1
Analiza zwrotu kosztów za usługi wodne
Jednym z podstawowych narzędzi zarządzania w gospodarce wodnej – obok instrumentów
prawnych i administracyjnych – powinny być instrumenty ekonomiczne. Zgodnie z zasadami
Ramowej Dyrektywy Wodnej kształtowanie instrumentów ekonomicznych powinno opierać
się na zasadzie „zanieczyszczający płaci” i zasadzie zwrotu kosztów za usługi wodne.
W konsekwencji projektowaniu i wdrażaniu systemu instrumentów ekonomicznych
w zarządzaniu gospodarką wodną powinno towarzyszyć dążenie do internalizacji kosztów
zewnętrznych powodowanych przez użytkowników wód, tzn. do stworzenia mechanizmów
(instrumentów), dzięki którym kosztami zewnętrznymi zostaną obciążeni ich sprawcy.
Przygotowując się do wprowadzenia zmian w polityce opłat za korzystanie ze środowiska
wodnego wszystkie regionalne zarządy gospodarki wodnej opracowały w połowie 2008r.
uszczegółowienie analizy zwrotu kosztów za usługi wodne.
Uszczegółowiona analiza zwrotu kosztów prowadzona była rozłącznie, dla trzech
podstawowych sektorów: komunalnego, rolnictwa i przemysłu. Uzupełnieniem była także
próba analizy innych obszarów gospodarki wodnej (takich jak: żegluga, ochrona
powodziowa, hydroenergetyka). Stopa zwrotu kosztów liczona była w dwóch wymiarach:
finansowym i ekonomicznym.
Analiza zwrotu kosztów dla regionów wodnych znajdujących się w obszarze działania
RZGW w Krakowie, czyli Górnej Wisły, Dniestru i Czarnej Orawy oparta była w olbrzymiej
części o bazę danych zgromadzoną na drodze badań ankietowych przeprowadzonych przez
nasze RZGW.
GOSPODARKA KOMUNALNA
W zakresie gospodarki komunalnej ankietyzacji zostały poddane wszystkie podmioty (wg
siedziby na obszarze RZGW w Krakowie), których zadaniem jest prowadzenie lub
nadzorowanie usług komunalnych w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (czyli 450 gmin
oraz 398 operatorów działających w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i 367
operatorów działających z zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków).
Zwrot ankiet uzyskano na poziomie 85%, w tym 80% operatorów przedstawiło dane
pozwalające na przeprowadzenie pełnej analiz zwrotu kosztów za usługi wodne.
Tabela 1
Zestawienie głównych informacji dotyczących analizy ekonomicznej z zakresie zaopatrzenia w wodę oraz
odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze działania RZGW w Krakowie
lp
WYSZCZEGÓLNIENIE GMINY
ZAOPATRZENIE
W WODĘ
ODPROWADZANIE I
OCZYSZCZANIE
ŚCIEKÓW
1
ilość podmiotów działających na obszarze objętym
analizą
450
398
367
2
ilość gmin nie posiadających systemów zbiorowego
zaopatrzenia w wodę
30
3
ilość gmin nie posiadających systemów zbiorowego
odprowadzania i oczyszczania ścieków
60
2
4
w tym ilość gmin nie posiadających
systemów zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz
odprowadzania i oczyszczania ścieków
8
5 ilość podmiotów, które odpowiedziały na ankietę
389
359
(w tym 24 spółki
wodne)
311
6
% zwrotu
86,4%
84,9%
84,7%
7
ilość operatorów wodno-ściekowych, którzy
odpowiedzieli na ankietę podając dane finansowe
317
(w tym 19 spółki
wodne)
293
8
% zwrotu
79,6%
79,8%
9
wielkość korzystania z wód na obszarze objętym
analizą
[tys. m3]
197 210
180 878
10
wielkość korzystania z wód sprawozdanych w
ankietach od operatorów
[tys. m3]
185 687
171 522
11
% zwrotu
94,2%
94,8%
Analiza została dokonana dla 10 zlewni bilansowych według form prawnych działania
operatorów.
Rysunek 1. Zlewnie bilansowe dla analizy zwrotu kosztów za usługi wodne w dziedzinie
gospodarki komunalnej.
3
W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze RZGW w Krakowie analizą objęto
łącznie 317 operatorów (największą ich grupę stanowią gminy i ich jednostki organizacyjne –
66% operatorów ogółem), natomiast w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania
ścieków 283 operatorów (największą ich grupę stanowią gminy i ich jednostki organizacyjne
– 74% operatorów ogółem).
Wykres 1. Procentowy udział operatorów w rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze działania
RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania
15,1%
43,5%
7,3%
22,7%
11,4%
urzędy gmin
zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych
jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin
spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.)
pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne)
Wykres 2. Procentowy udział operatorów w rynku zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków na
obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania
17,0%
47,3%
8,5%
26,1%
1,1%
urzędy gmin
zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych
jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin
spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.)
pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne)
4
Z analizy wynika iż średnia cena wody w obszarze działania RZGW w Krakowie wynosiła
w 2006r. - 2,68 zł/m
3
(ceny wahały się w zakresie 0,63 zł/m
3
– 12,58 zł/m
3
) natomiast średni
koszt jednostkowy ujmowania, uzdatniania i zbiorowego zaopatrzenia w wodę wynosił
2,65 zł/ m
3
(min 0,67 zł/m
3
– max 12,58 zł/m
3
).
W zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków średnia cena - na obszarze
działania RZGW w Krakowie - wynosiła w 2006r. – 2,71 zł/m
3
(ceny wahały się w zakresie
0,53 zł/m
3
– 17,44 zł/m
3
) natomiast średni koszt jednostkowy 2,85 zł/m
3
(min 0,49 zł/m
3
–
max 17,44 zł/m
3
).
Ważny podkreślenia jest również fakt, iż opłaty za korzystanie ze środowiska w cenie usług
wodno-kanalizacyjnych stanowią niewielki procent (2-5%) i wynosiły w 2006r. odpowiednio
dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę średnio – 0,05 zł/m
3
, natomiast w zakresie zbiorowego
odprowadzania i oczyszczania ścieków – 0,12 zł/m
3
.
Należy zauważyć również, że gminy bardzo często stosują dopłatę do cen wody i ścieków.
W przypadku zaopatrzenia w wodę sytuacja taka dotyczy 29% operatorów natomiast
w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków 46% operatorów.
Uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów dla całego obszaru działania RZGW
w Krakowie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wynosiła 100,98%. Jest to pewnym
świadectwem przywracania prawidłowych relacji kosztowych u operatorów. Taki wskaźnik
nie gwarantuje jednak dobrej sytuacji finansowej wszystkich operatorów, nadal duża ich
cześć (38%) nie równoważy kosztów przychodami.
Wykres 3. Zwrot kosztów za usługi wodne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze działania
RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania
109,76%
101,57%
107,16%
97,99%
94,76%
85,00%
90,00%
95,00%
100,00%
105,00%
110,00%
115,00%
urzędy gmin
zakłady budżetowe gmin
oraz związków
międzygminnych
jednostki budżetowe i
gospodarstwa
pomocniecze gmin
spółki prawa
handlowego
(S.A. i Sp. z o.o.)
pozostali operatorzy
(w tym spółdzielnie i
osoby fizyczne)
Natomiast uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów dla całego obszaru działania
RZGW w Krakowie w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków wynosiła
95,22%. Wskaźnik ten pokazuje, że zakresie gospodarki ściekowej nie następuje zwrot
kosztów za usługi wodne - 53% operatorów nie równoważy kosztów przychodami.
5
Wykres 4. Zwrot kosztów za usługi wodne w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków na
obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania
68,37%
81,03%
69,50%
99,42%
98,00%
0,00%
20,00%
40,00%
60,00%
80,00%
100,00%
120,00%
urzędy gmin
zakłady budżetowe gmin
oraz związków
międzygminnych
jednostki budżetowe i
gospodarstwa
pomocniecze gmin
spółki prawa
handlowego
(S.A. i Sp. z o.o.)
pozostali operatorzy
(w tym spółdzielnie i
osoby fizyczne)
Uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów za usługi wodne w zakresie gospodarki
komunalnej (dostarczanie wody oraz odprowadzania i oczyszczanie ścieków łącznie)
w 2006r. wynosiła 98,1% - czyli pomimo dopłat gmin do ceny wody i ścieków koszty ogółem
dla wszystkich operatorów wynoszące 1 039,6 mln. zł nie zostały pokryte odpowiednimi
przychodami wynoszącymi łącznie 1 019,6 mln. zł.
Wyliczenie ekonomicznej stopy zwrotu wymaga uwzględnienia wszystkich dotychczasowych
kosztów i przychodów oraz nowej wartości związanej z niezinternalizowanymi kosztami
zasobowymi i środowiskowymi. Koszty środowiskowe oszacowane dla gospodarki
komunalnej na obszarze działania RZGW w Krakowie wynosiły w 2006r. 648,5 mln. zł.
Na tej podstawie oszacowano ekonomiczną stopę zwrotu za usługi wodne w zakresie
gospodarki komunalne, która wyniosła 60,4%.
PRZEMYSŁ
Sektor przemysłowy, a dokładniej podmioty należące do tego sektora, wyposażone we własne
ujęcia i oczyszczalnie korzystają z dóbr i usług związanych z zasobami wodnymi na własny
koszt. Stwierdzenie to opiera się na następujących założeniach:
¾ bieżąca działalność w zakresie poboru wód i zrzutu ścieków podmiotów (innych niż
komunalne) nie jest wspierana ze środków publicznych.
¾ koszty korzystania ze środowiska obciążają sprawcę.
Zakaz wsparcia działalności bieżącej jest w Polsce egzekwowany przez podmioty
decydujące/udzielające wsparcia ze środków publicznych. Krajowe środki pomocowe
(w zakresie ochrony środowiska) związane są zakazem wsparcia działalności operacyjnej
przedsiębiorstw. Można zatem założyć, że przedsiębiorstwa ponoszą pełne koszty tej
działalności.
6
Jeżeli chodzi o koszty korzystania ze środowiska to opłaty te obecnie są egzekwowane.
Dla przemysłu nie ma zwolnień przedmiotowych i podmiotowych –płacą wszyscy, gdyż
definicja szczególnego korzystania z wód eliminuje tylko bardzo małe jednostki (a ściślej
jednostki używające bardzo niewielkie ilości wody do 5m3/d – mowa wtedy o korzystaniu
zwykłym lub powszechnym). Stawki opłat są ponadto zróżnicowane wg jakości surowca
i rzadkości jego występowania – co jest zgodne z zaleceniami dotyczącymi zasad korzystania
z dóbr i usług środowiskowych. W zakresie opłat za zrzut ładunków zanieczyszczeń przemysł
jako jedyny płaci pełne stawki opłat .
Podsumowując, na poziomie finansowym w odniesieniu do przemysłu mówić można
o 100% stopie zwrotu kosztów. Na poziomie ekonomicznym stopa ta jest jednak nieco inna .
Wysokość kosztów środowiskowych generowanych przez przemysł za rok 2006 wynosi dla
RZGW w Krakowie 9,37 mln zł. Koszty korzystania ze środowiska przez przemysł są
częściowo internalizowane przez opłaty za korzystanie ze środowiska, jednak internalizacja
nie jest pełna – a kwota podana powyżej jest miarą zewnętrznych kosztów środowiskowych.
Ocena ekonomicznej stopy zwrotu wymaga znajomości ponoszonych kosztów bieżących
działań ochronnych, do których należy doliczyć zewnętrzne koszty środowiskowe. Dzięki
badaniom ankietowym GUS we współpracy z Fundacją Ekonomistów Środowiska i Zasobów
Naturalnych określono szacunkowe koszty bieżące netto ochrony wód dla sektora
gospodarczego. Badania te nie są oczywiście prowadzone w układzie zlewniowym i ich
wyniki (podawane dla poszczególnych województw) wymagały kolejnych ekstrapolacji,
w związku z tym ze sporym błędem można przyjąć, że koszty bieżące dla przemysłu na
terenie RZGW w Krakowie wynoszą 285,5 mln zł i są w całości pokrywane przez podmioty
(finansowa stopa zwrotu wynosi 100%). Po uwzględnieniu efektów zewnętrznych
w wysokości 9,4 mln zł – ekonomiczna stopa zwrotu za rok 2006 wyniesie 96,8%.
ROLNICTWO
W zakresie poboru wody powierzchniowej do nawodnień rolniczych i leśnych oraz
napełniania stawów do hodowli ryb obowiązuje w Polsce przedmiotowe zwolnienie
z ponoszenia kosztów. Pojęcie to dotyczy nie tylko zwolnienia z opłat za pobór
(czyli opłat
za korzystanie ze środowiska), ale również przynajmniej częściowo z ponoszenia kosztów
utrzymania infrastruktury służącej do nawodnień. Aby ustalić rząd wielkości udzielonej
pomocy polegającej na zwolnieniu z opłat za pobór wód do celów rolniczych podjęto próbę
oszacowania wartości nie naliczonych opłat.
Przeprowadzona analiza pokazuje, że w sektorze rolnictwa finansowa stopa zwrotu wyliczona
wynosi:24,8% z uwzględnieniem pomocy publicznej w postaci zwolnień z opłat.
Przejście od stopy finansowej do ekonomicznej wymaga uwzględnienia kosztów zasobowych
i środowiskowych. Ich wartość dla rolnictwa wynosiła dla RZGW w Krakowie w roku 2006
118,6 mln zł. Po uwzględnieniu tej wartości ekonomiczna stopa zwrotu wynosi dla
rolnictwa:4,1 % pomijając problem zwolnień z opłat za pobór wód.