plik

Zeszyty

Naukowe nr

725

Akademii Ekonomicznej w Krakowie

2006

Filip Grzegorczyk

Katedra Prawa

Zasady wspólnotowego prawa

bankowego – wybrane problemy

1. Wprowadzenie

Zgodnie z drugą dyrektywą bankową

wprowadzone zostały do wspólnotowego

porządku prawnego podstawowe zasady rządzące sektorem bankowym w Unii

Europejskiej. Do zasad tych zalicza się: zasadę jednolitego zezwolenia bankowego

(principle of the single banking licence), zasadę wzajemnego uznawania (principle

of mutual recognition) oraz zasadę nadzoru państwa pochodzenia (principle of

„home country control”)

. Wskazane zasady pozostają aktualne również pod rzą-

dami dyrektywy bankowej nr 2000/12

W literaturze istnieją pewne rozbieżności co do nazewnictwa i klasyfikacji pod-

stawowych zasad drugiej dyrektywy bankowej. Na przykład E. Fojcik-Mastalska

wyróżnia następujące zasady: wolności świadczenia usług finansowych oraz two-

rzenia oddziałów instytucji kredytowych, wzajemnego uznawania umożliwiającego

przyjęcie zasady pojedynczej licencji, krajowego systemu bankowego, krajowej

licencji, nadzoru bankowego, sanacji i likwidacji banków, krajowego zabezpiecze-

89/646/EEC – Second Council Directive of 15 December 1989 on the coordination of laws,

regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of

credit institutions and amending Directive 77/780/EEC, O.J. nr L 386 z 30 grudnia 1989 r.

Klasyfikację podaję za: M. Dassesse, S. Isaacs, G. Penn, EU Banking Law, London 1985,

s. 25–26; tak samo Ch. Gavalda, G. Parleani, Droit des affaires de l’Union Europeenne, Paris 1999,

s. 186–188

Directive 2000/12/EC of the European Parliament and the Council of 20 March 2000 rela-

ting to taking up and pursuit of the business of credit institutions, O.J. nr L 126 z dnia 26 maja

2000 r.

E. Fojcik-Mastalska, Prawo bankowe Unii Europejskiej, Wrocław 1996, s. 47.

Filip Grzegorczyk

nia depozytów, powiązań funkcjonalnych władz nadzorczych, deregulacji rozu-

mianej jako znoszenie nadmiernych ograniczeń w działalności bankowej i łago-

dzenie nadzoru oraz minimalnych standardów.

2. Zasada jednolitego zezwolenia bankowego

2.1. Uwagi wstępne

W literaturze polskiej często dla aktu prawnego zawierającego uprawnienie

do prowadzenia działalności bankowej używa się określenia „licencja”

. Jed-

nakże dyrektywa bankowa posługuje się pojęciem zezwolenia, podobnie zresztą

jak ustawa Prawo bankowe

. Tę rozbieżność można by zbagatelizować, gdyby nie

fakt, że na gruncie prawa administracyjnego „licencja”

i „zezwolenie” nie wystę-

pują jako pojęcia tożsame. Licencja w prawie administracyjnym jest rozumiana

jako decyzja administracyjna ustalająca uprawnienia do wykonywania określonej

działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej,

gdy wykonywanie takiej działalności lub zawodu związane jest z posiadaniem

odpowiednich kwalifikacji

. Jako typowe przykłady licencji podaje się: licencje

lotnicze, licencje przewodnickie, licencje połowowe, licencje sportowe itp.

Z kolei zezwolenie jest formą decyzji administracyjnej ustalającej upraw-

nienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie

przedsięwzięcia lub czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego

W polskim prawie ustawodawca często wskazuje expressis verbis tę formę aktu

administracyjnego, np.: zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczenio-

wej, zezwolenie na prowadzenie działalności hodowlanej, zezwolenie na naby-

cie nieruchomości przez cudzoziemca. Warto nadmienić, że zezwolenie wywiera

określone skutki także w sferze prawa prywatnego. Skoro zezwolenie pozwala na

prowadzenie działalności gospodarczej, to taka decyzja administracyjna wywiera

skutki w sferze prawa gospodarczego

Por. np.: W. Szpringer, Europejskie regulacje bankowe, Warszawa 1997, s. 45 i nast.; L. Orę-

ziak, op. cit., Warszawa 1999, s. 49 i nast.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, Dz.U. nr 140, poz. 939 ze zm.

Celowo pominięto w tym miejscu pojęcie licencji na gruncie prawa cywilnego, ponieważ

wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej ma charakter administracyjno-prawny,

jako typowy przejaw reglamentacyjnych funkcji państwa w gospodarce.

Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 312–313.

A. Błaś, op. cit., s. 309–310.

Por. np. art. 494 par. 2 k.s.h. (Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych,

Dz.U. nr 94, poz. 1037, ze zm.).

Zasady wspólnotowego prawa bankowego…

Jak już wspomniano, dyrektywa bankowa posługuje się pojęciem „zezwo-

lenie”, przez co zgodnie z art. 1 pkt. 2 dyr. bank. należy rozumieć instrument (akt)

wydany w jakiejkolwiek formie przez stosowne władze, na mocy którego zezwo-

lono na prowadzenie działalności instytucji kredytowej.

Prawo bankowe, akt pozwalający na podjęcie działalności bankowej nazywa

zezwoleniem. Podobnie w Wielkiej Brytanii, podmiot ubiegający się o prowadze-

nie działalności jako bank obowiązany jest uzyskać authorisation, co należy tłu-

maczyć właśnie jako zezwolenie

Wobec powyższego wydaje się zasadne stwierdzenie, że używanie pojęć

„licencja” czy „autoryzacja” (będącymi kalkami z języka angielskiego) nie jest do

końca prawidłowe, a w języku prawniczym może być mylące. Bardziej poprawne

wydaje się używanie pojęcia „zezwolenie”. Ma ono swe źródła w prawie wspólno-

towym, jest mocno utrwalone w orzecznictwie i doktrynie prawa polskiego, a po-

nadto ustawodawca polski obstaje przy używaniu tego właśnie terminu

2.2. Definicja zezwolenia

W definicji „zezwolenia” na gruncie prawa wspólnotowego pojawia się sformuło-

wanie „instrument wydany w jakiekolwiek formie przez stosowne władze”. Należy

przyjąć, że chodzi tutaj o instrument prawny w znaczeniu jakiegokolwiek aktu praw-

nego. Forma tego aktu prawnego może być dowolna, ale przy analizie tej reguły

należy wziąć pod uwagę specyfikę dyrektywy. Zakres związania dyrektywą jako

aktem wspólnotowego prawa pochodnego jest z reguły stosunkowo wąski, ponieważ

ogranicza się do jej celu (rezultatu). Państwu będącemu adresatem pozostawia się

swobodę co do sposobu wprowadzenia do wewnętrznego porządku prawnego celu

(rezultatu) dyrektywy, przy czym, jak słusznie twierdzi C. Mik

, rezultat należy

pojmować jako urzeczywistnienie wszystkich merytorycznych przepisów dyrek-

tywy w kontekście ogólnego, zamierzonego celu (rezultatu). Dowolność formy aktu

zezwalającego na prowadzenie działalności bankowej ogranicza fakt, że musi on

być wydany przez stosowne (kompetentne) władze, innymi słowy, katalog dopusz-

czalnych form prawnych uzależniony jest od rodzajów aktów prawnych, które mogą

być wydawane przez stosowne władze państw członkowskich. Pewne wątpliwości

może budzić pojęcie „stosowne (kompetentne) władze”. Otóż, w systemie ustro-

jowym każdego państwa, zawsze jest kompetentny organ w zakresie wydawania

zezwoleń, który posiada umocowanie prawne, gdyż działa na podstawie konkretnej,

Banking Act, 1987.

W tej mierze nie przewiduje się zmiany ustawy – Prawo bankowe po uzyskaniu przez Polskę

członkostwa w Unii Europejskiej.

C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000,

s. 499.

Filip Grzegorczyk

publicznoprawnej normy kompetencyjnej, i w zasadzie wydany akt jest aktem admi-

nistracyjnym (decyzją) albo aktem, który ma moc prawną równą aktowi administra-

cyjnemu (decyzji). Stąd szerokie ujęcie „zezwolenia” na gruncie dyrektywy jest roz-

wiązaniem poprawnym teoretycznie i wynikającym z przyjętej metody harmonizacji

zapewniającej osiągnięcie założonego celu przy jednoczesnym zachowaniu odręb-

ności na poziomie prawa krajowego

W Polsce, gdzie system prawny uznaje się w tym zakresie za dostosowany do

wymogów unijnych, zgodnie za art. 34 i 35 pr. bank., przedmiotowe zezwolenie

jest wydawane przez Komisję Nadzoru Bankowego. W polskim porządku praw-

nym funkcjonują dwa zezwolenia, które łącznie pozwalają bankowi podjąć dzia-

łalność bankową. Pierwsze z nich to tzw. zezwolenie na utworzenie banku, a dru-

gie to zezwolenie na podjęcie działalności operacyjnej (art. 36 pr. bank.) zwane

w języku specjalistycznym licencją operacyjną. Zezwolenia wydawane przez

Komisję Nadzoru Bankowego są decyzjami administracyjnymi (art. 11 ust. 1 pr.

bank.), a zatem przy ich wydawaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego

(art. 11 ust. 2 pr. bank.). Mają one moc ostatecznych decy-

zji administracyjnych (art. 11 ust. 3 pr. bank.). E. Fojcik-Mastalska wskazuje, że

redakcja art. 11 pr. bank. jest niemożliwa do zaakceptowania

. Zdaniem autorki,

najbardziej kontrowersyjną kwestią jest stwierdzenie, że decyzje Komisji Nad-

zoru Bankowego i Prezesa Narodowego Banku Polskiego mają moc ostatecznych

decyzji administracyjnych. Wydaje się, że skoro art. 1 i 5 k.p.a. pozwalają uznać

te organy za organy administracji publicznej dla celów proceduralnych, to ich

decyzje powinny być decyzjami administracyjnymi, a nie posiadać jedynie moc

decyzji administracyjnych. Na decyzje Komisji Nadzoru Bankowego czy Prezesa

Narodowego Banku Polskiego przysługuje skarga do NSA

2.3. Skutki transgraniczne jednolitego zezwolenia bankowego

Przed omówieniem skutków jednolitego zezwolenia bankowego, należy wyja-

śnić pojęcie „transgraniczności” zezwolenia. Transgraniczność w wypadku jedno-

litego zezwolenia bankowego polega na tym, że zezwolenie wydawane w jednym

państwie członkowskim, z mocy art. 18 dyr. bank., jest uznawane we wszystkich

pozostałych, zatem „przekracza” granice państw członkowskich UE. Zezwolenie

takie jest wydawane na podstawie materialnego prawa krajowego, które treściowo

G. Isaac, M. Blanquet, Droit communautaire general, Paris 2002, s. 144.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000,

nr 98, poz. 1071, ze zm.)

Por. Prawo bankowe. Komentarz, red. E. Fojcik-Mastalska, Warszawa 2002, s. 59.

Postanowienie NSA z dnia 19 lutego 1997 r., III SA 1/96, opublikowane w „Prawo Bankowe”

1997, nr 4, aktualne co do samej tezy.

Zasady wspólnotowego prawa bankowego…

jest zdeterminowane przez prawo wspólnotowe (państwa członkowskie ustalając

własne normy, kierują się zasadami wyrażonymi w art. 5–8 dyr. bank). Podstawa

materialno-prawna ma zatem charakter mieszany. Zezwolenie jest wydawane

w zgodzie z wewnętrznym prawem ustrojowym państwa wydającego zezwolenie,

które przesądza o kompetencji organu, zatem kompetencja organu jest regulowana

prawem wewnętrznym, a nie wspólnotowym. Zezwolenie wydawane jest w zgo-

dzie z wewnętrznym prawem procesowym, tj. w zgodzie z normami przewidują-

cymi sposób jego wydania. Skutki wydania zezwolenia są podwójne: wewnętrzne

i zewnętrzne (tak zwane transnacjonalne). Skutki wewnętrzne sprowadzają się

do tego, że instytucja kredytowa jest uprawniona do podjęcia działalności ban-

kowej na terytorium państwa wydającego zezwolenie. Skutki zewnętrzne, wyra-

żone w art. 18 dyr. bank, polegają na tym, że instytucja kredytowa jest uprawniona

do podjęcia działalności bankowej na terytorium wszystkich państw Unii Euro-

pejskiej, mimo że nie brały one udziału w procedurze wydania zezwolenia.

Zezwolenie z art. 1 pkt. 2 i art. 4 dyr. bank., można zatem uznać za akt prawny,

który wydawany przez odpowiednie organy danego państwa członkowskiego, na

podstawie jego prawa materialnego zharmonizowanego z prawem wspólnoto-

wym, pozwala instytucji kredytowej na podjęcie działalności w państwie wyda-

jącym zezwolenie, lecz także w innych państwach członkowskich (tzw. jednolite

zezwolenie bankowe). Idea ustanowienia wymogu posiadania jednolitego zezwo-

lenia jest następująca: banki, działając na rynku usług finansowych danego pań-

stwa członkowskiego, działają jednocześnie na jednolitym rynku europejskim.

W wypadku banków, które są przedsiębiorcami o charakterze szczególnym tak

z gospodarczego, jak i ogólnospołecznego punktu widzenia, zasada traktowania

narodowego

nie wystarcza do efektywnej kreacji europejskiego rynku usług

finansowych, a z kolei bez tego rynku trudno mówić o pełnej integracji gospo-

darczej państw członkowskich. Stąd zezwolenie, ważne na terytorium wszystkich

państw UE, jest elementem ułatwiającym znacząco wykonywanie swobód wyni-

kających z traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

, ponieważ uprawnia

banki (instytucje kredytowe) do wykonywania uzgodnionych przez państwa człon-

kowskie rodzajów działalności.

2.4. Problem pewności przesłanek wydawania jednolitego

zezwolenia bankowego

Istotnym zagadnieniem przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie działalności

bankowej może być niejasność kryteriów jego wydawania. Ogólne postanowienia

Por. orzeczenie w sprawie Reyners, Case 2/74, Reyners v. Belgium, [1974] ECR 631.

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu amsterdamskiego, O.J. C 340

z dnia 10 listopada 1997 r.

Filip Grzegorczyk

dyrektywy bankowej w zakresie warunków podjęcia działalności przez instytucję

kredytową budzą niekiedy wątpliwości. Tak np. art. 6 ust. 1 zd. 2 dyr. bank. naka-

zuje wydanie decyzji odmownej w wypadku, gdyby członkowie zarządu banku

nie mieli dobrej reputacji. W odniesieniu do sformułowania „dostatecznie dobra

reputacja” pojawia się element wartościowania. Kolejny przykład może stanowić

art. 7 ust. 2 dyr. bank., który nakazuje wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy

właściwe władze nadzorcze nie są przekonane co do „odpowiedniego charakteru”

akcjonariuszy lub udziałowców. Tłumaczenie zwrotu suitability jako „odpowiedni

charakter” budzi wątpliwości. Słowo charakter należy rozumieć jako zespół cech

psychicznych właściwych danemu człowiekowi, przejawiających się w jego postę-

powaniu, sposobie bycia, usposobieniu. Trudno przyjąć, że prawodawcy wspól-

notowemu chodziło o takie właśnie rozumienie słowa „charakter”. Wydaje się, że

pojęcie suitability w odniesieniu do członka zarządu oznacza zespół cech danej

osoby, który zapewni odpowiednie kierowanie bankiem, a zatem to pojęcie należy

rozpatrywać jedynie w odniesieniu do kompetencji zawodowych osoby fizycz-

nej. Pojęcie suitability w ustalonym wyżej znaczeniu nie może mieć zastosowania

w odniesieniu do inwestorów (akcjonariuszy) instytucjonalnych. Odpowiedź na

pytanie, czym jest „charakter” inwestora instytucjonalnego, budzi wątpliwości nie

do pokonania. Być może chodzi tu o tzw. „dobrą sławę”. Wobec tak nieostrych

kryteriów wydaje się, że zakres swobodnego uznania organu nadzorującego jest

zbyt duży. Bardzo ogólne kryteria dotyczące kompetencji członków zarządu czy

ich dobrej reputacji można określić intuicyjnie, ale intuicja nie zastępuje obiek-

tywnych kryteriów, które powinny być przesłankami wydania zezwolenia. Im wię-

cej niesprecyzowanych kryteriów, tym więcej swobodnego uznania organu, które

przy wydawaniu zezwolenia nie powinny być brane pod uwagę

W sprawie ogólności kryteriów wypowiedział się Trybunał Europejski, rozpatru-

jąc spór Komisji Europejskiej przeciwko Włochom

. Pierwsza dyrektywa bankowa

miała na celu ograniczenie stosowania swobodnego uznania, z którego w nadmiarze

korzystały organy nadzorcze niektórych państw członkowskich. Z tego punktu widze-

nia należy w taki sposób wprowadzać dyrektywy do krajowych porządków praw-

nych, aby uczynić zadość postulatowi przejrzystości i pewności prawa. Ciągłe zmiany

przepisów prawnych oraz brak należytego zapoznawania zainteresowanych z kry-

Doktryna prawa administracyjnego uznaje, że zezwolenie powinno być decyzją administra-

cyjną związaną.

Case 300/81 – Commission v. Italy [1983] ECR 449.

77/780/EEC – First Council Directive of 12 December 1977 on the coordination of the laws,

regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business

of credit institutions, O.J. nr L 322 z 17 grudnia 1977 r., Skodyfikowana dyrektywa bankowa nie

zmienia przepisów I czy II dyrektywy bankowej w omawianym zakresie.

Zasady wspólnotowego prawa bankowego…

teriami i sposobami podejmowania stosownych decyzji należy, według Trybunału,

uznać za niewłaściwe implementowanie dyrektywy.

W prawie polskim kwalifikacje kandydatów na członków rad nadzorczych i za-

rządów banków określają art. 22 ust. 6 i 7 pr. bank. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.

bank. W myśl tych przepisów, Komisja Nadzoru Bankowego odmawia wyrażenia

zgody na powołanie dwóch członków zarządu (w tym prezesa), jeśli byli oni karani

za przestępstwa z winy umyślnej oraz jeśli przeciwko nim prowadzone jest postę-

powanie karne lub skarbowe. W sytuacji zaś gdy kandydaci na członków zarządu

w poprzednich miejscach pracy spowodowali udokumentowane straty finansowe,

nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, a także gdy brakuje

co najmniej dwóch osób posiadających wykształcenie i doświadczenie zawodowe

niezbędne do kierowania bankiem, Komisja Nadzoru Bankowego może odmówić

zgody na ich powołanie. Wątpliwości interpretacyjne rodzą zwroty „daje rękojmię

ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem”, czy „odpowiednie doświadczenie”

i „odpowiednie wykształcenie”. Pojęcia te mają charakter nieostry. Wydaje się,

że zezwolenie na prowadzenie działalności bankowej pozostaje w sprzeczności

z zasadami udzielania zezwoleń jako związanych decyzji administracyjnych.

Trudno jednak postawić zarzut niezgodności ustawy Prawo bankowe z przepisami

dyrektywy bankowej, gdyż jej regulacje również cechuje brak ostrości. Zasadne

wydaje się twierdzenie, że nazbyt duża swoboda pozostawiona organowi nadzoru

bankowego jest w sprzeczności z cytowanym orzecznictwem Trybunału Sprawie-

dliwości

. Wykazanie, że niejasność kryteriów podlegających ocenie ze strony

organu nadzoru bankowego oraz zbyt duża swoboda pozostawiona temu organowi

stanowi niewłaściwe implementowanie dyrektywy bankowej, może w przyszłości

rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie polskiego Skarbu Państwa.

3. Zasada wzajemnego uznawania

3.1. Uwagi wstępne

Dyrektywa bankowa wprowadza rozróżnienie pomiędzy pozycją prawną insty-

tucji kredytowych, które wykonują w państwie pochodzenia oraz w innym pań-

stwie członkowskim rodzaje działalności wskazane w załączniku I dyr. bank.

a pozycją prawną instytucji kredytowych, które wykonują w państwie pocho-

dzenia oraz w innym państwie członkowskim rodzaje działalności, które nie są

zawarte w wymienionym załączniku.

Por. przypis 22.

Por. przypis 3.

Filip Grzegorczyk

100

Do instytucji kredytowych, które wykonują rodzaje działalności wyszczególnione

w załączniku, należy stosować art. 18 dyr. bank. Stanowi on, że każda instytucja

posiadająca zezwolenie, o którym mowa w art. 4 dyr. bank., może prowadzić na tery-

toriach wszystkich państw członkowskich określone w załączniku rodzaje czynności

na tej tylko podstawie, że uzyskała wspomniane zezwolenie, a władze nadzoru ban-

kowego tych państw uznają to zezwolenie „ufając” w jakość procedur stosowanych

we wszystkich państwach członkowskich UE (idea wzajemnego uznawania)

A contrario można dojść do wniosku, że w zasadzie nie jest możliwe prowa-

dzenie tych rodzajów działalności, które nie są wyszczególnione w załączniku. Jest

to jednak pogląd zbyt daleko idący, gdyż w wypadku działalności, o której załącz-

nik milczy, nie ma zastosowania zasada wzajemnego uznawania. W tym wypadku

wykonywanie przedmiotowej działalności podlega ogólnym przepisom trak-

tatowym, a zatem przede wszystkim zasadzie traktowania narodowego

. Ponadto

państwo przyjmujące ma prawo zabronić instytucji kredytowej wykonywania pew-

nych rodzajów czynności na podstawie klauzuli ochrony dobra powszechnego

nawet jeśli dana instytucja jest uprawniona w myśl prawa swego państwa pocho-

dzenia do wykonywania wspomnianych czynności. Ograniczenia nie mogą jed-

nak przyjmować charakteru dyskryminacyjnego, nie mogą też naruszać zasady

proporcjonalności

. Środki prawne podejmowane przez państwo przyjmujące są

przedmiotem kontroli ze strony Trybunału.

3.2. Skutki objęcia zasadą wzajemnego uznawania niektórych usług

Załącznik I do dyr. bank. obejmuje, jak już wspomniano, tylko niektóre spo-

śród usług finansowych i tylko one objęte są zasadą wzajemnego uznawania.

W związku z tym w doktrynie

wyróżnia się trzy następujące sytuacje:

1) gdy instytucja kredytowa otrzymała w państwie pochodzenia zezwolenie na

prowadzenie rodzajów działalności określonych w załączniku,

Cases and Materials on European Union Law, G. Bermann, R. Goebel, W. Davey, E. Fox,

ed. West Group, 2002, s. 1195.

Por. orzeczenie w sprawie Reyners: Case 2/74, Reyners v. Belgium, [1974] ECR 631.

Klauzula dobra powszechnego rozwijana szeroko w orzecznictwie ETS, por. np. orzeczenie

w sprawie Alpine Investment BV Case C-384/93 [1995], „Art. 47 TWE nie pozbawia państw człon-

kowskich możliwości wydania przepisów krajowych, które ze względu na konieczność ochrony

zaufania inwestorów do narodowych rynków finansowych wprowadzają zakaz telefonicznego

zwracania się do klientów z innych państw członkowskich bez zaproszenia ze strony tych klientów

i w celu oferowania im usług związanych z towarowymi transakcjami terminowymi”.

Zasada proporcjonalności przewiduje możliwość podejmowania określonych środków, gdy tylko

środki te są konieczne i niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych celów określonych w prawie wspól-

notowym, por. Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 74.

M. Dassesse, S. Isaacs, G. Penn, op. cit., s. 34–36.

Zasady wspólnotowego prawa bankowego…

101

2) gdy zezwolenie otrzymane w państwie pochodzenia nie pozwala na pro-

wadzenie określonego rodzaju działalności wskazanej w załączniku,

3) gdy instytucja kredytowa otrzymała w państwie pochodzenia zezwolenie na pro-

wadzenie w państwie przyjmującym działalności innej niż określona w załączniku.

Tylko w pierwszej z wymienionych sytuacji bank może w pełni korzystać

z zasady wzajemnego uznawania i zasady jednolitego zezwolenia. Sytuacje drugą

i trzecią odróżnia od pierwszej niemożność pełnego korzystania z dobrodziejstwa

jednolitego zezwolenia.

W drugiej sytuacji bank ma zakaz wykonywania w krajach przyjmujących tych

czynności, których nie może wykonywać w kraju pochodzenia. Innymi słowy, jeśli

krajowe władze nadzorcze określają w zezwoleniu zakres przedmiotowy działal-

ności banków w kraju pochodzenia, to automatycznie zdeterminowany jest zakres

przedmiotowy działalności tego banku w państwie przyjmującym, chyba że zezwo-

lenie pozwala na wykonywanie pewnych rodzajów działalności tylko poza krajem

pochodzenia, a mieści się to w ramach określonych załącznikiem I dyr. bank.

Z kolei w trzeciej sytuacji bank ma zakaz wykonywania w krajach przyjmują-

cych czynności, które może wykonywać w kraju pochodzenia. Tutaj korzystanie

z dobrodziejstwa jednolitego zezwolenia jest niemożliwe. Jednak jednolite zezwo-

lenie znajduje podstawę prawną w dyrektywie, a nie w Traktacie, dlatego bank

chcący działać w innym państwie członkowskim może powołać się na przepisy

Traktatu, niezależnie od postanowień dyrektywy. Problem ewentualnego świad-

czenia tych usług w państwie przyjmującym należy rozpatrywać w aspekcie

zgodności konkretnego zezwolenia bankowego z traktatowymi przepisami o swo-

bodzie przedsiębiorczości.

4. Zasada nadzoru państwa pochodzenia

4.1. Uwagi wstępne

Banki mogą prowadzić swą działalność w następujący sposób:

– poprzez filię (subsidiary) będącą odrębną osobą prawną kreowaną według

prawa państwa przyjmującego, a wobec spółki–matki pozostającą jedynie w zależ-

ności kapitałowej,

– poprzez oddział (branch) stanowiący podległą centrali jednostkę organiza-

cyjną, nieposiadającą osobowości prawnej i działającej na rachunek centrali,

– poprzez świadczenie usług

Chodzi o świadczenie usług w rozumieniu Traktatu rzymskiego; na uboczu pozostawiam

problematykę delimitacji swobód prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług,

por. N. Półtorak, Świadczenie usług a zakładanie przedsiębiorstw według prawa Wspólnot Euro-

pejskich, „Państwo i Prawo” 1999, z. 2, s. 52 i nast.

Filip Grzegorczyk

102

W pierwszej z wyróżnionych sytuacji mamy do czynienia z założeniem

przez bank A z państwa X nowego banku B w państwie Y, przy czym bank B

jest zależny (kapitałowo) od banku A. Jednakże bank B podlega nadzorowi ban-

kowemu kraju Y, ponieważ to jest państwo jego pochodzenia, mimo że kapitał

pochodzi z państwa X.

W drugiej i trzeciej sytuacji zasada home country control działa w pełni. Bank

A z państwa X prowadzi działalność poprzez oddział założony w państwie Y albo

świadczenie w państwie Y usługi. Zasada nadzoru państwa pochodzenia w swej

istocie polega właśnie na tym, że mimo działania na terytorium państwa Y, bank

w dalszym ciągu podlega nadzorowi bankowemu państwa X jako nadzorowi pań-

stwa swego pochodzenia, a władze nadzorcze państwa przyjmującego w zasadzie

zobowiązane są do respektowania takiego układu kompetencyjnego. Dyrektywa

bankowa stawia jedynie pewne warunki o charakterze proceduralnym.

4.2. Zagadnienia proceduralne związane z zasadą nadzoru państwa

pochodzenia

Na mocy art. 20 dyr. bank. na instytucji kredytowej chcącej założyć oddział

na terytorium innego państwa ciąży obowiązek notyfikacji tego zamiaru władzom

nadzorczym państwa pochodzenia łącznie z podaniem informacji określających

państwo przyjmujące, program działalności oraz nazwiska osób kierujących oddzia-

łem. O ile władze nadzorcze państwa pochodzenia nie mają zastrzeżeń co do struk-

tury organizacyjnej lub kondycji finansowej instytucji kredytowej, uzyskane infor-

macje przekazują władzom nadzorczym państwa przyjmującego w terminie trzech

miesięcy od daty notyfikacji. W wypadku pojawienia się zastrzeżeń i udzielenia

decyzji odmownej należy o tym poinformować wnioskującą instytucję kredytową

i jednocześnie decyzję odmowną uzasadnić. Przekroczenie przez władze nadzorcze

wskazanego terminu powoduje, że instytucja może bez przeszkód założyć oddział.

Jeśli ma ulec zmianie stan faktyczny, na podstawie którego instytucja kredytowa

sporządziła i przekazała informację dla władz nadzorczych, instytucja kredytowa

zobowiązana jest do poinformowania o tym władz nadzorczych z wyprzedzeniem

jednego miesiąca.

Analogiczną sytuację w odniesieniu do swobody świadczenia usług przewiduje

art. 21 dyr. bank. Podstawowa różnica polega na tym, że podmiot chcący roz-

począć świadczenie usług w państwie przyjmującym ma obowiązek notyfikacji

tego zamiaru władzom nadzorczym państwa pochodzenia lub, zależnie od własnej

woli, państwa przyjmującego. Informacja ma zawierać określenia rodzajów dzia-

łalności sporządzone na podstawie załącznika I dyr. bank.

Zasady wspólnotowego prawa bankowego…

103

5. Wnioski

Wprowadzenie do porządku prawnego Unii Europejskiej trzech omówionych

zasad usunęło większość przeszkód w efektywnym wykonywaniu swobód pro-

wadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług. Wejście w życie tych

zasad 1 stycznia 1993 r. zbiegło się w czasie z liberalizacją większości usług ban-

kowych i finansowych związanych z przepływem kapitału, co nastąpiło na skutek

przyjęcia dyrektywy nr 88/361

. Znaczący postęp, przybliżający ideę jednolitego

rynku usług bankowych nie powinien jednak przesłaniać realnych problemów

oczekujących na rozwiązanie.

Po pierwsze, należy zaakcentować kwestię wzajemnego uznawania pozostającą

w ścisłym związku z załącznikiem I dyr. bank. Wydaje się, że w tym aspekcie

trzeba postulować stopniowe rozszerzanie katalogu rodzajów działalności pod-

legających zasadzie wzajemnego uznawania. Przyjmując, że wypracowane zasady

stanowią dogodne ramy formalne, aktualnym celem powinno stać się znaczne

poszerzenie ich zakresu merytorycznego. Końcowym etapem zmian w prawie

wspólnotowym byłoby wprowadzenie regulacji przewidującej, że wszystkie usługi

bankowe i finansowe podlegają zasadzie wzajemnego uznawania.

Po drugie, pewne kontrowersje mogą budzić obowiązki notyfikacyjne (mimo

zasady home country control). Wydaje się, że stanowią one swego rodzaju zaprze-

czenie automatyzmu przewidzianego w zasadzie nadzoru państwa pochodzenia.

Na uwagę zasługuje również postulat przyznający państwu przyjmującemu prawo

do informacji o sytuacji w sektorze bankowym na jego terytorium, zwłaszcza że

działalność bankowa tradycyjnie poddana jest reglamentacji prawnej. Stąd wąt-

pliwe wydaje się przyjęcie w bliżej nieokreślonej przyszłości rozwiązań zapew-

niających bezwzględną realizację zasady nadzoru państwa pochodzenia.

Po trzecie, należy zwrócić uwagę na postulat konkretyzacji wymogów stawia-

nych założycielom banków, tak aby ograniczyć względnie dużą swobodę organów

nadzoru bankowego w tym zakresie. Ograniczenie swobodnego uznania wpisuje

się w szerszy problem przejrzystości i zbliżania organów władzy do obywateli, co

stanowi swoistą bolączkę systemu prawnego Unii Europejskiej. Wydaje się jednak,

że wprowadzenia stosownych regulacji można spodziewać się ze strony państw

członkowskich. Regulacje te powinny pozostawać w zgodzie z ramami nakre-

ślonymi przez wspólnotowe prawo bankowe, a także ogólnym trendem „przej-

rzystości” (tansparency). Warto także zaakcentować konieczność zachowania

pewnej elastyczności norm prawnych, aby odpowiadały one wymogom praktyki

obrotu gospodarczego.

Cuncil Directive 88/361 of 24 June 1988 for the implementation of Article 67 of the Treaty,

O.J. nr L 178 z 8 lipca 1988 r.

Filip Grzegorczyk

104

Podsumowując, należy stwierdzić, że regulacje de lege lata, choć wyma-

gają poszerzenia swego zakresu i częściowej nowelizacji, pozwalają ze spokojem

i pewną nadzieją spoglądać na rozwój jednolitego rynku bankowego.

Principles of Community Banking Law. Selected Issues

Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council of 20 March

2000 relating to the taking up and pursuit of business by credit institutions has replaced

a number of directives. The Directive is an important instrument in achieving the single

market from the perspective of both the freedom of establishment and the freedom to

provide services with respect to credit institutions.

There are three basic principles on the Communities’ internal banking market:

– mutual recognition of supervisory standards,

– single banking authorisation,

– home country supervision (control).

In this article, the author analyses these principles in detail in light of the freedom of

establishment and freedom to provide services, as a higher level of economic and legal

integration. The implementation of the banking directive in Polish national law is also

broadly discussed.