danych osobowych.
Oddzieln spraw jest niedoskonało rejestrów administracyjnych, które tworzone s nie z my l o
realizacji potrzeb publicznych, ale pod potrzeby własne instytucji, co z kolei pozwala im na uprawianie
swoistych praktyk monopolistycznych. Mimo wprowadzenia nowych systemów informatycznych zarówno
kasy chorych jak i ZUS generuj dane w układzie odpowiadaj cym ich specyficznym ustaleniom. W ten
sposób nie ma np. dost pu do danych o liczbie chorych leczonych przez lekarzy opieki podstawowej
(lekarze s rozliczani per capita) oraz informacji o liczbie osób niepełnosprawnych, pobieraj cych zasiłek
piel gnacyjny w obszarze administracyjnym du ego miasta (okr gi obsługiwane przez ZUS nie pokrywaj
si z obszarami administracyjnym jednostek samorz du terytorialnego).
W zaistniałej sytuacji planowanie zagospodarowania terenów np. pod k tem potrzeb osób
niepełnosprawnych nie b dzie oparte na danych, lecz na intuicji.
Aktualne perspektywy rozwoju informacji na poziomie lokalnym nie s korzystne. Jest to powa ny problem,
gdy jako procesu planowania przestrzennego zale y w du ej mierze od mo liwo ci stworzenia
prawidłowej diagnozy stanu. Trudno wyobrazi sobie, by jednostki samorz dowe na poziomie lokalnym
mogły sobie poradzi z prawidłowym zarz dzaniem przestrzeni bez z odpowiedniego wsparcia w postaci
baz danych statystyki publicznej generuj cych informacje zgodnie z potrzebami poziomu lokalnego.
Powy sza potrzeba mo e by jednak spełniona pod warunkiem stworzenia zbioru informacji obejmuj cych
wszystkie podstawowe zjawiska decyduj ce o sytuacji społecznej i gospodarczej danej jednostki
administracyjnej.
Bezwładno systemu statystyki publicznej nie rokuje nadziei na szybkie jej spełnienie. Dlatego od ponad
dwóch lat, najpierw w Urz dzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a obecnie w Ministerstwie Infrastruktury
trwaj dyskusje nad budow „resortowej” bazy danych, umo liwiaj cej prezentacj danych opisuj cych
cechy gmin, a tak e charakteryzuj cych ich otoczenie i analizowane zjawiska w systemie przestrzennym.
Dopiero posiadanie takiej bazy pozwoli na pełn identyfikacj trendów i zachodz cych zmian, pozwoli na
okre lenie skali przestrzennych zró nicowa społeczno-gospodarczych oraz wyodr bnienie zjawisk
(zarówno pozytywnych jak i negatywnych) wraz z ich przestrzenn lokalizacj . B dzie wreszcie narz dziem
umo liwiaj cym monitorowanie polityki przestrzennej na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym.
55
Przykładem luk informacyjnych, szczególnie w obszarze danych maj tkowych i społecznych mog by
kwestionariusze ankiet wypełnione przez cztery du e miasta (Bygdoszcz, Gda sk, Katowice, Pozna ) w
realizowanym w latach 1999-2000 programie Narodów Zjednoczonych znanym pod nazw Programu Obserwatoriów
Miejskich (Global Urban Obserwatory), którego celem było monitorowanie wdra ania Agendy Habitat w Polsce. Wiele
danych mo na było uzyska jedynie w drodze szacunków lub odwoływania si do danych ródłowych instytucji, co
wymagało specjalnego przeliczania, do niektórych (np. kredyty mieszkaniowe) w ogóle nie było dost pu.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 52
&
:
9 9 B #
#
H
5
Perspektywa Akcesji do Unii Europejskiej wymusza konieczno dostosowania statystyki publicznej do
standardów unijnych. W roku 1997 została przyj ta „Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów
Statystycznych (NTS), która została opracowana na podstawie europejskiej Nomenclature of Territorial
Units for Statistics (NUTS) obowi zuj cej w krajach Unii Europejskiej. Nomenklatura NUTS ma
zastosowanie w procesie zbierania, harmonizacji i udost pniania danych statystyk regionalnych krajów Unii
Europejskiej. Słu y kształtowaniu regionalnych polityk krajów Unii i jest niezb dna do przeprowadzania
analiz stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego regionów pod k tem oceny zró nicowa regionalnych i
opracowywania programów rozwoju regionalnego. NTS dzieli Polsk na terytorialne i hierarchicznie
powi zane jednostki na 5 poziomach, z czego trzy okre lono jako poziomy regionalne, a dwa jako poziomy
lokalne.
Poziom regionalny obejmuje swym zasi giem: obszar całego pa stwa (poziom 1), województwa (poziom
2), podregionu (poziom 3). Poziom lokalny dotyczy powiatów (poziom 4) i gmin (poziom 5).
Zakres gromadzonych informacji i sposobu przetworzenia danych przez statystyk publiczn w Polsce
daleki jest jeszcze od oczekiwa europejskich, nawet na poziomie regionalnym
56
.
Oficjalna baza danych Unii Europejskiej Eurostat w dziale Statystyki Ogólnej (General Statistics) zawiera
113 grup wska ników opisuj cych wszystkie zjawiska społeczne, gospodarcze, polityczne, techniczne,
zdrowotne etc. S w niej np. specyficzne wska niki z zakresu nauki i technologii takie jak liczba studentów
w podziale procentowym na poziom edukacji, kierunek i płe czy dost p do ł czy internetowych na 1000
mieszka ców, które w polskich warunkach s zupełnie nieosi galne.
Odr bn sprawa jest potrzeba powszechnego dost pu do nowych technologii informacji, szczególnie do
interaktywnych baz danych oraz map numerycznych pozwalaj cych na analiz obiektów przestrzennych.
<3*3(
#:
9
#
O
J
W sferze instrumentów polityki przestrzennej, powa nym problemem, obok wad systemu planowania
przestrzennego, staje si niesprawny system realizacji intencji i ustale planów krajowego i wojewódzkiego.
Bo o ile plany miejscowe s powi zane z innymi ustawami reguluj cymi sfer gospodarki przestrzennej, jak
ustawy o gospodarce gruntami, ochronie rodowiska i prawo budowlane, to zwi zek tych aktów z
planowaniem wojewódzkim i krajowym nie jest jednoznacznie uregulowany.
Równocze nie, chocia plan przestrzennego zagospodarowania województwa nie jest prawem
miejscowym, to jednak jest zobowi zaniem władzy do realizacji zapisanych kierunków polityki przestrzennej
w takim samym zakresie jak prowadzenie polityki regionalnej, promowanie regionu, poprawianie jego
konkurencyjno ci itd. Nie stworzono jednak ogólnych instrumentów dla realizacji zdefiniowanej w planie
polityki, równie w planach zagadnienie to jest najcz ciej pomijane z wyj tkiem instrumentalizacji
okre lonej w ‘kontraktach’.
Dlatego interesy narodowe próbuje si rozstrzyga specjalnymi ustawami, np. ustaw o autostradach, były
propozycje ustawy o budowie innych sieci infrastrukturalnych o znaczeniu krajowym (np. kolei, energetyki,
ropoci gów, gazoci gów etc.), przygotowywany jest projekt ustawy o Naturze 2000, o strefach zalewowych
itd.
56
Aczkolwiek, na poziomie regionalnym „głód” informacyjny jest zdecydowanie mniejszy, mi dzy innymi za spraw
dost pu do danych pochodz cych ze stałych bada reprezentacyjnych GUS typu BAEL. Najwi cej zastrze e
dotyczy, wi c sposobu generowania danych, które ko cz si na województwach i nie docieraj do poziomów gmin i
powiatów utrudniaj c tym samym samorz dom lokalnym zarz dzane strategicznie, w tym zarz dzanie przestrzeni .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 53
Mo na si zgodzi z takimi propozycjami rozwi za regulacyjnych, o ile mamy do czynienia z sytuacj
braku planów miejscowych lub w odniesieniu do procesów, dla których szczególne regulacje prawne s
naprawd konieczne
57
. Natomiast nie powinny one zast powa systemowych uregulowa prawnych i
merytorycznych.
<3*3*
#:
#:
9: J
#
Powa ny, dodatkowy problem - to konieczno poszerzania instrumentarium naszej
gospodarki przestrzennej.
Dotyczy to zwłaszcza wdro enia do polskiej praktyki, stosowanych w innych krajach, instrumentów
pozwalaj cych na dokonywanie ocen działania planów przestrzennych w dziedzinie ekonomiki, problemów
rozwoju regionalnego i wdra ania zasad zrównowa onego rozwoju.
Nale y si te zastanowi , czy i jakie zmiany s potrzebne dla udoskonalenia obecnie opracowywanych
dokumentów planistycznych, czy potrzebne s opracowania nowego typu czy wystarczy doskonalenie
obecnych; czy konieczna jest rewizja formuły i zakresu aktualnych opracowa , jaka i jak j przeprowadza .
Szczególne wymogi stwarza w tym zakresie perspektywa wst pienia od Unii Europejskiej.
Stawia ona gospodarowanie przestrzeni wobec nowych wyzwa . Bo aczkolwiek regulacje
prawne i procedury w dziedzinie gospodarki przestrzennej (planowania przestrzennego,
gospodarki gruntami, projektowania i prawa budowlanego) nie s obj te w UE unifikacj ,
jednak e ich konsekwencje w dziedzinach podlegaj cych unifikacji s trudne do
przecenienia.
Kraje Unii Europejskiej tworz wa ne dokumenty planistyczne w dziedzinie gospodarki przestrzennej.
Najwa niejszy z tych dokumentów to ESPD (European Spatial Development Perspective), który w cz ci 5
wyra nie okre la poszerzenie Unii jako wyzwanie dla Europejskiej Polityki Przestrzennej. Okre la on
zasady, które s brane pod uwag przy alokacji rodków, jakie Unia przeznacza na umacnianie
gospodarczej i społecznej spójno ci swego obszaru. Wa ne jest te rozpoznanie bezpo rednich i
po rednich skutków koncepcji przestrzennych opracowywanych w ramach UE, na gospodark
przestrzenn w Polsce. W tym celu nale y rozpocz ich monitorowanie oraz analiz i ocen przyj tych
przez Uni dokumentów dot. kierunków rozwoju przestrzennego. Konieczne jest te podj cie działa na
rzecz aktywnego wł czenia naszego kraju w ich przygotowywanie.
Wa nym czynnikiem, mog cym mie istotny wpływ na rozwój przestrzenny Polski, b dzie
realizacja dyrektyw unijnych. Wynegocjowane okresy przej ciowe w tej dziedzinie nie s
bardzo odległe, a podmiotowe dyrektywy maj bezpo rednie przeło enie na planowanie
miejscowe.
Przykładowo - wprowadzenie do naszego systemu prawnego dyrektyw unijnych w zakresie ochrony
rodowiska spowoduje interakcj z regulacjami dotycz cymi planowania i zagospodarowania
przestrzennego. B dzie to miało wpływ m.in. na metodyk (zakres, tryb przygotowywania) planów
regionalnych, gdy pojawi si nowe, formalne wymogi zwi zane z funduszami UE. B dziemy te bra
udział we wspólnych studiach i opracowaniach planistycznych, maj cych wpływ na polityk przestrzenn ,
koncepcje regionalne i modele urbanizacyjne.
57
Restrukturyzacja i rehabilitacja terenów miejskich i poprzemysłowych, to klasyczny przykład z tej kategorii.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 54
Podstaw procesu dostosowawczego jest dokument
Acquis
, który w obszarze zwi zanym ze rodowiskiem
przywołuje około 300 podstawowych aktów prawa wspólnotowego. I niezale nie od okresów przej ciowych,
wynegocjowanych dla ró nych obszarów problemowych zwi zanych z gospodark przestrzenn , ju
obecnie wymagane jest uwzgl dnianie okre lonych standardów unijnych, przy opracowywaniu wniosków
do przedakcesyjnych funduszy pomocowych
58
.
Przygotowanie Polski do członkostwa w Unii Europejskiej, to równie przygotowanie do
aktywnego korzystania z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójno ci.
Trwaj cy proces programowania Narodowego Planu Rozwoju , Sektorowych
Programów Operacyjnych oraz
Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego odwołuje si do tzw.
dziedzin interwencji
funduszy strukturalnych.
Dziedziny interwencji
s baz dla wyznaczenia priorytetów regionalnych, a w obszarze rozwoju
przestrzennego dotycz one szczególnie dwóch dziedzin - Infrastruktura i Rozwój Lokalny
59
.
Oznacza to konieczno przygotowania znacznej ilo ci opracowa , programów regionalnych i projektów,
które umo liwi absorpcj rodków unijnych.
Przy słabym przygotowaniu strony polskiej do wyzwa wi
cych si z dost pem do rodków unijnych,
sami ograniczymy sobie mo liwo ci rozwoju w obszarach , które decyduj o konkurencyjno ci przestrzeni
naszego kraju w kontek cie europejskim. Brak rzetelnie przygotowanych programów i planów
przestrzennych, a tak e brak odpowiednio wykształconej kadry zdolnej realizowa polityk przestrzenn w
zgodzie z interesem kraju i regionów, poprzez dost pne rodki unijne, mo e spowodowa marginalizacj
znacznej cz ci polskiej przestrzeni.
Dost p do Funduszu Spójno ci i funduszy strukturalnych finansowanych przez Uni nada
gospodarowaniu przestrzeni nowy sens, bowiem bez wła ciwego przygotowania
projektów nie b dzie mo na skorzysta z tych funduszy.
Wynikaj st d nowe zadania dla planowania i zarz dzania przestrzeni kraju, dotycz one zarówno
przyj tych ju zobowi za w zakresie harmonizacji prawa, jak i przygotowania si do maksymalnego
wykorzystania wszystkich dost pnych funduszy.
Nasze przygotowania s w tej dziedzinie opó nione, stawiaj c pod znakiem zapytania mo liwo pełnego i
racjonalnego wykorzystania dost pu do unijnych funduszy, de facto ju skutkuj trudno ciami w
spo ytkowaniu znacznie mniejszych i łatwiej dost pnych rodków funduszy przedakcesyjnych
60
.
58
Ka dorazowo wymagane jest uwzgl dnienie dyrektyw dotycz cych sporz dzania ocen wpływu na rodowisko, tj.
Dyrektywy Rady 97/11/EC w sprawie oceny oddziaływania na rodowisko naturalne niektórych przedsi wzi
publicznych i prywatnych. Najwa niejsze dyrektywy z zakresu gospodarki wodno- ciekowej tzw. dyrektywa ramowa
Dyrektywa 2000/60/WE (w sprawie ustalenia ramowych zasad polityki Unii Europejskiej dotycz cej wody) oraz
dyrektywy w sprawie wody pitnej i oczyszczalni cieków komunalnych, wymusz działania prowadz ce do
kompleksowego rozwi zania problemów gospodarki wodno- ciekowej w obszarze wszystkich miast polskich.
Równie pozostałe dyrektywy rodowiskowe, a w szczególno ci dyrektywy dotycz ce gospodarki odpadowej oraz
jako ci powietrza b d miały wpływ na jako i warto terenów.
59
Z rozpisaniem na: modernizacj i rozbudow infrastruktury transportowej, infrastruktur ochrony rodowiska,
infrastruktur inwestowania ” otoczenia biznesu” - tj. uzbrojenie terenu, infrastruktur ukierunkowan na rozwój
funkcji metropolitalnych, odnow terenów poprzemysłowych i terenów miejskich oraz obszarów wiejskich.
60
Polska zatrudnia dzi 700-800 specjalistów zajmuj cych si ‘absorpcj ’ unijnych funduszy. Aby sprawnie
wykorzysta pełny limit przysługuj cej nam pomocy, który wyniesie około 6 mld. Euro rocznie, b dziemy potrzebowali
3.000-4.000 urz dników, w tej liczbie wielu ekspertów z dziedziny planowania przestrzennego, ekonomiki miast i
polityki regionalnej. Interesuj ce jest, jak problem ten politycy przedstawi społecze stwu i sk d we miemy tych
specjalistów, by mo e zatrudnimy ‘zachodnie’ firmy?
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 55
Inny przykład naszej nieudolno ci to zmarnowany kredyt (preferencyjny i w du ej cz ci umarzalny)
oferowany Polsce przez Bank wiatowy w roku 1998, dla usuni cia skutków powodzi. Kredyt w wysoko ci
300 mln dolarów nie został wykorzystany gdy zabrakło ze strony polskiej gwarancji finansowych,
stanowi cych ułamek tej sumy a gminy nie były przygotowane, aby spełni techniczne i proceduralne
wymogi B .
Ostatnie z istotnych działa dostosowawczych dotyczy inwestycji publicznych.
W wietle
istniej cych przepisów wywłaszczeniowych i procedur lokalizacyjnych niezb dnym jest znowelizowanie
regulacji prawnych i dokumentów planistycznych dotycz cych realizacji inwestycji publicznych, a
szczególnie tych, które s współfinansowane ze rodków Rz du lub Unii Europejskiej.
Ka da inwestycja powstaj ca w formie partnerstwa publiczno–publicznego wymaga b dzie przy pieszonej
(w porównaniu z powszechn dzi praktyk w Polsce) procedury lokalizacyjnej i wywłaszczeniowej
61
, je li
rzeczywi cie chcemy skorzysta ze rodków UE.
Tytułem do post powanie wg takiej cie ki byłoby uj cie inwestycji (zadania) w planie
rozwoju regionu, gminy i w odpowiednich planach zagospodarowania przestrzennego.
Wydaje si , e tego typu przej ciowe rozwi zanie planistyczne (i prawne) mo e okaza si
konieczne, w sytuacji niespójno ci polskiego sytemu prawa w zakresie gospodarki
przestrzennej.
Bowiem uporz dkowanie tej sfery regulacyjnej b dzie jeszcze trwało wiele lat i dla okresu przej ciowego
nale y zastosowa specjalne, efektywne w praktyce rozwi zania, je li chcemy wykorzysta fundusze
akcesyjne, chocia by w du ej cz ci, tak jak Hiszpania czy Irlandia.
Dlatego akcesja do Unii Europejskiej i jej wymogi wymusz racjonalizacj i popraw
funkcjonowania polskiej gospodarki przestrzennej, przede wszystkim w sferze planowania
rozwoju na poziomie krajowym i regionalnym.
Szczególnego znaczenia, w perspektywie akcesji, nabiera te problem mieszkaniowy,
pomimo e nie wprowadzono w krajach Unii Europejskiej wspólnych standardów w tej
dziedzinie, a polityka mieszkaniowa jest czytelnie uzale niona od sytuacji gospodarczej
poszczególnych krajów członkowskich.
Sytuacja mieszkaniowa w Polsce
62
jednak, nie tylko dalece odbiega pod wzgl dem ilo ciowym i
jako ciowym od poziomu krajów UE, równie szereg problemów mieszkalnictwa wci wymaga
rozwi zania, je li zamierzamy uzyska w tej dziedzinie post p.
61
Np. wa no wskazania lokalizacyjnego przez okres 2 lat jest okresem zbyt krótkim.
62
Najbardziej optymistyczne szacunki stwierdzaj , e w Polsce brak około 2 milionów mieszka . Liczba ta — nie
uwzgl dnia ubytków, bezdomno ci, złego rozmieszczenia zasobów, w tym pewnego nadmiaru mieszka wiejskich i
pogł biaj cego niedobór mieszka w miejscach zapotrzebowania, tj. aktywno ci gospodarczej. Osi gane w ostatnich
latach wyniki ilo ciowe: przyrost ok. 80 tys. tj. 2 M/1000 osób (wzrost od roku 1996 z ok. 62 tys. mieszka do ok. 105
tys. w roku 2001, a nast pnie spadek) wskazuj na minimalne, blisko „zerowe” przyrosty ilo ciowe w stworzonych
warunkach finansowo–organizacyjnych.
Oznacza to, e co najmniej 4 miliony rodzin (na 13,7 milionów gospodarstw domowych) mieszka niesamodzielnie
czyli w warunkach nienormalnych. Stanowi to blisko 30% ludno ci kraju. To jest wielko ilustruj ca skal tego
zjawiska socjologicznego. Przy zwi kszeniu ilo ci budowanych mieszka o 100 tys. mieszka rocznie (tj. do poziomu
180 tys. w stosunku do ilo ci budowanych obecnie) b dziemy potrzebowali 30 lat na wyrównanie obecnych potrzeb.
Co istotne, mieszkaniowe zasoby (ponad 11 milionów mieszka ) maj zró nicowan warto techniczn i u ytkow ,
co najmniej 30% z nich ma nisk warto . Odkładanie rozwi zania problemu mieszkaniowego grozi
nieprzewidywalnymi, dramatycznymi skutkami socjalnymi i ekonomicznymi.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 56
Bariery polskiego mieszkalnictwa s od dawna znane, obok ogranicze jakie stwarza sytuacja gospodarcza
i poziom zamo no ci naszego kraju, mamy do czynienia z brakami i barierami które nale y usuwa :
- brak odpowiednich ródeł i wystarczaj co sprawnych, dla przełamania kryzysu, mechanizmów
finansowania sfery mieszkalnictwa;
- mała aktywno gmin we wspieraniu rozwoju mieszkalnictwa;
- przestrzenno-ekonomiczne, prawne i instytucjonalne bariery blokuj ce modernizacj terenów
mieszkaniowych oraz wymian zdegradowanych technicznie i moralnie zasobów na nowe;
- nieefektywne metody pozyskiwania i uzbrajania technicznego nowych terenów budowlanych.
Bliskie wej cie Polski do UE i rosn ce potrzeby cywilizacyjne b d wymagały rozwoju mieszkalnictwa i
nowego podej cia do problemów budownictwa mieszkaniowego i gospodarki mieszkaniowej we wszystkich
dziedzinach: legislacji, organizacji instytucji, rozwi zaniach merytorycznych i polityce społecznej.
Z perspektywy unijnej wynikaj zatem nowe zadania dla planowania i zarz dzania
przestrzeni kraju, dotycz one zarówno przyj tych ju zobowi za w zakresie
harmonizacji prawa, jak i przygotowania si do maksymalnego wykorzystania wszystkich
dost pnych funduszy unijnych oraz zbli ania standardów i nadrabiania opó nie w
stosunku do rozwini tych krajów europejskich.
=3 2"+ +54;
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
=36
2 "+ +54;
5
412
/
"
0
4
1 "+ 1 22 ;
=3636
I
#&
9 B
Gospodarka przestrzenna oznacza zarówno gospodarowanie przestrzeni , a wi c
przeznaczanie i zagospodarowanie terenów na ró ne cele, jak i gospodarowanie w
przestrzeni, czyli organizacj przestrzenn (rozmieszczenie) ka dej działalno ci.
Tym samym, gospodarka przestrzenna nie stanowi działu gospodarki narodowej, a jedynie wyodr bniaj cy
si aspekt gospodarowania, dlatego musz w niej uczestniczy wszystkie podmioty publiczne i prywatne,
d
c do zaspokojenia swych potrzeb i realizacji swych celów. Jednak szczególn rol w gospodarce
przestrzennej spełniaj , z racji swych obowi zków, władze publiczne. Władze publiczne bowiem:
- ustanawiaj i egzekwuj zasady i normy prawne u ytkowania i zagospodarowania przestrzeni oraz
rozstrzygaj konflikty mi dzy uczestnikami gospodarki przestrzennej;
- reprezentuj interesy pa stwa, interesy społeczno ci regionalnych i interesy społeczno ci lokalnych w
gospodarce przestrzennej, a realizuj c te, cz sto ró ne, interesy musz dba o spójno i ład całej polskiej
przestrzeni;
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 57
- s podmiotami, które w ramach przyj tych zasad i norm, samodzielnie lub przez podległe im podmioty,
uczestnicz w zagospodarowywaniu przestrzeni, przystosowuj c j poprzez inwestycje publiczne do
zaspokajania potrzeb społecznych i rozwoju gospodarczego;
- s podmiotami, które stosuj c przewidziane w prawie instrumenty, maj skłania uczestników gospodarki
przestrzennej do wyboru miejsca i sposobu działania w przestrzeni, zgodnego z przyj tymi celami rozwoju
społeczno-gospodarczego.
Z tych funkcji wynika odpowiedzialno władz publicznych za jako i efekty gospodarki przestrzennej, ich
realizacja - to prowadzona przez władze publiczne polityka przestrzenna.
W pa stwie prawa i w systemie wielopodmiotowej gospodarki, podstawow funkcj władzy
publicznej w gospodarce przestrzennej jest stanowienie i egzekucja prawa okre laj cego
ramy działania autonomicznych uczestników gospodarki przestrzennej oraz oddziaływanie
na zachowania przestrzenne tych podmiotów (polityka przestrzenna sensu stricte).
Jednocze nie, wraz ze zmniejszaniem si udziału sektora publicznego w gospodarce, maleje zakres
własnych działa gospodarczych władz publicznych zmieniaj cych zagospodarowanie i u ytkowanie
przestrzeni.
Nigdzie w krajach o rozwini tej gospodarce rynkowej nie jest to zakres du y, ale dobrze dobrane działania
inwestycyjne publiczne, stanowi c kilka do kilkunastu procent ogólnego wolumenu inwestycji, mog
wywiera ogromny wpływ na zagospodarowanie przestrzeni i by czynnikiem przyci gaj cym i
katalizuj cym wielokrotnie wy sze inwestycje sektora prywatnego. Efektywno działa polskich władz
publicznych w tej sferze jest zró nicowana, jednak wielkie oczekiwania w tej dziedzinie, wobec
powszechnie znanej trudnej sytuacji finansów publicznych, s niemo liwe do spełnienia.
Polityka przestrzenna jest prowadzona w Polsce w układzie wielo-podmiotowym, jej
publicznymi podmiotami s Sejm i Rada Ministrów oraz samorz dy województw i gmin.
Relacje mi dzy politykami prowadzonymi przez te podmioty oparte s teoretycznie o zasad
subsydiarno ci, bez hierarchicznych zale no ci a ich spójno ma by uzyskiwana w trakcie formułowania
polityk przestrzennych oraz w negocjacjach, b d cych elementem procesów ich realizacji, co niestety
pozostaje jeszcze niespełnionym dezyderatem.
Dostosowuj c polski system prawny do zmienionego radykalnie ustroju i zasad gospodarowania oraz do
ustawodawstwa Unii Europejskiej, Władze ustawodawcze wprowadziły i wprowadzaj nadal nowe
uregulowania prawne, dotycz ce gospodarki przestrzennej, ale ta ewoluuj ca regulacja daleka jest jeszcze
od osi gni cia wewn trznej spójno ci i stabilno ci.
W pierwszych latach transformacji najbardziej istotne było dostosowanej reguł prawnych
gospodarki przestrzennej do systemu gospodarki rynkowej i systemu samorz dowego.
Wymagało to przede wszystkim przebudowy stosunków własno ciowych nieruchomo ci, okre lenia na
nowo praw i obowi zków podmiotów uczestnicz cych w gospodarce przestrzennej, stworzenia nowych
struktur instytucjonalnych zarz dzania gospodark przestrzenn i ustalenia ich kompetencji a tak e
stworzenia ram prawnych warunkuj cych powstanie i funkcjonowanie rynku nieruchomo ci.
Prawdopodobnie z tego powodu, Sejm stosunkowo pó no zaj ł si regulacj prawn zagospodarowania
przestrzennego i prowadzonej przez władze publiczne polityki przestrzennej, zast puj c dopiero w 1994
roku ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym, zupełnie nieprzystaj c do nowych zasad ustrojowych
ustaw o planowaniu przestrzennym z 1984 r.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 58
Ustawa ta przewidywała konieczno jej aktualizacji, konsekwentnie, administracja rz dowa i Sejm od
pi ciu lat zapowiadaj nowelizacj legislacji sfery przestrzennej. Nie zostało to jednak do chwili obecnej
zrealizowane.
Głównym prawdopodobnie powodem, zarówno niespójno ci jak i opó nie w
doskonaleniu regulacji prawnych planowania przestrzennego, były i s nieprzezwyci one
rozbie no ci pogl dów polityków, administracji publicznej i ekspertów.
Dotycz one problemów fundamentalnych - zasadno ci i zakresu prowadzenia przez władze publiczne
polityki przestrzennej, zorientowanej na inne cele ni tylko ochrona okre lonego w ustawach interesu
publicznego oraz kwestia ustalenia przedmiotu, zakresu i sposobu ochrony interesu publicznego w tej
polityce.
Spory budz te relacje mi dzy polityk rozwoju społeczno - gospodarczego i polityk przestrzenn , a
zwłaszcza kwestia stopnia autonomiczno ci tej ostatniej.
Brak równie pomysłu na pogodzenie zasad subsydiarno ci i samorz dno ci terytorialnej z potrzeb
zachowania spójno ci w zagospodarowaniu przestrzennym kraju i zapewniania warunków realizacji na
obszarach gmin celów polityki przestrzennej pa stwa i województw.
Realizacja zada w dziedzinie polityki przestrzennej nast puje poprzez realizacj polityk sektorowych jest
zadaniem wielu ró nych organów administracji rz dowej i samorz dowej wymagaj c ich partnerskiego
współdziałania. Jednak i w tej dziedzinie obecne prawo jest wadliwe, brak bowiem prawidłowej koordynacji
w wymiarze przestrzennym, działa organów administracji. Jest to w Polsce od dziesi cioleci wielki i
nierozwi zany problem.
Rozwi zanie tych dylematów to zadanie władz publicznych, jednak niska ranga
problematyki przestrzennej nie pozwoliła, do chwili obecnej, na powa ne zaj cie si tymi
problemami przez instytucje rz dz ce krajem. Wydaje si , e nadal nie rozumiej one
konsekwencji swych zaniedba .
=363(
#&
:
Stan administracji publicznej w Polsce, w sferze gospodarki przestrzennej, nie był nigdy przedmiotem
powa nej analizy i obiektywnych ocen, mo na jednak zaryzykowa opini , e jest on niezadowalaj cy i
całkowicie nieadekwatny do swych aktualnych zada .
Administracja urbanistyczna jest nieliczna, nie zawsze odpowiednio przygotowana zawodowo do
wykonywania swych zada , niew tpliwie le opłacana. Jej status społeczny jest mierny a miejsce w
hierarchii urz dniczej niskie.
Tymczasem zmiany polityczne i gospodarcze, jakie zaszły po roku 1989, postawiły przed
publicznymi instytucjami gospodarki przestrzennej nowe wymagania. Skala i ranga ich
zada wzrosła, zwłaszcza na skutek wymogów jakie stawiaj reguły gospodarki
wolnorynkowej oraz zasada równorz dno ci podmiotów gospodarki przestrzennej.
Niestety, wzrostowi zada i odpowiedzialno ci nie towarzyszy odpowiednie wzmocnienie ani administracji
rz dowej ani administracji gmin. Od szeregu lat obserwujemy post puj cy proces osłabiania administracji
urbanistycznej, w ramach post puj cej erozji całego systemu instytucji publicznych. Odbywa si to pod
demagogicznymi hasłami zmniejszania administracji, ‘ta szego’ pa stwa, wzrostu ‘samorz dno ci’.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 59
Niesprawna i nieliczna administracja uniemo liwia prawidłowe funkcjonowanie pa stwa
Polskiego i jego gospodarki, dotyczy to równie gospodarki przestrzennej
63
, której
racjonalne prowadzenie wymaga, na wszystkich szczeblach zarz dzania, kompetentnych
instytucji rz dowych i samorz dowych.
Te oczywiste prawdy nie s w Polsce jeszcze akceptowane. Resort gospodarki przestrzennej
zlikwidowano, problematyk zagospodarowania przestrzennego ulokowano w urz dzie centralnym,
przewidzianym do likwidacji, stanowi cym
de facto
przybudówk przy administracji kolejowej i drogowej w
resorcie Infrastruktury. Obsada kadrowa i rzeczywiste mo liwo ci egzekwowania ustawowych uprawnie
przez administracj urbanistyczn szczebla centralnego s bardzo słabe, obserwujemy bowiem od lat
konsekwentnie prowadzony demonta instytucji i eliminowanie problemów gospodarki przestrzennej z
działa władz publicznych.
W województwach, reforma i mniejsza liczba jednostek nie zaowocowała silniejsz merytorycznie i
statutowo administracj urbanistyczn . Równie stan administracji urbanistycznej w wi kszo ci gmin jest
niezadowalaj cy.
Potencjał organizacyjny i merytoryczny oraz zakres wykonywanych zada polskiej administracji rz dowej w
dziedzinie gospodarki przestrzennej dalece odbiegaj równie od standardów europejskich, w obecnych
warunkach administracja ta nie b dzie prawidłowo wykonywa swych zada .
Nic wi c dziwnego, e w Polsce nie jest prowadzony monitoring sytuacji w dziedzinie planowania
przestrzennego
64
, nie jest rozwijana metodyka planowania, nie s wspierane badania, brak kontroli
systemu edukacji i przygotowania kadr, monitorowanie ustaw i działalno ci samorz dów lokalnych w
dziedzinie planowania przestrzennego i realizacji urbanistycznej pozostawia wiele do yczenia.
Wieloletnie starania Urz du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, o stworzenie systemu informacji o miastach,
nie zostały do chwili obecnej zrealizowane, aczkolwiek ostatnie rozmowy z GUS-em stwarzaj nadzieje, e
taki system powstanie.
Reasumuj c, nale y stwierdzi , e brak dzi potencjału na wykonywanie podstawowych zada Rz du w
dziedzinie gospodarki przestrzennej. Równie we władzach przedstawicielskich ranga problemów
gospodarki przestrzennej, urbanistyki, jest niska. Sejm i Senat wydaj si by tymi problemami nie
zainteresowane.
Efektem słabo ci słu b publicznych jest nie tylko fatalny stan administracji urbanistycznej i
planowania przestrzennego w Polsce, za co w pierwszym rz dzie odpowiada Rz d i Sejm.
Dramatyczny w swych skutkach, jest zwłaszcza brak rzetelnego nadzoru ze strony administracji
rz dowej nad samorz dami terytorialnymi
65
, które cz sto nie wykonywaj swych ustawowych
obowi zków w dziedzinie gospodarki przestrzennej.
63
W Wielkiej Brytanii, Francji, Niemczech administracja gospodarki przestrzennej, wsparta rozbudowanym systemem
instytucji doradczych i naukowych, zatrudnia tysi ce fachowców na szczeblu centralnym i dziesi tki tysi cy w
regionach i administracji terenowej. Jest oczywistym, e Polski nie b dzie sta w najbli szych latach na zbudowanie
podobnych instytucji, jednak obecny stan jest nie do zaakceptowania. Istotne jest równie zrozumienie, e
administracja jest potrzebna.
64
W Brytyjskim Ministerstwie rodowiska, które obejmuje swymi obowi zkami m.in. problematyk planowania
przestrzennego, odr bny wydział zajmuje si wył cznie studiowaniem post pu w metodologii planowania
przestrzennego za granic , aby do wiadczenia innych wykorzystywa w brytyjskim (stoj cym nb. na wysokim
poziomie) modelu planowania przestrzennego. Wydział ten zatrudnia od wielu lat ponad dwudziestu wysokiej klasy
ekspertów, czyli wi cej ni dzi zatrudnia Urz d Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dla całej problematyki planowania
przestrzennego w Polsce, kraju licz cym blisko 40 milionów mieszka ców.
65
Równie sektor produkcyjny i usługowy nie s nadzorowane prawidłowo, co ma powa ne konsekwencje w
budownictwie i w konsekwencji, wpływa negatywnie na stan naszych miast. Wg aktualnej oceny Instytutu Techniki
Budowlanej, ponad 50% materiałów budowlanych trafiaj cych na polski rynek, nie posiada atestów i aprobat
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 60
Skutkuje to złym i pogarszaj cym si stanem zagospodarowania przestrzennego kraju jako cało ci, gdy to
gminy decyduj w praktycznym wymiarze, o stanie gospodarki przestrzennej. Nie zmieniaj tego obrazu
lokalne sukcesy w małych, dobrze zarz dzanych i zagospodarowanych miastach. Tereny wielkich
aglomeracji i miast, gdzie yje wi kszo Polaków, które decyduj o obrazie kraju i o jego gospodarce, s
pozbawione nadzoru, narasta w nich chaos przestrzenny, niesprawno funkcjonalna i spekulacyjna
gospodarka terenami.
Za zły stan administracji urbanistycznej i całego systemu gospodarki przestrzennej
odpowiedzialno ponosz władze naszego kraju, nie doceniaj ce wagi i nie rozumiej ce
znaczenia jakie ma dla warunków ycia i dla rozwoju Polski, prawidłowa gospodarka
przestrzenna.
Bowiem to instytucje sektora publicznego, administracja rz dowa i władze samorz du terytorialnego,
decyduj o jako ci gospodarki przestrzennej, tak jak odpowiadaj za bezpiecze stwo obywatela,
praworz dno czy ochron granic.
S one odpowiedzialne za nisk jako instrumentów polityki przestrzennej zwłaszcza jako planów
uchwalanych
66
, za bardzo ograniczone rodki desygnowane na działalno planistyczn przez władze
samorz dowe, za atrofi administracji urbanistycznej w Polsce.
Wzory w tej dziedzinie s znane, obserwujemy działania administracji publicznej w krajach w których
cywilne słu by maj długie tradycje, a przestrzeganie prawa nie jest zjawiskiem wyj tkowym. Kompetentni i
uczciwi politycy, fachowy korpus cywilny, urz dnik chroniony przed samowol polityków, który
kompetentnie realizuje swe funkcje, uczciwy i wła ciwie nadzorowany – to stan trudny do osi gni cia,
nawet w krajach o wiele lepiej rz dzonych ni Polska.
Nie mo e to by jednak usprawiedliwieniem dla bezczynno ci w budowie administracji
publicznej i w zwalczaniu korupcji w Polsce, gdy sytuacja w tej dziedzinie nadal si
pogarsza.
Na brak post p w tych dziedzinach składa si szereg przyczyn, brak tradycji i dwuwiekowa luka, kiedy kraj
nasz nie miał akceptowanej społecznie władzy, brak społecze stwa obywatelskiego, ubóstwo, wszystko to
prowadzi w Polsce do dramatycznej sytuacji, w której zjawiska patologiczne stały si w wielu dziedzinach
gospodarki przestrzennej norm . Łamanie ustale planów, ‘legalne’ samowole i korupcja s generalnie
akceptowane, a przeciwdziałanie samowolom urbanistycznym jest nieskuteczne i niech tnie prowadzone.
Współpraca administracji urbanistycznej samorz dowej i policji budowlanej jest nieefektywna
67
a kontrola
praworz dno ci działa gmin przez ‘policj budowlan ’ nie jest w praktyce prowadzona.
Znane wyniki kontroli NIK oraz b d ce w posiadaniu autorów Raportu wyniki kontroli
Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuj , e praworz dno w gospodarce
przestrzennej stoi w Polsce na bardzo niskim poziomie.
Jedynie w walce z samowolami budowlanymi sprawno działania administracji od kilku lat wzrasta, ale jest
to jedyny wi kszy sukces Rz du w dziedzinie gospodarki przestrzennej. Jest to efekt stworzenia dobrych
instrumentów prawnych oraz odpowiedniej administracji. Jednak e sprawna realizacja decyzji o
rozbiórkach zmobilizowała polskich ‘liberałów’ i ró ne grupy interesów, reprezentuj cych jak mo na
technicznych, pomimo e prawo budowlane tego wymaga. Sprawa jest znana, jednak administracja rz dowa nie ma
czasu si tym zaj .
66
plany Warszawy – przykład szkodliwej działalno ci polityków lokalnych w sojuszu z inwestorami - dewastacja
systemu przyrodniczego miasta, bezskuteczne protesty mieszka ców i bezsilno fachowców.
67
W takich krajach jak Wielka Brytania, Niemcy czy Francja, nawet policja reaguje na zauwa one przypadki
samowoli budowlanych, równie z tego powodu s one tam rzadko ci .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 61
przypuszcza głównie ‘szar stref ’ budowlano-inwestorsk , aby w nowelizowanych ustawach przepisy te
popsu .
Szczególne znaczenie dla poprawy działania publicznych instytucji gospodarki
przestrzennej, mogłoby mie systematyczne monitorowanie i analizowanie niekorzystnych
zjawisk.
Istnieje olbrzymia ilo rozproszonych informacji, ich zbieraniem zajmuj si urz dy statystyczne, NIK,
organy pa stwowego nadzoru budowlanego, słu by samorz dowe (wydziały architektury i urbanistyki,
wydziały rolnictwa) i jednostki naukowe.
Celowe byłoby skoordynowanie tych prac informacyjnych i stworzenie raportów cyklicznie aktualizowanych
o problemach ładu przestrzennego. Na pocz tek, wystarczy uporz dkowanie i zestawienie ju istniej cych
informacji, bez rozbudowywania obecnego monitoringu
68
.
Pozwoliło by to na diagnozowanie przyczyn niekorzystnych zjawisk i usuwanie nieprawidłowo ci, zwłaszcza
tych o charakterze strukturalnym, takich jak – luki i niedoskonało ci systemu prawnego, liczebno i
rozmieszczenie oraz struktura organizacyjna słu b, ich funkcjonowanie i współdziałanie, obszary patologii
przestrzennych i obszary pozbawione systematycznego nadzoru nad procesami przebiegaj cymi w terenie,
stopie społecznego zainteresowania i udział obywateli w działaniach na rzecz ładu przestrzennego.
=363*
: 9
I
9 #
#&
Prawo nie stymuluje prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych w dziedzinie gospodarki
przestrzennej. System decyzyjny jest niespójny a kontrola realizacji regulacji prawnych zawartych w
ustawach oraz zatwierdzonej na ich podstawie polityki przestrzennej, s wysoce nieskuteczne.
Braki systemowe i luki w prawie s liczne i dotycz wielu zagadnie . Problem dotyczy zwłaszcza
problemów planowania przestrzennego. Prawidłowo sporz dzony miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego
69
jest najlepszym instrumentem władzy publicznej prowadz cej realizacj ustalonej polityki
przestrzennej, tymczasem prawo nie nakłada na władze lokalne obowi zku sporz dzania miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego, nawet dla terenów działa inwestycyjnych, i ‘podpowiada’
procedury dla wydawania decyzji administracyjnych na obszarach, dla których planów nie sporz dzono.
Jest to jeden z głównych powodów chaosu przestrzennego, sprzyja uznaniowo ci wydawania decyzji
administracyjnych i w efekcie, tak e korupcji
70
. Prawo stymuluje równie przewlekłe procedury
administracyjne (wieloletnie procesy
odwoławcze), zwłaszcza e infrastruktura administracji rz dowej i
s downiczej jest nieadekwatna, pod ka dym wzgl dem, do zada nało onych na ni przez ustawy.
68
Na pocz tku, mo na wybra szczególnie drastyczne i szkodliwe grupy zjawisk, w pierwszym rz dzie niszczenie
terenów cennych przyrodniczo przez działania naruszaj ce zgodno zagospodarowania terenu z miejscowymi
planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony rodowiska (cenne przyrodniczo podmiejskie
tereny wokół wielkich aglomeracji, warto ciowe tereny rolne, tereny le ne).
W nast pnych etapach nale ałoby rozpocz skoordynowan , systemow kontrol (wspóln NIK i GUNB, przy
udziale organizacji samorz du terytorialnego) dla oceny skali i rozmiaru nieprawidłowo ci w gospodarce
przestrzennej, w zakresie podstawowym (zakres samowoli, zakres niezgodno ci z planem miejscowym, organy
decyzyjne, wst pna ocena przyczyn, wnioski w sprawie systemu monitorowania).
69
Tj. plan o wła ciwym stopniu szczegółowo ci ustale i o zakresie merytorycznym wła ciwym dla specyfiki obszaru.
70
Nowa Ustawa, pomimo próby pewnych ogranicze swobody inwestycyjnej na obszarach pozbawionych planów
miejscowych, nie stymuluje działa planistycznych, mo na mie obawy e nie wpłynie te znacz co na ograniczenie
chaosu przestrzennego w polskich miastach.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 62
Prawo nie stwarza wła ciwych warunków oddziaływania administracji urbanistycznej na
prawidłowo merytoryczn rozwi za , cho zgodnie z ‘deklaracjami’ ustaw, to ona ponosi
odpowiedzialno za ład przestrzenny i ochron dziedzictwa kulturowego
71
.
Powód podstawowy, to brak odpowiednich wymogów prawnych w dziedzinie troski o harmonijny rozwój
terytorium, o ochron dziedzictwa kulturowego i warto ci społeczno-przestrzennych. Trosk o te warto ci
ustawy deklaruj w cz ci ‘ideologicznej’, jednak ich pragmatyczne (stanowi ce i proceduralne) zapisy s w
tym wzgl dzie mało precyzyjne lub wr cz nieskuteczne.
Prawo nie stwarza te instytucjom publicznym prawidłowych warunków i nie daje
odpowiednich narz dzi, dla skutecznej kontroli realnych procesów przestrzennych.
Władze lokalne s z zasady bierne w przypadku samowoli urbanistycznych, ale głównym ródłem jest w
tym przypadku wadliwa legislacja. Temat ‘samowoli urbanistycznych’ jest przedmiotem zawzi tych kłótni
prawników i urz dników ministerialnych od kilku lat, lecz kłótnie te ko cz si z reguły niczym. Tymczasem,
liczne samowole urbanistyczne, z zasady bezkarne, skutkuj wielk ilo ci realizacji niezgodnych z
obowi zuj cymi planami zagospodarowania przestrzennego. Brak w tym zakresie danych statystycznych,
jednak wyrywkowe kontrole Głównego Urz du Nadzoru Budowlanego oraz NIK to
zjawisko rejestruj . Ale
trudno tu wini administracj gminn , przy tak powa nych lukach prawnych i niejednoznacznych
sformułowaniach prawa.
Prawne warunki wydawania decyzji administracyjnych, rozpoczynaj cych proces inwestycyjny s równie
nie w pełni sprecyzowane. Pomijaj c fakt, e czas oczekiwania na takie decyzje jest z zasady niezgodny z
KPA, to potencjalny inwestor jest zobowi zany do uzyskania szeregu uzgodnie od instytucji cz sto
nieuprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych. Od tego typu uzgodnie i opinii nie ma, gdy nie
mo e by , trybu odwoławczego, gdy opinie te nie maj umocowania prawnego.
Wielk wad systemow , utrudniaj c działania administracji urbanistycznej, jest
bagatelizowanie problemu terenów budowlanych.
Powszechn zasad legislacji europejskich jest cisłe definiowanie tych terenów z mocy prawa, co ułatwia
walk z samowolami budowlanymi i urbanistycznymi oraz przeciwdziała rozpraszaniu zabudowy. Pomimo,
e to ostatnie zjawisko przybrało w Polsce rozmiary katastrofalne, nowe projekty legislacyjne proponuj
jeszcze gorsze rozwi zanie, całkowicie eliminuj c to poj cie z polskiego prawa.
Szereg zapisów ustawowych stymuluje korupcj . Jest to problem znany, Korupcjogenne elementy prawa
od dawna wywołuj powszechn krytyk , jednak nie s poprawiane pomimo szeregu aktualizacji ustaw.
Dotyczy to przepisów prawa daj cych ustawow mo liwo sporz dzania ‘prywatnych’ planów
miejscowych (dla jednej działki), nie precyzyjne sformułowania w zakresie samowoli urbanistycznej,
nieuzasadnione obszary uznaniowo ci.
71
Porównanie prawa niemieckiego czy angielskiego z systemem prawnym obowi zuj cym w Polsce najlepiej
obrazuje ten mankament naszego systemu. W Zjednoczonym Królestwie (nie tylko w Anglii) władze urbanistyczne
posiadaj uprawnienia do wydawania wytycznych merytorycznych bardziej szczegółowych ni ustalenia formalnych
dokumentów planistycznych lub wytycznych które zast puj te dokumenty tam gdzie ich brak. W Niemczech
ustalenia planów s szczegółowe i precyzyjne a mimo to władze gminy, dzielnicy czy Landu maj prawo do
formułowania dodatkowych warunków, które inwestor i projektant musz spełni . W Polsce takie działania s
niemo liwe, a wszelkie odst pstwa od zasady s blokowane przez NSA. Argumentem przeciwko takim regulacjom
(jako zbyt uznaniowym) jest korupcja oraz ogólne zasady prawne. Tymczasem korupcja w Polsce przybiera
zastraszaj ce rozmiary a równocze nie, w sytuacji, gdy 90% terytorium Polski jest pozbawione planu miejscowego (i
b dzie nadal, gdy pokrycie kraju w 100% planami to fikcja), krajobraz szpeci nowa architektura - chaotyczna,
nieestetyczna, sprzeczna z ‘zasadami dobrego s siedztwa’. Obecny system prawny i pragmatyka administracyjna nie
pozwalaj na zahamowanie tego procesu.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 63
=363< #
9 #
#&
9
F #
Prowadzona przez pierwsze rz dy Trzeciej Rzeczypospolitej polityka przestrzenna była ukierunkowana na
tworzenie warunków dla rozwoju gospodarki rynkowej, restrukturyzacji gospodarki, pobudzania wzrostu
gospodarczego i przeciwdziałanie negatywnym skutkom transformacji, zwłaszcza bezrobociu. Problemy
gospodarki przestrzennej nie były zauwa ane. Podejmowane działania, jak na przykład przekazywanie we
władanie lub wieczyste u ytkowanie gruntów i budowli Skarbu Pa stwa przekształcanym w spółki prawa
handlowego przedsi biorstwom i innym instytucjom, miały cz sto negatywne skutki dla racjonalnego i
zgodnego z zasadami ładu przestrzennego zagospodarowania przestrzennego, a rzadko pozwoliły na
uratowanie upadaj cych zakładów.
W nast pnych latach uwaga rz du w gospodarce przestrzennej koncentrowała si na przygotowaniach do
drugiego etapu reformy administracyjnej, okre leniu zasad prowadzenia i działania instytucji polityki
regionalnej - a tak e wokół dylematu czy polityka przestrzenna ma by ukierunkowana na wyrównywanie
przestrzennych dysproporcji rozwojowych, czy na wspieranie najbardziej efektywnych gospodarczo struktur
przestrzennych o najwi kszych zasobach i szczególnych szansach oraz predyspozycjach rozwojowych.
Oznaczało to zdominowanie polityki przestrzennej rz du przez problemy gospodarowania
w przestrzeni i małe jego zainteresowanie gospodarowaniem przestrzeni .
Wprawdzie w lipcu 1990 roku Rada Ministrów zaakceptowała opracowan przez Centralny Urz d
Planowania – Długookresowa Koncepcj Przestrzennego zagospodarowania Kraju, jednak bez adnych
praktycznych skutków dla polityki przestrzennej Pa stwa.
Dopiero w listopadzie 2000 r. Sejm przyj ł Koncepcj Polityki Przestrzennego Zagospodarowaniu Kraju,
wraz z ogólnikowo sformułowanym zał cznikiem dotycz cym zakresu, w jakim ta Koncepcja stanowi
podstaw do sporz dzania programów zada rz dowych.
W 2000 r. Sejm przyj ł te ustaw o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, a w czerwcu 2001 Rada
Ministrów zatwierdziła kontrakty wojewódzkie dotycz ce wspierania przez Rz d programów rozwoju
regionalnego.
Generalnym, deklarowanym zało eniem strategicznym polityki przestrzennego zagospodarowaniu kraju
stało si dynamiczne równowa enie ekologicznie uwarunkowanego rozwoju, a jej głównym celem jest
przyczynianie si do zdynamizowanie rozwoju kraju, przełamywania opó nienia cywilizacyjnego i
osi gni cia europejskich standardów ycia społecze stwa poprzez zwi kszenie konkurencyjno ci
gospodarki narodowej w otwartym systemie wiatowym.
Realizacja polityki przestrzennej na szczeblu krajowym natrafia jednak na wiele barier. Jej
zadania rozkładaj si na szereg działów administracji, mi dzy którymi brak klarownych
podziałów kompetencyjnych i wła ciwej koordynacji.
Koordynacja polityk sektorowych nale y formalnie do Rady Ministrów, ale nie zostały okre lone słu ce
temu procedury, co stwarza obawy e faktycznie prowadzona polityka przestrzenna rz du b dzie nadal
wypadkow , nie powi zanych ze sob polityk poszczególnych resortów.
Dodatkowo, ich
podporz dkowania ulegaj ci głym zmianom, przy jednoczesnych nieudanych próbach
tworzenia ciał koordynuj cych w postaci komitetów Rady Ministrów.
Ten stan negatywne oddziaływanie równie na prowadzenie polityki przestrzennej w skali regionów, tym
bardziej e nie s jasne relacje pomi dzy polityk przestrzenn kraju a regionalnymi politykami rozwoju.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 64
Obecnie w zakresie gospodarki regionalnej wiod c rol ma Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki
Społecznej, natomiast w sferze zagospodarowania przestrzennego Ministerstwo Infrastruktury, przy
pozostawieniu opracowywania strategii rozwoju i koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju
w gestii Rz dowego Centrum Studiów Strategicznych.
istotne obszary polityki przestrzennej s w r kach Ministerstwa rodowiska, Ministerstwa Rolnictwa i
Gospodarki ywno ciowej oraz Ministerstwa Kultury i Ochrony Dziedzictwa Kulturowego.
K
:
F
HLM
J
I & HL
9 #
#
W obecnej sytuacji braku własnych samorz dowych rodków na rozwój województw,
samorz dno regionalna jest bardzo w tpliwa. Wydaje si , e obecne zadania regionu
mo e z powodzeniem pełni wojewoda i jego urz d.
Działanie instytucji samorz du wojewódzkiego jest sprowadzone do prób oddziaływania na podmioty
gospodarcze przez tzw. autorytet władzy. U ywane s tu głównie instrumenty ze sfery politycznej,
informacyjnej i, w niewielkim zakresie, finansowej. Mo na odnie wra enie, e przeci tny urz d
marszałkowski zajmuje si w rzeczywisto ci problematyk przestrzenn na marginesie swojej, nie do ko ca
jasnej, taktyki przetrwania instytucji, której nie dano instrumentów dla w pełni po ytecznego, (zakładanego
przez autorów reformy samorz dowej) działania.
Ma to swoje odbicie w funkcjonowaniu sfery gospodarki przestrzennej w regionach i
gminach. Poziom koordynacji i spójno ustale planów zagospodarowania z
dokumentami okre laj cymi cele, programy i projekty ogólno-gminne i regionalne
(strategie i inne dokumenty odnosz ce si do sfery społecznej i sfery gospodarczej),
cz sto budz w tpliwo ci.
Jednym z głównych ródeł braku odpowiedniej koordynacji jest organizacja i sposób funkcjonowania
samorz dowych instytucji odpowiedzialnych za planowanie rozwoju i realizacj działa publicznych w
sferze przestrzennej, społecznej i gospodarczej.
Urz dy gmin i urz dy marszałkowskie funkcjonuj z zasady jak zbiory - niezale nych i nie
współpracuj cych ze sob w sposób systemowy - "bran owych" komórek organizacyjnych. Bardzo cz sto
brakuje koordynacyjno-nadzorczej jednostki organizacyjnej, odpowiedzialnej za prowadzenie spójnej
polityki prorozwojowej, do wyj tków nale gminy i regiony w których takie jednostki istniej i posiadaj
odpowiednie kompetencje.
W małych gminach mo e tak rol pełni równie wójt lub burmistrz, lecz w du ych nie jest to ju mo liwe.
Rozwi zaniem miały by , wprowadzone w wi kszo ci gmin, wydziały zajmuj ce si problematyk rozwoju.
Nie otrzymały one jednak kompetencji ani koordynacyjnych, ani nadzorczych w stosunku do innych
wydziałów
72
.
Obecne zasady funkcjonowania urz dów gminnych i marszałkowskich (a tak e terenowych organów
administracji rz dowej) stwarza mog kierownikom poszczególnych, "samodzielnych" wydziałów, poczucie
niezale no ci.
Przywi zanie niektórych z nich do układu "pionowego" wynika równie z wieloletniej rutyny, oferuje te
czyteln hierarchi i efektywnie działaj ce ‘układy’ personalne. I to s chyba przyczyny, dla których próby
usprawnienia tego systemu organizacyjnego i przechodzenia na bardziej racjonalne struktury zadaniowe i
sieciowe s tak ograniczone.
72
W cz ci gmin zajmuj si one tworzeniem strategii i wieloletnich planów inwestycyjnych, w cz ci ich główne
zaj cie, to gospodarowanie (sprzeda e i dzier awy) gminnymi nieruchomo ciami.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 65
Niezale nie jednak od przyczyn takiego stanu rzeczy, konieczno zmian jest oczywista. Lecz b d one
trudne z jednego jeszcze wzgl du. Zmiany te nie mog by sterowane ‘odgórnie’, gdy sposób pracy i
organizacja urz du gminnego czy marszałkowskiego powinny by wynikiem decyzji wewn trznych,
lokalnych. Tym samym, post p w tej dziedzinie b dzie uwarunkowany poziomem wykształcenia, wiedzy i
dojrzało ci członków organów przedstawicielskich i administracji samorz dów terytorialnych, co oznacza e
b dzie to proces wieloletni.
9
#
J
Q
: 9H
9
I H
Wdra anie zasad rozwoju zrównowa onego jest w Polsce obowi zkiem Konstytucyjnym a główn
odpowiedzialno ponosz za to władze publiczne. Jest to realizowane z oporami i w bardzo ograniczonym
zakresie. Zakres zada instytucji publicznych w tej dziedzinie okre la prawo, lecz jego realizacja jest trudna
z racji mało precyzyjnych zapisów ustawowych, głównie intencyjnych i deklaratywnych.
System planowania rozwoju przestrzennego oraz system kontroli procesów
przestrzennych s zaliczane do głównych instrumentów wdra ania zasad rozwoju
zrównowa onego.
W polskich warunkach, z wielu powodów, nie s to instrumenty skuteczne. Brak zwłaszcza zdefiniowania
norm i standardów zagospodarowania przestrzennego, koniecznych aby rozwój zrównowa ony mógł sta
si w praktyce podstaw polityki przestrzennej zarówno na poziomie kraju, regionów jak i w skali lokalnej.
W sytuacji suwerenno ci gmin w prowadzeniu polityki przestrzennej, wdra anie zasad rozwoju
zrównowa onego wymaga dobrej i szerokiej współpracy wszystkich poziomów władzy samorz dowej i
rz dowej oraz aktywno ci instytucji publicznych szczebla centralnego i wojewódzkiego.
W obecnych ramach prawnych i w aktualnych warunkach działania instytucji publicznych, szanse na
stworzenie takiej współpracy s znikome, a nadzieje aby obecna sytuacja uległa zmianie, równie
niewielkie.
Obszarem zaniedbanym, eby nie powiedzie całkowicie ‘porzuconym’ przez administracj
rz dow i Sejm jest te my lenie o przyszło ci polskich miast.
Obecne rozwi zania urbanistyczne i nasze miasta, we wszystkich podstawowych dziedzinach: ich
planowania – rozwoju – eksploatacji, nie daj odpowiedzi na znane ju wyzwania, którym miasto XXI wieku
b dzie musiało sprosta .
Nie spełniaj one, w ograniczonym nawet stopniu, zdefiniowanych zasady rozwoju zrównowa onego.
Jeszcze mniej jeste my przygotowani do problemów jakie mo e przynie obecny wiek, o których
rodowiska fachowe i co wiatlejsi politycy dyskutuj w Europie i krajach anglosaskich.
Miasto bez samochodu, miasto zamo ne, w którym pracuje jednak co drugi mieszkaniec
73
, miasto w którym
dzienne zu ycie wody na mieszka ca nie mo e przekroczy 20 litrów – to problemy którymi zajmuj si nie
autorzy s.f. ale eksperci urbanistyki, ekonomi ci i socjologowie w wielu krajach.
Wiedz oni te , e wprowadzenie zmian b dzie niezmiernie trudne, gdy zasady funkcjonowania miasta to
zasady naszej cywilizacji, e ich przebudowa b dzie bardziej kwesti zmian naszych zachowa i postaw
społecznych, naszych preferencji i zwyczajów ni urbanistyki.
Jednak zacofanie naszych miast, ich systemów technicznych i zasad eksploatacji b dzie coraz
powa niejszym problemem.
73
Nawet je li wytworzony dochód pozwoli całemu społecze stwu bogatych pa stw y dostatnio, to zdaniem wielu
naukowców, przy jego wytwarzaniu b dzie mo liwe zatrudnienie, w racjonalny sposób, co najwy ej 50% zawodowo
czynnych obywateli. Prognozuj oni m.in., czterodniowy tydzie i pi ciogodzinny dzie pracy.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 66
Nieuniknione b d zmiany modelu i zasad planowania regionów, miast, elementów funkcjonalnych naszej
przestrzeni – u ytkowania terenów, organizacji przestrzennej miasta, jego transportu i in ynierii. I musz to
by działania obejmuj ce równocze nie wszystkie podstawowe dziedziny - legislacj , poszukiwanie nowych
rozwi za technicznych, działania polityczne i edukacyjne, doskonalenie administracji i stworzenie
efektywnych instrumentów kontroli procesów, które dzi wci jeszcze przebiegaj ywiołowo.
B dzie to równie wdra anie nowych zasad współpracy regionalnej i mi dzynarodowej, aby podejmowane
działania przyniosły szybko zadawalaj ce rezultaty.
Poszukuj c nowego, doskonalszego modelu miasta i nowych zasad zagospodarowania przestrzeni musimy
pami ta o trzech wymiarach i trzech przedmiotach ’miasta zrównowa onej rozwoju’.
S to - rodowisko – społecze stwo - gospodarka. Ka dy z nich powinien mie swoje
miejsce w modelu przyszłego miasta.
Poszukiwanie nowych rozwi za i przygotowywanie polskiej gospodarki przestrzennej do wyzwa
przyszło ci, w wielu obszarach ju nieodległej, to jedno z podstawowych zada administracji publicznej. W
pierwszym rz dzie winna ona promowa i wspiera finansowo badania w tym obszarze i organizowa
wła ciwe szkolenie kadr. Niestety, w tej dziedzinie sytuacja jest wyj tkowo niekorzystna.
=3( 2"+ +54;
2 "+ 412
Zmiany polityczne i gospodarcze po roku 1989 doprowadziły do zasadniczego wzrostu zada administracji
terenowej równie w dziedzinie planowania przestrzennego, gdy system polityczny demokracji
przedstawicielskiej i reguły wolnego rynku stawiaj przed ni zupełnie nowe wymagania.
Niestety, zwi kszonym zadaniom i zakresie odpowiedzialno ci nie towarzyszy
odpowiednie wzmocnienie słu b i biur planowania przestrzennego, luka ta przybrała
dramatyczny wymiar zwłaszcza w małych miastach i gminach, gdzie zmiany po roku 1989
doprowadziły równie do całkowitej przebudowy słu by planowania.
Precyzyjna ocena obecnego stanu instytucji planowania przestrzennego jest jednak trudna, gdy potrzeby
w dziedzinie planowania przestrzennego nie s w Polsce badane a stan opracowa planistycznych, ich
jako i stopie pokrycia potrzeb, s monitorowanie w bardzo w skim tylko zakresie. Z tego powodu nie
jest mo liwe dokonanie wiarygodnej oceny potrzeb planistycznych oraz potencjału i jako ci istniej cych
instytucji planistycznych zarówno publicznych jak i prywatnych. Jednak oceny nielicznych konferencji
naukowych po wi conych planowaniu przestrzennemu oraz porównanie zatrudnienia w tej sferze z
zatrudnieniem w krajach Europy Zachodniej, wskazuj na słabo naszego kraju w tej dziedzinie.
=3(36
9 #
9
#&
Pomimo braku wiarygodnej oceny potencjału i poziomu zawodowego publicznych instytucji planistycznych i
prywatnych pracowni, zajmuj cych si problematyk planowania przestrzennego, mo na jednak
sformułowa tez , e potencjał ten jest niewystarczaj cy. Równie poziom merytoryczny wielu opracowa
budzi w tpliwo ci, s nawet przypadki afer i skarg s dowych w tej dziedzinie, gdy niewła ciwie wykonany
projekt planu, prowadzi nieraz do marnotrawstwa samorz dowych funduszy i utrudnia im działanie.
Stan ten jest logicznym nast pstwem likwidacji du ej cz ci instytucji planistycznych sektora publicznego –
pracowni regionalnych i biur planowania przestrzennego, zwłaszcza w latach dziewi dziesi tych kiedy
przewa ał pogl d, e planowanie, w tym i planowanie przestrzenne, to spu cizna PRL-u, zb dna w
demokratycznej i ‘wolnej’ Polsce.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 67
Pozytywny wyj tek, to instytucje planistyczne szczebla rz dowego, które zachowały, mimo burzliwych
przemian ostatnich dekad, tradycje i cz
ekspertów, ocaliły warsztat zawodowy i archiwa. Dobre tego
przykłady to RCSS (Rz dowe Centrum Studiów Strategicznych), zespoły merytoryczne Ministerstwa
Gospodarki i kilka regionalnych biur planowania przestrzennego.
Instytucje te n ka jednak, brak stabilizacji, b d cy efektem nieustannych zmian
instytucjonalnych, co dobrze mo na prze ledzi na przykładzie tworzenia krajowych
(narodowych) koncepcji rozwoju regionalnego.
Rz dowe Centrum Studiów Strategicznych było w latach dziewi dziesi tych głównym wykonawc
koncepcji rozwoju kraju, przyjmowanych przez Rad Ministrów i Sejm. W roku 1998, systematyczne prace
nad Narodow Strategi Rozwoju Regionalnego, starannie pod wzgl dem metodologicznie przygotowane,
rozpocz ło zgodnie ze swym statutem Ministerstwo Gospodarki. Cz
tych zada przej ło nast pnie, i
kontynuowało pod nazw ‘Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata 2001-2006’, nowo utworzone
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, które zako czyło prace nad projektem dokumentu w
pa dzierniku 2000 roku, lecz wkrótce potem zostało zlikwidowane. W efekcie tej reorganizacji, prace
wróciły do Ministerstwa
Gospodarki w którym, Departament Polityki Rozwoju Regionalnego przygotował
najnowszy dokument, Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006. Równolegle do ‘gry o przestrze ’ wł czyło si
nowo utworzone Ministerstwo Infrastruktury, które przej ło w roku 2002 nadzór nad Pa stwow Rad
Gospodarki Przestrzennej, b d c głównym organem doradczym Rz du w zakresie polityki przestrzennej.
Najnowszy, wspomniany powy ej i niezmiernie wa ny dokument, ‘Polska - Narodowy Plan Rozwoju 2004-
2006’, gdy warunkuje on dost p Polski do funduszy Unii Europejskiej, powstał w wyniku intensywnych,
pospiesznie prowadzonych prac w Ministerstwie Gospodarki (21 stycznia 2003 roku został dostarczony do
Brukseli), co uniemo liwiło, jak to nieoficjalnie przyznaj jego autorzy, odpowiednie konsultacje z regionami
i uzgodnienia. Jednak w nast pnym miesi cu po jego opracowaniu, doszło do kolejnej reorganizacji i
Ministerstwo to przestało istnie , wchłoni te przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Mo na oczywi cie argumentowa , e przy dobrze przeprowadzanych reorganizacjach zmiany szyldów s
bez znaczenia, je li zespoły wykonawcze pozostaj te same (jak w przypadku autorów NPR). Przebieg
Polskich reform, w dziedzinach gdzie efekty bł dów ujawniaj si szybko i dokuczliwie, jak np. w ochronie
zdrowia, ka jednak podejrzewa , e kolejne reorganizacje mog mie te nie najlepszy wpływ na sfer
gospodarki przestrzennej.
Generalnie, trudno stan obecny oceni jako dobry, aczkolwiek brak na ten temat rzetelnych analiz i ocen.
Dramatyzm sytuacji polega jednak na tym, e trudno oczekiwa poprawy, je li obecne metody
‘doskonalenia’ administracji urbanistycznej i systemu planowania przestrzennego, b d utrzymane. Jest to
szczególnie gro ne w sytuacji kraju wchodz cego do Unii Europejskiej, gdzie standardy w tych dziedzinach
s zupełnie ró ne od naszych.
=3(3( $
9 9
'# I#
9
9 B
: J
O #&
9 B
Na tle ogólnej słabo ci słu b gospodarki przestrzennej, dodatkowe w tpliwo ci budzi ‘rynkowy’ model
zaspakajania potrzeb planistycznych w Polsce, tym bardziej e jest to model bazuj cy na niesłychanie
ułomnym, wr cz szkodliwym systemie zamówie publicznych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 68
System ten traktuje opracowywanie projektów dokumentów planistycznych jak działalno usługow , nie
bior c pod uwag specyfiki tych prac, ich trudno ci oraz kwalifikacji koniecznych do ich wykonywania. W
efekcie, rynkowe reguły gry powoduj traktowanie planów jak ‘usługi’, z wszystkimi tego negatywnymi
konsekwencjami, nawet w odniesieniu do dokumentów okre laj cych cele polityki rozwoju przestrzennego.
Równie informacyjne i merytoryczne efekty działania ‘rynku’ planowania przestrzennego, jaki si wytworzył
w wyniku ‘prywatyzacji’ planowania, s niedobre. W du ej mierze zaprzepaszczono w ostatniej dekadzie
dorobek my li urbanistycznej i doszło do dewastacji lub zawłaszczenia wielu materiałów archiwalnych i
informacyjnych.
Nale y jednak d y do usuni cia zasadniczych wad całego systemu planowania
‘usługowego’. Główne z nich dotycz nast puj cych zjawisk:
- ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ustala, e uchwała samorz du jest podstaw do rozpocz cia
procesu sporz dzania planu. Natomiast (była ju o tym mowa) ustawa nie okre la wymogów dla tre ci tej
uchwały. W praktyce uchwały te definiuj cz sto tylko granice obszaru, który ma by obj ty planem i oraz
formalny zakres stanowienia planu.
Taka forma uchwał, które s podstaw do wszcz cia procedury zamówie publicznych powoduje, e
przedmiot zamówienia publicznego na plan nie jest zdefiniowany, zamawiaj cy nie wie, co zamawia a
oferuj cy nie wie, co ma zaoferowa . W tej sytuacji i przy braku okre lonych cen na usługi planistyczne
procedura zamówie publicznych w dziedzinie gospodarki przestrzennej jest całkowit fikcj , a ogromny
rozrzut cen na plany oferowane w przetargach jest na porz dku dziennym (zdarzaj si w jednym przetargu
oferty o warto ci zamówienia nawet jak 1:10);
- przepisy prawa i systemy finansowe zwi zane z gospodark gruntami sprzyjaj rozliczaniu projektantów
planów z dokumentacji i ewentualnego uchwalenia planu. Pomijana jest sprawa realno ci planu, kosztów
współuczestnictwa w planowaniu, negocjowaniu i ujawnianiu potencjalnych konfliktów. Gminy nie widz
tutaj swojego interesu ekonomicznego i nie chc płaci za czas po wi cony pracy nad procedurami
uzgodnieniowymi. W takiej sytuacji prywatny wykonawca nie uto samia si z faz realizacji planu, co jest
ewidentnie sprzeczne z sam istot planowania i uniemo liwia prawidłowe prowadzenie gospodarki
przestrzennej;
- poniewa nieliczne tylko gminy posiadaj własne pracownie urbanistyczne, powszechn praktyk przy
sporz dzaniu planów s zamówienia publiczne. Ustawa o zamówieniach publicznych nie wyodr bnia
jednak specjalnych warunków dla pozyskiwania wykonawców planów zagospodarowania przestrzennego, a
wi c władze samorz dowe s zmuszone do wyboru wykonawcy na plan według kryterium najni szej ceny
oferowanej usługi. Najni sza cena musi si wi za z maksymalnym ograniczeniem nakładu pracy na
wykonanie projektu planu, zarówno pracy twórczej, jak jest opracowanie koncepcyjnej fazy, jak i szeregu
analiz i opracowa specjalistycznych, które powinny gwarantowa , e prawo miejscowe jest stanowione
przy pełnej wiadomo ci wszystkich uwarunkowa niezb dnych dla odpowiedzialnego i racjonalnego
gospodarowania przestrzeni .
Praktyka pozyskiwania wykonawców planów miejscowych według kryterium najni szej ceny (cz sto na
dokładk dumpingowej) jest podstawowym powodem niskiej jako ci planów, a w konsekwencji strat i cz sto
nieodwracalnych skutków degradacji przestrzeni. Jest to, w pierwszym rz dzie, efekt braku okre lenia ceny
minimalnej gwarantuj cej wła ciwy poziom merytoryczny projektów planów, jak i ceny maksymalnej
chroni cej przed nieuzasadnionym wydatkowaniem rodków publicznych;
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 69
- fakt, e podstaw tworzenia prawa miejscowego jest wła nie twórcze opracowanie projektu
urbanistycznego jest w praktyce zamówie pomijana całkowicie. Ustawa o Zamówieniach Publicznych
zezwala wprawdzie na wyłonienie wykonawcy zamówienia publicznego drog konkursu, jednak to władze
samorz dowe sporadycznie tylko wykorzystuj tak mo liwo . Wpływa na to brak rodków, jak równie zła
interpretacja przepisów, wg których plan, czyli prawo miejscowe nie jest prac twórcz , pomimo e
równocze nie, nie jest kwestionowany twórczy charakter prac niezb dnych do sporz dzenia przepisu
gminnego;
- cz sto projekty dokumentów planistycznych s wykonywanie
przez zespoły z innego województwa
74
.
Zewn trzny wykonawca ma utrudniony dost p do dokumentów znajduj cych si w urz dzie, równie
utrudniona jest współpraca z członkami zarz dów gmin, którzy maj głos decyduj cy o kształcie ustale
zawartych w opracowywanych dokumentach planistycznych. Dochodzi do tego niekiedy słaba znajomo
gminy, jej problemów, konfliktów interesów, rzeczywistych potrzeb w sferze publicznej. Jest to efekt
poszukiwania oszcz dno ci ze strony urz dów gminnych i marszałkowskich, jednak dokumenty
planistyczne wykonane t metod szybko si dezaktualizuj , konieczne jest wykonanie nowych w tym
samym trybie i rzeczywiste, ko cowe koszty s wysokie.
W sytuacji „demonta u” słu b publicznych w sferze planowania przestrzennego jeste my w przymusowej
sytuacji i rynkowy model wykonywania cz ci opracowa planistycznych jest prawdopodobnie nie do
unikni cia. Nale y jednak przyj , mo liwie jak najszybciej, zasad wykluczaj c zlecanie prac nad
dokumentami planistycznymi o charakterze strategicznym, ‘na zewn trz’ gminy. Dokumenty te winny by
opracowywane bezpo rednio przez władze gminy, gdy okre lanie celów polityki rozwojowej jest ich
podstawowym zadaniem w dziedzinie gospodarki przestrzennej. Konieczne jest te stopniowe
przebudowywanie systemu instytucji planistycznych, tak aby w perspektywie 5-10 lat zbli ył si on do
standardu przewa aj cego dzi w krajach UE.
=3* 1 / 0
1 5 E 2
5
412
/
"
0
4
1 "+ 1 22 ;
=3*36 # &
H P
B
P
P F 9P
B
P
#
W prawidłowo prowadzonej gospodarce przestrzennej wyst puje wiele zawodów: urbani ci, plani ci
przestrzenni, architekci, fizjografowie, geodeci, ekonomi ci, eksperci od programowania, in ynierowie
gospodarki wodnej i transportu, ekolodzy, geografowie i klimatolodzy, niezwykle istotna jest praca s dów i
notariatów.
Zatrudnienie w tym dziale winno by traktowane jako dowód zaufania publicznego, gdy
warunki naszego ycia s uzale nione, od pracy jego ekspertów, w niemniejszym stopniu,
ni od pracy lekarza czy nauczyciela. Jest istotne równie , aby adna ze specjalizacji nie
zdominowała pozostałych, jak miało to miejsce w Polsce, gdy w ko cu staje si to barier
dla kompleksowo ci i poprawno ci rozwi za oraz przeszkod w działaniach
implementacyjnych.
74
Du a liczba projektów wykonywanych przez biura stołeczne czy krakowskie wiadczy dodatkowo o niskim
potencjale planistycznym wielu regionów.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 70
wiadomo tych spraw nie jest w Polsce powszechna. Ilo kadr planistycznych jest niewystarczaj ca
75
a
kwalifikacje urbanistów i planistów przestrzennych nie zawsze i nie wsz dzie s odpowiednie. Pomimo, e
kadry fachowe s nieliczne, s równie niewła ciwie wykorzystywane. Przy niskiej aktywno samorz dów
terytorialnych w dziedzinie planistycznej, cz sto w gminie ‘urbanist ’ czy ‘architektem’ jest rolnik, radca
prawny, magister WF lub biolog. Cz sto, mo e nim by , ‘ustosunkowany’ i energiczny inwestor.
Niestety, nie mo na tu oczekiwa szybkiej poprawy, gdy okre lona prawem kontrola kwalifikacji osób
wykonuj cych plany jest nieskuteczna, a nowe propozycje w tym zakresie id w złym kierunku. Prowadz
bowiem do jej dalszego ograniczania, ustanawiaj c bardzo niskie wymogi w uzyskiwaniu uprawnie . Prawo
nie wymaga równie i nie kontroluje ci głego podnoszenia kwalifikacji, niesłychanie istotnego w dziedzinie
planowania przestrzennego.
Powołanie samorz dów zawodowych nie b dzie skutecznym rozwi zaniem, je li towarzyszy temu b d
naciski aby obni y wymagania w zakresie kwalifikacji zawodowych. Tendencje do zmniejszania wymaga
w zakresie kwalifikacji fachowych s wr cz niepoj te, bior c pod uwag zacofanie zawodowe du ej cz ci
kadr planistycznych.
=3*3(
# # &
9
9
Istot zawodu urbanisty i planisty przestrzennego jest racjonalne przekształcanie
rodowiska przez cało ciowe i kompleksowe planowanie jego zagospodarowywania.
Celem zawodu jest zaspakajanie potrzeb ludzi - biologicznych, u ytkowych
(ekonomicznych, funkcjonalnych), psychicznych (bezpiecze stwo, pi kno, ład) poprzez
racjonaln organizacj przestrzeni.
Pierwszym warunkiem prawidłowo ci rozwi za , tak wa nej dla stworzenia dobrych warunków ycia, jest
wysoki poziom profesjonalny. Niestety, obecne warunki, prawo, instytucjonalne systemy ograniczaj
uzyskiwanie wysokich kwalifikacji oraz dobre i społecznie u yteczne wykonywanie zawodu.
Stan zawodu urbanisty i planisty przestrzennego, od którego w problemach merytorycznych zale y
najwi cej, jest zły.
Istota i cel istnienia zawodu, zwłaszcza jego rola i praktyczne znaczenie, nie s rozumiane i powszechnie
akceptowane przez społecze stwo. Zawód nie jest ceniony, jest traktowany jako „usługa dla klienta”. Jego
główny produkt — plan zagospodarowania przestrzennego — jest cz sto uwa any za dokuczliw
dolegliwo — któr z wymogów prawa nale y wykona , za mo liwe najni sz cen .
Zawód nie zawsze jest wykonywany prawidłowo, cz sto te decyzje zawodowe s podejmowane przez
niekompetentne osoby.
wiadczy o tym najlepiej krajobraz urbanizuj cych si
terenów
76
, chaos i bezład zabudowy. Kakofonia form,
lekcewa enie otoczenia i łamanie zasady ‘dobrego s siedztwa’, to cechy wi kszo ci wznoszonych w
Polsce budynków, w czym wielu polskich architektów i planistów przestrzennych ma swój ‘twórczy’ udział.
75
Zarówno w porównaniu do zada (nie realizowane s z tego powodu niektóre wi
ce ustalenia ustaw) jak te w
porównaniu do krajów europejskich.
76
Dramatyczny w swym wyrazie, bardzo starannie udokumentowany raport zaprezentowało Stowarzyszenie
Architektów Polskich na Kongresie Architektury w Gda sku w 2001 roku. Sytuacja od tamtego czasu nie uległa
poprawie.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 71
Zawód nie jest równie reprezentowany w instytucjach sektora publicznego, zwłaszcza w aparacie władzy.
Obecno fachowców-urbanistów w organach przedstawicielskich i kontrolnych jest znikoma, na szczeblu
centralnym administracja uległa prawie likwidacji; w instytucjach prawa, kontroli, bankowo ci – eksperci,
plani ci przestrzenni, urbani ci, in ynierowie, s praktycznie nieobecni.
Za zaniedbania w tym obszarze odpowiada w pierwszym rz dzie władza publiczna, jednak rodowisko
zawodowe równie słabo te problemy rozumie, lekcewa y cz sto ‘poza-architektoniczne’ i ‘poza-
estetyczne’ zadania zawodu.
Model architekta-urbanisty, kultywowany od wielu dekad, niedobra spu cizna idei Modern Movement –
architekt potrafi zaprojektowa wszystko
(‘od klamki do miasta’) - wci jest kultywowana przez du cz
rodowisk zawodowych.
Zmiany obecnej sytuacji s konieczne, b dzie jednak wymaga szeregu działa i wielkiej
determinacji zarówno władz jak i samych fachowców, ich organizacji i samorz dów
zawodowych.
Po pierwsze - konieczne jest u wiadomienie społecze stwu jak zły jest aktualny stan gospodarki
przestrzennej w Polsce oraz jakie b d tego dalsze skutki, po drugie - konieczna jest zmiana legislacji; po
trzecie – niezb dne jest wła ciwe funkcjonowanie samorz dów zawodowych, czego podstawy prawne w
roku 2002 stworzono, lecz które s w pocz tkowej, bardzo trudnej fazie organizacji.
Prawidłowa gospodarka przestrzenna wymaga równie nowego spojrzenia na problem kwalifikacji planisty
przestrzennego i urbanisty. Konieczne s nowe specjalizacje zawodowe i cho wymogi w tym zakresie
istniej od dawna, niewiele robimy aby im sprosta . Konieczne jest ‘otwarcie’ nowych dziedzin edukacji i
nauki. We współczesnym społecze stwie ekspert gospodarki przestrzennej pełni szereg ról, jest to:
- planista przestrzenny i ekspert – jego główne cechy – wysokie kwalifikacje zawodowe i obiektywizm, a
funkcje to: planista przestrzenny, ekspert, doradca, rzeczoznawca;
- urbanista, architekt i planista przestrzenny w administracji – jego główne cechy – odpowiednie kwalifikacje
zawodowe (prawo, ekonomia, urbanistyka, architektura) i wiedza specjalistyczna w dziedzinie działalno ci
zawodowej, a funkcje dotycz : administracji urbanistycznej rz dowej i samorz dowej, s downictwa i
kontroli, nadzoru nad zamówieniami publicznymi i administracji mi dzynarodowej (UE, Rada Europy);
- urbanista w polityce i działalno ci społecznej – jego główne cechy – kwalifikacje zawodowe (prawo,
ekonomia, urbanistyka), pojmowanie zasad i rozumienie mechanizmów działania sfery politycznej,
umiej tno ci negocjacyjne i prezentacyjne, a funkcje to: członkowie przedstawicielskich i wykonawczych
organów władzy publicznej, działacze partii i organizacji politycznych (zwłaszcza działów programowych),
działacze organizacji pozarz dowych, mi dzynarodowe agencje.
Nikt nie posiada dzi i nie jest w stanie zdoby kwalifikacji aby wykonywa równie dobrze ka d z tych
funkcji. Nie jest to mo liwe. Jednak funkcje te istniej i s cz sto wykonywane nierzetelnie i niefachowo, z
zasady przez osoby które fachowców ‘wyr czaj ’. Zmiana tej sytuacji, to kolejny z istotnych warunków
naprawy gospodarki przestrzennej w Polsce.
=3< ! "1+ ?4 2
2 5!
Ocena profilu nauczania w dziale gospodarki przestrzennej w Polsce i porównanie naszej sytuacji z
sytuacj innych krajów Europy, jest zadaniem trudnym. Decyduje o tym rozmaito stosowanych nazw dla
kształcenia, zró nicowanie roli uczelni (od akcentowania podstaw teoretycznych i podej
prognostycznych, po normatywne post powanie, a do projektowania nauczanego w
szkołach planowania)
,
wielodyscyplinarno i interdyscyplinarno programów (od projektowania urbanistycznego, a do narz dzi
statystycznych i fizyki teoretycznej, inspiruj cej koncepcje modelowe w gospodarowaniu przestrzeni ).
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 72
W krajach Zachodniej Europy powszechnie wyst puj dzi tendencje do poszerzania
wiedzy o gospodarowaniu przestrzeni i przygotowywania odpowiednich fachowców na
drodze wyodr bnienia procesu dydaktycznego dla tej dziedziny.
W wi kszo ci przypadków s to odr bne pełne studia lub studia uzupełniaj ce w sensie doprowadzenia do
stopnia magisterskiego, w postaci całkowicie po wi conej profilowi gospodarki przestrzennej. Wg. danych
AESOP-u (Europejskiego Stowarzyszenia Szkół Planowania, zrzeszaj cego aktualnie 142 wy sze
uczelnie), 82 wy sze uczelnie prowadz pełne cztero–pi cioletnie studia magisterskie z wiedzy o
gospodarowaniu przestrzeni . Liczba ta nie obejmuje jednak wszystkich uczelni, jest te pewna ilo nie
uj ta w spisach tego stowarzyszenia.
W krajach tych model edukacji, dotycz cej gospodarki przestrzennej, jest do zró nicowany. Ma to zreszt
zwi zek z ró nym umocowaniem prawnym, a nawet rozumieniem roli planowania przestrzennego.
Tendencja do powoływania wyodr bnionego toku kształcenia jest jednak wyra na. Najsilniej jest ona
realizowana w Wielkiej Brytanii, w której 22 szkoły prowadz odpowiednie studia akredytowane przez
Royal
Town Planing Institute
, który ustanowił obowi zuj cy rdze tematyczny dla programów nauczania. We
Francji, nauczaniu patronuje krajowe
Stowarzyszenie Promocji Nauczania i Bada w Zakresie Gospodarki
Przestrzennej i Urbanistyki (APERAU)
, obejmuje ono kilkana cie szkól (sze uczelni prowadz cych pełny
tok studiów, tyle samo z dwu–trzyletnim nauczaniem). W Niemczech, obecnie 7 uniwersytetów prowadzi
pi cioletnie studia magisterskie z planowania przestrzennego (w roku 2002 liczba studentów wynosiła tam
1750, a nowo przyj tych było 530)
77
.
Obecnie, cztery najwi ksze a zarazem najsilniejsze gospodarczo kraje Europy Zachodniej:
Wielka Brytania, Francja, Niemcy i Włochy rozwin ły pełne studia wy sze dla potrzeb
gospodarki przestrzennej. W krajach tych działa ponad połowa europejskich szkół
gospodarki przestrzennej. Jednak kilka krajów znacznie słabszych ludno ciowo, jak
Holandia i Norwegia, dorównuje lub przewy sza je g sto ci swoich szkół planowania.
W Polsce, ju w latach 70-tych inicjowano na Politechnice Gda skiej odr bne studia z planowania
przestrzennego, a w 1995 roku, Rada Główna Szkolnictwa Wy szego wprowadziła na list kierunków -
kierunek Gospodarka Przestrzenna. Było to usankcjonowanie praktyki, gdy od czterech lat studia takie
(jako specjalno ) prowadziły ju dwie uczelnie.
W odpowiednim zapisie decyzji Rady Głównej podkre la si interdyscyplinarny charakter tre ci
edukacyjnych i nauczaj cej kadry, a stosunkowo ograniczony rozmiar ustalonego przez Ministerstwo
Edukacji minimum programowego pozwala na du rozmaito ogólnego profilu. Potwierdza to zestaw
szkół prowadz cych ten kierunek.
Obecnie na kierunku Gospodarka Przestrzenna studiuje w Polsce około 2000 studentów, w
dziesi ciu wy szych szkołach, natomiast jednolite studia magisterskie prowadzone s w
Polsce na 7 wy szych uczelniach
78
, ponad 500 absolwentów uko czyło te studia, w ród
nich jest wielu doktorantów i czterech doktorów ju wypromowanych. Powstało te
77
W Holandii ‘plani ci’ i urbani ci, reprezentuj cy ogólne lub techniczne podej cie, pracuj razem od 1998 r. Maj
jedno stowarzyszenie, a 4 uniwersytetu oraz 1 akademia rolnicza prowadz pełne kształcenie planistyczne, przy
braku studiów podyplomowych. W Portugalii 3 uniwersytety, w Szwecji 4, a w Norwegii a 6 uczelni prowadzi studia
magisterskie z gospodarki przestrzennej w ró nych odmianach i ró nie ogarniaj cych cz
rozległej problematyki.
W krajach obszaru ródziemnomorskiego (oprócz Francji) 6 uczelni włoskich prowadzi studia omawianego kierunku,
w Hiszpanii –3, w Słowenii, Grecji i Jugosławii po jednej wy szej szkole.
78
Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Politechnika Wrocławska, SGGW w Warszawie, Uniwersytety w Łodzi,
Poznaniu i Warmi sko Mazurski oraz Collegium Polonicum w Słubicach. Uderza brak na tej li cie najwi kszych
uniwersytetów i szkół politechnicznych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 73
porozumienie placówek prowadz cych ten kierunek – Unia Szkół Gospodarki
Przestrzennej.
Kiedy ponad dziesi lat temu ustalono pierwsze w Polsce wymagania programowe dla kierunku
Gospodarka Przestrzenna, dominowało przekonanie, e – podobnie jak to si dzieje w Europie – nale y
uzgodni jedynie bazow cz
programu i pozwoli uczelniom na znaczn swobod w kształtowaniu
profilu sylwetki absolwenta. Dzi , maj c ju pewne do wiadczenie w kształceniu studentów w uczelniach o
bardzo zró nicowanym typie, warto podda analizie realizowane programy dydaktyczne, a tak e
sformułowa pewne wnioski dotycz ce ewentualnego ich doskonalenia.
Zgodnie z przyj tymi standardami nauczania studia magisterskie na kierunku Gospodarka Przestrzenna
powinny trwa 9 lub 10 semestrów w zale no ci od specjalno ci. Ł czna liczba zaj powinna wynosi
około 2500-2900 godzin. W tzw. „minimach programowych” ustalaj cych standardy nauczania, okre lono
1300 godzin ró nego typu zaj . W ród owych zdefiniowanych 1300 godzin znajduje si 160 godzin
wicze terenowych maj cych zaznajomi studentów z pewnymi elementami zastosowa wiedzy
zdobywanej podczas zaj na uczelni.
Porównanie programów oraz ilo ci wymaganych godzin dydaktycznych na uczelniach, z
ilo ci tych ci le okre lonych w standardach nauczania pokazuje, e istnieje bardzo du a
dowolno w profilowaniu specjalizacji profesjonalnej absolwenta kierunku Gospodarka
Przestrzenna
79
. Uczelnie bardzo ró nie odnosz si te do mo liwo ci swobodnego
wyboru pewnych przedmiotów przez studentów.
Najbardziej otwarte pod tym wzgl dem s Akademia Ekonomiczna w Krakowie i Szkoła Główna
Gospodarstwa Wiejskiego. Na przeciwnym biegunie plasuje si Uniwersytet Warmi sko – Mazurski, gdzie
w zasadzie nie przewiduje si wybieralno ci przedmiotów.
Na tym tle, zarysowuj si te wyra ne ró nice w profilach nauczania
80
. Nie jest to by mo e wada, e
b d je opuszczali absolwenci o ró nym ukierunkowaniu – humanistycznym, ekonomicznym czy
planistycznym. Jest istotne, aby posiadali oni wspóln , dobr baz podstawowej wiedzy o zawodzie.
Oceniaj c profile nauczania, mo na wyodr bni uczelnie o wyra nej specjalizacji ‘ekonomicznej’ (w
Poznaniu i Łodzi), profil ‘prawniczy’ reprezentuj cztery szkoły a trzy szkoły zwracaj szczególn uwag na
kształcenie ‘projektowe’.
Mo na tak e zauwa y pewne charakterystyczne style nauczania. Akademia Ekonomiczna w Krakowie
oferuje studentom bardzo du ró norodno przedmiotów, co jednak ma i taki skutek, e s one
prezentowane w do krótkich, niekiedy orientacyjnych cyklach (na przykład w formie 30-godzinnych
wykładów), natomiast w innych szkołach – jak na Uniwersytecie Warmi sko – Mazurskim lub Politechnice
Wrocławskiej, pewne przedmioty, b d ce niejako wizytówk uczelni, prezentowane s w sposób bardzo
szczegółowy, a co za tym idzie tak e obszerny pod wzgl dem czasowym.
79
Standardy nauczania ci le okre laj 360 godzin przedmiotów kształcenia ogólnego, 390 godzin przedmiotów
podstawowych oraz 550 godzin przedmiotów kierunkowych. Ponadto ustalaj praktyki i wiczenia terenowe.
80
W zakresie kształcenia umiej tno ci projektowych zarówno w odniesieniu do pewnej ogólnej wra liwo ci
przestrzennej jak i sporz dzania profesjonalnych opracowa planistycznych, bardzo wyrazi cie zarysowuje si
dominacja Politechniki Wrocławskiej.
W zakresie nauk humanistycznych, obejmuj cych przede wszystkim w tki historyczne i socjologiczne, pewn
przewag ujawnia Uniwersytet Warmi sko – Mazurski, cho tak e inne o rodki – zwłaszcza Kraków – dbaj o ten
blok przedmiotów.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 74
Przegl d przedmiotów, które maj istotny wpływ na kwalifikacje przyszłych specjalistów w
zakresie gospodarki przestrzennej, pozwala na zarysowanie obrazu obecnego nauczania i
rysuj cych si trendów.
W przedmiotach podstawowych priorytet ma matematyka, statystyka i informatyka (computer science), tylko
dwie uczelnie prowadz wykłady z teorii systemów i tylko jedna obejmuje programem wszystkie
przedmioty. W ekonomii wybór przedmiotów jest bardzo zró nicowany i wyst puj istotne ró nice w ilo ci
zaj pomi dzy szkołami, w sposób oczywisty uczelnie ekonomiczne, oferuj o wiele bogatsze programy.
W dziedzinie prawa równie profil przedmiotowy jest zró nicowany, tylko 3 uczelnie ucz prawoznawstwa i
te trzy maj kursy specjalistyczne. To samo dotyczy nauk geograficznych, gdzie w programach nauczania
wyst puj powa ne ró nice pomi dzy szkołami.
Podstawowe trzy bloki przedmiotów, dotycz ce gospodarki przestrzennej, nauki o ochronie rodowiska
oraz kształtowania przestrzeni, s we wszystkich szkołach rozbudowane, co jest zrozumiałe, a ich tematyka
obejmuje wi kszo istotnych i aktualnych problemów z tych dziedzin. Najwi ksze w tpliwo ci budzi
ograniczenie na kilku uczelniach, w tym trzecim bloku, zaj projektowych tym bardziej, e prowadz one
nauczanie z tej dziedziny pod,
de facto
myl cym, tytułem
planowanie i projektowanie urbanistyczne i
architektoniczne
. By mo e, jest to alergiczna reakcja na priorytetowe traktowanie problemów formy,
kompozycji i estetyki w urbanistyce i planowaniu przestrzennym, przez cały ubiegły wiek, jednak znaczenie
tej wiedzy i umiej tno ci jest nadal i obiektywnie istotne.
W ostatnim bloku nauk humanistycznych, najpełniej reprezentowana jest dziedzina socjologii, najsłabiej
nauczanie historii urbanistyki, która wyst puje w programie jednej tylko uczelni, co raczej zaskakuje.
Wydaje si , e rozwój szkolnictwa wy szego w dziedzinie gospodarki przestrzennej w
Polsce zmierza w dobrym kierunku. Mo na oczekiwa , e w perspektywie 5-10 lat, nasze
szkoły osi gn dobry standard europejski.
Na kilka istotnych problemów nale y zwróci jednak uwag .
Pierwszy, to zaplecze badawczo-naukowe szkół. Szkolnictwo europejskie i anglosaskie jest bardzo silnie
zwi zane z nauk , wybitni wykładowcy (Kunzmann, Faludi, Grant) to zarazem elita naukowa tej dziedziny
wiedzy. W Polsce mamy pozytywne przykłady w tym zakresie, na Uniwersytecie Łódzkim czy Wrocławskim,
jednak w skali szerszej jest to słabo polskich uczelni, zwłaszcza powstaj cych obecnie niepublicznych
szkół. Ma to te istotny wpływ na jako kadry nauczaj cej, gdy to co student usłyszy na wykładzie lub
seminarium zale y w gruncie rzeczy od wiedzy i kompetencji wykładowcy.
Drugi, to problem poszukiwa innowacyjnych. Kształc c dzi studenta, musimy bra pod uwag , e szczyt
jego zawodowej aktywno ci przypadnie za kolejne dwadzie cia lat. Nale y wi c zaopatrzy go w
umiej tno przewidywania rozwoju i zmian systemu gospodarki przestrzennej, a nie tylko wdra a w
arkana dzisiejszego warsztatu planistycznego i projektowego. Wyzwania rozwojowe, zwłaszcza
urbanizacyjne i ekologiczne, globalizacja, społeczne rewolucje – postawi przed nim nowe zadania i
problemy. Wydaje si , e obecne programy nauczania i wykładowcy, zbyt rzadko wkraczaj w nowe
obszary wiedzy i wyobra ni, e kształcenie nie mo e poprzestawa na zaopatrywaniu absolwenta w
sprawny warsztat zawodowy, dzisiaj wystarczaj cy i nawet stoj cy na dobrym poziomie, ale winno mu
dawa równie podstawy do czujnego, wra liwego na tempo i kierunki zmian pojmowania procesów
przestrzennych jako projekcji procesów cywilizacyjnych.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 75
Najgorsza jest sytuacja na kilkunastu uczelniach, nie prowadz cych kierunku ‘gospodarka
przestrzenna’. Ta druga grupa szkół cz sto kształci urbanistów i architektów w oparciu o
tradycyjne programy, w praktyce naucza si na nich tradycyjnie rozumianej urbanistyki,
niecz sto w szkołach tych student styka si z problemami ekonomiki miasta, polityk
regionaln czy sprawami społecznymi. Problematyka zrównowa onego rozwoju,
obowi zkowy element curriculum nauczania w krajach anglosaskich i Europy Zachodniej,
jest na polskich uczelniach przewa nie nieobecna lub jest przedmiotem dodatkowych
zaj
81
dla nielicznych, zainteresowanych t problematyk studentów.
Jest to kolejny obszar gdzie konieczna jest zasadnicza reforma – zwłaszcza reforma
programów nauczania, gdy nadal wi kszo urbanistów i planistów przestrzennych trafia
do zawodu, z tej drugiej grupy szkół wy szych.
Trzeci problem to ilo . Jak słusznie alarmuje Komitet Przestrzennego Zagospodarowania PAN nie tylko
potrzebne jest ujednolicenie minimum programów nauczania, gro na jest te luka pokoleniowa, w
konfrontacji z kryzysem gospodarki przestrzennej oraz nowymi potrzebami, jakie wywoła bardzo
prawdopodobna akcesja Polski do Unii Europejskiej. Nawet nie podejmuj c prób oszacowania jak wielki
jest deficyt kadrowy w gospodarce przestrzennej mo na by pewnym, e zwi kszenie liczby kształc cych
si na kierunku gospodarka przestrzenna, to sprawa bardzo potrzebna i pilna.
Ostatni z wa nych problemów dotyczy systemu doskonalenia zawodowego. W aktualnej
sytuacji, braku kadr, braków wiedzy, niedoskonałego modelu nauczania, system ten
nabiera szczególnego znaczenia.
Potrzeby w dziedzinie dokształcania i unowocze niania wiedzy pracowników i twórców gospodarki
przestrzennej s ogromne, a równocze nie rozwini ty ju w Polsce system ‘studiów’ podyplomowych jest
korumpowany przez reguły rynkowe i konkurencj w tej dziedzinie pomi dzy szkołami wy szymi. Programy
nauczania s ograniczane i s nawet sygnały wiadcz ce o tym, e wiele szkół w pogoni za ‘klientami’
oferuje niezmiernie ulgowe warunki uzyskiwania dyplomów studiów podyplomowych. Bez uzdrowienia
sytuacji w tej dziedzinie, trudno b dzie zapewni aby planista przestrzenny, pracownik administracji
urbanistycznej czy członek Rady Gminy, mieli odpowiednie kwalifikacje.
Odr bnym, nie analizowanym w Raporcie problemem, pomimo jego rangi, jest stan polskiej nauki o
gospodarce przestrzennej.
Zastój nauki w dziedzinie gospodarki przestrzennej jest zjawiskiem znanym, jest to te
logiczna konsekwencja złego stanu całej polskiej nauki i to pod ka dym wzgl dem.
Jednak e, problemy gospodarki przestrzennej i samorz dów terytorialnych s szczególnie
upo ledzone, gdy dodatkowo, s niech tnie traktowane przez dysponentów rodków
bud etowych przeznaczonych na badania w Polsce.
Liczba znacz cych naukowych opracowa , które wspierałyby praktyk , jest niewielka. Publikacje fachowe
s nieliczne, prasa fachowa prawie nie istnieje. Brak dialogu i wymiany my li, co jeszcze nie tak dawno było
mo liwe, w sytuacji gospodarczej nie lepszej ni dzi . Wyj tkowe instytucje, jak niezmiernie po yteczny
Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, borykaj si z trudno ciami finansowymi.
81
Trudno si temu zreszt dziwi , gdy Krajowa Komisja Zrównowa onego Rozwoju w Polsce, w odró nieniu od
krajów rozwini tych gospodarczo i cywilizacyjnie, jest od lat w stanie letargu, bez znaczenia i wpływu na
rzeczywisto .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 76
W tej dziedzinie najtrudniej o racjonalne wnioski, gdy nie wida adnej perspektywy ani szans na
pozytywne rozwi zanie w ci gu najbli szych lat.
Gospodarka przestrzenna jako dziedzina wielodyscyplinarna nie ma swojego odpowiednika w instytucjach
odpowiedzialnych za organizacj i finansowanie bada w Polsce; nie odnajduje si w zakresie
tematycznych zespołów Komitetu Bada Naukowych ani te w dziedzinie stopni i tytułu naukowego.
Rzutuje to na mo liwo ci naukowego rozwoju kadry dydaktycznej zajmuj cej si gospodark
przestrzenn i na funkcjonowanie instytucji prowadz cych działalno dydaktyczn , badawcz i
naukow w zakresie gospodarki przestrzennej.
Zagadnienie to wydawa si mo e błahe lub nawet kuriozalne, ale we współczesnym, bardzo
zbiurokratyzowanym wiecie, jest jednak w praktyce istotne. Ma wpływ na finansowanie bada , pozycj i
presti naukowców zajmuj cych si t dziedzin i na szereg innych ‘przyziemnych’ spraw nauki i nauczania
o gospodarowaniu w przestrzeni.
Otó , pomimo wieloletnich stara , nie udało si licznym wnioskodawcom doprowadzi do uznania w Polsce
gospodarki przestrzennej jako dyscypliny wg. klasyfikacji KBN. Nie chodzi chyba o oszcz dno miejsca na
tej li cie, gdy jest na niej sporo dubluj cych
82
si pozycji. Nie chodzi te chyba o rang i znaczenie
problemu, bo wprawdzie na li cie s wył cznie wa ne tematy, ale czy gospodarka przestrzenna jest mniej
wa na ni automatyka i robotyka (poz. 31) lub budowa i eksploatacja maszyn (poz. 44)?
Wnioski w tej sprawie, co interesuj ce, nie s merytorycznie kwestionowane, kolegialne ciała naukowe je
zatwierdzaj , niestety gin gdzie ‘po drodze’ w swej urz dniczej podró y i nie docieraj do fazy decyzji.
>3 ! 2
412
"
!+
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
Ekonomiczna racjonalno i gospodarcze skutki polityki przestrzennej s od ponad stu lat przedmiotem
uwagi, bada i analiz naukowych oraz ocen i kryteriów w działaniach praktycznych. Od teorii Hoovera i
Loscha o czynnikach lokalizacyjnych i prac Isarda o ekonomice regionalnej, relacje pomi dzy
efektywno ci gospodarcz a organizacj przestrzeni s przedmiotem zainteresowania polityków, władz
miast i ekonomistów.
Czynniki lokalizacyjne przyci gaj lub zniech caj inwestorów, a nast pnie decyduj o - efektywno ci lub
jej braku - zainwestowanych kapitałów.
Polityka regionalna jest nie tylko obszarem teorii, bywa te przedmiotem decyzji politycznych i
gospodarczych, jak w Anglii gdzie zrealizowano po 45 roku trzydzie ci sze nowych miast, aby zmieni
układ przestrzeno-ekonomiczny regionu Londynu.
Badania naukowe i prace teoretyczne w dziedzinie gospodarki przestrzennej maj w
Polsce krótkie tradycje.
Czterdzie ci lat Polski Ludowej zostało, w gruncie rzeczy, zmarnowane gdy nauka krajów realnego
socjalizmu, z oczywistych wzgl dów, zajmowała si bardzo rzadko t problematyk . Naukowców
zajmuj cych si ekonomik regionu i miasta było w Polsce kilku, a warto ciowe opracowania nieliczne.
82
Medycyna poz. 56 i nauki medyczne poz. 21; agrotechnika 48 i technika rolnicza 49; in ynieria chemiczna 40 i
technologia chemiczna 41.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 77
Próby identyfikowania i badania ekonomicznych czynników, podejmowane w planach aglomeracji
warszawskiej, nikogo nie interesowały, poza autorami planu. Równie zacofany model nauczania przyniósł
w tej dziedzinie niedobre skutki.
W efekcie, problematyka ekonomiczna w gospodarce przestrzennej, ekonomiczne uwarunkowania, kryteria
i oceny, nadal s przedmiotem zainteresowania w skiej grupy osób, głównie naukowców i planistów
przestrzennych szczebla krajowego, pomimo e aktualne przepisy szeroko rekomenduj w ró nych
‘studiach’, ‘programach’ i ‘strategiach’ problematyk ekonomiczn oraz pomimo, ‘ekonomiczno-
strategicznych’ rozwa a , zawartych w tekstach wielu opracowa .
Istniej ce bariery w tej dziedzinie – brak danych, brak warsztatu, brak fachowców, brak
metodyki a zwłaszcza, brak zainteresowania osób decyduj cych w ostateczno ci o
kształcie polityki przestrzennej w Polsce - s nie do pokonania. Perspektywy w tej
dziedzinie s równie niezbyt pomy lne.
>36
! 2
412
"
4 E !
"
0
!
1 "+ 1 22 ;
Postanowienia
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.,
dotycz ce kształtowania polityki
przestrzennej pa stwa, pozostawały w du ym stopniu martwe równie z powodów ekonomicznych, bowiem
regulacje prawne dotycz ce finansów publicznych i ustawy bud etowe nie stworzyły mo liwo ci
sporz dzania wieloletnich programów zada rz dowych słu cych realizacji celów publicznych i spełniania
warunków wprowadzania tych zada do planów miejscowych.
Warunkiem konstrukcyjnym tych programów jest bowiem posiadanie rodków na opracowanie
dokumentacji umo liwiaj cej wprowadzenie inwestycji do planu, na sporz dzenie lub zmian planu
miejscowego oraz na rekompensaty materialne dla osób fizycznych i prawnych dotkni tych planowan
inwestycj .
Tymczasem, wydatkowanie rodków na takie cele dla inwestycji programowanych, z kilkuletnim
wyprzedzeniem nie jest mo liwe, gdy konstrukcja bud etów resortowych z zasady ich nie uznaje.
W rzeczywisto ci, to regulacje dotycz ce finansów publicznych i konstrukcji bud etu pa stwa - a nie
regulacje dotycz ce gospodarki przestrzennej, maj najwi kszy wpływ na rozwój przestrzenny, na
wdra anie zasad zrównowa onego rozwoju w wymiarze przestrzennym oraz w ochronie rodowiska. Nie
jest to zreszt specyfika polska ale wiatowa prawidłowo .
Jest te oczywistym, e samo prawo nie zagwarantuje, aby podmioty władzy publicznej podejmowały
działania, umo liwiane a niekiedy nawet nakazywane im przez prawo, je li nie s spełnione okre lone
warunki ekonomiczne. Zale y to od polityki prowadzonej przez te władze, na któr prawo ma ju
ograniczony wpływ
83
.
O skutecznym i efektywnym zarz dzaniu zagospodarowaniem przestrzennym mo emy
mówi wówczas, kiedy systemy regulacyjne oraz interwencja władz publicznych, na
rynkach zwi zanych z gospodark przestrzenn , uwzgl dniaj specyficzne mechanizmy i
prawa rz dz ce zachowaniami u ytkowników na tzw. ‘rynkach ułomnych’.
83
Przykładowo, ustawa o ochronie przyrody daje mo liwo takiej ochrony m.in. przez ustanawianie parków
narodowych czy parków krajobrazowych. Jednak uprawnione do ustanowienia takich parków organy mog nie -
skorzysta z tej mo liwo ci z ró nych przyczyn, tak e wa nych przyczyn ekonomicznych, np. wobec braku rodków
na wykup gruntów, zrekompensowanie ogranicze w prowadzeniu działalno ci gospodarczej spowodowanej
utworzeniem parku i stworzenie warunków dla rozwoju innych działalno ci substytuuj cych działalno ci ograniczone.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 78
Do tych szczególnych rynków ekonomi ci zaliczaj m.in. rynek nieruchomo ci oraz sfer u ytkowania i
konsumpcji szeroko rozumianych dóbr publicznych. Ułomno rynków sprawia, e w relacjach pomi dzy
u ytkownikami przestrzeni wyst puj efekty zewn trzne, wpływaj ce (poza mechanizmem rynkowym) na
funkcj u yteczno ci ka dego typu działalno ci. ródłem efektów zewn trznych s m. in. procesy
technologiczne b d ce dostarczycielem nierynkowych produktów (odpadów), wiadome działania (lub nie)
władz publicznych polegaj ce na zast powaniu mechanizmu rynkowego ‘r czn ’ dystrybucj dóbr,
niedoskonało ci w przepływach informacyjnych itd.
Ułomno rynków oznacza tak e, i alokacja szeroko rozumianych zasobów i rozmiary konsumpcji s
niezgodne z oczekiwan sytuacj optymaln . Przedmiotem planowania i polityki przestrzennej s wi c
‘rynki ułomne’.
Dlatego, zadaniem planowania przestrzennego i przedmiotem interwencji ze strony władz
publicznych jest korygowanie ułomno ci tak, aby mechanizm „rynkowy” działał w
gospodarce przestrzennej mo liwie sprawnie. Nale y przy tym pami ta , e planowanie nie
jest zast powaniem rynków, aby jednak interwencja przynosiła oczekiwane rezultaty,
wa ne jest stałe prowadzenie bada nad mechanizmami rynkowymi rz dz cymi
zagospodarowaniem i u ytkowaniem przestrzeni.
Ich znajomo jest warunkiem wła ciwego działania interwencyjnego władzy publicznej, w
sferze przestrzennej.
Współcze nie, zagadnienie to nabiera szczególnej wagi poniewa działalno gospodarcza charakteryzuje
si du dynamik i zmienno ci , ale tak e coraz wi kszymi paradoksami w zachowaniach i oczekiwaniach
wła cicieli i u ytkowników nieruchomo ci. Ta sytuacja narzuca nowe wymagania w stosunku do
zagospodarowania przestrzennego, a niedocenianie lub pomijanie tych zjawisk w planowaniu i polityce
przestrzennej sprawia, i pojawiaj si skrajne i przeciwstawne tendencje. Jedna to dania wprowadzenia
rygorystycznego, przeciwstawnego do rynku systemu planowania i druga, to
dania wyeliminowania
planowania przestrzennego jako zb dnej bariery proceduralno- prawnej blokuj cej rozwój i tj. zamierzenia
developerów i inwestorów a szczególnie tych powi zanych z kapitałem mi dzynarodowym.
Ta sytuacja nadaje nowy sens planowaniu przestrzennemu – zwłaszcza jego funkcjom regulacyjnym,
funkcji kreuj cej nowe warto ci ekonomiczne, do których ma prawo lokalna społeczno . Niestety,
urbani ci i prawnicy niech tnie o tych problemach rozmawiaj , a głosy ekonomistów zajmuj cych si tymi
kwestiami s cz sto ignorowane
84
.
>3(
! 2
412
"
! +
2 / 2
1 "+ 1 22
>3(36
:
9
Cele polityki przestrzennej nie realizuj si jedynie pod wpływem działania instrumentów
zwi zanych z gospodark przestrzenn , bowiem wi kszo decyzji władz publicznych w tej
dziedzinie jest podejmowana w ramach działania innych sfer regulacji ycia społeczno-
84
W praktyce, problematyk ekonomiki miast, poza kilkoma o rodkami akademickimi (Łód , Pozna ) nikt si w
Polsce powa nie nie zajmuje. Jest natomiast licz ca si grupa rzeczoznawców maj tkowych, która interesuje si
spraw nieruchomo ci w interesie uprawianego zawodu. Jest to grupa społecznie wa na, których nabyte
do wiadczenie praktyczne i głos mo e wiele wnie do regulacji ustawowych poprawiaj cych funkcjonowanie naszej
patologicznej sfery funkcjonowania gospodarki przestrzennej.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 79
gospodarczego i wraz z dojrzewaniem gospodarki rynkowej, sfera tych regulacji b dzie
rosła.
St d te ich znaczenie dla realizacji celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju równie b dzie
rosło.
Podstawowym zadaniem krajowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego, w dziedzinie
ekonomicznej, b dzie wi c wskazywanie jakie regulacje prawne i inne instrumenty bezpo rednie stosowne
przez Rz d maj by modyfikowane i jak, pod k tem ich zwi zków z celami polityki przestrzennej.
Tak kwesti jest np. zabudowa obszarów wiejskich i terenów rolniczych. W naszych warunkach ustawa o
u ytkowaniu terenów rolniczych zezwala na podj cie budowy domu ka demu “rolnikowi” i jego rodzinie w
ramach siedliska nawet, je li tereny rolnicze s obj te granicami planu, a w interesie lokalnej społeczno ci
le y np. utrzymanie ich rolniczego a nie zurbanizowanego charakteru.
W tej sytuacji nale ałoby postulowa jak najszybsze podj cie bada nad skuteczno ci polskiego
instrumentarium gospodarki gruntami
85
. Dopiero na tym tle mo na zaproponowa najkorzystniejsze i
skuteczne zmiany prawne tak, aby generalny system regulacji pozwalał na skuteczne i zgodne z celami
polityki przestrzennej i gospodarczej pa stwa ich stosowanie.
Przyj cie zasady subsydiarno ci w organizacji terytorialnej kraju jako zasady ustrojowej,
rodzi okre lone konsekwencje ekonomiczne w sferze planowania przestrzennego.
Plan krajowy, plan regionalny, a nawet - postulowany przez niektórych - plan zagospodarowania
przestrzennego powiatu - powinien by instrumentem wspierania samorz du lokalnego np. przy
opracowywaniu planów gminnych, przy zarz dzaniu infrastruktur społeczn , techniczn i terenami
słu cymi zaspakajaniu potrzeb ró nych poziomów terytorialnych.
W planach tych musz by zidentyfikowane interesy publiczne, adekwatne dla danego poziomu samorz du
oraz wskazane mechanizmy regulacji i zarz dzania przestrzennie zdefiniowanymi interesami publicznymi.
Je li zgodzimy si z takim rozumowaniem, to oznacza to nic innego, jak konieczno stworzenia podstaw
prawnych, tak e do wyra ania interesów regionu i powiatu przez organy uchwałodawcze oraz konieczno
ich ochrony i egzekucji.
>3(3(
:
9
Przy aktualnym stanie finansów publicznych i przy równoczesnym braku odwagi rz dz cych (a równie i
warunków) do przej cia na selektywn prorozwojow polityk gospodarcz i regionaln , strategie i plany
zagospodarowania przestrzennego przygotowywane dla samorz dowego poziomu wojewódzkiego maj
niewielkie znaczenie praktyczne. Samorz d wojewódzki nie ma bowiem wystarczaj cych rodków
finansowych, aby mógł prowadzi własn polityk regionaln i przez własny system dotacji negocjowa
warunki wprowadzenia wojewódzkich ustale planu - do planów gmin.
W swojej obecnej konstrukcji prawnej, planowanie przestrzenne jest narz dziem
reguluj cym i wzgl dnie dobrze harmonizuj cym rozwój funkcji w okresach silnego
wzrostu gospodarczego i przestrzennego. Przy du ej presji inwestycyjnej mo na
85
Przykład ciekawego instrumentu administracyjno-ekonomicznego: wykupywanie przez lokalne władze
‘prawa do
zabudowy’
od wła ciciela terenu, bez jego wywłaszczania czy wykupu samego terenu. Procedura stosowana w
niektórych Stanach USA.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 80
powiedzie , e jest to instrument skuteczny i po yteczny, mo e nawet oddziaływa
niekorzystnie, hamuj c rozwój przestrzenny gmin.
Natomiast rola planów zagospodarowania przestrzennego województw w promowaniu
procesów rozwojowych, jest bardzo ograniczona i aby to zmieni , nale ałoby planowanie
na poziomie regionalnym uczyni planowaniem zintegrowanym i wzmocni jego
podmiotowy charakter.
Jest to jednak zadanie bardzo trudne i prawdopodobnie, w najbli szych latach, niewykonalne.
Słabo systemu planowania przestrzennego wszystkich poziomów wynika równie z tego, i istniej ce
rozwi zania prawne, reguluj ce sfer instrumentaln gospodarki przestrzennej, nie przystaj do praw
rz dz cych otwart gospodark rynkow .
Jak zatem w opisanej wy ej sytuacji opracowywa plan województwa, aby miał on sens
ekonomiczny?
Wydaje si , e do bezpiecznym podej ciem byłoby koncentrowanie uwagi na walorach determinuj cych
rozwój w długim okresie. Pozostałe elementy, je eli nie mamy jednoznacznej wiedzy o wieloletnich planach
inwestycyjnych województwa, nie powinny by przedmiotem szczegółowych rozwa a .
Niebagatelnym problemem, wci nierozwi zanym, staje si – przy zintegrowanym
podej ciu do planowania rozwoju wewn trz regionalnego – integralno strefowania
administracyjnego i przestrzenno- funkcjonalnego.
Innymi słowy - czy alokacja rodków ma by tylko sprowadzona do jednoznacznie zdefiniowanych granic
podziału statystyczno – administracyjnego (NIS), czy mo e by dopuszczalny inny przebieg strefowania,
zwi zany z istot planowania przestrzennego tj. wskazywania obszarów funkcjonalnych (a przecie funkcje
cz sto, a przyroda zawsze - nie uznaj sztucznych granic administracyjnych)?
Nie jest to pytanie teoretyczne, bowiem na styku polityki regionalnej i ró nego rodzaju separatystycznych
tendencji do jej traktowania, jako sfery niezale nej od gospodarki przestrzennej, b d rodziły si sytuacje
konfliktowe. Na tym tle pojawia si b d silne bariery absorpcji rodków pomocowych z UE. Jest to nie
tylko problem spójno ci ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z ustaw o wspieraniu rozwoju
regionalnego i rozporz dze wykonawczych, ale tak e innych ustaw np. o pomocy publicznej, które nie
dopuszczaj innego wyodr bniania obszarów ni cale jednostki samorz dowe
86
.
Kolejn istotn ułomno ci obecnego modelu planowania, jest to e autorzy planów miejscowych
ograniczaj swoje zainteresowania, w zakresie ekonomicznym (zgodnie z przepisami ustawy), do ‘skutków
finansowych wywołanych uchwaleniem planu’. S to jednak wył cznie skutki bezpo rednie, ograniczone do
kosztów rekompensat oraz korzy ci z tzw. renty planistycznej (uwzgl dniane przy opracowywaniu planów),
ale w bardzo w skim zakresie.
Ustawa nie zmusza do liczenia korzy ci i kosztów, jakie mog by udziałem gminy w długim okresie, przy
zało eniu pełnego, dopuszczonego planem gospodarczego wykorzystania terenu. Niektóre gminy, s
zainteresowane takim długookresowym bilansem, lecz jest to trudne, brakuje zarówno metodyki, jak i
86
Czy plan zagospodarowania przestrzennego mo e np. doprecyzowa obszar funkcjonalny tj., zmniejszy
powierzchni terenów np. do 2 gmin z jednego powiatu i 0,5 gmin z powiatu drugiego, z którego mog pochodzi
wnioski aplikacyjne?
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 81
podstawowych informacji. Tymczasem, bez takich szacunków
87
plan ma ograniczon warto jako
ekonomiczne narz dzie gospodarki przestrzennej.
Z tym wi e si te konieczno uwzgl dniania w dokumentach planistycznych "czynnika czasu". Nie
oznacza to "etapowania", jako bardziej wła ciwego dla działalno ci inwestycyjnej ni planistycznej.
Oznacza natomiast, e przekształcenia istniej cego zagospodarowania powinny odbywa si w kolejno ci
uzasadnionej wzgl dami ekonomicznymi, organizacyjnymi a cz sto i technologicznymi. Obligatoryjna
analiza ekonomiczna i czynnik czasu, to minimum, jakie powinno obowi zywa przy sporz dzaniu i
uchwalaniu studium uwarunkowa .
>3(3*
:
9
#
9:
Problem ocen w planowaniu rozwoju przestrzennego (jak te w zintegrowanym planowaniu rozwoju)
nabiera coraz wi kszej wagi. Nie tylko z uwagi na konieczno usprawniania procesu decyzyjnego i ci głej
poprawy efektywno ci w u ytkowaniu przestrzeni, ale tak e z uwagi na ustawowe wprowadzenie spojrzenia
na problematyk zagospodarowania przestrzeni, przez pryzmat ocen oddziaływania na rodowisko.
Mamy tu niestety, do czynienia z asymetri procesów decyzyjnych. Ustawodawca narzuca bowiem
obowi zek ustawowego wykonywania oceny oddziaływania na rodowisko, nie wprowadza natomiast
obowi zku przeprowadzenia rzetelnej i pełnej analizy korzy ci-kosztów społeczno-ekonomicznych.
Przy znanej niech ci polityków do uwzgl dniania w procesie podejmowania decyzji
88
zobiektywizowanych
kryteriów (ogranicza to bowiem swobod ich działania) grozi nam sytuacja, w której rezultaty
obligatoryjnych ocen oddziaływania na rodowisko b d traktowane w sposób czysto formalny lub, co
gorsze, mog by wykorzystywane przez urz dników i „ekologów” do praktyk obstrukcyjnych i
korupcjogennych. Dotyczy to zreszt ka dego poziomu planowania.
Z drugiej za strony pojawia si bardzo istotny problem wiarygodno ci i prawidłowo ci wycen korzy ci i
kosztów. Je li by my taki trud podj li, powstaj pytania - kto ma to robi ? Na ile ma to by proces
uregulowany? Jakim kryterium powinien odpowiada rzeczoznawca i jaki winien by jego status? kto
ponosi ryzyko bł du?
Trzeba wyra nie podkre li , i równie nowe propozycje prawne zwi zane z szacowaniem z tzw.
ekonomicznymi lub finansowymi skutkami uchwalenia planu, oferuj uproszczony i zaw ony rachunek
jego skutków społeczno - ekonomicznych, sprowadzaj c je do bezpo rednich roszcze finansowych
mi dzy stronami tj., władzy lokalnej i wła cicieli.
Tymczasem, przy braku katastru fiskalnego, stron przegrywaj c w tych kalkulacjach jest władza lokalna,
która nie jest w stanie zdyskontowa przynale nej jej renty planistycznej. Cz
skutków ujawnia si
bowiem dopiero przy sprzeda y nieruchomo ci, natomiast brak podatku
ad walorem
sprawia, i wszystkie
zmiany w rencie planistycznej budowlanej dotycz tylko sektora prywatnego, a korzy ci zewn trzne
zwi zane z zagospodarowaniem miasta ze rodków publicznych s przejmowane prawie w cało ci przez
87
Oznacza to za , e wst pne szacunki w tym zakresie powinny by wykonane przed podj ciem uchwały o
przyst pieniu do sporz dzania planu miejscowego. Znacznie jednak trudniej wykona tak analiz "korzy ci - koszty"
w stosunku do studium uwarunkowa . Dla tego dokumentu jest to wa niejsze ni dla planów bardzo nieraz małych
obszarów. Poniewa jest to dokument obejmuj cy cał gmin i wskazuj cy wszystkie tereny do przekształce
zagospodarowania (do obj cia planami miejscowymi) powinien by obligatoryjnie wyposa ony w analiz
ekonomiczn .
88
Zwłaszcza w samorz dach terytorialnych
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 82
sektora prywatny, nasilaj c rozmiary niekontrolowanych efektów zewn trznych ze wszystkiego typu
negatywnym konsekwencjami
89
.
Dlatego władze lokalne i regionalne nie maj adnego interesu ekonomicznego do opracowywania planów
zagospodarowania przestrzennego, a planowanie staje si niekiedy wr cz elementem spekulacji ze strony
sektora prywatnego.
Gdyby dochody gminy, powiatów i samorz du wojewódzkiego były czytelnie powi zane z udziałem w
podatku od warto ci nieruchomo ci (patrz rozwi zania europejskie) wówczas zainteresowanie planem,
korzystnym zagospodarowaniem przestrzennym, działaniem na rynkach nieruchomo ci, parcelacj
gruntów, inwestowaniem w tereny budowlane itd., byłoby podstawowym zaj ciem władz samorz dowych.
Zakładanie, e bez czytelnych interesów ekonomicznych władze samorz dowe b d zdolne
do ochrony nieczytelnego interesu publicznego, jest ze strony stanowi cych prawo
niesłychan naiwno ci .
>3* /
+ ,-
! 2
412
5C +! /
+
2D/
Poj cie warto ci terenów mo e by rozumiane bardzo szeroko
90
. W obecnych warunkach gospodarczych
przy zagospodarowaniu przestrzennym, nale y bra pod uwag dwa rodzaje warto ci, warto u ytkow ,
która uzale niona jest od walorów ekologicznych, walorów dziedzictwa kulturowego, walorów u ytkowych
wytworzonych przez natur i walorów u ytkowych b d cych wytworem aktualnych działa człowieka oraz
warto ekonomiczn , która uzale niona jest od warto ci rynkowej.
Rozliczne badania wskazuj , i wraz ze wzrostem warto ci ekonomicznej terenu malej szanse na jego
zagospodarowanie. Wynika to z faktu, i przy wysokich cenach nieruchomo ci spada zakres ró norodno ci
przyszłych, mo liwych form u ytkowania. Nadmierne, cz sto spekulacyjne, oczekiwania wła cicieli
nieruchomo ci, i znajdzie si u ytkownik gotowy zapłaci wysok cen za wysok oczekiwan warto
ekonomiczn , sprawia, e im wy sze s oczekiwania tym trudniej jest znale nabywc lub zmieni funkcje
u ytkowanych terenów.
Pojawia si wi c swoisty paradoks, okre lany jako „prawo malej cej ró norodno ci”. Du a ró norodno
funkcji w strefie centralnej wskazuje na wi ksz potencjaln elastyczno funkcjonaln tej strefy, wobec
nowych wyzwa cywilizacyjnych (potwierdzaj to wysokie oczekiwania wła cicieli nieruchomo ci w tym
obszarze) w porównaniu do strefy zewn trznej miasta.
W praktyce jednak z uwagi na te nadmierne oczekiwania wysokich zysków w strefie centralnej oraz z racji
wysokich kosztów przekształce i działa modernizacyjnych (typowych dla tej strefy), zdecydowanie
wi ksze szanse na nowe zagospodarowanie i lokalizacj ró norodnych funkcji zyskuje strefa zewn trzna.
Oczekiwania wła cicieli nieruchomo ci s tu bowiem ni sze, a warunki inwestowania łatwiejsze.
89
Np. w Wielkiej Brytanii planowanie jest integralnie zwi zane z ci gł analiz skutków ekonomicznych i
społecznych, co w wyniku prowadzi do okre lonych ustale planistycznych. Zapotrzebowanie na tego typu analizy
wynika z tego, i jest ona istotn prognoz dla konstruowania bud etu lokalnego i okre lania przyszłej bazy
dochodowej miasta pod wpływem uchwalenia i wdra ania ustale planu. U nas taka analiza wymuszana droga
prawn byłaby raczej tylko sztuk dla sztuki. By mo e wpływałaby na decyzje polityków i poprawiłaby racjonalno
zarz dzania przestrzeni przez władze miejskie, ale obserwuj c realne zachowania polityków, trudno jest oczekiwa
i zwyci y zawsze interes społeczny, je li interesy bud etu i u ytkowników przestrzeni s sprzeczne.
90
Malisz wyró nił dwie kategorie warto ci, które brał pod uwag przy wykonywaniu analizy progowej w
zagospodarowaniu miast: (a) warto ekonomiczn - ukazuj c realno rozwi zania problemu w okre lonych
warunkach społeczno-gospodarczych (analiza rynku, analiza samego przedsi wzi cia) oraz (b) warto u ytkow -
rozpatrywan pod k tem mo liwo ci okre lonego u ytkowania.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 83
Oznacza to, e przy braku interwencji planistycznej, strefa centralna ma wysok
elastyczno funkcji, a mał elastyczno struktur przestrzennych, w porównaniu ze stref
zewn trzn , któr cechowa b dzie z zasady wy sza elastyczno zagospodarowania. W
opisanej sytuacji sta si to musi stymulatorem procesów sub-urbanizacyjnych i
spowoduje ‘rozlewanie si ’ miasta.
W polskich warunkach, zwłaszcza w wielkich miastach, nieuporz dkowane stosunki własno ciowe na
atrakcyjnych terenach centralnych, dodatkowo zwi kszaj atrakcyjno terenów peryferyjnych i w efekcie,
nast puje podwy szenie cen równie terenów zewn trznych ponad poziom racjonalny ekonomicznie.
Ponadto na ceny nieruchomo ci oddziaływaj si jeszcze inne rygory, ograniczaj ce mo liwo ci ich
zagospodarowania: przepisy o ochronie dziedzictwa kulturowego i o ochronie rodowiska.
wiadomo tych ogranicze oznacza, i miasto zainteresowane napływem inwestorów musi prowadzi
polityk tworzenia lepszych szans, zwłaszcza na ‘trudnych’ inwestycyjnie terenach (wymagaj cych
wysokich nakładów pocz tkowych i kosztownych eksploatacyjnie). A to oznacza stworzenie systemu
rekompensat wysokich kosztów u ytkowania terenów lub rekompensat wysokich kosztów adaptacji terenu
czy obiektów budowlanych, nieruchomo ci do nowych potrzeb np. przez dotacje lub publiczno - prywatne
partnerstwo.
Bez interwencji sektora publicznego, tak rozumiane „prawo malej cej ró norodno ci” i mechanizmy
rynkowe, b d stymulowały rozwój na terenach najta szych, tym samym przyspiesza b d procesy
dezurbanizacji.
Tendencja do poszukiwania elastycznych struktur przestrzennych przez mi dzynarodowy i krajowy kapitał
oznacza równie , e adaptacja obiektów o walorach historycznych pod nowe funkcje gospodarcze, przy
narzuceniu dodatkowych rygorów konserwatorskich, nie znajdzie si (z małymi wyj tkami) w polu
zainteresowania sektora prywatnego. Dlatego ochrona dziedzictwa kulturowego dawnych terenów
przemysłowych wymaga tak e dotacji z sektora publicznego.
Przykłady te uwidaczniaj , jak wa ne jest uwzgl dniane ekonomicznych praw rz dz cych
rynkiem nieruchomo ci, w przygotowywaniu ofert lokalizacyjnych i jak istotne jest
uwzgl dnianie tych praw w planach zagospodarowania przestrzennego a nast pnie,
wi zanie tych planów z marketingow promocj gminy.
>3<
"
0
!
1 "+ 1 22 P2
54%
,4
0 +!
Wa nym instrumentem oddziaływania na gospodark przestrzenn jest własno terenów,
zwłaszcza, e
instytucje publiczne maj swobod podejmowania decyzji co do nabywania i sprzeda y nieruchomo ci.
Nie kwestionuj c celowo ci procesu prywatyzacyjnego w Polsce oraz racjonalno ci zbywania przez gmin i
Skarb Pa stwa mienia, nie odgrywaj cych roli w realizowaniu programów i inwestycji publicznych, nale y
si zastanowi , jak ten proces powinien wygl da , w odniesieniu do polityki przestrzennej władzy
publicznej.
Wydaje si , e w chwili obecnej aspekty przestrzenne w polityce prywatyzacyjnej s
generalnie nierespektowane.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 84
Powszechn praktyk władz lokalnych stała si sprzeda własnych gruntów, cz sto wyprzedzaj co w
stosunku do sporz dzenia planów przestrzennych dla zbywanych terenów. Stwarza to wielkie ryzyko
pozbywania si przez instytucje publiczne mo liwo ci oddziaływania na polityk przestrzenn , oraz ryzyko
utraty przyszłych korzy ci (cz stokro nie odległych w czasie) z renty planistycznej, zwłaszcza w
sytuacjach, kiedy plany przestrzenne s sporz dzane pod naciskiem i pod dyktando wła cicieli terenów i z
pomini ciem interesu publicznego.
Równie w tpliwe było jednorazowe uwłaszczenie du ych zasobów gruntów skarbu pa stwa w 1992 roku,
na rzecz ró nych u ytkowników terenów, od pojedynczych działek w ródmie ciach do kilkusethektarowych
obszarów miejskich. Działo si to w sytuacji, kiedy krótko funkcjonuj ce samorz dy nie miały jeszcze
opracowanych koncepcji polityki przestrzennej. Pozbawiono w ten sposób władze gmin mo liwo ci
prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej na ich terenie.
Co gorsze, proces ten trwa nadal, a zwłaszcza dotyczy Agencji Mienia Wojskowego wystawiaj cej na
sprzeda na wolnym rynku du e obszary w miastach, cz sto o strategicznym znaczeniu dla rozwoju
przestrzennego miasta.
Wydaje si te , e konieczne jest (i chyba wci jeszcze warte zachodu) wprowadzenie
doskonalszych regulacji prawnych dla trybu pozbywania si przez instytucje publiczne na
rzecz prywatnych podmiotów, własno ci terenów.
Winny one uchroni lokalne samorz dy od strat i zapewni spójno polityki prywatyzacyjnej z polityk
przestrzennego rozwoju gminy. W szczególno ci nale y ograniczy mo liwo zbywania terenów
komunalnych i skarbu pa stwa, dla których nie sporz dzono, okre lonych prawem miejscowym,
szczegółowych warunków zagospodarowania i u ytkowania.
Istotnym ograniczeniem mo liwo ci oddziaływania samorz dów lokalnych na najogólniej poj ty ład
przestrzenny, jest brak wa nego instrumentu ekonomicznego gospodarki przestrzennej, jakim jest podatek
od warto ci nieruchomo ci, powi zany z warto ci terenów.
Brak podatku katastralnego sprzyja spekulacji terenami nawet tam, gdzie władze lokalne sporz dzaj
odpowiednie studia i plany miejscowe. Wła ciciel terenu nie ponosi równie adnych ekonomicznych
konsekwencji za wieloletnie utrzymywanie nawet w centrum miasta niezagospodarowanej zgodnie z
przeznaczeniem planu działki. W obecnej sytuacji prawnej i ekonomicznej, wła ciciel
kilkudziesi ciohektarowego lub nawet kilkusethektarowego uzbrojonego terenu budowlanego, mo e
dowolnie wpływa na polityk rozwoju miasta, np. blokuj c rozwój bez ponoszenia adnych kosztów.
Brak podatku katastralnego jest tak e powodem wymuszania przez wła cicieli gruntów na władzach
samorz dowych przeznaczania na cele budowlane w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego obszarów, których zagospodarowanie nie jest uzasadnione ani rzeczywistymi potrzebami,
ani mo liwo ciami rozwoju w przewidywalnej przyszło ci
91
.
Dyskusja nad reform systemu podatkowego, toczy si ju od kilku lat, z uporem jednak
pomija si w niej problem podatków lokalnych, traktuj c ten typ opodatkowania jako
odr bny system obci e finansowych. Tymczasem racjonalna gospodarka przestrzenna
91
Pomimo znikomej ilo ci planów miejscowych sporz dzanych w skali kraju, s przypadki nadmiernej, w stosunku do
potrzeb, lokalnej oferty planistycznej, która umo liwia inwestowanie praktycznie na całym obszarze miasta czy gminy
i powoduje terytorialne rozproszenie zabudowy, ze wszystkimi negatywnymi skutkami dla ładu przestrzennego czy
zasad zrównowa onego rozwoju.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 85
stawia wymóg kompleksowego spojrzenia na cały system podatkowy, tak e na podatki
lokalne.
Co wa niejsze, w debatach tych pomija si sprawy podatku od nieruchomo ci rozumianego jako podatku
płaconego
ad valorem
. Obserwujemy tendencje do rozdzielania tych dwóch zagadnie .
O podatkach od nieruchomo ci dyskutuj samorz dy, geodeci i niewielkie grono specjalistów od wycen
nieruchomo ci, czasem wł czy si do tej dyskusji jaki regionalista.
O podatkach od płac i dochodów dyskutuj przywódcy partii, makroekonomi ci byli i obecni ministrowie. W
tym gronie podatek od nieruchomo ci, traktowany jest jako sprawa drugorz dna. Nie stanowi on bowiem
ródła dochodów centralnych, a zatem nie ma sam w sobie warto ci politycznej. Co najwy ej politycy mog
przytakiwa , i te podatki s za wysokie dla firm i dobrze byłoby je zmniejszy , widz c w nich raczej
hamulec, ni stymulator rozwoju biznesu? Nale y jednak rozwa y istotne aspekty dotycz ce tego podatku,
w mo liwie obiektywny sposób.
Przyznaj c, e podatek ten nie jest idealnym sposobem na zasilanie bud etu i stymulacj rozwoju
lokalnego czy regionalnego nale y pami ta , e jego u yteczno dla zdecentralizowanej gospodarki jest
bezsporna.
Jest on korzystny dla ochrony interesu publicznego w gospodarce przestrzennej, umacnia wpływ instytucji
publicznych na t gospodark i ogranicza spekulacje na rynku nieruchomo ci.
W sytuacji globalizacji gospodarki i tendencji do unikania podatków bezpo rednich (z uwagi na łatwo
mi dzynarodowego przerzucania kosztów) podatek od nieruchomo ci staje si wa nym ródłem dochodów
władz lokalnych i regionalnych. Je eli podatki
ad valorem
b d na wła ciwym poziomie i je li b dzie du y
popyt na ziemi , to przy wysokiej jej warto ci wzro nie baza dochodowa władz terytorialnych.
Kolejny temat to rola podatku
ad valorem
, w ograniczaniu działania szarej strefy, obecnej w ka dej
gospodarce, niezale nie od szczelno ci sytemu podatkowego. Podatki od nieruchomo ci
ad valorem
pozwalaj jednak w istotnym stopniu przej cz
wytworzonych w niej dochodów, z chwil kiedy
wygenerowane tam dochody zostan zainwestowane w nieruchomo ci
92
.
Najwi cej kontrowersji budzi wysoko podatku od nieruchomo ci. Jest tu szereg trudnych problemów i
mo liwych, wariantowych rozwi za
93
. Czy podatek ten winien by zró nicowany? Czy powinien to by
podatek liniowy? Czy obni y on konkurencyjno gospodarki?
92
Wynika to z faktu, e podatek od nieruchomo ci jest podatkiem nie do unikni cia. Nie mo na schowa
nieruchomo ci. Je li jest hipoteka i rejestr katastralny wówczas mo na nieruchomo obci y nale no ciami.
Równie kto , kto unika płacenia podatku od dochodów i transferuje dochody na innych, którzy np. inwestuj w
nieruchomo ci b dzie tak e płacił podatek do bud etu. Np. „nic nie posiadaj cy” podatnik, bo rozpisał maj tek
nieruchomy na znajome osoby, czy niepracuj c on , de facto b dzie musiał tak e zapłaci podatek.
93
Powstaje pytanie, czy ma on by zró nicowany w stosunku do biznesu, rolnictwa, funkcji mieszkaniowej,
progresywny czy liniowy? Prawdopodobnie powinien to by podatek liniowy. Jego wysoko musi działa
stymuluj co na racjonalne u ytkowanie przestrzeni tj. na oszcz dne i pozwalaj ce na stałe przywracanie, w
racjonalnie uzasadnionym czasie, maj tku nieruchomego do procesów gospodarczych i zaspakajania potrzeb
mieszkaniowych (a czas ten wyra nie si skraca). Wielu polityków, w tym cz
ekonomistów, twierdzi, e wy sze
podatki od nieruchomo ci obni konkurencyjno gospodarki. W długim okresie z pewno ci nie, b d raczej
stymulatorem post pu. Nale y te wzi pod uwag to, e Ziemia i przestrze społeczno - gospodarcza jest dobrem
o rosn cej warto ci. Je li wi c mówimy o proekologicznym rozwoju, to nie mo emy tego faktu ignorowa i warto
nieruchomo ci musi znale swoje odzwierciedlenie w dochodach publicznych. Natomiast warto si zastanowi , czy
nie nale y utrzyma dwóch kategorii podatku od warto ci nieruchomo ci tj. od ziemi i od obiektów budowlanych. W
wietle mi dzynarodowej dyskusji specjalistów od tej materii, rozdzielenie podatku od gruntów i obiektów
budowlanych znajduje coraz wi cej zwolenników. Taka bowiem konstrukcja podatku pozwala na lepsze sterowanie
procesami u ytkowania terenów i staje si u ytecznym instrumentem lokalnej polityki zagospodarowania
przestrzennego.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 86
Jednak na te pytania mo na udzieli odpowiedzi jedynie w ramach generalnej reformy
podatkowej. Nie do pomy lenia jest bowiem ‘doło enie’ podatku katastralnego, jako nowej,
kolejnej daniny podatkowej. Je li argumenty za jego wprowadzeniem s przekonywuj ce,
nale y zaproponowa w nowym systemie podatkowym jak rekompensat , na zasadzie
‘co za co ’. Ale jest to ju problem wybiegaj cy poza zakres niniejszego raportu.
Oczywiste jest, e podatki od nieruchomo ci ostatecznie zapłac konsumenci. Nie musi to jednak
oznacza , i odb dzie si to globalnie wi kszym ich kosztem. Je li w wyniku podatku poprawi si
racjonalno i wydajno gospodarcza, na skutek cho by efektywniejszego wykorzystania infrastruktury, to
mog si pojawi oszcz dno ci w innych kategoriach wydatków (równie opodatkowania)
94
. I tu potrzebny
jest kolejny, globalny bilans, aby znale prawidłowe rozwi zanie.
Jednak bez wzgl du na pogl dy, nie wolno tego problemu ignorowa , warto
nieruchomo ci powinna mie odzwierciedlenie w dochodach publicznych.
>3=
+2
"+/
5
412 N
/ +2
/
"
0
4
1 "+ 1 22 ;
Modernizacja miast, zwłaszcza substandardowych terenów mieszkaniowych jest, nawet w krajach
zamo nych, o silnej gospodarce i sprawnych słu bach publicznych, niesłychanie trudnym problemem. W
Polsce, aktualne rozwi zania a nawet inicjatywy legislacyjne z ostatnich lat, dotycz ce modernizacji
terenów mieszkaniowych s dalece niewystarczaj ce.
S zbyt ograniczone i nie pozwol na uruchomienie efektywne działa w szerszej skali. Nie tworz te
korzy ci ekonomicznych, które w prawidłowych warunkach pozwalaj na cz ciowe finansowanie procesów
modernizacyjnych.
Dla rozwi zania wielu problemów modernizacyjnych dla których barier , przy obecnym
stanie prawa, stanowi mieszana struktura własno ci i które blokuje deficyt rodków
publicznych, konieczne jest stworzenie przejrzystych ustawowych zasad współdziałania
podmiotów publicznych i prywatnych.
Konieczne jest stworzenie przepisów prawnych, które umo liwi bezpo redni , dobr współprac władz
publicznych i lokalnych społeczno ci z prywatnym kapitałem oraz z potencjalnymi inwestorami, na rzecz
realizacji celów publicznych. Współprac jawn i poddan kontroli społecznej oraz prawnej. Przepisy i
zasady działania winny równocze nie zagwarantowa mo liwo sprawnego działania inwestycyjnego na
terenach o skomplikowanej strukturze własno ciowej, planistycznej i przestrzennej, w sytuacji kiedy
normalny system prawny nie spełnia prawidłowo swej roli.
Powinny te zagwarantowa aby korzy ci ekonomiczne tworzone w procesie inwestowania i
zagospodarowania terenów miejskich, słu yły nie tylko prywatnym inwestorom lecz równie celom
publicznym.
Rozwi zanie tych problemów wymaga stworzenia szczególnych przepisów prawnych i instytucji które,
działaj c niezale nie od ogólnego ustawodawstwa, umo liwi inwestowanie w trudnych ekonomicznie,
społecznie i formalno-prawnie warunkach.
94
W dyskusjach nad wprowadzeniem podatku od nieruchomo ci warto wróci do kwestii jednoznacznego i równego
traktowania maj tku nieruchomego i maj tku pieni nego. Obecnie za bogatego uznaje si tego, kto posiada
maj tek pieni ny na koncie w banku. Traktuje si to jak kapitał przynosz cy bie ce dochody. Natomiast maj tek
nieruchomy, takich zakusów fiskalnych jako nie rodzi. Traktuje si go raczej w kategoriach kosztowych ni
dochodowych. Czy kto , kto ma pieni dze w banku jest bogaty, a ten kto ma tylko maj tek nieruchomy jest biedny?
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 87
Wzorem w tym zakresie powinno by europejskie ustawodawstwo o nowych miastach i regionach
rozwojowych, zwłaszcza angielskie, które jest stosowane i doskonalone, w warunkach gospodarki
kapitalistycznej, od kilkudziesi ciu lat. Ma ono charakter specjalny, tworzy bowiem enklawy prawne na
okre lonym terytorium, w sytuacjach szczególnych, kiedy istnieje obawa e planowane działania, pod
rz dami ogólnie obowi zuj cego prawa, nie b d sprawnie realizowane.
W Polsce, bior c pod uwag stan naszych miast, aktualne uwarunkowania społeczne i ekonomiczne, oraz
stan naszego prawa, taki typ przepisów jest szczególnie potrzebny i to z kilku wzgl dów.
Po pierwsze, przeprowadzenie nowego ustawodawstwa,
rozszerzaj cego uprawnienia władz rz dowych i
samorz dowych dla potrzeb inwestycji modernizacyjnych
95
, nie wydaje si realne, tymczasem stopie
degradacji naszych terenów miejskich jest wysoki i wi kszo społecze stwa yje w warunkach, których nie
powinny by na stałe akceptowane. Z tego wzgl du bardziej realnym rozwi zaniem jest dzi
ustawodawstwo specjalne.
Po drugie, gdy ten typ ustawodawstwa jest korzystny ekonomicznie, umo liwia bowiem inwestorom
publicznym przej cie cz ci zysków z rosn cej renty gruntowej (do wiadczenia z funkcjonowania ustawy
brytyjskiej o nowych miastach s w tym zakresie bardzo dobre). Dzi korzy ci te s w Polsce
przechwytywane w cało ci przez spekulantów i prywatnych developerów.
Po trzecie, podstawow zasad działa modernizacyjnych jest partnerstwo publiczno-prywatne (PPP),
które niestety budzi nadal w Polsce wielkie opory. Próby uruchomienia legislacji na wzór istniej cych w
krajach Unii Europejskiej nie powiodły si . Działania innowacyjne niektórych samorz dów w tej materii
przyjmowane s niech tnie i podejrzliwie, rodz c pos dzenia o prywat i korupcje. Impulsem do
zapocz tkowania społecznego procesu edukacyjnego mogłyby sta si propozycje nowych rozwi za
ustawowych - okre laj ce ramy i zasady PPP w procesach modernizacyjnych. Równie z tego wzgl du,
ustawodawstwo specjalne mo e by rozwi zaniem łatwiejszym
96
do przeprowadzenia.
Rozwi zanie takie, oparte na wzorach praktykowanych ju i sprawdzonych w innych krajach, s
oczekiwane przez samorz dy. Mog bowiem umo liwi podj cie szeregu niezmiernie pilnych działa
modernizacyjnych, co jest szczególnie wa ne w sytuacji ci głego zmniejszania si rodków inwestycyjnych
b d cych w dyspozycji samorz du.
Partnerstwo publiczno-prywatne stanowiłoby te jeden ze sposobów zwi kszania spójno ci planów
przestrzennych i realno ci lokalnych programów rozwojowych.
83
"
? 41 @"+/
/ +
"!
836 "
? 41 @"+/
/ +
"!
/
"
0
4
1 "+ 1 22 ;
Społecze stwo rozumiej ce potrzeb ładu przestrzennego i obywatel wiadomy swoich interesów - to
warunek podstawowy przełamania kryzysu w gospodarce przestrzennej. Aktywni i zorganizowani
95
Rozwi zanie cz sto spotykane w krajach UE.
96
Partnerstwo publiczno-prywatne jest mo liwe na pewnym, stosunkowo wysokim szczeblu wiadomo ci
obywatelskiej, której rozwój mo na jednak stymulowa . Jest to wielkie zadanie edukacyjne, niestety jak dot d media
publiczne dalekie s od wypełniania takiej edukacyjnej roli.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 88
obywatele s w stanie doprowadzi do realizacji wyznaczonych celów gospodarki przestrzennej i ochron
jej warto ci.
Budowa społecze stwa obywatelskiego jest zawsze procesem trudnym i długotrwałym, w
krajach anglosaskich trwa to ju setki lat. W Anglii spisy podatkowe powstały w XI wieku, a
samorz dy lokalne w XIV wieku. W Polsce proces ten przebiega szczególnie wolno. Nie
tylko z braku tradycji i obci e historycznych, lecz równie na skutek nawarstwienia si
szeregu niekorzystnych zjawisk doby obecnej: silnego rozwarstwienia społecznego i
ubóstwa, bezrobocia, niskiego poziom edukacji, słabo ci ekonomicznej Pa stwa i bardzo
trudnych przekształce politycznych i gospodarczych
1
. Bardzo niekorzystny jest te brak
wystarczaj cego poparcia politycznego dla idei samorz dno ci obywatelskiej i rosn cy
populizm w sferze politycznej, hamuj cy edukacj społeczn .
Bierno , cz sto nawet spotykana w Polsce apatia społeczna ma negatywne konsekwencje w ka dej
dziedzinie ycia, szczególnie jednak w działaniach trudnych, które wymagaj działa długofalowych i
poparcia społecznego, a do takich nale y gospodarka przestrzenna.
Równie dowarto ciowanie własno ci prywatnej, po kilkudziesi ciu latach jej ideologicznego negowania,
zaowocowało daleko posuni t absolutyzacj tej własno ci i kwestionowaniem jej ogranicze .
Tymczasem aktywno społecze stwa obywatelskiego, to fundamentalny, wyj ciowy warunek dla naprawy
systemu gospodarki przestrzennej w Polsce, zwłaszcza za , rozwoju rzeczywistej partycypacji społecznej.
Dlatego gwarancje - polityczna, prawna, ekonomiczna, instytucjonalna - autentycznej partycypacji
społecznej w planowaniu przestrzennym, jak i szeroka edukacja o problemach gospodarki przestrzennej,
s podstawowymi warunkiem przeciwdziałania wszystkim negatywnym zjawiskom wyst puj cym w polskiej
przestrzeni.
83(
/2
/
52!
+ 4
4; "
? 412 ;
Powstanie rzeczywistej partycypacji społecznej w prowadzeniu gospodarki przestrzennej, wymaga
spełnienia szeregu warunków. Przede wszystkim konieczne jest przyzwolenie polityczne, praktyczna
akceptacja zasady subsydiarno ci przez władze oraz przyzwolenie na kontrol społeczn . Wbrew pozorom,
nie s to warunki łatwe do spełnienia, zwłaszcza na poziomie samorz du gminnego.
Warunki stworzone przez obowi zuj cy aktualnie system prawny w zakresie partycypacji społecznej i
edukacji społecze stwa maj bardzo formalny charakter. S one dalece niewystarczaj ce dla budowania
przestrzennej wiadomo ci społecze stwa, do przekonania społecze stwa o celowo ci prowadzenia
planowej gospodarki przestrzennej, we wspólnym interesie publicznym.
Zachowania społeczne w ramach prawnie okre lonych warunków dowodz , e zaufanie obywateli do władz
lokalnych, w sferze kształtowania ładu przestrzennego, jest bardzo ograniczone. Społeczno ci lokalne nie
s te z zasady wiadome swoich praw i mo liwo ci w kreowaniu ładu przestrzeni i warunków rodowiska
ycia. Nie wykształcił si system informowania i edukowania społecze stwa o problemach gospodarki
przestrzennej, uczestnictwo w procedurach jest regulowane w sposób generalny a rodki na ten cel nie s
rezerwowane przez prawo.
Wielk luk obecnej legislacji jest brak prawnej kontroli kwalifikacji organizatorów procesów
partycypacyjnych. Zajmuj si tym z zasady plani ci przestrzenni, cz sto niewyszkoleni w dziedzinie
komunikacji społecznej lub, równie pozbawiona kwalifikacji w tym zakresie, administracja.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 89
Prawo nie stwarza te wła ciwych warunków do działania grupom obywatelskim i organizacjom
pozarz dowym, legislacja w tej dziedzinie jest od lat przedmiotem debat i sporów, a mielsze inicjatywy w
tej dziedzinie s
de facto
blokowane przez kolejne Rz dy.
Dla wła ciwego ukształtowania partycypacji społecznej w procesie planowania przestrzennego konieczna
jest te jawno i czytelno decyzji i procedur. Poprawa sytuacji w tej dziedzinie byłaby korzystna równie
z innych wzgl dów, b dzie bowiem zapobiega ”społecznemu blokowaniu inwestycji”, które obecnie jest
jedn z istotnych barier rozwoju lokalnego.
W efekcie, jedynym w pełni sprawnym i realizowanym, ale patologicznym typem 'aktywnej partycypacji', jest
zlecanie przez indywidualnych, prywatnych inwestorów, zmian planu. Z zasady dotycz one małego
obszaru, cz sto pojedynczej działki i inwestycji i s fenomenem w dziedzinie systemów planowania
przestrzennego. Tego typu działalno planistyczna, któr prawo obecnie umo liwia, jest wprawdzie
przykładem aktywnej postawy obywatela, równocze nie jest to obszar korupcji i patologii.
W obecnym systemie prawnym istniej dwie formy udziału członków wspólnot
samorz dowych w prowadzeniu gospodarki przestrzennej.
Po rednio, poprzez wybranych radnych, co stwarza teoretycznie mo liwo bie cego kontrolowania
publicznych organów samorz dowych, odpowiedzialnych za prowadzenie tej gospodarki.
Jest to droga mało skuteczna, wydaje si bowiem, e polityczna odpowiedzialno władz lokalnych za
gospodark przestrzenn , nawet za ra ce bł dy i nadu ycia w tej dziedzinie, nie ma wpływu na wyniki
wyborów samorz dowych. Oznacza to,
e oddziaływanie obywatela, w ramach demokracji
przedstawicielskiej, na stan gospodarki przestrzennej, jest znikome.
Bezpo rednio mo liwo takiego udziału gwarantowana jest w postaci art. 18 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, który kreował trzy instytucje:
- wniosków do projektu planu
97
,
- wniosków i uwag do projektu planu
98
w trakcie jego wyło enia do publicznego wgl du,
- protestów, które mo e zło y ka dy obywatel
99
.
97
Ustawa przewiduje mo liwo składania wniosków do planu, jednak trudno uzna tak form partycypacji za
autentyczne zach canie społecze stwa do uczestnictwa w stanowieniu prawa miejscowego. Wnioski do planu
składaj przede wszystkim wła ciciele terenów, ewentualnie organizacje pozarz dowe zwi zane przede wszystkim z
ochron rodowiska i potencjalni silni inwestorzy.
Brak tradycji obywatelskich zachowa w lokalnych społecze stwach i oddolnej samo-organizacji zwłaszcza mniej
aktywnych i ekonomicznie słabszych grup ludno ci, czy małych i rednich inwestorów powoduje, e w praktyce
wnioski do planu nie odzwierciedlaj wszystkich potrzeb i oczekiwa lokalnej społeczno ci.
98
Wyło enie projektów planów do publicznego wgl du nast puje dopiero po sporz dzeniu koncepcji zaakceptowanej
przez władze samorz dowe i po uzyskaniu odpowiednich uzgodnie . Pomimo tego, e mo na zrozumie intencj
ustawodawcy dla takiej procedury (obywatelom przedkłada si projekt planu, który niesprzecznie z prawem mo e by
uchwalony), to nie mo na nie zauwa y , e społecze stwo ma podstawy do tego, aby w procedurze sporz dzania
planu czu si traktowane marginalnie i na „szarym ko cu”. Podstawowy wkład intelektualny i twórczy i najwi ksza
pracochłonno przy procesach planistycznych odbywaj si praktycznie bez partycypacji społecze stwa.
Równie bardzo ogólnikowe ustalenia Studium, a tak e tre uchwały o przyst pieniu do planu powoduj , e
społecze stwo nie ma adnych podstaw do przewidywania, co plan zaoferuje, czyj interes plan b dzie promował, jaki
interes wspólny przy jakich ograniczeniach interesów prywatnych b dzie mógł by osi gni ty.
99
Protesty i zarzuty jakie mo na zgłasza do projektu planu zgodnie z intencj ustawodawcy, miały chroni ka dego
obywatela przed zbyt daleko id c lub nieuzasadnion ingerencj w wykonywanie prawa prywatnej własno ci. W
praktyce procedura protestów i zarzutów najskuteczniej „chroni” społeczno lokaln przed mo liwo ci realizacji
interesu publicznego, w tym ładu przestrzennego. Wielokrotnie zarzuty cz sto nawet jednego wła ciciela terenu
wydłu aj czas sporz dzania planu lub zniech caj władze lokalne do uchwalania planu w ogóle. Cz sto uchwalone
plany s przede wszystkim wyrazem realizacji wielu cz stkowych interesów prywatnych i nie tworz warunków dla
realizacji adnego interesu wspólnego.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 90
Ponadto, ka da sesja rady gminy jest otwarta i na sesji przy punkcie "projekt planu" ka dy zainteresowany
mo e, teoretycznie, składa zastrze enia, uwagi, wnioski oraz da wyja nie . Takich sesji jest najmniej
pi w trakcie sporz dzania projektu planu.
Dodatkowym wzmocnieniem tych przepisów jest znowelizowana ustawa - prawo ochrony rodowiska.
Cały jej dział V po wi cony jest udziałowi społecze stwa w decydowaniu o sprawach z zakresu ochrony
rodowiska. Formalnie daje to mo liwo równie obywatelowi (nie tylko tzw. stronie, w cisłym rozumieniu)
mo liwo wgl du i składania uwag do ka dego dokumentu planistycznego, sporz dzanego na ka dym
poziomie decyzyjnym.
Inn kwesti jest natomiast mo liwo i praktyczne korzystanie z tych praw. Do wiadczenie uczy, e
niezmiernie rzadko ten "udział społecze stwa" (obywateli, organizacji) ma wyraz pozytywny. Najcz ciej
jest to pewna odmiana protestu lub zgłaszanie sprzeciwu w odniesieniu do propozycji zawartych w
projekcie planu miejscowego, za ka dym takim protestem czy sprzeciwem kryje si jaki konflikt
interesów
100
.
Natomiast podj cie dyskusji z pozycji pojedynczego mieszka ca, nawet bardzo zainteresowanego, z
Planem zagospodarowania przestrzennego województwa, jest jednak jest wyj tkowo trudne, gdy
powszechne udost pnienie projektu planu (w granicach gminy) jest praktycznie mo liwe dopiero wtedy, gdy
jest on opiniowany przez organ zainteresowanej gminy.
Jest to proces spó niony i konieczna jest zmiana przepisów gwarantuj ca mieszka com gminy mo liwo
zapoznania si z projektem planu zagospodarowania województwa i składania wniosków przed wydaniem
opinii przez rad gminy.
Zwłaszcza, e udost pnianie projektu planu zgodnie z przepisami ustawy prawo o ochronie rodowiska, nie
wydaje si w tym przypadku wystarczaj ce.
Wymaga jednak podkre lenia, e je li istniej ca legislacja nie wymusza i nie stymuluje
prawidłowych i po danych zachowa wszystkich uczestników procesu gospodarowania
przestrzeni , co w sytuacji naszego kraju jest oczywist wad , to jednak je umo liwia, w
do szerokim zakresie.
83*
2 "+ +54; 2
2
+
412
/
52!
+ 4
4; "
? 412 ;
Prawidłowe merytoryczne i instytucjonalne podstawy, gwarantuj ce rozwój autentycznej, wiadomej i
szerokiej partycypacji społecznej w procesie planowania przestrzennego, nie zostały w Polsce jeszcze
zbudowane.
Brak prawnych podstaw okre laj cych cele planowania przestrzennego i interesu publicznego sprzyjaj z jednej
strony całkowicie biernej postawie władz lokalnych w artykułowaniu tego interesu w projektach planów, a z drugiej
strony powoduj , e NSA przewa nie rozstrzyga zarzuty do projektu planu i do planu na korzy wła cicieli terenów.
100
Wskazuje to na potrzeb wprowadzenia analizy spodziewanych konfliktów interesów na wst pnym etapie
sporz dzania dokumentów planistycznych.
Najkorzystniej byłoby to na etapie wst pnych prac nad studium uwarunkowa . Wtedy, gdy wskazuje si tereny do
obj cia planami miejscowymi i okre la zakres przekształce zagospodarowania tych terenów. Wymaga to zmian w
ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadzenie przepisu o wyło eniu projektu studium do publicznego
wgl du. Jest to obecnie mo liwe ale bardzo rzadko stosowane.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 91
Forma dokumentów planistycznych, zarówno tekstów jak i rysunków planów utrudnia autentyczn
partycypacj społeczn , chocia by tylko na etapie wyło onego projektu planu. Hermetyczny j zyk
„planistyczny” niezrozumiały nie tylko dla wielu obywateli, ale tak e dla przedstawicieli władzy uchwalaj cej
plan, jest cz sto powodem protestów i zarzutów wnikaj cych przede wszystkim z niezrozumienia ustale
planu.
Cz sto rzeczywiste skutki ustale planu staj si zrozumiałe po wydaniu decyzji administracyjnych o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nagminna praktyka oprotestowywania tych decyzji, a
tak e decyzji o pozwoleniu na budow , wraz z wcze niejszymi protestami i zarzutami do projektu planu i do
uchwalania planu, bardzo utrudnia proces inwestycyjny, któremu wła nie sporz dzanie planów powinno
sprzyja .
Niezmiernie rzadko organizowane s spotkania z ludno ci , nie zach ca si do wyra ania opinii na temat
oczekiwa zwi zanych z planem ró nych grup społeczno ci i ró nych grup interesów, nie prezentuje si z
zasady wst pnych koncepcji, tak e wariantowych, nie wyja nia si mieszka com uwarunkowa i korzy ci,
jakie mog z nich wynika dla interesu publicznego i prywatnego.
Tego typu spotkania sporz dzaj cych projekt planu z ludno ci , cz sto wielokrotne dla jednego planu, to
bardzo trudny i czasochłonny proces autentycznej partycypacji społecznej w stanowieniu prawa, a tak e
najlepsza forma edukacji społecze stwa na temat gospodarki przestrzennej.
Powszechny brak takiej praktyki wynika nie tylko z braku prawnych wymogów, ale tak e z braku
umiej tno ci prowadzenia dialogu ze społecze stwem przez władze samorz dowe i przez urbanistów
opracowuj cych plany. Nawet gdyby była polityczna wola i umiej tno organizacji autentycznej
partycypacji ludno ci w procesie sporz dzania planu, to wymagałoby to przeznaczenia odpowiednich
rodków finansowych na ten cel. A tych z zasady brak.
Dowolno okre lania obszaru obj tego planem, o czym była ju mowa w innym kontek cie, tak e utrudnia
autentyczn partycypacj społeczn .
Plany sporz dzane dla pojedynczych działek, ograniczaj uczestnictwo społeczne w zasadzie do s siadów,
chocia skutki tak uchwalanych planów mog mie faktycznie du o wi ksze oddziaływanie.
Plany sporz dzane dla wielosethektarowych obszarów rodz z kolei tak liczne konflikty, protesty i zarzuty,
ze strony wła cicieli terenów, e doprowadzenie do ich uchwalenia jest bardzo trudne. W efekcie,
rozpowszechnia si praktyka uchwalania planów dla cz ci obszarów, dla których podj to pocz tkowo
procedur sporz dzenia jednego planu.
Zdarzaj si tak e przypadki ustalania zasad zagospodarowania i u ytkowania terenów dla
kilkudziesi ciohektarowych obszarów b d cych własno ci jednego inwestora, wył cznie w procedurze
decyzji administracyjnej o Pozwoleniu na budow , a wi c bez partycypacji publicznej i bez mo liwo ci
oceny wpływu na interes publiczny.
Bud ety przeznaczone na plany wg zasady wyboru oferty o najni szej cenie z trudem zapewniaj rutynowe
i minimalne „poprawne” ich wykonanie i uniemo liwiaj wszelkie czynno ci dodatkowe, jak wła nie
organizacja rzeczywistej partycypacji społecznej. W konsekwencji społecze stwo traktuje wyło ony projekt
planu, jako „nie swój”, jako prób ograniczenia prywatnych praw własno ci i przede wszystkim zgodnie z
ustawodawstwem reaguje protestami i zarzutami. Nie rozumie, e rysunek i tekst planu zawiera olbrzymi
ilo rozwi za , które dotycz warunków jego ycia i e mo e te oznacza dla miasta - rozwój lub
katastrof .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 92
Niezmiernie wa ny jest te aspekt polityczny partycypacji. Dla polityków lokalnych
aktywne uczestnictwo obywateli nie jest, w najlepszym przypadku, po dane, gdy ujawnia
konflikty, przedłu a procedury, obni a ich ‘sprawno ’ w uchwalaniu planów jak te
efektywno całego procesu planistycznego. W sytuacji gminy rz dzonej przez lokalne
grupy interesu, sprawa wygl da jeszcze gorzej, istniej ce prawo jest wówczas naginane
dla praktycznego uniemo liwienia partycypacji mieszka ców w procesie przygotowania
planu.
Zmiana podej cia do roli obywatela w procesie kształtowania przestrzeni, ujmuj c spraw
najszerzej, rozwój demokracji bezpo redniej (a nie przedstawicielskiej) w gospodarce
przestrzennej, to proces bardzo trudny. W rzeczywisto ci zaczynamy si dopiero uczy
wszyscy – urbanista, polityk i obywatel – jak działa w tych, nowych dla wszystkich,
warunkach.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 93
/2
"!
Priorytetowe działania naprawcze dotyczy powinny trzech dziedzin gospodarki przestrzennej. W pierwszym rz dzie
konieczne s : (1) dokonanie przegl du systemu prawnego - usuni cie zasadniczych braków oraz uzupełnienie luk; (2)
udoskonalenie i wzmocnienie systemu instytucjonalnego, a zwłaszcza budowa słu by cywilnej oraz
podniesienie kwalifikacji zawodowych administracji i słu b planistycznych; (3) szeroka edukacja społeczna
i zawodowa.
9
:
Przepisy prawne dotycz ce bezpo rednio lub po rednio gospodarowania przestrzeni tworz
wielotysi czny zbiór aktów prawa, z których wi kszo ustanowiono dla rozwi zywania problemów nie
zwi zanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jednak cz sto oddziaływaj one na sfer gospodarki
przestrzennej.
Usuni cie głównych wad systemu legislacyjnego gospodarki przestrzennej wymaga, po
pierwsze - usuni cia jego braków koordynacyjnych i sprzeczno ci, po drugie – usuni cia
luk prawnych.
Polskie ustawodawstwo:
- nie stworzyło wystarczaj cych prawnych podstaw dla okre lenia celów gospodarki przestrzennej, a ich
merytoryczne tre ci s bardzo ograniczone. Prawo nie zawiera poprawnych pod wzgl dem formalnym i
merytorycznym definicji wielu podstawowych poj , koniecznych dla prowadzenia skutecznej polityki
przestrzennej,
- uniemo liwia okre lenie hierarchii warto ci w gospodarowaniu przestrzeni , a tak e słabo definiuje
kryteria i sposoby oceny ró nych aspektów interesu publicznego, deklaratywnie traktuje poj cie rozwoju
zrównowa onego, cho ma by on podstaw zasad kształtowania polityki przestrzennej,
- zawiera zobowi zania prawne, które abstrahuj od realiów i mo liwo ci ekonomicznych i organizacyjnych
podmiotów działaj cych w przestrzeni, nakładaj c na władze publiczne nierealne zadania, cz sto te nie
okre la sankcji za nie wykonywanie zada ustawowych co powoduje, e du a cz
obligatoryjnych
zapisów ustaw stała si fikcj ,
- nie stymuluje prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych w dziedzinie gospodarki przestrzennej,
nie daje odpowiednich narz dzi skutecznej kontroli realnych procesów przestrzennych, nie wprowadza
jasnego podziału kompetencji w gospodarce przestrzennej, kreuj c szereg o rodków decyzyjnych,
- nie stwarza odpowiednich warunków do oddziaływania administracji urbanistycznej na prawidłowo
merytoryczn rozwi za , cho zgodnie z ogólnymi deklaracjami ustaw ona ponosi za nie formaln
odpowiedzialno , stymuluje te przewlekłe procedury administracyjne,
- nie nakłada na władze lokalne obowi zku sporz dzania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego dla terenów działa inwestycyjnych oraz nieprawidłowo reguluje tryb udzielania zgody na
przeznaczanie gruntów rolnych i le nych na inne cele,
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 94
- nie daje podstaw do efektywnego prowadzenia działa modernizacyjnych i rehabilitacyjnych zabudowy
miejskiej, zwłaszcza za - nie zawiera rozwi za prawno-instytucjonalnych niezb dnych dla partnerstwa
publiczno-prywatnego,
- poprzez wadliwe regulacje prawne dotycz ce finansów publicznych i bud etu, utrudnia sporz dzanie
wieloletnich programów zada rz dowych i spełnienie warunków wprowadzania tych zada do planów
miejscowych.
#:
9
9
Gospodarka przestrzenna posługuje si kilkudziesi cioma rodzajami instrumentów. W polskich warunkach,
najwa niejszym i najskuteczniejszym instrumentem powinno by planowanie przestrzenne. Jest ono jednak
mało efektywne, o czym przes dzaj jego braki i wady:
- system regulacji prawnych okre laj cych cechy, zadania i instrumentacj dokumentów planistycznych
szczebla krajowego posiada wiele istotnych luk i braków. Konieczne jest usuni cie braków koordynacyjnych
systemu planowania, które wywołuj szereg trudno ci i obni aj praktyczn przydatno dokumentów
planistycznych, jako narz dzi prowadzenia polityki przestrzennej. Istotne ródła trudno ci, to tak e po
pierwsze, nie w pełni wyja nione prawnie i metodologicznie funkcje dokumentów planistycznych, po drugie
nieunormowane relacje pomi dzy ró nymi rodzajami planów,
- brak formalnego, wła ciwego powi zania planów miejscowych, studiów uwarunkowa i planów
zagospodarowania przestrzennego województw, a tak e koncepcji przestrzennego zagospodarowania
kraju, z innymi dokumentami u ywanymi przez organy odpowiedzialne za rozwój gminy, województwa,
kraju i odpowiedzialne za prowadzenie działa prorozwojowych, w innych sferach ni gospodarka
przestrzenna,
- brak jednoznacznego okre lenia funkcji planu przestrzennego województwa, równie nie została
okre lona formalna pozycja i funkcja studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, brak te regulowa prawnych, zapewniaj cych wła ciw koordynacj programów i decyzji,
podejmowanych w ró nym czasie przez ró ne podmioty,
- brak powi zania planów miejscowych, studiów uwarunkowa , a pewnej mierze i planów
zagospodarowania województw, z bud etowymi i pozabud etowymi mo liwo ciami ich finansowania,
- brak standardów i norm jako ciowych dla zabudowy i sposobu zagospodarowania terenów, brak
zwłaszcza norm dotycz cych dost pno ci komunikacyjnej, obsługi technicznej, struktury zabudowy i jej
racjonalnego rozplanowania, intensywno ci, dost pno terenów zieleni i rekreacyjnych, dost pno usług,
obsługi terenu komunikacj publiczn – okre laj cych warunki ycia mieszka ców gminy,
-
brak obowi zku przeprowadzenia rzetelnej i pełnej analizy korzy ci kosztów społeczno-ekonomicznych
studiów i planów zagospodarowania przestrzennego w długim okresie.
- przepisy daj du mo liwo swobodnej, uznaniowej interpretacji (nieostre definicje lub brak definicji
poj , które stanowi element normy prawnej, nadmiar tzw. dokumentów po rednich, cz sto
nadu ywanych).
Niektóre cechy ogólne systemu prawnego równie rzutuj niekorzystnie na funkcjonowanie
instrumentarium gospodarki przestrzennej. Du a cz stotliwo zmian obowi zuj cych przepisów, powoduje
nietrwało porz dku prawnego, pojawiaj si te tendencje regulowania przepisami z zakresu gospodarki
przestrzennej problemów zupełnie innej natury (np. funkcjonowania hipermarketów). Nie wdro ono
nowoczesnych rutyn planistycznych, brak zarz dze wykonawczych, podr czników i wzorcowych
opracowa , nie wprowadzono prawnych definicji procedur uwzgl dniania ustale i postulatów planów
miejscowych (lokalnych) w dokumentach okre laj cych krajow i regionaln polityk przestrzenn .
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 95
9 #
Słabo instytucji publicznych jest trzeci , obok złego stanu prawa i małej skuteczno ci instrumentarium,
istotn przyczyn aktualnego stanu gospodarki przestrzennej w Polsce. Słabo ta wynika z ró nych
przyczyn:
- z niewła ciwie ustanowionych kompetencji i sposobu funkcjonowania władz publicznych,
- z niestabilno ci organizacyjnej administracji publicznej i malej cego potencjału oraz pozycji instytucji
odpowiedzialnych za problemy gospodarki przestrzennej,
- z przesadnego urynkowienia sfery usług planistycznych oraz z deprecjacji zawodowej pracowników sfery
gospodarki przestrzennej.
Zadania instytucji gospodarki przestrzennej w Polsce od 1989 r. wzrosły zasadniczo, towarzyszył jednak
temu proces osłabiania administracji publicznej. Utrudnia to prawidłowe funkcjonowanie pa stwa i jego
gospodarki. Resort gospodarki przestrzennej zlikwidowano, po czym problematyk zagospodarowania
przestrzennego ulokowano w urz dzie centralnym przewidzianym do likwidacji.
Obsada kadrowa i mo liwo ci egzekwowania
ustawowych uprawnie przez administracj urbanistyczn
szczebla centralnego s bardzo słabe a potencjał organizacyjny i merytoryczny administracji rz dowej w
dziedzinie gospodarki przestrzennej dalece odbiega od standardów europejskich.
Publiczne instytucje gospodarki przestrzennej zostały w wi kszo ci zdemontowane w wyniku zwyci stwa
absurdalnego pogl du, e w systemie wolnorynkowym s one zb dne. W wi kszych po reformie
województwach, administracja urbanistyczna merytorycznie nie odbiega od stanu sprzed reformy, stan
administracji urbanistycznej w wi kszo ci gmin te nie jest zadowalaj cy.
Barier w naprawie gospodarki przestrzennej w Polsce staje si brak korpusu cywilnych urz dników, nie
pozwalaj cy na osi gni cie przez administracj stabilizacji i dobrego standardu funkcjonowania.
W efekcie, instytucje publiczne, nie tylko nie stymuluj tworzenia nowych warto ci przestrzennego
rodowiska, lecz tak e nie gwarantuj ochrony nawet warto ci istniej cych.
Na skutek likwidacji du ej cz ci pracowni i biur planowania przestrzennego, zaspokajanie potrzeb
planistycznych w Polsce stało si domen prywatnych firm. Ich działalno cz sto wkracza w sfer
formułowania polityki przestrzennej, władze samorz dowe nie powinny by w tym zast powane przez
sektor prywatny.
Główne działania naprawcze w sferze instytucji powinny:
- doprowadzi do odbudowania administracji publicznej w sferze gospodarki przestrzennej na szczeblu
rz dowym oraz zdecydowanie wzmocni słu by publiczne szczebla regionalnego, powiatowego i
gminnego,
- uporz dkowa zasady formułowania polityki rozwoju przestrzennego oraz planowania przestrzennego na
szczeblu rz dowym,
- odbudowa publiczne instytucje planowania przestrzennego na szczeblu regionu i gminy tak, aby były
zdolne do formułowania polityki przestrzennej na swoim terytorium,
- działalno prywatnych firm nie powinna wkracza w sfer formułowania polityki przestrzennej, zadaniem
sektora prywatnego powinno by planowanie przestrzenne i projektowanie urbanistyczne.
9
:
J
Na funkcjonowanie obu sektorów, tak publicznego jak prywatnego, niekorzystnie wpływa słabe
przygotowanie zawodowe i szczupło kadr w sferze gospodarki przestrzennej. S one nieadekwatne do
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 96
potrzeb gospodarki rynkowej, nie odpowiada im te warsztat zawodowy du ej cz ci planistów
przestrzennych i urbanistów.
Zatrudnienie w tym dziale, w administracji i w słu bach planistycznych, winno by traktowane jak dowód
zaufania publicznego, tymczasem nawet kontrola kwalifikacji zawodowej osób wykonuj cych plany mało
skuteczna.
Problemy z edukacj planisty przestrzennego wynikaj , w pierwszym rz dzie, z wadliwych programów
nauczania, koncentruj cych si na tradycyjnie rozumianej urbanistyce a pomijaj cych cz sto problemy
ekonomiki miasta i polityki regionalnej, a z zasady problematyk społeczn . Brak te nowoczesnego
systemu doskonalenia zawodowego. Kompletny zastój panuje w nauce o gospodarce przestrzennej.
Zdumiewa, e mimo wzrostu potrzeb kreowanych coraz to nowymi obowi zkami narzucanymi władzom
przez prawo lub przez wymogi gospodarki rynkowej, potrzeby w dziedzinie planowania przestrzennego nie
s w Polsce badane, a stan opracowa planistycznych, ich jako i stopie pokrycia potrzeb s
monitorowanie w bardzo w skim tylko zakresie. Bada nad teori miasta, kształtowaniem polityki
osadniczej czy regionalnej, modelami urbanizacji – praktycznie w Polsce si nie prowadzi. Opó nienie
polskiej nauki w stosunku do Europy i Stanów Zjednoczonych jest w tej dziedzinie dramatyczne.
Konieczna jest zasadnicza reforma w dziedzinie szkolenia oraz w dziedzinie permanentnego kształcenia
kadr fachowych:
- nale y okre li potrzebne specjalizacje zawodowe, zgodnie z problematyk wyst puj c w sferze
gospodarki przestrzennej i dostosowa systemu kształcenia (programy, metodyk ), na uczelniach
szkol cych planistów przestrzennych, do aktualnych i przewidywanych potrzeb,
- nale y stworzy nowoczesny system ci głego (obligatoryjnego) doskonalenia zawodowego,
- samorz dy zawodowe winny by odpowiedzialne za kwalifikacje kadr, nale y te zwi ksza stopniowo wymagania w
zakresie kwalifikacji zawodowych,
- konieczne jest ustanowienie systemu systematycznej (okresowej i obligatoryjnej) kontroli kwalifikacji
zawodowych i systemu zawodowej weryfikacji osób zatrudnionych w gospodarce przestrzennej,
Konieczna jest zasadnicza zmiana polityki programowej w finansowaniu nauki i wspieranie rozwoju nauki w
dziedzinie gospodarki przestrzennej, zwłaszcza w dziedzinie instrumentów polityki przestrzennej, metodyki
planowania, problematyki ekonomicznej i samorz dowej, modelowania układów urbanistycznych i zasad
zrównowa onego rozwoju. Gospodarka przestrzenna powinna zosta wprowadzona do spisu
dyscyplin
naukowych w klasyfikacji KBN.
#
PH
: HL
9
I
Na stan gospodarki przestrzennej w Polsce istotny wpływ ma słabo społecze stwa obywatelskiego oraz
powszechny brak zrozumienia jak wa ny jest ład przestrzenny, brak wiedzy na ten temat, brak edukacji,
brak zainteresowania.
Jest to ródło braku poparcia społecznego, a w konsekwencji i politycznego, dla stara o popraw ładu
przestrzennego i stanu naszych miast.
Prawidłowe merytoryczne i instytucjonalne podstawy, gwarantuj ce rozwój autentycznej, wiadomej i
szerokiej partycypacji społecznej w procesie planowania przestrzennego, nie zostały w Polsce jeszcze
zbudowane.
___________________________________________________________________________________________________________
‘BARIERY I PROBLEMY GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W POLSCE’
RAPORT KRAJOWEGO SEKRETARIATU „HABITAT” STRONA 97
Nale y przyst pi do edukowania społecze stwa i kreowania autentycznej partycypacji społecznej, co
wymaga w pierwszym rz dzie:
- stworzenia kompleksowego systemu informowania i edukowania społecze stwa o problemach gospodarki
przestrzennej i zasadach zrównowa onego rozwoju, ju od poziomu szkoły podstawowej do otwartych
‘uniwersytetów trzeciego wieku’. Wymaga to odpowiednich zapisów w prawie oraz rodków finansowych,
publicznych (rz dowych i samorz dowych),
- partycypacja obywateli w procesie przygotowania i realizacji planów zagospodarowania przestrzennego
winna si rozpoczyna we wst pnej fazie jego powstawania,
- forma dokumentów planistycznych, zarówno tekstów jak i rysunków planów, winna umo liwia
partycypacj społeczn , ludno winna otrzymywa jasne i pełne informacje o uwarunkowaniach,
problemach i korzy ciach, jakie mog wynika z proponowanej polityki przestrzennej i które s zapisane w
dokumentów planistycznych,
- nale y stworzy system kontroli kwalifikacji osób prowadz cych dialog ze społecze stwem i zapewni
odpowiednie rodki finansowanie procedur partycypacyjnych.
C:\DOCUMENTS AND SETTINGS\DOKUMENTY.ZWD\HABITAT\RAPORT 2003 FINALNA WERSJA\RAPORT2003.TEKST.DOC