Wykład postępowanie administracyjne 7.11.2011 (wykład nr 3)
Zasada pisemności Art. 14
Jej istota polega na tym, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej.
Co to znaczy?
A znaczy to tyle, że zarówno akt kończący postępowanie, czyli decyzja
administracyjna ma przybierać formę pisemną, jak i to, że w formie pisemnej mają
być utrwalane w aktach sprawy wszelkie czynności postępowania.
Owemu utrwalaniu w formie pisemnej w aktach sprawy czynności postępowania,
służą przede wszystkim protokoły i adnotacje. Formy uregulowane w kodeksie,
całkiem szeroko, bo w artykułach 67 – 72.
Od połowy 2010 r. owa zasada pisemności została wzbogacona o możliwość
załatwiania sprawy w formie dokumentów elektronicznych w rozumieniu ustawy o
informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne.
Informatyzacja administracji jest daleko zacofana – 108 lat za murzynami.
Informatyzacja administracyjna w Polsce – nie jest w stanie pokonać barier i
załatwianie spraw w formie dokumentów elektronicznych – jest to jakiś promil, czy
ułamek promila wszystkich spraw załatwianych przez organy administracji publicznej
– a więc nie tak jak banki, który to w tej formie załatwiają.
Od tej zasady w kodeksie jest wyjątek:
Art. 14 § 2 – na rzecz ustnej formy załatwiania spraw, istnieje ona wtedy, kiedy
przemawia za tym interes strony, a nie zabrania tego przepis prawa, ale i tak zarówno
w treści rozstrzygnięcia jak i jego zasadnicze motywy muszą być utrwalone na
piśmie, bądź protokołu, bądź adnotacji.
W praktyce ta ustna forma załatwiania spraw ma miejsce wyłącznie wtedy kiedy na
taki ustny sposób załatwienia sprawy wskazują przepisy prawa materialnego – np.
Prawo o zgromadzeniach – decyzja nakazująca rozwiązanie zgromadzenia, może być
podjęta w formie ustnej i w tej samej formie zakomunikowana adresatom, ponadto
podlega natychmiastowej wykonalności.
(Zasady fundamentalne, należy potraktować je „wężykiem”)
Zasada Dwuinstancyjności postępowania (art.15)
Polega ona na tym, że strona ma prawo domagać się, aby jej sprawa była
rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym co do zasady przez dwa różnej
rangi organy administracji. Organ który wydał decyzje w I - instancji oraz organ
wyższego nad nim stopnia.
Wyjątkiem ma być sytuacja, w której nad organem I - instancji nie ma już organu
wyższego stopnia, wtedy ten sam organ, który wydał decyzje rozpoznaje sprawę
jeszcze raz. Stąd przysługujące stronie prawo złożenia odwołania od decyzji
administracyjnej oraz prawo złożenia zażalenia od większości postanowień.
Wbrew pozorom organ II instancji nie kontroluje poprawności rozstrzygnięcia organu
I instancji, a jeszcze raz od początku powinien rozpoznać sprawę.
Działanie organu II instancji powinno być następujące:
- wpływa do niego odwołanie z aktami sprawy i decyzja od której składane jest
odwołanie.
Ten organ powinien działać w sposób następujący: powinien on ani nie czytać
odwołania ani decyzji organu I instancji tylko zacząć wertować akta od początku, jak
skończy przeglądać materiał dowodowy, który jest w tych aktach sprawy, to powinien
zamknąć te akta i się zastanowić co on(-ten organ odwoławczy) zrobiłby gdyby był
organem I instancji, na podstawie stanu faktycznego i prawnego, gdy postanowi co by
zrobił powinien przeczytać decyzje i odwołanie, by sprawdzić na co skarży się strona
– na tym powinno polegać rozpatrzenie w II instancji. Co do zasady nie zbiera on
własnego materiału dowodowego, tylko korzysta z już istniejących. Wiadomo, że z
tych samych materiałów można wyciągnąć różne wnioski.
Do obrotu prawnego wchodzi zawsze decyzja organu odwoławczego, nawet w
sytuacji kiedy ta decyzja utrzymuje wyłącznie w mocy decyzje organu I instancji.
Zasadę dwuinstancyjność rozwijają i konkretyzują przepisy odnoście zażaleń i
odwołań oraz art. 17 mówiący jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku
do organu będącego pkt odniesienia
Zasada trwałości decyzji ostatecznych, art. 17.
Decyzja ostateczna to taka decyzja od której nie służy odwołanie ani wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy. W praktyce znaczy to, że decyzją ostateczna będzie
zawsze decyzja organu odwoławczego, organu II instancji, a także decyzja organu I
instancji po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania.
W procedurze administracyjnej istniał taki spor, czy decyzja organu w I instancji w
postaci samodzielnego kolegium odwoławczego czy tez ministra była czy tez nie
ostateczna decyzja. Kodeks definiował decyzje ostateczną jako taka od której nie
przysługuje odwołanie. Jednocześnie od organów wyższego stopnia można było
złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy to było i jest takie rozpoznanie które
rozpatruje ten sam organ który rozpatruje to w I instancji.
W chwili obecnej ten spor został przerwany poprzez art. 16 par 1 – decyzja ostateczna
jest tako wniosek od którego nie przysługuje ani odwołanie ani wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy.
Trwałość rozumiana jako – nie jak niewzględna niewzruszalność decyzji, ale jako
ograniczenie do minimum możliwości wzruszenia takiej decyzji. Kodeks stanowi ze
decyzja ostateczna może być wzruszona (uchylona, zmieniona, stwierdzenie
nieważności) tylko w trybie i tylko na zasadach określonych w przepisach kodeksu
oraz w przepisach
Służą temu trzy tryby :
1. wznowienie postepowanie
2. stwierdzenie nieważności decyzji
3. zmiana lub uchylenie decyzji
są to tryby nie tak łatwe do zrobienia w praktyce. Bardzo wąski i szczególne
przesłanki, tryby te utrudniają wzruszenia decyzji.
Taka decyzja ostateczna może być w bardzo wyjątkowych sytuacjach wzruszona.
Konkretyzują przepisy dot. Odwołań i przepisy odnośnie zmiany, uchylenia etc)
Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej art. 16 par.2
Zgodnie z ta zasada można zaskarżać do sadu decyzje administracyjne z powodu jej
niezgodności z prawem w trybie i na zasadach ustalonych w odrębnych ustawach,
m.in. ustawa z 30 sierpnia 2002- prawo o postepowaniu przed sadami
administracyjnymi. Zawarte jest to w kodeksie – wcześniej było to regulowane w
kodeksie, teraz ma ta zasada bardziej walor informacyjny niż
Naruszenia zasady = naruszenie prawa – przepisy powinny być interpretowane
zgodnie z zasadami postepowania administracyjnego.
Podmioty postepowania administracyjnego
1. organ prowadzący postepowanie
2. uczestniczy postepowania
a) strona
b) podmioty na prawach strony
c) inni uczestnicy postępowania
ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE
Właściwość organu - można wyróżnić właściwość ustawowa, precyzyjnie określona
w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz właściwość delegacyjna
polegająca na przekazaniu do załatwienia sprawy przez jeden organ administracyjny
drugiemu organowi w sytuacji dopuszczalnej przez prawo.
W ramach właściwości ustawowej wyróżnia się właściwość rzeczową, miejscowa i
instancyjna. Tak się składa, ze art. 20 kodeksu stanowi, ze właściwość rzeczową
określa się wg przepisów o zakresie działania organów.
Art. 19 stanowi, że właściwość rzeczowa organu stanowi się wg przepisów o zakresie
jego działania. Przepisy o zakresie działania organów administracji zaliczamy do
przepisów tzw. prawa ustrojowego : np. Ustawa o działaniach adm. Rządowej, ustawa
o samorządzie gminnym, powiatowym, wojewódzkim. W tym momencie żadna z
tych ustaw tego nie określa, wbrew treści KPA. Określają to przepisy o prawie
materialnym.
Właściwość miejscowa, art. 21 KPA – podzielił on wszystkie sprawy na 3 kategorie :
1. sprawy dotyczące nieruchomości – decyduje miejsce położenia jest nieruchomość,
jeżeli na obszarze podlagającym kilku organom – tam gdzie większa cześć
nieruchomości; jeżeli są równe części - spór o właściwość
2. zakładów pracy – tam gdzie jest prowadzony zakład.
3. wszystkie pozostałe sprawy – sprawy niezwiązane z nieruchomościami ani
zakładami pracy, kryterium: miejsce zamieszkania (os. Fizyczna)/ siedziba (os.
prawna, jedn. Org.) strony w kraju. Art.21 par. 2 pkt3. – gdy brak zamieszkania w
kraju – wg miejsca jego pobytu w kraju ; jeżeli brak miejsca pobytu/siedziby/
zamieszkania – miejsce ostatniego zamieszkania/siedziby/ pobytu ; w innych
sprawach, gdy nie można ustalić miejscowej właściwości w sposób wskazanego
wcześniej- w zależności od miejsca gdzie nastąpiło zdarzenie na wskutek którego
zostało wszczęte postepowanie. W razie braku ustalenia takiego miejsca sprawa
należy do obszaru dzielnicy śródmieście w Mieście Stołecznym Warszawa ( teraz to
nie ma prawnego znaczenia – dla Miasta Stołecznego Warszawa)
właściwość instancyjna to uprawnienie organów do załatwienia sprawy w I lub II
instancji. Przepisy prawa materialnego wskazują nam zazwyczaj jaki organ będzie
właściwy w I instancji. Czasami te przepisy również określają organ wyższego
stopnia, a wiec organ właściwy instancyjnie do rozpatrzenia odwołania. Gdy przepisy
milczą na temat organu II instancji zastosowanie musi mieć art. 17 kodeksu. Ten art.
W 4 punktach Wskazuje nam organy wyższego stopnia w stosunku do wskazanych
organów stanowiących punkt odniesienia.
Art. 17 pkt 1 formułuje domniemanie iż organem wyższego stopnia (odwoławczym)
jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba ze przepisy szczególne stanowią
inaczej.
W stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Spory co do właściwości: pozytywne i negatywne
Spór pozytywny polega na tym, że jednocześnie co najmniej dwa organy uważają się
za właściwe do załatwienia sprawy.
Spor negatywny - żaden z organów pozostające w sporze nie uważa się za właściwy
do jej załatwienia
Gdy chodzi o organy pozostające w sporze (3 rodzaje):
1. pomiędzy organami należącymi do tego samego pionu organizacyjnego –
niekiedy określany sporem wewnątrzorganizacyjnym. Zasadą jest, że spor
rozstrzyga poprzez wskazanie organu właściwego wspólny dla organów
pozostających w sporze organ wyższego stopnia. Precyzyjniej art. 22 par. 1
wskazuje kto kiedy taki spor rozstrzyga. Jeżeli brak jest tego wyższego organu
wspólnego wyższego stopnia, spór rozstrzyga organ wskazany przez
ustawodawcę w art. 22 par 1 albo Naczelny Sąd Administracyjny
2. spor pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji
rządowej ( np. Marszałek województwa w sporze z wojewoda, wójt z
wojewoda etc.). Postrzegany jako spor kompetencyjny w orzecznictwie.
Notabene, tak samo art. 22 par. 2 nazywa ten spor. – z zasady zawsze
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga
3. o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej a sądami
powszechnymi.
Skąd takie spory? Z braku precyzji ustawodawcy i z pewnych zaszłości
historycznych
Do końca 2003 roku w kodeksie Kolegium Kompetencyjne Przy Sądach
Najwyższych - rozstrzygało te spory.
Rok 2004 – likwidacja kolegium kompetencyjnego, ponieważ do końca 2003
roku sadownictwo administracyjne było jednoinstancyjne, ale w
ekstraordynaryjnych przypadkach można było wnieść tzw. rewizje nadzwyczajna
od wyroku sadu administracyjnego – SN.
Rok 2004 – dwa sądownictwa – sadownictwo powszechne z SN i sady
administracyjne z NSA . nie można było ustanowić SN sadem najwyższym nad
NSA. W efekcie likwidacja kolegium.
Zasada kto pierwszy ten lepszy – ten podmiot, sad powszechny bądź organ
administracji, który pierwszy stwierdzi swoja niewłaściwość w sprawie i wskaże
ze w tej sprawie będzie odpowiedni sad powszechny/organ administracji
przesadzi mocą swojego rozstrzygnięcia o właściwości rozstrzygnięcia tej jednej
konkretnej sprawy owego drugiego z podmiotów.
Instytucja wyłączenia w postepowaniu administracyjnym
Chodzi o zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, który wymaga
orzeczenia w sprawie przez bezstronnego pracownika i organu rozstrzygającego
sprawy.
Wyróżniamy wyłączenia pracownika od udziału w postepowaniu oraz wyłączenie
całego organu od rozstrzygnięcia sprawy
Wyłączenie pracownika od udziału w postepowaniu – taki pracownik nie może
ani wydawać decyzji administracyjnej ani brać udziału w żadnych czynnościach
poprzedzających merytoryczne rozstrzygniecie sprawy.
Wyłączenie :
−
obligatoryjne – z mocy samego prawa, art. 24 par .1
(wyliczenie)Art. 24. § 1. Pracownik organu administracji publicznej podlega
wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym,
że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,
2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,
3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,
4) w której byłświadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze
stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2
i 3,
5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,
6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie
dyscyplinarne lub karne,
7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku
nadrzędności służbowej.
§ 2. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po
ustaniu małżeństwa (§ 1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 1 pkt 3).
§ 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na
żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie
uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą
wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
§ 4. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące
zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.
- fakultatywne - art. 24 par. 3 – fakultatywne – przez bezpośredniego przełożonego
pracownika, który z własnej inicjatywy na zadanie strony bądź pracownika może go
wyłączyć od udziału w postepowaniu jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie
okoliczności niewymienionych w par.1 mogących wywołać wątpliwości co do
bezstronności pracownika (konkubinat, sąsiedztwo)
w miejsce pracownika wykluczonego bezpośredni przełożony ma wyznaczyć innego
pracownika mającego go zastąpić w postepowaniu administracyjnym.
Wyłączenie organu jako całość – gdy wyłączony wójt/starosta itp. Nie mogą działać
w sprawie. Art.25 wykluczenie organu gdy :
- sprawa dotycząca interesów majątkowych
- piastuna organu i jego bliskich w rozumieniu przepisów o wyłączenie
pracownika, względnie osoby zajmującej stanowisko kierownicze w
organie bezpośrednio wyższego stopnia
( art. . 25. § 1. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia
sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach
określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio
wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach
określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. )
art. 26 par. 2 . W przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia:
1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia
nad organem załatwiającym sprawę,
2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia
nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko
kierownicze.
Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie
organ. W razie gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 jest minister albo prezes
samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy
wyznacza Prezes Rady Ministrów.
!! prof. radzi zainteresować się instytucja wyłączenia.
pracownicy kolegium – etatowi, pozaetatowi – może on być pracownikiem innej
instytucji posiadający wiedze przydatna do rozpoznawania spraw – w kodeksie
zawarta art. 27 Art. 27. § 1. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w
przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach
określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub
organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z
urzędu.
§ 2. Jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się
niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się
odpowiednio przepisy art. 26 § 2.
§ 3. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków
nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej
wyznacza do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze.
Może się zdarzyć ze na wskutek wyłącznie członków Kolegium Odwoławcze nie jest
zdolne do wydania decyzji.
Mówiliśmy, ze jest instytucja wyłączenia a cały organ administracji jest wyłączony od
załatwienia sprawy. A co gdy wyłączenie powinno nastąpić a nie nastąpiło?
Art. 145 – przesłanki wznowienia postępowania – par. 1 3) decyzja wydana została
przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu
stosownie do art. 24, 25 i 27,
Owa sankcja w postaci wznowienia postepowania, tylko gdy decyzja została wydana
przez pracownika który powinien być wyłączony, a nie gdy brał udział w
postepowaniu.
Mankamentem kodeksu jest brak sankcji gdy pracownik który powinien być
wyłączony brał udział, ale nie wydal decyzji.
Art. 27 a)wójt nie mógł wydać decyzji adresowanej do organu gminy ?? obecnie
skreślony/ uchylony – jego uchylenie wprowadziło jeszcze więcej zamieszania i
kłopotów niż jego istnienie ( od 2004r) – istniejeproblem czy organ jednostki organu
samorządowego może orzekać w sprawie w której strona jest ta jednostka – brak art.
Który tego zabrania
Organ gminy podlega również wyłączeniu od załatwienia sprawy której przedmiotem
jest stosunek cywilnoprawny, którego gmina była stroną