woj02.indd

Publikacja doﬁ nansowana przez Wydział Dziennikarstwa

i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego

Projekt okładki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska

Redakcja: Joanna Janulewicz

Skład i łamanie: OFI, Warszawa

Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub akceptacja całości

bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki

reprodukcji (drukarskiej, fotograﬁ cznej, komputerowej i in.),

wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.

ISBN 978-83-7545-172-6

Wydawca:

Oﬁ cyna Wydawnicza ASPRA-JR

03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44

tel. 0-602-247-367. fax 615-34-21

e-mail: oﬁ cyna@aspra.pl

www.aspra.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy

Traktatu Lizbońskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Szczerski Krzysztof

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi

do analiz politycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Borkowski Paweł

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty

teoretyczne i międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Grosse Tomasz Grzegorz

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE: między

rywalizacją wyborczą a szansą modernizacji polskiej
administracji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Czachór Zbigniew

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów

prezydencji na przykładzie Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Wstęp

W lipcu 2011 roku rozpocznie się polska prezydencja w Ra-

dzie Unii Europejskiej. Katedra Europeistyki Wydziału Dzienni-
karstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego po-
stanowiła włączyć się do dyskusji nad tym istotnym dla naszego
kraju przedsięwzięciem, organizując w dniach 10–11 maja 2010
roku konferencję na temat ,,Polska prezydencja w Unii Europej-
skiej 2011”.

W konferencji wzięli udział przedstawiciele administracji

rządowej, parlamentu, europosłowie, naukowcy, europeiści zaj-
mujący się problematyką integracji europejskiej, eksperci, re-
prezentanci ośrodków badawczych i instytucji zaangażowanych
w kwestie dotyczące prezydencji. Nasz zamysł znalazł poparcie
Jej Magniﬁ cencji Rektor Uniwersytetu Warszawskiego prof. dr
hab. Katarzyny Chalasińskiej-Macukow oraz przedstawicieli
najróżniejszych władz państwowych – premiera i ministra go-
spodarki Waldemara Pawlaka, ministra spraw zagranicznych
Radosława Sikorskiego, ministra rolnictwa i rozwoju wsi Marka
Sawickiego, ministra obrony narodowej Bogdana Klicha, p.o. dy-
rektora Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce Marii
Therese Duffy-Haeusler.

Szczególną rolę w aranżacji merytorycznej strony konferen-

cji odegrało Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Duże znaczenie
miała pomoc osób zajmujących się pracami przygotowawczymi
do polskiej prezydencji, a w szczególności pana Mikołaja Dow-
gielewicza – ministra ds. europejskich i polityki ekonomicznej

w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pani Małgorzaty Kału-
żyńskiej – dyrektor Departamentu Polityki Ekonomicznej w MSZ
oraz pani Joanny Skoczek – dyrektor Departamentu Koordynacji
Przewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w MSZ.

Koncepcja organizacji konferencji zakładała, że w jej pierw-

szym dniu odbędą się obrady plenarne dotyczące

prawnego wy-

miaru prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, jej celu i orga-
nizacji oraz doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej,
a także panel europejski.

Drugi dzień został poświęcony szczegółowej dyskusji nad

planowanymi polskimi priorytetami prezydencji 2011 – polityka
rolna, bezpieczeństwo, polityka wschodnia, polityka energetycz-
na, kapitał intelektualny, rynek wewnętrzny, budżet – nowa per-
spektywa ﬁ nansowa.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych zadeklarowało opubliko-

wanie materiałów pokonferencyjnych na swojej stronie interne-
towej.

Prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Prezydencja w Unii Europejskiej

z perspektywy Traktatu Lizbońskiego

Prezydencja w UE to rotacyjny okres przewodnictwa państw

członkowskich w Radzie Unii Europejskiej. Obowiązuje grupo-
wy system sprawowania prezydencji

. Trwa ona 18 miesięcy

i jest sprawowana przez trzy państwa, tzw. trio. Każde państwo
kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy poszcze-
gólnym składom Rady UE

. Przy ustalaniu grupy prezyden-

cji uwzględniona jest różnorodność i równowaga geograﬁ czna
w ramach Unii Europejskiej. Nowy porządek prezydencji dla
27 krajów zaczął być realizowany w dniu 1 stycznia 2007 r., gdzie
przewodnictwo objęły: Niemcy, Portugalia i Słowenia. Kolejne
składy trio do 2020 r. stanowią: Francja, Czechy, Szwecja (lipiec
2008 – grudzień 2009); Hiszpania, Belgia, Węgry (styczeń 2010
– czerwiec 2011); Polska, Dania, Cypr (lipiec 2011 – grudzień
2012); Irlandia, Litwa, Grecja (styczeń 2013 – czerwiec 2014);
Włochy, Łotwa, Luksemburg (lipiec 2014 – grudzień 2015), Ho-
landia, Słowacja, Malta (styczeń 2016 – czerwiec 2017); Wielka
Brytania, Estonia, Bułgaria (lipiec 2017 – grudzień 2018); Au-
stria, Rumunia, Finlandia (styczeń 2019 – czerwiec 2020)

. Pre-

zydencja z udziałem Polski odzwierciedla różnorodność geogra-
ﬁ czną, a także i pozycję w UE. Państwa danej prezydencji mają
wspólny program działania i udzielają sobie pomocy. Mogą też

Rada Unii Europejskiej wprowadziła nowy system prezydencji w nowym

regulaminie Rady w dniu 15 września 2006 r.; zob.: decyzja Rady z dn. 15 wrześ-
nia 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego Rady, Dz. Urz. UE
2007, nr 1, s. 47.

Z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych; zob.: deklaracja nr 9 załączona do

Aktu Końcowego Konferencji Międzynarodowej z 2007 r.

Decyzja Rady z dn. 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania

prezydencji w Radzie, Dz. Urz. UE 2007, nr LI, s. 11–12.

Konstanty Adam Wojtaszczyk

przyjmować w ramach grupy różne ustalenia dotyczące zasad
organizacji i współpracy. Traktat z Lizbony dopuszcza elastycz-
ność w sposobie podziału obowiązków w ramach trio. Zadania
prezydencji po wejściu Traktatu Lizbońskiego w życie uległy
jakościowej modyﬁ kacji, głównie wskutek istotnego umacniania
urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Po-
lityki Bezpieczeństwa oraz utworzenia urzędu stałego Przewod-
niczącego Rady Europejskiej. Oba te urzędy wyposażone zosta-
ły w kompetencje, z których część była przypisana prezydencji
w poprzednim jej modelu.

Przewodniczący Rady Europejskiej, dawniej głowa państwa

pełniącego prezydencję, jest po wejściu Traktatu Lizbońskiego
w życie stałym urzędem. Wybierany jest przez samą Radę Euro-
pejską na okres 2,5 roku. Kadencja jest jednokrotnie odnawial-
na. Przewodniczący przejmuje także dotychczasowe kompeten-
cje prezydencji, jak:

• przewodnictwo Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac;
• zagwarantowanie prawidłowego przebiegu i ciągłości prac

Rady Europejskiej we współpracy z Komisją Europejską
i Radą do Spraw Ogólnych;

• zabieganie o kompromis i spójność w Radzie Europejskiej;
• dostarczanie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdań z po-

siedzeń Rady Europejskiej;

• reprezentowanie Unii Europejskiej na zewnątrz, ale tylko

w ramach swoich kompetencji i bez naruszania uprawnień
Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa

Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki

Bezpieczeństwa ma zapewnić spójną reprezentację Unii w sto-
sunkach międzynarodowych, łącząc przewodniczenie w Radzie
z funkcją wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i Komi-

Zob.: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem

Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 67–68.

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizbońskiego

sarza ds. zewnętrznych. Do jego istotnych kompetencji należy
m.in.:

• prowadzenie w imieniu Rady i na zlecenie prezydencji dialo-

gu politycznego z podmiotami trzecimi;

• działania na rzecz formułowania opracowania i wprowadza-

nia w życie decyzji politycznych;

• wspomaganie prezydencji w zakresie WPZiB;
• zapewnienie, aby PE i Rada byli poinformowani o przebiegu

wzmocnionej współpracy w obszarze WPZiB

Powyższe instytucje determinują zakres działania prezyden-

cji. Jej obszar działania zostaje sprowadzony do Rady Unii Euro-
pejskiej. Postanowienia Traktatu z Lizbony nie wprowadzają na-
tomiast znaczących zmian co do sposobu funkcjonowania prezy-
dencji. Uszczegółowienia lub dodatkowych regulacji wymagają
takie kwestie, jak: przewodnictwo grupom roboczym, znaczenie
porozumień międzyinstytucjonalnych, rola Parlamentu w okre-
ślaniu agendy prac UE w horyzoncie wieloletnim.

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej wypełnia zadania:

organizatorsko-zarządzające, inicjująco-programowe, koordy-
nacyjne, mediacyjne i reprezentacyjne

Zadania organizatorsko-zarządzające

Ich zasadniczy zakres nie uległ zmianom. Dotyczą one zarów-

no działań proceduralnych, jak i merytorycznych. Do pierwszej
grupy zadań można zaliczyć: opracowanie kalendarza posiedzeń
Rady oraz we współpracy z Sekretariatem Generalnym Rady
projektu porządku jej obrad, przygotowanie, przewodniczenie

Art. 18 ust. 3 TUE; art. 26 TUE; art. 27 d TUE. J. Barcz, Przewodnictwo

po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską, Warszawa 2008
s. 75–76.

J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania prezydencji

na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Trakta-
cie Lizbońskim, w: K. Szczerski, Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i do-
świadczenia, Kraków 2009, s. 31–56.

Konstanty Adam Wojtaszczyk

i realizowanie porządku obrad Rady oraz jej struktur wewnętrz-
nych (COPEPER, komitety i grupy robocze)

. Prezydencja

musi odpowiednio wcześnie sporządzić propozycje programo-
we mieszczące się w 18-miesięcznym programie jej działania,
a także aby usprawnić funkcjonowanie Rady, mieć przygotowa-
ne alternatywne programy dla własnego państwa i reszty państw
członkowskich. Sukces prezydencji w tym obszarze jej działań
jest mierzony dobrą organizacją prac, w tym zwłaszcza termi-
nowym i sprawnym dostarczeniem stosownych materiałów i do-
kumentów.

Zadania inicjująco-programowe

W porównaniu z poprzednim stanem prawnym zadania ini-

cjująco-programowe uległy znaczeniu ograniczeniu w wyniku
przypisania części kompetencji Radzie Europejskiej, jej prze-
wodniczącemu oraz Wysokiemu Przedstawicielowi Unii ds. Za-
granicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Po przejściu przez te
organy planowania strategicznego, prezydencji pozostało pro-
gramowanie operacyjne. Sprowadza się ono do sporządzenia
18-miesięcznego programu działania Rady zawierającego cele
i priorytety, uwzględniające też dorobek poprzedniej prezyden-
cji i plany następnej. Program przygotowywany we współpracy
z Komisją Europejską zatwierdzany jest przez Radę

Zadania koordynacyjne

Zadania koordynacyjne prezydencji mają swój wymiar we-

wnętrzny i zewnętrzny. Wymiar wewnętrzny przedsięwzięć koor-
dynacyjnych prezydencji sprowadza się do moderowania współ-
pracy między różnymi strukturami Rady, prowadzenia dyskusji

Art. 2 ust. 3 Regulaminu Rady, art. 6–16 załącznika V do Regulaminu

Rady.

Art. 2 ust. 4 i 5 Regulaminu Rady.

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizbońskiego

i dążenia do uzyskania rozstrzygnięć w drodze głosowania lub
osiągania kompromisu w RUE. Wymiar zewnętrzny aktywności
koordynacyjnej prezydencji sprowadza się do koordynacji współ-
pracy wewnątrz Rady ze współpracą międzyinstytucjonalną.
Podstawowe zadania w tym zakresie to m.in.: współpraca z Prze-
wodniczącym Rady Europejskiej i Komisją Europejską; uczestni-
czenie w imieniu Rady w procedurze legislacyjnej i budżetowej;
organizowanie posiedzeń komitetów pojednawczych w procedu-
rze zwykłej, legislacyjnej oraz procedurze uchwalania budżetu;
zwoływanie posiedzeń konferencji międzynarodowych w sprawie
rewizji traktatów; przekazywanie opinii parlamentów narodo-
wych co do projektów aktów prawodawczych, w kwestii ich zgod-
ności z zasadą pomocniczości, podmiotom inicjującym procedury
prawodawcze (państwa członkowskie, Trybunał Sprawiedliwości,
Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Centralny)

Zadania mediacyjne

Do prezydencji należy zabieganie o osiąganie kompromisu

między uczestnikami procesów decyzyjnych, w tym zwłaszcza
między państwami członkowskimi i w ramach systemu insty-
tucjonalnego UE. Prezydencja powinna przestrzegać reguł po-
dejmowania decyzji oraz kierowania się zasadami neutralności
i efektywności. Państwo sprawujące prezydencję powinno w spo-
sób umiejętny łączyć własne interesy z celami i strategiami UE,
unikając podejrzenia o forsowanie w sposób jednostronny włas-
nych koncepcji. Efektywnym instrumentem związanym z zada-
niami mediacyjnymi są m.in.: współpraca z państwami człon-
kowskimi i z Komisją Europejską, różne bilateralne konsultacje
oraz nieformalne rozmowy sondażowe.

Art. 16 ust. 6 TUE; art. 48 ust. 4 TUE; art. 121 ust. 5 TFUE; art. 126 ust. 11

TFUE; art. 219 ust. 1 TFUE; art. 293 ust. 1–2 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art.
314 ust. 4 TFUE; art. 3 deklaracji nr 9; art. 26 Regulaminu Rady; art. 1–5 i 6–16
załącznika V Regulaminu Rady.

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Zadania reprezentacyjne

Kompetencje reprezentacyjne prezydencji po wejściu Traktatu

Lizbońskiego w życie uległy ograniczeniu. Przewodniczący Rady
Europejskiej otrzymał kompetencje w zakresie reprezentowania
UE w sprawach WPZiB. Uprawnienia reprezentacyjne wykonuje
także Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Polityki Zagranicznej i Bez-
pieczeństwa. Pomimo prawnych ograniczeń prezydencja ma kom-
petencje w zakresie reprezentacji wewnętrznej i zewnętrznej. Re-
prezentacja wewnętrzna sprowadza się m.in. do: brania udziału
w plenarnych posiedzeniach PE, gdzie zapoznaje z programem
i bilansem swojej działalności, odpowiada na pytania parlamen-
tarzystów oraz wydaje deklaracje w imieniu Rady, uczestnicze-
nia w posiedzeniach komisji Parlamentu Europejskiego, a także
w określonych posiedzeniach komitetów pojednawczych

Reprezentacja zewnętrzna wobec państw trzecich i organiza-

cji międzynarodowych obejmuje m.in.: udział w konferencjach
międzynarodowych, rozwiązywanie kryzysów międzynarodo-
wych. Prezydencja powinna też promować zdolność od skutecz-
nego działania UE w opinii publicznej.

Art. 293 ust. 1–2 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art. 314 ust. TFUE; art. 26

Regulaminu Rady.

Krzysztof Szczerski

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej –

uwagi do analiz politologicznych

Rotacyjne przewodniczenie w Radzie (Unii Europejskiej)

przez kolejne państwa członkowskie nierzadko wzbudza wiele
emocji politycznych i polemik analitycznych. Stanowi ono bo-
wiem jeden ze swoistych fenomenów polityki europejskiej, które
czynią ją tak bardzo interesującym przedmiotem badań politolo-
gicznych, jednocześnie wskazując na specyﬁ kę systemową Unii
Europejskiej.

Prezydencja, nie będąc wszak najważniejszym z rozwiązań

proceduralnych w polityce europejskiej, wywołuje owe emocje
i skłania do ocen przede wszystkim dlatego, że – mimo iż nie
mówimy w tym przypadku o odrębnej instytucji wspólnotowej
w rozumieniu organu, ale o instytucji w ujęciu funkcjonalnym
– stanowi ona niezwykłą formę pomostu proceduralnego pomię-
dzy różnymi aspektami procesu decyzyjnego w Unii Europej-
skiej. Jest swoistym połączeniem narodowych ambicji, intere-
sów i siły z ponadnarodową proceduralnością i poszukiwaniem
kompromisu oraz uzyskiwaniem przez Unię jako całość zdolno-
ści decyzyjnej.

Prezydencja przechodziła daleko idącą ewolucję, a jej pełno-

wymiarowy model z początków integracji europejskiej zakoń-
czył się wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony. I choć jest
to dziś instytucja bez wątpienia funkcjonalnie istotnie okrojona,
od zawsze zaś dotyczyła tylko jednego z organów Unii Europej-
skiej (obecnie nawet nie w jego wszystkich formacjach), to na-
dal można powiedzieć, że uzasadnione jest ugruntowane przez
dotychczasową praktykę przekonanie obywateli, iż sprawowanie
przez ich kraj prezydencji oznacza de facto przewodniczenie

Krzysztof Szczerski

całej Unii, okazję do pokazania swoich atutów na forum wspól-
notowym, promocji swego wizerunku i włożenia wkładu w roz-
wój integracji europejskiej. Stąd też w dalszych częściach teks-
tu używany będzie termin „prezydencja w Unii Europejskiej”,
z zastrzeżeniem, iż nie jest to wyrażenie formalno-prawne, tylko
politologiczne.

W dalszej części tekstu, po wprowadzeniu, instytucja pre-

zydencji zostanie poddana analizie z trzech punktów widzenia.
Po pierwsze, przedstawione zostaną w zarysie główne linie jej
ewolucji od traktatów założycielskich po stan obecny. Następnie
wprowadzona zostanie matryca analityczna prezydencji oparta
na rolach funkcjonalnych, formalnych i nieformalnych oddziały-
waniach prezydencji na proces decyzyjny oraz czynnikach efek-
tywności tej instytucji. Część trzecia podsumowuje najważniej-
sze dokonania dwóch ostatnio zakończonych prezydencji grupo-
wych z lat 2007–2009.

1. Wprowadzenie

Spojrzenie na instytucję prezydencji jako na pomost proce-

duralny wynika z faktu, iż łączy ona w sobie obecność na dwóch
arenach polityki wspólnotowej, z których każda ma odmienną
logikę decyzyjną – arenie międzyrządowej i arenie ponadnaro-
dowej

. Stąd też uzasadnione jest twierdzenie, iż prezydencja

ma naturę hybrydalną

– usytuowana jest niejako „w poprzek”

tradycyjnej linii podziału wewnętrznego w tym systemie.

Po pierwsze bowiem, prezydencja to czas, w którym określone

pojedyncze państwo członkowskie koordynuje prace w ramach
międzyrządowego segmentu polityki europejskiej. Ministrowie,
dyplomaci i urzędnicy danego państwa przewodniczą posiedze-

Por.: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red.

K. Szczerski, Kraków 2009, s. 7 i nast.

Por.: K. Smyk, Reforma systemu prezydencji w Traktacie z Lizbony, UKIE,

www.ukie.gov.pl, s. 1.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

niom poszczególnych formacji Rady i jej gremiów przygotowaw-
czych. Ponadto, kraj taki organizuje cały szereg nieformalnych
posiedzeń ministrów z krajów Unii oraz ma możliwość dołączenia
do swego programu dodatkowych przedsięwzięć. Jednocześnie
jest to pół roku na ogólnoeuropejską promocję kultury, historii,
walorów gospodarczych i turystycznych – wielki „europejski fe-
stiwal danego państwa”. Warto zwrócić uwagę na ten „państwo-
wy” wymiar prezydencji, gdyż dzięki niej poszczególne kraje
członkowskie mogą istotnie oddziaływać formalnie i nieformal-
nie zarówno na zakres przedmiotowy polityki europejskiej, jak
również na tempo procesów politycznych i ostateczny kształt za-
padających decyzji. W tym znaczeniu prezydencję można w rze-
czywistości uznać za najbardziej efektywny instrument wpływu
pojedynczego państwa na politykę całej Unii, co ma szczegól-
nie istotne znaczenie dla krajów średnich i małych oraz nowych
państw członkowskich, dla których sprawowanie przewodnictwa
jest swoistym egzaminem europejskiej dojrzałości. W żadnej in-
nej procedurze czy sytuacji decyzyjnej rola i odpowiedzialność
pojedynczego państwa za politykę wspólnotową nie są tak zna-
czące jak w momencie, gdy pełni ono obowiązki prezydencji.

Jednocześnie jednak zadaniem kraju przewodniczącego jest

poszukiwanie kompromisów i negocjowanie porozumień pomię-
dzy państwami członkowskimi, wspólnie z Komisją realizuje on
program legislacyjny Unii, debatuje i przekonuje do swojego pro-
gramu eurodeputowanych. Jednym słowem, kraj prezydencji
staje się na pół roku odpowiedzialny za sprawne funkcjonowanie
europejskiego systemu politycznego jako całości i z punktu wi-
dzenia interesu ogólnego, w jego całym specyﬁ cznym skompliko-
waniu i subtelnych relacjach międzyinstytucjonalnych. Stąd też
kraj przewodniczący powinien działać przede wszystkim wedle
logiki ponadnarodowej. Oznacza to, że powinien on zawiesić na
ten czas forsowanie własnych interesów partykularnych i skupić
się na działaniu w charakterze obiektywnego i transparentnego

Krzysztof Szczerski

negocjatora. Można więc powiedzieć, że wpływ państwa prezy-
dencji ma charakter generalny i dotyczy w pierwszym wymiarze
ogólnej linii polityki europejskiej, natomiast w kształtowaniu jej
szczegółowych rozwiązań musi ono brać przede wszystkim pod
uwagę możliwe warianty kompromisu, nawet za cenę redukowa-
nia swoich partykularnych priorytetów.

Z punktu widzenia jakości instytucji prezydencji i oceny jej

skuteczności poprzez pryzmat narodowy i europejski najistot-
niejsze jest rozróżnienie na prezydencję kontynuacji i prezyden-
cję innowacji.

Ta pierwsza charakteryzuje się „zewnętrzną sterownością”,

to znaczy działa w ramach cyklu decyzyjnego Unii Europej-
skiej, biorąc na siebie zadanie w miarę bezkonﬂ iktowego prze-
prowadzenia niezbędnych procedur przez okres swego funkcjo-
nowania, jednakowoż bez zgłaszania własnych inicjatyw. Jest to
zatem przewodnictwo kierowane przez kalendarz polityczny, lo-
gikę prac instytucji wspólnotowych (szczególnie Komisji) oraz
program prezydencji grupowej, który może wyznaczyć poszcze-
gólnym uczestnikom 18-miesięcznego cyklu różne role – pań-
stwa inicjującego, kontynuującego, konkludującego. Jest to tym
bardziej możliwe, iż pół roku przewodniczenia nie daje, rzecz
jasna, szansy na zamknięcie w tak krótkim czasie całego cyklu
politycznego – od inicjatywy do konkluzji decyzyjnych, ale już
półtoraroczny plan trzech państw stwarza taką możliwość. Jest
to zwykle rodzaj przewodnictwa, na który decydują się państwa
małe lub peryferyjne i niekiedy odnoszą w tej kategorii sukces
– przykładem może być Portugalia, która skupiła się w 2007 r.
na doprowadzeniu do zakończenia negocjacji nowego traktatu
wedle formuły odziedziczonej po Niemczech, czy też Słowenia,
która zaprezentowała bardzo ambitny program swojej prezy-
dencji, ale jednocześnie analitycy wskazywali, że jej głównym
sukcesem był sam fakt bezproblemowego przewodniczenia Unii
przez sześć miesięcy.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

Działaniem na pograniczu kontynuacji i innowacyjności moż-

na nazwać strategiczny sojusz kilku dużych państw sprawują-
cych przewodnictwo w nieodległym od siebie czasie (np. w ko-
lejnych rezydencjach grupowych), które dzielą się zadaniami
w przeprowadzeniu ważnych dla nich inicjatywy lub wspierają
się we własnych programach na zasadzie wymiany preferencji.
Przykładem takiego działania niech będzie choćby tzw. pakiet
klimatyczno-energetyczny, którego negocjacje rozpoczęła pre-
zydencja niemiecka na wiosnę 2007 r., a zakończyli Francuzi po-
nad półtora roku później – w grudniu 2008 r.

Rzecz ma się jednak, gdy chodzi o aspekt merytoryczny prze-

wodnictwa, który można nazwać innowacyjnym

. W tym przy-

padku zostaje bowiem otwarta szansa na wykazanie własnej
inicjatywy politycznej i zwrócenie uwagi politykom oraz euro-
pejskiej opinii publicznej na zakres spraw do tej pory pozosta-
jących poza obszarem ich zainteresowania, a które jednocześ-
nie mieszczą się w szeroko pojętej wizji wspólnej Europy i nie
wykraczają poza kompetencje struktur unijnych. Chodzi zatem
o wyjątkową możliwość, jaką daje prezydencja, do wprowadze-
nia do porządku dziennego europejskiej debaty nowych wątków.
Muszą to być inicjatywy mieszczące się w zakresie kompeten-
cyjnym poziomu wspólnotowego Unii Europejskiej (to znaczy
nie można zgłaszać inicjatyw spoza polityki wspólnotowej), ini-
cjatywy, które odpowiadają na realnie istniejący problem poli-
tyczny Europy (co oznacza, że nie można skupiać się na party-
kularyzmach ważnych wyłącznie z wewnętrznej perspektywy,
ale na sprawach, które w równym stopniu dotyczą wszystkich
krajów członkowskich lub choćby są postrzegane jako wspólny
interes lub interes nadrzędny Unii jako całości) oraz inicjaty-
wy, które kraj zgłaszający postrzega jako swoją szansę na czyn-
ne zaistnienie w polityce europejskiej, a więc łączące wymiar

Por.: Wyzwania polskiej prezydencji 2011. Raport Klubu Jagiellońskiego,

red. M. Brachowicz, Kraków 2010, s. 11–24

Krzysztof Szczerski

interesu własnego ze wspomnianym już wspólnym dobrem całej
Unii.

Jednocześnie należy pamiętać, że po wejściu w życie Traktatu

z Lizbony istotnie przesuwa się punkt ciężkości prezydencji z ini-
cjatyw w zakresie działań zewnętrznych na polityki w ramach Unii
Europejskiej, poszerzając jednak ich zakres przedmiotowy, gdyż
więcej spraw zostało przesuniętych na poziom ponadnarodowy.

Stąd też gdy mówimy o inicjatywnej prezydencji, nowe idee

nie powinny należeć do zakresu działań zewnętrznych Unii, po-
nieważ te trzeba będzie w nowych uwarunkowaniach traktato-
wych przeprowadzać w porozumieniu z nowymi organami Unii,
i to do nich należeć będzie zadanie koordynacji i przeprowadza-
nia decyzji, a w efekcie działań w tym zakresie (co oznacza, że
możemy zgłaszać inicjatywy, ale – nawet sprawując prezydencję
– będziemy w tym względzie w dużym stopniu zależni od działań
innych osób i instytucji), lecz powinny to być inicjatywy, które
można będzie uznać za twórcze rozwinięcie zapisów traktowych
poszerzających możliwości działań Unii w nowych obszarach,
szczególnie polityk społecznych oraz wpisujących się w społecz-
ne oczekiwania na znalezienie przez Unię skutecznych odpowie-
dzi na nowe problemy Europejczyków.

Z podziałem jakościowym działań prezydencji wiąże się jesz-

cze jeden aspekt praktyki jej sprawowania dotyczący umiejsco-
wienia ośrodka jej działania. Dotychczasowa praktyka wytwo-
rzyła w tym zakresie dwa modele: pierwszy to tzw. prezydencja
brukselska, a drugi to prezydencja krajowa

. Ten pierwszy po-

lega na złożeniu głównego ciężaru działań w europejskiej stolicy,
z zasadniczą odpowiedzialnością za ich przebieg placówki dy-
plomatycznej przy Unii i osobiście Stałego Przedstawiciela (am-

Por.: A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europej-

skiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia
partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M.J. Tomaszyk, Poznań 2009,
s. 49–50.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

basadora) przy UE. W takim modelu spotkania, także te niefor-
malne, organizowane są w Brukseli, koordynacja jest w rękach
ambasady, która jest w stałym roboczym kontakcie z rządem.
Model krajowy zakłada podział przedsięwzięć na te, które będą
miały miejsce w Brukseli (formalne i stałe), i cały szereg wyda-
rzeń dziejących się w kraju prezydencji (posiedzenia nieformal-
ne, imprezy towarzyszące – konferencje, spotkania specjalne).
Zwykle organizuje się je w różnych częściach kraju, aby przy
okazji pokazać Europie swoje walory kulturowe i turystyczne.

Prezydencja brukselska jest „bardziej techniczna niż poli-

tyczna” i wybierana przez mniejsze państwa członkowskie z ra-
cji jej oszczędności i braku konieczności angażowania dużych
środków na jej organizację, a także w wyniku braku odpowied-
nich kadr, które byłyby w stanie udźwignąć rozbudowany pakiet
zadań związany z jej przebiegiem w kraju. Jest to model efek-
tywny, ale zwykle kojarzony z prezydencją kontynuacji. Warto
zauważyć, że zarówno Słowenia, jak i Czechy, które to pań-
stwa miały w pełni prawo odwołać się do modelu prezydencji
brukselskiej, zdecydowały się (z powodów politycznych) na
organizację prezydencji krajowej, która bez wątpienia podno-
si polityczny prestiż państwa i pozostawia większą kontrolę
nad jej przebiegiem w rękach rządu państwa członkowskie-
go. Jednocześnie mamy i drugi podział praktyczny w ramach
prezydencji krajowej – na prezydencję scentralizowaną: tery-
torialnie (wydarzenia odbywają się głównie w stolicy) i orga-
nizacyjne (działania pod wyraźnym kierownictwem jednego
ośrodka koordynacyjnego – premiera, odpowiedniego pełno-
mocnika w randze ministra), albo zdecentralizowaną: teryto-
rialnie (wydarzenia w całym kraju) i organizacyjnie (każde
z ministerstw ma odrębną agendę prac w ramach swoich kom-
petencji i prowadzi się je równolegle). Państwa duże (a, co
oczywiste, także federalne i złożone) decydują się zwykle na
model zdecentralizowany terytorialnie i umiarkowanie scen-

Krzysztof Szczerski

tralizowany organizacyjnie. Państwa małe lub słabsze – na
model scentralizowany, choć wyjątkiem były tu Czechy, orga-
nizujące wydarzenia w różnych częściach państwa.

Ewolucja modelu prezydencji

Dojrzała instytucjonalnie funkcja prezydencji w ramach

Wspólnot Europejskich została wprowadzona w roku 1957, choć
elementy rotacyjnego przewodnictwa obecne były już w ramach
Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Sta-
li. Zgodnie z Traktatami Rzymskimi

, co pół roku zmieniał się

kraj obejmujący formalne przewodnictwo w Unii Europejskiej,
co dawało mu uprawnienie do kierowania instytucjami między-
rządowymi, zwłaszcza Radą (Ministrów) UE, a także innymi
międzyrządowymi komitetami i grupami roboczymi. Prezyden-
cja w pierwotnym modelu traktatowym przygotowywała oraz
przewodniczyła szczytom Unii Europejskiej (Wspólnot) i konfe-
rencjom międzyrządowym, a ponadto reprezentowała instytucje
międzyrządowe przed instytucjami wspólnotowymi oraz pełniła
funkcje reprezentacyjne w imieniu całej Unii w stosunkach ze-
wnętrznych, co zostało potwierdzone w Traktacie o Unii Euro-
pejskiej.

Jednocześnie mieliśmy do czynienia w dwoma trendami de-

baty wokół kwestii prezydencji

. Z jednej strony obserwować

można było funkcjonalne zwiększenie wagi prezydencji, szcze-
gólnie w jej funkcjach koordynacyjnych i planistycznych, zmie-
rzające do uzyskania lepszej efektywności działania areny mię-
dzyrządowej Unii (Wspólnot). Z drugiej zaś, stosunkowo szybko
pojawiły się głosy o potrzebie reform modelu prezydencji, wyka-

W pierwotnym tekście Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę

Gospodarczą z 1957 r. był to art. 146.

Por.: L. Jesień, Dynamika zmian modelu prezydencji a spór o przywódz-

two w reformach prezydencji Unii Europejskiej, w: Prezydencja w Unii Europej-
skiej, s. 20 i nast.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

zujące na jej potencjalne i ujawnione słabe punkty, co poniekąd
było właśnie wynikiem jej rosnącego znaczenia.

Do trzech najistotniejszych przyczyn, które wywołały debatę

o potrzebie zmian w pierwotnym modelu prezydencji, zaliczyć
można trzy uwarunkowania. Po pierwsze, systematyczne posze-
rzanie składu członkowskiego Unii Europejskiej (Wspólnot) ma
wpływ na utrudnienia w uzyskaniu synergii pomiędzy rotacyj-
nymi półrocznymi okresami przewodniczenia poszczególnych
państw. Po drugie, zwiększenie się zakresu pola przedmioto-
wego polityk Unii Europejskiej związane z rozwojem poziomu
ponadnarodowego i stopnia jego zintegrowania kładzie większy
nacisk na konieczność lepszej koordynacji ze strony prezyden-
cji dla osiągnięcia wspólnotowej skuteczności. Po trzecie, wzrost
obecności Unii Europejskiej w relacjach globalnych powoduje
zwiększenie potrzeby czytelnej reprezentacji interesów wspól-
notowych na arenie międzynarodowej

Zaistniały dwie linie zmian w modelu prezydencji – pierwsza

dotyczyła długości sprawowania przez państwo urzędu przewod-
niczącego, druga – balansu potencjału w ramach rotacji.

Pierwszy problem – rotacyjność prezydencji – był najczęst-

szym przedmiotem krytyki. Już od czasu raportu Tindemansa
z 1976 r. sprawa ta była głównym obszarem proponowanych
zmian. Równocześnie pojawił się problem wewnętrznej rów-
nowagi w ramach systemu rotacyjnego, który nie był obecny
w pierwotnym kręgu państw członkowskich, charakteryzującym
się terytorialną i rozwojową zwartością oraz czytelną równowa-
gą trzech państw dużych i trzech małych.

W związku z tym drugim tematem istotne modyﬁ kacje rota-

cji prezydencji wprowadzono w wyniku akcesji Hiszpanii i Por-
tugalii w 1987 r. Ich istotą było porzucenie zasady alfabetycznej
kolejności sprawowania urzędu na korzyść takiego rozwiąza-

Tamże, s. 19.

Krzysztof Szczerski

nia, które pozwalałoby na utrzymanie równowagi pomiędzy
państwami dużymi i mniejszymi, oraz balansu terytorialnego,
co zostało następnie potwierdzone po wejściu do Unii Europej-
skiej Austrii, Finlandii i Szwecji. Jest bowiem oczywiste, że
istnieje różnica potencjału politycznego pomiędzy państwami
europejskimi różnej wielkości, ta zaś przekłada się na Unię Eu-
ropejską jako całość w jej stosunkach z państwami trzecimi

oraz w możliwościach realnej koordynacji działań instytucji
międzyrządowych.

Problem fundamentalny, czyli zbyt częsta rotacja, starano

się rozwiązywać na dwa sposoby. Przede wszystkim poprzez
wprowadzenie zasad koordynacji kolejnych prezydencji, aż do
formalnego przyjęcia modelu prezydencji grupowej potwier-
dzonego w Traktacie z Lizbony

, a równocześnie – w wymiarze

instytucjonalnym – poprzez wprowadzanie instrumentów zarzą-
dzania ciągłego w postaci Wysokiego Przedstawiciela Unii ds.
PZiB, a obecnie także stałego (kadencyjnego) Przewodniczącego
Rady Europejskiej.

Działanie w kierunku lepszej koordynacji i kontynuacji dzia-

łań kolejnych prezydencji leżało u podłoża systemu tzw. troiki,
a więc wspólnych prac prezydencji poprzedniej, aktualnej i przy-
szłej

. Formuła troiki pozwala na względną koordynację działań

na przestrzeni półtora roku. System troiki w pierwotnym kształ-
cie w odniesieniu do działań w ramach Wspólnej Polityki Zagra-
nicznej i Bezpieczeństwa zapisany w Traktacie z Maastricht

obowiązujący w praktyce od 1995 r., uległ następnie modyﬁ kacji,

T. Christiansen, The Council of Ministers. The Politics of Institutionalised

Intergovernmentalism, w: J. Richardson, European Union. Power and Policy-
Making, Second edition, London 2001, s. 145.

Por.: Traktat z Lizbony. Wprowadzenie, oprac. J. Barcz, Warszawa 2009,

s. 36.

Por.: A. Wierzchowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warsza-

wa 2008, s. 83–84.

Art. J 5, ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

w związku z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego, który
określał, iż państwo prezydencji wspierane jest w działaniach ze-
wnętrznych Unii przez Wysokiego Przedstawiciela (będącego Se-
kretarzem Generalnym Rady) oraz odpowiedniego Komisarza

Kolejne ważne uściślenia dotyczące sprawowania prezyden-

cji przyniosły decyzje Rady Europejskiej z Helsinek (grudzień
1999 r.), która zajmowała się, w tym aspekcie, zagwarantowa-
niem sprawności działań Unii Europejskiej w kontekście coraz
bliższego dużego rozszerzenia. Istotą rekomendacji

było utrzy-

manie politycznego przywództwa prezydencji w programowaniu
działań Rady oraz dążenie do uzyskania jej większej efektywno-
ści poprzez określenie górnego pułapu ilości formacji Rady, lep-
szą współpracę w ramach „troiki amsterdamskiej” oraz współ-
pracę sąsiednich prezydencji, co później przerodziło się w for-
mułę „dwójki” (współpracy następujących po sobie państw).

Zasadnicze innowacje wprowadzono następnie na posiedze-

niu Rady Europejskiej w Sewilli w 2002 r. Rozległa reforma se-
wilska dotycząca funkcjonowania Rady

w zakresie instytucji

prezydencji polegała na wprowadzeniu dwóch nowych form ko-
ordynacji działań krajów przewodnictwa, które zapewnić miały
większą spójność działania Unii. Były to, po pierwsze, programy
wieloletnich strategicznych działań Unii (na okres trzyletni), po-
cząwszy efektywnie od 2004 r.

, który łączyłby zatem działania

aż sześciu następujących po sobie prezydencji, oraz, po drugie,
roczne programy operacyjne dwóch prezydencji uwzględniają-
ce wynik dialogu z Komisją, począwszy efektywnie od 2003 r.

Art. 18 TUE w wersji Traktatu z Amsterdamu.

Konkluzje prezydencji, Aneks III: An Effective Council for an Enlarged

Union. Guidelines for Reform and Operational Recommendations, Rada Eu-
ropejska, Helsinki 1999.

Konkluzje prezydencji, Aneks II: Measures Concerning Structure and

Functioning of the Council, Rada Europejska, Sewilla 2002.

Tamże, pkt C.4.

Tamże, pkt C.5.

Krzysztof Szczerski

Programy te zostały rzeczywiście opracowane, w pierwszym
przypadku na lata 2004–2006 (obejmowały Irlandię, Holandię,
Luksemburg, Wielką Brytanię, Austrię i Finlandię)

, a w dru-

gim – na lata 2003, 2005 i 2006

15 września 2006 r. Rada Unii Europejskiej uchwaliła nowy

Regulamin wewnętrzny Rady i jednocześnie uchyliła Regula-
min wewnętrzny z 22 marca 2004 r. Regulamin z 15 września
2006 r. wprowadził nowy system sprawowania prezydencji, op-
arty na 18-miesięcznym programie działania Rady. Pierwszy
18-miesięczny program działania Rady został przyjęty na okres
od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2008 r.

W związku z przy-

stąpieniem Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej 1 stycznia
2007 r. Rada Unii Europejskiej ustaliła turnus prezydencji dla
27 państw członkowskich. Według tej decyzji Rady Unii Eu-
ropejskiej Polska sprawować będzie prezydencję w okresie od
1 lipca do 31 grudnia 2011 r., przyjmując 18-miesięczny program
działania wraz z Danią i Cyprem na okres od 1 lipca 2011 r. do
31 grudnia 2012 r.

Wprowadzenie prezydencji grupowej w 2006 r. doprowadzi-

ło do zastąpienia obu dokumentów: trzyletniego strategicznego
i rocznego operacyjnego, jednym programem działania 18-mie-
sięcznej prezydencji grupowej

. Jednak program 18-miesięczny

zawiera, wymaganą przez Regulamin wewnętrzny Rady (art. 2
(4), przypis nr 1), część wstępną, która powinna być skonsulto-
wana z następną prezydencją grupową. Skutkiem tego, pierwsza
część 18-miesięcznego programu prezydencji odpowiada postu-
latowi reformy sewilskiej, by każda prezydencja mogła działać

Multiannual Strategic Programme of the Council 2004–2006 Prepared by

the Six Presidencies: Ireland, Netherlands, Luxembourg, United Kingdom, Aus-
tria and Finland, 15896/03, Bruksela 2003.

A. Wierzchowska, System instytucjonalny, s. 84.

Decyzja Rady z dn. 15 września 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu

Prac Rady (2006/683/EC Euratom).

Por.: L. Jesień, Dynamika zmian, s. 24.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

w oparciu o długofalowy, trzyletni plan strategiczny prac Rady.

Obecnie kwestie działania prezydencji regulują dwa dokumen-

ty wewnętrzne Rady. Nowy Regulamin Prac

przyjęty w grud-

niu 2009 r. mówi o sprawowaniu przez 18 miesięcy prezydencji
grupowej przez trzy państwa, w ramach której każdy sprawuje
6-miesięczne przewodnictwo we wszystkich formacjach Rady,
z wyjątkiem Rady ds. Stosunków Zewnętrznych, na podstawie
wspólnego programu trzech państw. Pozostałe państwa wspo-
magają prezydencję. Państwa mogą ustalić wewnętrzny podział
obowiązków odrębnie, a równa rotacja ma występować na zasa-
dzie równowagi geograﬁ cznej i różnorodności

. Potwierdzenie

tej zasady znajduje się w decyzji Rady Europejskiej z grudnia
2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji w Radzie

Rzecz jasna, pisząc o obecnych uwarunkowaniach instytucji

prezydencji, nie sposób nie wspomnieć o Traktacie z Lizbony, na
którego podstawie zostały przyjęte powyższe decyzje o działa-
niu Rady. Szczegółowe omówienie zmian traktatowych wymaga
odrębnego opracowania

, warto jednak zaznaczyć, iż, jak wspo-

mniano, Traktat z Lizbony potwierdza przepisy dotyczące gru-
powej prezydencji oraz wyłącza z niej Radę ds. Zagranicznych,
gdzie przewodnictwo ma na stałe pełnić Wysoki Przedstawiciel
Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, oraz Radę Eu-
ropejską, której pracom przewodzi wybierany na kadencję Prze-
wodniczący.

Skutkiem reformowania prezydencji jest pojawienie się po wej-

ściu w życie Traktatu z Lizbony trzech jej form: klasycznej (czyli

Decyzja Rady z dn. 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Prac

Rady (2009/937/EU).

Tamże, art. I ust. 4.

2009/881/EU.

Patrz: Traktat z Lizbony; w dalszej części tekstu będę korzystał z anali-

zy: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania prezydencji na
funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie
Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 31–56.

Krzysztof Szczerski

rotacyjnej), grupowej (będącej prawnie zinstytucjonalizowaną
formą dotychczasowej koordynacji działań kolejnych prezyden-
cji) oraz pochodzącej z wyboru (na dwa stanowiska – Wysokiego
Przedstawiciela oraz Przewodniczącego Rady Europejskiej)

Politologiczna analiza prezydencji

Z punktu widzenia politologii systemowej, instytucja prezyden-

cji w Unii Europejskiej może być omawiana przy uwzględnieniu
wzajemnego warunkowania się czterech zmiennych jej działania.

Pierwszą z nich są role funkcjonalne prezydencji. Pod tym

pojęciem rozumiem zakresy aktywności kraju przewodniczące-
go w ramach działania systemu politycznego Unii Europejskiej,
mające wpływ na pracę systemu poprzez wspomaganie efektyw-
nego osiągania założonych przezeń celów.

Drugą grupą zmiennych współzależnych, które muszą być

brane pod uwagę przy analizie prezydencji, są formalne kom-
petencje, wynikające ze wspólnotowego prawa pierwotnego,
prawa wtórnego oraz ugruntowanej praktyki działania. Także te
uprawnienia mogą zostać pogrupowane w pięć podstawowych
bloków zadań kraju przewodniczącego, przy czym niektóre będą
pokrywać się z rolami funkcjonalnymi, co oznacza, że dana rola
znajduje potwierdzenie wprost w formalnych zapisach acquis
communautaire.

Trzecią grupą zmiennych analitycznych są nieformalne zdol-

ności oddziaływania prezydencji. W tym przypadku mówimy za-
równo o politycznych możliwościach nieformalnego wpływu, jak
i nieformalnej władzy. Ta pierwsza to umiejętność inspirowania
przez państwo sprawujące przewodnictwo korzystnego dla siebie
przebiegu wspólnotowego procesu decyzyjnego, nie wynikająca
z zapisów prawa, ale ze statusu państwa, jego uwarunkowań re-

Lee Miles, cyt. przez: A-M. Wehmüller, Roundtable Discussion: “The Dan-

ish EU Presidency Evaluated”, „Newsletter” 2002, nr 14, s. 23.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

lacyjnych, autorytetu czy umiejętności sterowania przebiegiem
prac. Nieformalny wpływ może być wywierany zarówno przez
państwa duże, jak i małe oraz średnie. Drugim aspektem niefor-
malności jest władza nieformalna, czyli pozaprawne (lub czasami
wprost przeciw prawne) instrumenty będące w posiadaniu nie-
których dużych państw członkowskich, stanowiące źródło nacisku
i hierarchizacji w ramach wspólnotowego systemu politycznego,
umożliwiające kierowanie procesem decyzyjnym.

Czwartą grupą zmiennych są wyznaczniki efektywności prezy-

dencji, czyli kategorie ocenne, wedle których dokonywana jest ewa-
luacja skuteczności każdego półrocznego okresu przewodnictwa.
Może być ona dokonywana albo z punktu widzenia partykularnego
– czy prezydencja zrealizowała cele zakładane przez sprawujące ją
państwo, oraz z perspektywy wspólnotowej – czy dokonała istotne-
go kroku w rozwoju integracji europejskiej. Często zadaje się w tym
kontekście proste pytanie: co oznacza „dobra prezydencja”

Tab. 1. Zmienne analityczne prezydencji

Role

funkcjonalne

Kompetencje

formalne

Zdolności

nieformalne

Wyznaczniki

skuteczności

Przybliżając, w skrótowej formie, powyższe zmienne, można

pokusić się po pierwsze o ich wzajemne powiązanie, a po drugie
należy zwrócić uwagę, aby pamiętać, że polityka europejska za-
wsze zawiera w sobie komponent, rzec można, sztywny – wynika-
jący z reguł formalnych, oraz komponent elastyczny – oparty na
zdolnościach i doświadczeniu poruszania się w praktyce działania
systemu. Skupienie się na jednym z nich powoduje nieefektywność
działania lub nietrafność analizy. Zwrócenie uwagi na dwie formy
wpływu kraju prezydencji na politykę wspólnotową stanowi ważną
lekcję dla każdego państwa przygotowującego się, jak Polska, do

Por.: A. Jaskulski, Co tworzy dobrą prezydencję?, w: Przewodnictwo pań-

stwa, s. 85–94.

Krzysztof Szczerski

objęcia tej funkcji. Przygotowanie do niej powinno zatem obejmo-
wać zarówno ćwiczenie z procedur formalnych, jak i wypracowy-
wanie nieformalnych kanałów i instrumentów oddziaływania.

W grupie pierwszej mamy do czynienia z czterema rolami

funkcjonalnymi: rolą zarządzającą, rolą mediacyjną, rolą przy-
wódczą oraz rolą reprezentacyjną

• rola zarządzająca – w tej roli zadaniem prezydencji jest sku-

teczna koordynacja i prowadzenie prac różnorodnych forów
negocjacyjnych w ramach międzyrządowej areny politycz-
nej, od grup roboczych po poszczególne formacje Rady (dziś
z wyłączeniem Rady ds. Stosunków Zewnętrznych); w tej
roli istnieje pole do prezentowania samodzielnego stanowi-
ska przez kraj sprawujący przewodnictwo zarówno poprzez
wprowadzanie merytorycznych wątków do debaty, jak i po-
przez odpowiednie sterowanie samym procesem negocjacji
w kierunku przez siebie obranym;

• rola mediacyjna – tu prezydencja pełni rolę „uczciwego bro-

kera”, poszukującego zgody, ustalającego warunki kompro-
misów pomiędzy stronami ewentualnych sporów negocja-
cyjnych, wiążącego pojedyncze sprawy w długie ciągi decy-
zyjne, które umożliwiają wymianę preferencji, badającego
stanowiska we wrażliwych politycznie kwestiach poszcze-
gólnych stron negocjacji, zanim staną się przedmiotem oﬁ -
cjalnych przetargów interesów; ta rola wymaga „wycofania
się” kraju przewodniczącego z pierwszego rzędu rozmów-
ców i działania dużo bardziej „niewidzialnego” z punktu wi-
dzenia forsowania własnych interesów, dla dobra negocjacji
jako procesu wspólnego;

• rola przywódcza – rola ta rozumiana jest przede wszystkim

jako możliwość zaprezentowania inicjatyw politycznych,

Por.: L. Quaglia, D. Hough, A. Mayhew, You Can’t Always Get What You

Want, But Do You Sometimes Get What You Need? The German Presidency of the
EU in 2007, Sussex European Institute, „SEI Working Paper” 2007, nr 97, s. 5.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

wprowadzania nowych wątków do europejskiej debaty, szcze-
gólnie w zakresie pogłębiania procesu integracji europej-
skiej, nadawania mu nowych impulsów rozwojowych i szu-
kania odpowiedzi na bieżące i przyszłe problemy Europy; to
zdecydowanie rola inicjatywna i innowacyjna ze strony kraju
przewodniczącego i stwarza możliwość pozostawienia trwa-
łego znamienia na procesie integracji europejskiej przez po-
szczególne państwa członkowskie;

• rola reprezentacyjna – odnosi się do relacji wewnętrznych

i zewnętrznych, oczywiście ulega największej modyﬁ kacji
w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony; niemniej
jednak, ponieważ praktyka polityczna w tym zakresie jest
jeszcze bardzo nieokrzepła i zostanie dopiero ustalona, nie
wydaje się, żeby szczególnie duże państwa członkowskie
sprawujące prezydencję były w przyszłości gotowe do cał-
kowitego porzucenia tej roli zarówno w relacjach między-
instytucjonalnych w ramach systemu politycznego Unii
Europejskiej (pozostaje choćby programowe wystąpienie
kraju przewodnictwa w Parlamencie Europejskim, kontakty
z Komisją przy bieżącym zarządzaniu obradami Rady), jak
też w najbardziej strategicznych kontaktach zewnętrznych,
w tym w szczytach globalnych i bilateralnych Unii Europej-
skiej; w tej roli kraj prezydencji ma przede wszystkim pole
nie tyle do wprowadzania własnych wątków merytorycz-
nych, co raczej do wykazania swojej zdolności do działania
w imieniu całej Unii, dla jej wspólnego dobra oraz do sku-
tecznego reprezentowania areny międzyrządowej wobec in-
stytucji ponadnarodowych.

W grupie drugiej mamy do czynienia z formalnymi kompe-

tencjami.

Do formalnych uprawnień zaliczano od narodzin prezy-

dencji między innymi: przedstawienie programu prezydencji

Krzysztof Szczerski

określającego priorytety prac Unii przez sześć miesięcy, usta-
lanie porządku obrad Rady, zarządzanie głosowania, mandat na
negocjowanie kompromisów, przewodniczenie obradom Rady
i domykanie konkluzji, koordynowanie współdziałania z in-
nymi organami Unii, opracowywanie i rozsyłanie roboczych
wersji dokumentów końcowych z posiedzeń, dawniej także peł-
nowymiarowe reprezentowanie Rady wobec innych instytucji
oraz działanie w imieniu Unii w relacjach z krajami trzecimi,
w ramach troiki WPZiB.

Obecne katalogi kompetencji prezydencji różnią się u po-

szczególnych badaczy, w tym opracowaniu przyjęty będzie na-
stępujący ich zestaw: kompetencje mediacyjne, administracyj-
ne, planistyczne, koordynacyjne i reprezentacyjne

. Inne kata-

logi, choć rozbieżne co do pojęć, obejmują podobny zakres tema-
tyczny, by choć wspomnieć podział na kompetencje: ustalania
agendy, zarządzania, mediacji, reprezentacji oraz kompetencje
symboliczne (przekazu idei przez prezydencję)

Formalne kompetencje o szczególnym dziś znaczeniu to

m.in.: prowadzenie bilateralnych konsultacji z poszczególnymi
państwami członkowskimi i instytucjami wspólnotowymi, spo-
rządzanie kalendarza posiedzeń Rady, proponowanie wstępne-
go porządku obrad Rady we współpracy z Sekretariatem Ge-
neralnym Rady, przygotowywanie i realizacja porządku obrad
Rady, COREPER I, COREPER II oraz ok. 250 komitetów i grup
roboczych na podstawie 18-miesięcznego programu działania
prezydencji, a także przewodniczenie tymże obradom w okre-
sie 6 miesięcy, planowanie operacyjne, opierające się na dłu-
gofalowej strategii działania Rady Europejskiej (planowanie
strategiczne przynależy Radzie Europejskiej), przygotowanie
i opracowanie trzech programów działania: trzyletniego pro-
gramu strategicznego dwóch grupowych prezydencji z udzia-

Por.: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości.

Por.: A. Jaskulski, Co tworzy, s. 50–56.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

łem sześciu państw, rocznego programu prezydencji z udziałem
dwóch państw, a także 18-miesięcznego programu prezydencji
grupowej z udziałem trzech państw członkowskich, koordy-
nacja współpracy pomiędzy różnymi składami Rady i przypo-
rządkowanymi jej gremiami międzyrządowymi (tzw. koordy-
nacja współpracy wewnątrz Rady), koordynacja współpracy
wewnątrz Rady ze współpracą międzyinstytucjonalną, współ-
praca z rządami pozostałych państw członkowskich, z instytu-
cjami międzyrządowymi i ponadnarodowymi Unii, w szczegól-
ności z Radą Europejską, Komisją Europejską i Parlamentem
Europejskim.

W grupie trzeciej znajdują się zdolności nieformalne. Zalicza-

my do nich możliwości: zwracania uwagi na pewne określone
zagadnienia danej polityki i równoczesnego obniżania znaczenia
innych, wprowadzania nowych wątków do debaty, kierowania
procesu decyzyjnego w określonym kierunku, prowadzenia gier
proceduralnych, zarządzania czasem obrad wedle swoich prefe-
rencji tematycznych, układania harmonogramu posiedzeń wedle
kalendarza swoich priorytetów politycznych, regulowania kom-
promisów (sprzyjania jednym, a oddalania innych), zdolność do
zawiązywania koalicji z innymi państwami członkowskimi Unii,
umiejętność powiązania własnych interesów narodowych z in-
teresem europejskim, troska o wizerunek medialny oraz poli-
tyka informacyjna i promocyjna w kraju i zagranicą. Formalne
kompetencje do kierowania pracami Rady uzupełniane są zatem
przez daleko idące zdolności do działania nieformalnego. Zali-
czyć do nich możemy

sposobność wskazywania kwestii wyma-

gających podjęcia działania, proponowanie konkretnych planów
działań poprzez uprzywilejowane relacje z Komisją Europejską,
kontrola nad procedurą umożliwiającą manipulowanie tempem
prac, odsuwanie pewnych spraw na boczny tor procesu decy-

Za: J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency,

„Journal of European Public Policy” 2003, nr 10, luty.

Krzysztof Szczerski

zyjnego, kreowanie pól kompromisu, mogące jednocześnie być
narzędziem nacisku na pojedyncze państwa lub wywołać celowy
pat decyzyjny, za który można napiętnować określone państwo,
i wreszcie deﬁ niowanie problemu, co pozwala nazwać jego sedno
zależnie od intencji kraju prezydencji, a tym samym pchnąć pra-
ce Unii w pożądanym przez siebie kierunku. Badania dotyczące
sprawowania prezydencji w ostatnich latach

dowodzą kierowa-

nia się przez większość krajów swoimi interesami, szczególnie
przy użyciu narzędzi nieformalnego wpływu.

Dla budowania nieformalnej władzy szczególnie istotne będą

natomiast zdolności do zawiązywania koalicji z innymi państwa-
mi członkowskimi Unii oraz status państwa, na który składają
się takie elementy, jak wielkość i siła danego państwa, jego po-
tencjał ekonomiczny i demograﬁ czny, jego aktywność między-
narodowa i znaczenie w systemie międzynarodowym, a także
doświadczenia i tradycje w procesie integracji europejskiej.

Ostatnią grupę zmiennych stanowią wyznaczniki skuteczności,

która może być oceniona na dwóch głównych płaszczyznach

Po pierwsze, z punktu widzenia sprawnego realizowania celów
europejskich. Jest to związane z osiąganiem postępu w pracach
nad rozwojem integracji europejskiej, w tym także realizowaniem
agendy programowej określonej przez daną prezydencję na po-
czątku pełnienia obowiązków. Po drugie, efektywność prezydencji
można również określać na podstawie skuteczności realizowania
interesów narodowych w okresie pełnienia tej funkcji, a więc
w czasie szczególnego wpływu na bieg spraw europejskich.

J. Tallberg, Leadership and Negotiation in the European Union, Cam-

bridge 2006, s. 3, 10, 207; R. Thomson, The Council Presidency in the European
Union: Responsibility with Power, „Journal of Common Market Studies” 2008,
vol. 46, nr 3, s. 593–617; J. Pollak, S. Puntscher Riekmann, The Austrian Presi-
dency: Pragmatic Management, „Journal of Common Market Studies” 2007, vol.
45, Annual Review, s. 7–16. Także: T.G. Grosse, Funkcje prezydencji, w: Polityka
zagraniczna Polski, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 47–58.

Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Czy polska prezydencja może być sukce-

sem?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2007, nr 4 (38), s. 29–52.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

Wśród wyznaczników skuteczności można dokonać dwóch osi

podziału – na czynniki z otoczenia (zewnętrzne, środowiskowe)
oraz uwarunkowania wewnętrzne (dotyczące kondycji samego
aktora – państwa prezydencji) wpływające na jego sukces lub
porażkę w wypełnianiu podstawowych ról prezydencji oraz na
czynniki obiektywne i subiektywne.

Czynnikami obiektywnymi pozycji państwa mającymi zna-

czenie dla skuteczności prezydencji są: data (czas) przystąpie-
nia do Unii (np. okresy koniunktury lub dekoniunktury w UE),
członkostwo w grupie państw-założycieli Wspólnot, położenie
geograﬁ czne państwa i jego wielkość (obszar + ludność), poten-
cjał gospodarczy przekładający się na udział w budżecie Unii
i status beneﬁ cjenta lub płatnika netto, miejsce w globalnym
systemie stosunków międzynarodowych, zdolności koalicyjne,
zdolność do przyjmowania rozwiązań kompromisowych, liczba
głosów i miejsc w instytucjach UE, uregulowania konstytucyjne
i pozakonstytucyjne dotyczące demokratycznej kontroli zacho-
wania państwa na arenie wspólnotowej, doświadczenia wynie-
sione przez państwa członkowskie i proponowane całej Unii.

Do czynników subiektywnych zaliczyć zaś możemy: dyspo-

nowanie siłą autorytetu decydentów politycznych, jakość kadr
dyplomacji i administracji, zdolności i doświadczenia negocja-
cyjne, jasno sformułowane interesy negocjacyjne, siła lobbingu
podmiotów państwowych i krajowych grup interesu

Natomiast wśród uwarunkowań wewnętrznych najistotniej-

sze będzie: zdolność prezydencji do utrzymania konsensusu na
wewnętrznej scenie politycznej, cechy osobowe elity rządzącej,
umiejętność efektywnego włączenia do działalności prezydencji
krajowego aparatu administracyjnego, dobór odpowiednio przy-
gotowanych urzędników i ekspertów z dziedziny integracji euro-

Por.: Z. Czachór, Proces rozwoju i zmian w systemie integracyjnym Unii

i Wspólnot Europejskich. Podstawy do rozważań na temat polskiego przewodni-
ctwa w Radzie UE, w: Przewodnictwo państwa, s. 26–27.

Krzysztof Szczerski

pejskiej oraz odpowiednia polityka promocyjna i informacyjna
oraz troska o wizerunek medialny.

Wśród uwarunkowań zewnętrznych wymienia się

: uwa-

runkowania prawno-instytucjonalne prezydencji, wpływy
i ograniczenia polityczne, określone grupowe priorytety po-
lityczne, presja czasowa związana z harmonogramem działań
Unii (np. terminy budżetowe), stanowisko polityczne wobec
poszczególnych kwestii merytorycznych, prezentowane przez
instytucje unijne (głównie Komisję i Parlament) oraz państwa
członkowskie. Wśród uwarunkowań zewnętrznych znajdują
się również wydarzenia niespodziewane, np. kryzysy na sce-
nie międzynarodowej lub w najważniejszych krajach człon-
kowskich.

Doświadczenia prezydencji grupowych 2007–2009

Pierwszy raz formuła prezydencji grupowej trzech państw

została w pełni wdrożona od początku roku 2007 i objęła prezy-
dencję: niemiecką, portugalską i słoweńską, które przedstawiły
wspólny program działań.

Najważniejszymi ze strategicznych wyzwań, jakie zakłada-

no do realizacji w okresie przypadającym na Niemcy (pierwsza
połowa 2007 r.), było bez wątpienia przygotowanie i przepro-
wadzenie reformy traktatowej przed kolejnymi wyborami do
Parlamentu Europejskiego oraz rozpoczęcie prac nad pakietem
energetyczno-klimatycznym, które to działania miały wyraźnie
innowacyjny charakter. Ponadto istotne były działania na rzecz
konkurencyjności Unii, jej globalnej obecności i zmierzenia się
z problemem imigracji. Dla nas interesujące były także prace
nad Europejską Polityką Sąsiedztwa w ich wschodnim wymia-
rze, które przyniosły powstanie projektu Synergii Czarnomor-

Por.: T. G. Grosse, Doświadczenia prezydencji jako wyzwanie dla polskiej

polityki, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 89 i nast.

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

skiej i otworzyły drogę do debaty o ukonstytuowaniu się wschod-
niego wymiaru EPS.

Okres niemieckiej prezydencji w pierwszym półroczu 2007 r.

zakończył się sukcesem – przyniósł wiele innowacji, w tym dwie
najistotniejsze: przygotowanie mandatu negocjacyjnego na kon-
ferencję międzyrządową oraz ramowe porozumienie polityczne
co do kierunku polityki klimatyczno-energetycznej (redukcja
emisji CO

, redukcja zużycia energii, pułap energii odnawialnej

w bilansie). Obie te decyzje nie tylko były istotne z punktu wi-
dzenia polityki Unii jako całości, lecz jeszcze spełniały cele sa-
mego kraju prezydencji, a zatem Niemcy były w stanie nie tylko
doprowadzić do kompromisu, ale zawrzeć w nim własne priory-
tety, co jest ważną nauką dla Polski.

Oczywiście niemiecka prezydencja zaliczyła także kilka pora-

żek. Po pierwsze, pomimo wielu deklaracji nie udało się w sposób
zdecydowany przyspieszyć realizacji Strategii Lizbońskiej, a po
drugie, ﬁ askiem zakończyły się próby mediacji w sporze o status
Kosowa, oparte o plan Athisaariego. Kosowo samodzielnie, a nie
w ramach europejskiego planu, ogłosiło niepodległość w lutym
2008 r., co spowodowało, że państwa europejskie musiały rato-
wać spójność swej polityki zewnętrznej poprzez zaproponowaną
przez Portugalię formułę „elastycznej jedności”, polegającą na
tym, że każdy decyduje we własnym imieniu, ale nikt nikomu
nie narzuca woli. Kosowo ukazało słabość nie tylko prezydencji
jako koordynatora działań państw członkowskich w sytuacji, gdy
w grę wchodzą strategiczne interesy geopolityczne (w sprawę
Kosowa włączone są i Stany Zjednoczone, i Rosja), ale general-
ną nieadekwatność deklaracji o wspólnej polityce zagranicznej
Unii w porównaniu z rzeczywistością rozbieżnych interesów na-
rodowych w najbliższym sąsiedztwie Unii.

Podstawowym zadaniem, jakie stawiała sobie z kolei, przejmu-

jąca od Niemiec w ramach prezydencji trójkowej rolę przewod-
nictwa, Portugalia, było, rzecz jasna, sprawne przeprowadzenie

Krzysztof Szczerski

końcowych negocjacji w sprawie przyjęcia Traktatu Reformują-
cego, co udało się wraz z podpisaniem 13 grudnia 2007 r., na tle
Klasztoru Hieronimitów, Traktatu z Lizbony.

Ważnym elementem programu Portugalii było także posze-

rzenie strefy Schengen, by usprawnić przemieszczanie się oby-
wateli po obszarze Unii Europejskiej. Portugalska ﬁ rma stwo-
rzyła system technologiczny, tzw. SISOne4ALL, który umożliwił
wymianę danych niezbędnych do swobodnego przemieszczania
się, co także udało się, a strefa objęła m.in. Polskę.

Ciekawą inicjatywą innowacyjną był szczyt UE-Brazylia, któ-

ry zapoczątkować miał strategiczne partnerstwo zmierzające do
wzmocnienia dialogu politycznego na temat kwestii globalnych
i regionalnych, oraz pełnowymiarowy szczyt Unia-Afryka.

Słowenia, obejmując przewodnictwo w styczniu 2008 r.,

miała podwójnie trudną sytuację – była pierwszym krajem
z „grupy rozszerzania 2004”, który sprawował prezydencję,
a ponadto jest krajem małym, co powodowało, że pojawiła się
z jednej strony potrzeba wspierania jej (zwłaszcza w funkcji
reprezentacyjnej) przez kraje silniejsze, ale też i pokusa z ich
strony, by „zaopiekować się” działaniami Słowenii (co dotyczy-
ło zwłaszcza następującej po niej ważnej prezydencji francu-
skiej). Mimo tych uwarunkowań Słowenia okazała się samo-
dzielnym podmiotem polityki europejskiej, a nawet postawiła
sobie wiele ambitnych celów do zrealizowania. Za swój prio-
rytet prezydencja słoweńska uznała ukończenie procesu raty-
ﬁ kacji Traktatu Lizbońskiego oraz przygotowanie Unii na jego
wdrożenie. Niezwykle istotną dla Słowenii kwestią był pakiet
energetyczno-klimatyczny, w tym zapewnienie bezpiecznych,
stałych i konkurencyjnych dostaw energii, i osiągnięcie poro-
zumienia w sprawie dalszej liberalizacji wewnętrznego rynku
gazu i energii elektrycznej, szczególnie wobec napięć w dosta-
wach gazu ze wschodu. Oczekiwano także, że Słowenia będzie
prowadziła aktywną politykę w swoim najbliższym otoczeniu,
czyli na Bałkanach. Dotyczyło to zarówno kwestii akcesji Chor-

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

wacji (tu stanowisko Słowenii pozostawało skomplikowane wo-
bec sporu granicznego z tym państwem), polityki wobec Koso-
wa oraz całych Bałkanów Zachodnich.

Chociaż wielokrotnie obawiano się, że prezydencja słoweńska

„zaginie” pomiędzy prezydencjami dwóch gigantów UE – nie-
miecką (pierwsze półrocze 2007 r.) i francuską (drugie półrocze
2008 r.), to jednak pozostawiła po sobie wiele. To, co zdecydowa-
nie wyróżniało Słowenię, to jej świeżość spojrzenia, entuzjazm
oraz konkretne cele, które stanowiły odzwierciedlenie woli sło-
weńskich polityków, jak i społeczeństwa na rzecz wspólnego
kształtowania przyszłości solidarnej Unii Europejskiej. Na fali
bardzo dobrego przygotowania oraz wyznaczonych celów, prezy-
dencji słoweńskiej udało się bardzo wiele osiągnąć.

Drugą z dotychczas zrealizowanych prezydencji grupowych

stanowiła troika: Francja, Czechy, Szwecja, która przewodniczy-
ła Unii od drugiej połowy 2008 r. do końca roku 2009. Przebie-
gała ona w cieniu starań o ratyﬁ kację Traktatu z Lizbony, która
znalazła się w impasie po negatywnym referendum w Irlandii,
wyborów do Parlamentu Europejskiego i tworzenia nowych
składów i organizacji organów ponadnarodowych – Parlamen-
tu i Komisji, a w ramach polityk wspólnotowych najistotniejsze
było dokończenie negocjacji pakietu klimatyczno-energetyczne-
go oraz zainicjowanie Partnerstwa Wschodniego oraz Strategii
Morza Bałtyckiego.

Okres ten zostanie także zapamiętany w kontekście wojny

rosyjsko-gruzińskiej, kryzysu gazowego, kryzysu w Streﬁ e Gazy
oraz zmiany przywództwa w Stanach Zjednoczonych.

Ponadto okres ten to początek największego kryzysu gospo-

darczego na świecie, który wymagał szybkich reakcji. Problema-
mi prezydencji okazało się utrzymanie wspólnej polityki krajów
członkowskich, która wyraźnie załamała się w pierwszym okre-
sie kryzysu i została ponownie ustanowiona dopiero pod prze-
wodnictwem Szwecji, choć skala działań Unii jest krytykowana
za ich mały zasięg. Kryzys pokazał ponadto, że mamy w Unii do

Krzysztof Szczerski

czynienia z wyraźnym „kręgiem wewnętrznym” – strefą euro,
mającą własne instrumenty działania i kierownictwo, co powo-
dowało, że pozostająca poza nią Szwecja nie miała pełni możli-
wości działania jako kraj prezydencji.

Prezydencja czeska zostanie zapamiętana przez wydarzenia

związane ze zmianą rządu w trakcie przewodnictwa, co zakłóciło
jego przebieg.

Zakończenie

Polska obejmie prezydencję w modelu lizbońskim już w po-

łowie 2011 r. Obecna chwila to ostatni moment na rozpoczęcie
debaty, z udziałem ekspertów, nad kształtem polskiego przewod-
nictwa. Pierwsze doświadczenia nowego modelu nie są zachę-
cające – charakteryzują się, po pierwsze, raczej napięciami in-
stytucjonalnymi pomiędzy wybranymi funkcjonariuszami Unii
a krajem przewodnictwa, które osłabiają zdolności decyzyjne, po
drugie, mamy do czynienia z wyraźną kontynuacją wewnętrznej
hierarchizacji państw (co skutkuje utrzymaniem tradycyjnego
tandemu franko-niemieckiego) oraz, po trzecie, z brakiem siły
inicjatywnej ze strony nowych postaci w polityce wspólnotowej.
Prezydencja belgijska i węgierska, następujące po hiszpańskiej
i bezpośrednio poprzedzające polską, z racji siły tych krajów
i ich pozycji politycznej, będą z pewnością bardziej wspólnoto-
we (Belgia jako kraj pochodzenia obecnego Przewodniczącego
Rady Europejskiej z pewnością będzie dodatkowo zainteresowa-
na wzmocnieniem jego pozycji), a zatem to od zachowania Polski
może w dużej mierze zależeć, jaką równowagę przybierze prezy-
dencja hybrydalna między interesami jednego z państw europej-
skiej „Wielkiej Szóstki” a instytucjami ponadnarodowymi. Waż-
ne, by ten kształt wynikał z naszej strategii i pogłębionej analizy,
a nie był wypadkową zewnętrznych okoliczności i koniunktury
politycznej. Dlatego warto pochylić się nad politologiczną anali-
zą instytucji prezydencji.

Paweł J. Borkowski

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 –

aspekty teoretyczne i międzynarodowe

Zbliżająca się prezydencja Polski w Unii Europejskiej skła-

nia do reﬂ eksji nie tylko nad naszym przygotowaniem do wy-
pełnienia rozlicznych, związanych z nią obowiązków, lecz także
nad funkcją i znaczeniem samej prezydencji w rozszerzonej UE
pod rządami Traktatu Lizbońskiego. Dwa wskazane zagadnienia
są o tyle istotne, że mogą wpłynąć na postrzeganie funkcji, za-
kresu zadań i odpowiedzialności prezydencji. Pytanie o ciągłość
i zmianę w jej praktycznym funkcjonowaniu jest dzisiaj szcze-
gólnie aktualne. Dopuszczenie do „klubu” nowych państw oraz
przedeﬁ niowanie – choć ostrożne – kształtu instytucjonalnego
Unii to nowe czynniki, których oddziaływanie musi być wzię-
te pod uwagę. Każda jednostkowa prezydencja jest w pewnym
sensie próbą realizacji przewodnictwa idealnego, którego obraz
funkcjonuje w świadomości decydentów i wszystkich zaintere-
sowanych sprawami europejskimi. Nowe czynniki są już obecne
od pewnego czasu – pierwsza prezydencja czeska, oznaczająca
początek sprawdzianu dla państw z Europy Środkowo-Wschod-
niej, miała miejsce w pierwszej połowie 2009 r., zaś Traktat Liz-
boński wszedł w życie w listopadzie zeszłego roku, lecz dopiero
przewodnictwo przygotowane pod rządami nowych uregulowań,
zwłaszcza zaś okres sprawowania tej funkcji przez duże państwa
członkowskie, pokaże faktyczny kierunek ewolucji roli prezy-
dencji. Tym samym warto zwracać w tym kontekście uwagę na
zbliżające się polskie przewodnictwo, spełniamy bowiem oba
wskazane warunki.

Z punktu widzenia funkcjonalnego można wskazać dwa mo-

dele prezydencji, a także dwa zespoły oczekiwań kierowane wo-

Paweł J. Borkowski

bec państwa ją sprawującego. Są one nakierowane na inne cele,
zatem możemy bez wątpienia mówić o twórczym napięciu i po-
tencjale ewolucji pod wpływem wspomnianych wyżej nowych
czynników.

Po pierwsze, sprawowanie przez państwo przewodnictwa

w Radzie to okazja na wywarcie wpływu na agendę oraz bieżące
funkcjonowanie Unii, okoliczność sprzyjająca realizacji intere-
su narodowego, którą należy wykorzystać. Zatem te wyjątkowe
sześć miesięcy to czas naturalnie przeznaczony na wprowadza-
nie w krąg zainteresowania Unii spraw szczególnie dla państwa
przewodniczącego jej pracom istotnych. Ogłaszanie priorytetów,
projekty „ﬂ agowe” czy też deklarowanie nadrobienia opóźnień
to typowe formy tego rodzaju działań. Przewodniczenie obradom
Rady Unii Europejskiej, organizowanie spotkań Rady Europej-
skiej, koordynacja prac COREPERU i innych ciał dają państwu
okazję na wielopłaszczyznowe oddziaływanie: od kształtowania
agendy, poprzez przygotowywanie „tekstu wyjściowego”, mode-
rowanie bezpośrednich negocjacji aż po tworzenie oryginalnych
dróg wyjścia z impasu. Przywódca państwa staje się twarzą UE
(jedną z kilku, lecz nie można lekceważyć tego aspektu). Jest to
także dla niego okazja wykazania przed społeczeństwem troski
o interes narodowy, zaś dla wspomnianego społeczeństwa to mo-
ment budowania świadomości wpływu na bieg wydarzeń i tym
samym – tożsamości uczestnika projektu integracyjnego.

Takie pojmowanie prezydencji jako szczególnej „przechod-

niej” okazji realizacji interesów narodowych nie powinno być
postrzegane jako sprzeczne z duchem jedności Europy – krótki
czas trwania i równość dostępu do tego specyﬁ cznego zestawu
instrumentów może bowiem wpływać na lepsze utożsamianie
państwa z procesem integracji.

Drugą stroną sprawowania przewodnictwa jest odpowiedzial-

ność za funkcjonowanie organizacji, której efektywność zależy
w dużym stopniu od umiejętności budowy konsensusu, osiąga-

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty teoretyczne i międzynarodowe

nia kompromisu i innych metod identyﬁ kacji interesów wspól-
nych lub przynajmniej niesprzecznych. Od Przewodniczącego
Rady oczekuje się zatem twórczej roli w przezwyciężaniu trud-
ności i blokad w negocjacjach. W tym świetle państwo sprawu-
jące prezydencję musi przede wszystkim reprezentować interes
wspólny, poszukiwać go w każdej sytuacji i wykazać się daleko
idącym brakiem samolubstwa. Stawiając sprawę niezmiernie os-
tro, w tej wizji te sześć miesięcy to właśnie ten czas, w którym
interes narodowy powinien nie być kluczowym. Odpowiedzialne
przywództwo w warunkach sprzeczności i konﬂ iktów można opi-
sać słowami przypisywanymi kanclerzowi Otto von Bismarckowi
– trzeba pełnić rolę uczciwego maklera, którego własne interesy
nie są pierwszoplanowe. Bycie adwokatem tego, co łączy, i aku-
szerem wspólnych decyzji, to nie tylko pracowite budowanie kom-
promisu w negocjacjach podczas czy to „szczytów”, czy posiedzeń
Rady, lecz także prezentowanie i ﬁ rmowanie wypracowanego sta-
nowiska, które obrazuje przecież jedność państw członkowskich.
W tym modelu interes narodowy schodzi na dalszy plan, chociaż
należy pamiętać o szacunku i uznaniu za tak bezstronne pełnienie
roli przewodniczącego, które przełożyć się mogą na pozycję pań-
stwa i tym samym – także możliwości realizacji jego interesów.

Pierwszy ze wskazanych modeli jest umocowany w racjonal-

nej wizji rzeczywistości europejskiej, drugi – wyraźnie inspiruje
się założeniami konstruktywizmu, zwracając uwagę na budowa-
nie tożsamości i pełnienie ról konstytuowanych przez szczegól-
ną sytuację społeczną. Jednak warto wyjść nieco poza aktualną
debatę teoretyczną. Sprawowanie prezydencji w UE wydaje się
modelowym przykładem zastosowania nieco zapomnianej dzi-
siaj koncepcji dwupoziomowej gry, sformułowanej ponad ćwierć
wieku temu przez Roberta Putnama

. Analizowanie rzeczywi-

stości europejskiej pod kątem istnienia różnych płaszczyzn czy

R.D. Putnam, Diplomacy and Domestic Policy: The Logic of Two-Level

Game, „International Organization” 1988, vol. 42, nr 3, s. 427–460.

Paweł J. Borkowski

poziomów nie jest niczym nowym. Już Ernst Haas i inni neo-
funkcjonaliści pisali o nałożeniu się na państwa narodowe nowej
warstwy interakcji – instytucji ponadnarodowych. W tym świet-
le postępy integracji nie doprowadzą do zniszczenia, zastąpie-
nia czy wyparcia tego, co narodowe, ale wytworzy się sytuacja
współistnienia dwóch poziomów interakcji i regulacji.

W konstrukcji Putnama zwornikiem jest rząd, a właściwie

rządy poddawane dwustronnym naciskom, które dobrze opisuje
metafora znajdowania się „między młotem a kowadłem”. Z jed-
nej strony suwerenem jest społeczeństwo, zatem jego poglądy
i preferencje wyznaczają nieprzekraczalne granice określające
stanowisko prezentowane przez rząd wobec partnerów zagra-
nicznych. Z drugiej, państwo uczestnicząc w negocjacjach (lub
projekcie integracyjnym), musi brać pod uwagę interesy innych
uczestników, ponieważ zawrą oni porozumienie wyłącznie wtedy,
gdy uznają je za korzystne. Tym samym obecna jest także druga
granica, wyznaczana skłonnością do kompromisu, przejawianą
przez innych uczestników negocjacji. Putnam wykazał, iż pro-
wadząc politykę zagraniczną, poddawany naciskom rząd musi
lawirować na zakreślonym zgodnie z powyższym schematem
polu. Oznacza to między innymi, że już sam fakt brania udziału
w jakimkolwiek wspólnym projekcie, np. integracyjnym, wpły-
wa na deﬁ niowanie interesów zaangażowanych podmiotów. Z po-
glądem tym zgodził się m.in. Simon Bulmer, dla którego podej-
mowanie decyzji w ramach WE (czyli ówczesnej EWP) polegało
na prowadzeniu przez rządy dwustronnych negocjacji: z innymi
państwami oraz wpływowymi lobby i grupami społecznymi ak-
tywnymi na arenie polityki wewnętrznej

Oczywiście wskazane wyżej dwie wizje i dwie funkcje pre-

zydencji nie występują w stanie czystym, lecz każdy konkretny

S. Bulmer, Analysing EPC. The Case for Two-tier Analysis, w: The Future of

European Political Cooperation. Essays on Theory and Practice, ed. M. Holland,
Basingstroke 1991, s.70–91.

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty teoretyczne i międzynarodowe

przypadek realizuje oba wymiary w różnych proporcjach. Ty-
powymi przykładami przewodnictwa, które zdobyło uznanie za
efektywne pełnienie roli „uczciwego maklera”, są prezydencja
Finlandii w II połowie 1999 r. czy Danii w 2002 r. W przypadku
państw dużych efektywność przywództwa trudniej jest przypi-
sać jednoznacznie, gdyż oddziałują jednocześnie dwa czynniki
– obiektywny potencjał i siła państwa oraz subiektywna umie-
jętność budowania kompromisu w negocjacjach w imię osiąg-
nięcia wspólnego sukcesu. Prezydencje niemieckie od 1999 r. są
dobrym tego przykładem. Źle oceniana prezydencja brytyjska
w 1998 r. pokazuje z kolei, jak specyﬁ czny, narodowy interes
(polegający, w największym skrócie, na nie robieniu niczego, co
mogłyby popchnąć „Europę” do przodu) był kluczowy dla tego
przewodnictwa. Hiszpania z kolei w II połowie 1995 r. doprowa-
dziła do zainicjowania procesu barcelońskiego, przez co zrea-
lizowała swoje interesy, polegające na promowaniu kontaktów
z państwami południowego sąsiedztwa UE

Jedną z płaszczyzn, na których widać wyraźnie różnice in-

teresów państw członkowskich, jest polityka zagraniczna. Mo-
żemy dostrzec konkurujące ze sobą wymiary: północny, które-
go promotorem była Finlandia, południowy – ze wskazaną już
wcześniej Hiszpanią, oraz najnowszy – wschodni, gdzie swoje
zaangażowanie pokazują Szwecja, Polska oraz Niemcy

. Inte-

resy geopolityczne oraz naturalne zainteresowanie własnym są-
siedztwem są źródłem istotnych różnic w postrzeganiu znacze-
nia poszczególnych wymiarów. Tym samym sprawowanie prezy-
dencji jest znakomitą okazją do zwrócenia uwagi na interesujący
państwo kierunek/fragment sąsiedztwa. Nasze zainteresowanie
Partnerstwem Wschodnim naturalnie skłania do rozważań, na ile

E. Barbe, The Barcelona Conference: Launching a Pad of Process, „Medi-

terranean Politics” 1996, vol. 1, nr 1, s. 25–33.

P. Borkowski, K. Dośpiał-Borysiak, T. Kapuśniak, Wymiar południowy,

północny i wschodni Unii Europejskiej: osiągnięcia, wyzwania, szanse, Instytut
Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin–Łódź–Warszawa 2009.

Paweł J. Borkowski

w warunkach Traktatu Lizbońskiego państwo sprawujące prezy-
dencję będzie w stanie wpłynąć na politykę zagraniczną Unii.

Polska ma jeden istotny problem, którego rozwiązanie jest

ważne nie tylko dla polskiej prezydencji, ale szerzej – dla naszej
pozycji w UE. Wskazana w artykule identyﬁ kacja jako państwa
dużego nie jest powszechnie aprobowana. Nasz potencjał, przede
wszystkim demograﬁ czny, sytuuje Polskę pomiędzy grupą państw
dużych („Wielka Czwórka”: Niemcy, Francja, Wielka Brytania,
Włochy + Hiszpania) a państw średnich (Rumunia i Holandia
to największe z nich). Zdecydowanie bliżej pod względem ma-
tematycznym jest nam do pierwszej grupy, lecz Polska jest sto-
sunkowo biedna, zależna od wsparcia i „nowa” w klubie, co jest
negatywnym czynnikiem kształtowania jej pozycji. Tym samym
podstawowym problemem Polski jest określenie się pod wzglę-
dem rozmiaru – czy jesteśmy najmniejszym z dużych państw
członkowskich, z wszystkimi obowiązkami i przywilejami stąd
wynikającymi, czy też największym z państw średnich. Wybór
ten oznacza także określenie podstawowego zasięgu geograﬁ cz-
nego naszej polityki. Będąc w grupie przywódców, zakreślamy
ogólnoeuropejski teatr działania, a główny kierunek konsultacji
i uzgodnień to Berlin, Paryż, Rzym itd. Gdy wybierzemy drugą
z ról, stajemy się reprezentantem mniejszych krajów o podob-
nych interesach, czyli naturalnym przywódcą subregionalnym,
przeciwstawiającym interesy małych krajów Europy Środkowej
i Wschodniej interesom „starych i wielkich”. Główny kierunek
konsultacji to w tym wypadku Wilno, Praga i Budapeszt. Podsu-
mowanie obu propozycji zawiera poniższa tabela

Podstawowe znaczenie autodeﬁ nicji pozycji Polski w UE dla określenia

naszej polityki europejskiej było jedną z tez wystąpienia autora pt. Wsiąść do po-
ciągu byle jakiego – dokąd zmierza IC „Europa” i czy możemy być maszynistą na
konferencji międzynarodowej „2011 – Polska prezydencja w Unii Europejskiej”,
zorganizowanej przez Instytutu Politologii Uniwersytetu Opolskiego w marcu
2009 r.

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty teoretyczne i międzynarodowe

Tabela 1. Autodeﬁ nicja Polski pod względem pozycji w UE – po-
równanie

Aspekty polityki

Polska jako państwo duże

Polska jako państwo średnie

Naturalni

partnerzy

Niemcy, Wielka Brytania,

Francja, Włochy

Czechy, Węgry, kraje bałtyckie,

Rumunia

Podstawy ideolo-

giczne

Polska jako kraj mocno

zaangażowany w proces inte-

gracji. Podkreślanie wspólnoty

interesów z całą Europą

Polska jako rzecznik „nowej”

Europy. Podkreślanie moral-

nych zobowiązań Zachodu

Zadania

Zdobycie istotnej pozycji

w gronie państw decydujących

o przyszłości UE – koncepcja

„Szóstki”

Reprezentacja subregionu

na forum UE

Niebezpieczeń-

stwa

Polska jako petent wobec

państw wchodzących w skład

„Wielkiej Czwórki”. Możliwa

klientelizacja

Utrwalanie podziału na „starą”

i „nową” Europą. Budowanie

pozycji outsidera

Przeszkody

Zapętlenie w języku interesu

narodowego. Przyszyta łatka

eurosceptyka i awanturnika

Problemy z przeszłości, zwłasz-

cza w stosunkach z Litwą

i Czechami. Zbyt słaba oferta

współpracy wobec państw

subregionu

Traktat Lizboński w stosunku do projektu Traktatu Konsty-

tucyjnego usunął budzącą wiele kontrowersji nazwę „Minister
Spraw Zagranicznych” na rzecz neutralnego i za długiego okre-
slenia „Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki
Bezpieczeństwa”, lecz jego kompetencje pozostały w zasadzie
nie zmienione, co bynajmniej nie oznacza ich precyzyjnego okre-
ślenia. Najbardziej „medialne” z tych uprawnień to przewodni-
czenie Radzie ds. Stosunków Zewnętrznych. Należy podkreślić,
ze wszystkim pozostałym składom Rady, określonym zgodnie
z art. 9c TUE oraz 201b TFUE w wersji lizbońskiej, przewod-
niczy przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję. Tym
samym traktat wskazuje, iż decyzje podjęte w tym zakresie ﬁ r-
mować będzie podpisem Wysoki Przedstawiciel. Naturalną tego
konsekwencją byłoby dołączenie do niego nazwiska i twarzy na
konferencji prasowej. Tym samym minister spraw zagranicz-

Paweł J. Borkowski

nych (ewentualnie szef rządu) państwa sprawującego prezyden-
cję schodzi na dalszy plan. Jednak dopiero praktyka, zwłaszcza
w czasie turbulencji międzynarodowych, pokaże, na ile państwa
członkowskie oddały pole nowemu „ministrowi”. Sprawowanie
przez Wysokiego Przedstawiciela funkcji wiceprzewodniczą-
cego Komisji Europejskiej może być przy tym czynnikiem nie-
sprzyjającym. Oczywiście od dawna postulowane połączenie
tych funkcji jest korzystne ze względu na koordynację działań
z zakresu gospodarki, polityki zagranicznej i polityki bezpie-
czeństwa, może istotnie przyczynić się do zwiększenia spójności
działań zewnętrznych UE zgodnie z art. 10a ust. 3 TUE, który
zresztą bezpośrednio wskazuje Wysokiego Przedstawiciela. Jeśli
natomiast chodzi o prezentację stanowiska UE, to Komisja nie
dysponuje w tym zakresie odpowiednim mandatem, a państwa
członkowskie są naturalnie skłonne do minimalizowania czynni-
ka ponadnarodowego. Wypracowanie zatem politycznego modus
vivendi odnośnie prezentacji wyników obrad Rady ds. Zagra-
nicznych i ﬁ rmowania jej działań jest dopiero przed nami.

Wysoki Przedstawiciel kieruje także służbą zagraniczną UE, co

może dać – po jej praktycznym uruchomieniu – ważne zaplecze in-
formacyjne i koncepcyjne. Neofunkcjonalne koncepcje integracji
zwracały uwagę na przewagę informacyjną organów ponadnaro-
dowych jako źródło ich istotnego wpływu. Jednak o ile założenie
to sprawdzało się w ramach Wspólnot, gdzie miał miejsce transfer
kompetencji na poziom ponadnarodowy, o tyle w sferze polityki za-
granicznej mamy do czynienia z faktyczną równoległością działań
unijnych i narodowych. Tym samym proste przeniesienie sche-
matu uzyskania przewagi wydaje się przynajmniej przedwczes-
ne. Istnieje możliwość, że Wysoki Przedstawiciel, zaabsorbowany
tworzeniem struktur dyplomacji unijnej, stanie się kimś w rodza-
ju urzędnika-eksperta, swoistego dyrektora generalnego, który
będzie proszony przez faktycznych kierowników politycznych
o podjęcie uzgodnionych działań. Wybór baronessy C. Ashton na

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty teoretyczne i międzynarodowe

wspomniane stanowisko został powszechnie odczytany jako syg-
nał, że duże państwa członkowskie nie życzą sobie wyrazistej oso-
bowości oraz samodzielności niedoszłego ministra. Być może jest
to wstęp do odpolitycznienia funkcji Wysokiego Przedstawiciela.
W kontekście polskiej prezydencji ciekawe będzie nastawienie
C. Ashton wobec kraju jednocześnie nowego i dużego. Mówiąc
brutalnie, o ile próba przejęcia przywództwa w polityce zagranicz-
nej przy prezydencji Niemiec czy Francji może jej nie przyjść do
głowy, o tyle wobec Polski może uznać, że jest to dobry moment na
wzmocnienie własnej pozycji, uważając, że waga konkurenta daje
jej szansę uzyskania przewagi. Polska powinna w tym kontekście,
po pierwsze, uważnie obserwować rozwój sytuacji podczas prezy-
dencji Węgier i Belgii, po drugie, przygotować się na tyle mocno
merytorycznie, aby na takie próby odpowiedzieć na płaszczyźnie
wiedzy, doświadczenia i „specjalizacji wschodniej”, nie zaś trady-
cyjnym zadęciem w tubę interesu narodowego. Wydaje się także,
iż cenne byłoby uzyskanie wsparcia Niemiec dla naszych priory-
tetów w zakresie polityki zagranicznej. Nie jest intencją autora
przypisywanie pani C. Ashton złej woli, lecz wykazała się ona nie
jeden raz niezbyt imponującą wiedzą na temat spraw zagranicz-
nych w ogólności, a spraw wschodnich w szczególności, a trudno
opierać politykę wyłącznie na wierze w szybkość uczenia się an-
gielskiej baronessy.

Gdy popatrzymy szerzej na kwestię prezydencji i polityki za-

granicznej, warto odnotować jeszcze jedną istotną rzecz – wska-
zany obszar działań UE jest stosunkowo najmniej przewidywalny.
Stąd mimo formalnego odebrania części „medialnych” upraw-
nień, rola prezydencji nadal jest istotna. Co więcej, w praktyce
może się okazać, że decydujący wpływ na politykę UE nie bę-
dzie miał ten, na którego niezbyt wyraźnie wskazuje traktat, lecz
gracz lepiej przygotowany i zdolny do szybkiej reakcji. Powinno
to skłonić Polskę do zwrócenia uwagi na przygotowanie zarówno
merytoryczne, jak i organizacyjne. Takie postawienie sprawy nie

Paweł J. Borkowski

oznacza strukturalnej nieufności wobec instytucji ponadnarodo-
wych, lecz racjonalną postawę wyczekiwania. Jak ponad 40 lat
temu stwierdził Stanley Hoffman, narody „preferują pewność
albo kontrolowaną przez siebie niepewność polegania na sobie,
a nie niekontrolowaną niepewność niesprawdzonych organów”

Za kilka lat być może będziemy mogli być pewni sprawności dy-
plomacji unijnej oraz równoważnego uwzględniania przez nią
interesów poszczególnych „wymiarów”. Na razie jednak trzeba
być przygotowanym na najgorsze, a mieć nadzieję na najlepszy
scenariusz.

Można rozważać wreszcie, czy program prezydencji ma mieć

charakter bardziej polityczny czy postpolityczny, tj. na ile sku-
pić się na pragmatycznym zarządzaniu i skuteczności, na ile zaś
być próbą realizacji określonych idei czy wizji rozwoju stosun-
ków w Europie. Poglądy przewidujące dla prezydencji rolę, któ-
rą można określić nieco przekornie wspomnianym określeniem
uczciwego maklera, wpisują się w nurt podkreślający postpoli-
tyczny charakter tej formy działalności publicznej. Z kolei przy-
pominanie o sprawowaniu przewodnictwa jako okresie wprowa-
dzania w narrację europejską własnych wątków oznacza wiarę
w kontynuację polityki w świecie, gdzie formalnie coraz częściej
możemy wybierać z wielu równorzędnych propozycji, lecz fak-
tycznie nie sposób zejść z raz wybranej ścieżki, czy nazwiemy ją
globalizacją, postmodernizmem czy może właśnie postpolityką.
Jednym z największych wkładów „nowych” państw członkow-
skich UE do debaty europejskiej jest pokazanie wielu możliwo-
ści, alternatyw wobec jedynie słusznego modelu, co zatem jest
wyrazem upolitycznienia debaty. To może być rola także dla pol-
skiej prezydencji.

S. Hoffman, Obstinate or Obsolate? The Fate of Nation-State and the Case

of Western Europe, „Daedalus” 1965, vol. 95, nr 3, reprodukowane w: The Eu-
ropean Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration,
Palgrave Macmillan, Basingstroke 2003.

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE:

między rywalizacją wyborczą a szansą

modernizacji polskiej administracji?

1.
Jedną z cech polskiej administracji jest podejmowanie jed-

nostkowych działań, które w stosunkowo krótkim czasie mobi-
lizują zasoby ludzkie, organizacyjne i ﬁ nansowe, ale nie zawsze
są w pełni przemyślane pod względem systemowym i strategicz-
nym. Dlatego warto zadbać o to, aby przygotowania do polskiej
prezydencji w Radzie UE nie były przedsięwzięciem podejmo-
wanym „na ostatnią chwilę” lub jednorazowym wydarzeniem
w polskiej polityce europejskiej. Wyzwanie prezydencji stanowi
bowiem okazję do modernizacji polskiej administracji, stwo-
rzenia kompleksowego systemu polityki europejskiej, a także
wzmocnienia potencjału państwa do prowadzenia skutecznej
i strategicznej polityki na arenie UE.

Jednocześnie wyzwania organizacyjne, w tym związane

z przygotowaniem polskiej administracji, mogą być zakłócone
przez rywalizację wyborczą między głównymi ośrodkami wła-
dzy (rządem i prezydentem RP) oraz między największymi opo-
nentami na scenie politycznej: Platformą Obywatelską (PO) oraz
Prawem i Sprawiedliwością (PiS). Warto przypomnieć, że pla-
nowany termin wyborów parlamentarnych (na jesieni 2011 r.)
zbiega się z okresem realizowania polskiej prezydencji w dru-
gim półroczu 2011 r. Ponadto, sprawy związane z polską polity-
ką w UE stają się coraz częściej przedmiotem ostrego konﬂ iktu
między rywalizującymi ośrodkami władzy i głównymi ugrupo-
waniami politycznymi.

Tomasz Grzegorz Grosse

W ten sposób rysuje się dylemat między możliwością de-

strukcyjnej rywalizacji partyjnej a unikalną szansą moderniza-
cji polskiej administracji. Celem niniejszego artykułu jest pró-
ba analizy, czy tego typu postawienie sprawy jest zasadne, czy
może fałszywe i prowadzące do mylnych wyborów taktycznych
i strategicznych. A może potencjał polskiej administracji na
arenie unijnej zależy w pewnej mierze również od kwaliﬁ kacji
przywództwa politycznego i jego demokratycznej legitymacji?
Oznaczałoby to, że wzmacnianie administracji nie powinno od-
bywać się poprzez jej oddzielenie od świata polityki, ale m.in.
poprzez odbudowę jakości i wiarygodności przywództwa poli-
tycznego.

Odniesieniem dla mojej analizy jest koncepcja postpoli-

tyki

, która zakłada, że partie polityczne w coraz mniejszym

stopniu różnią się według klasycznych linii podziału między
ugrupowania prawicowe, centrowe i lewicowe, a więc rzadziej
odnoszą się do głównych wartości i idei ekonomicznych lub
społecznych. Wspomniana koncepcja bazuje na coraz więk-
szym skomplikowaniu kwestii merytorycznych, w tym również
dotyczących polityki europejskiej. Wymaga to przede wszyst-
kim wiedzy eksperckiej i sprawnych technokratów, a nie wy-
borów odnoszących się do tradycyjnych wartości politycznych.
Powoduje, że politycy bardziej koncentrują się na stylistyce
uprawiania władzy i wizerunku publicznym, aniżeli debacie
merytorycznej. Chodzi więc bardziej o kształtowanie wizerun-
ku sprawnego i odpowiedzialnego polityka, a nie o wchodzenie
w dyskusję merytoryczną, zwłaszcza w odniesieniu do klasycz-
nych idei i wartości prawicowych, centrowych lub lewicowych.
Inną konsekwencją postpolityki jest coraz większe oderwanie

Przykładowo: R. Krasowski, Postpolityka Tuska, Sarkozy’ego i Obamy,

„Dziennik”, dodatek „Europa”, nr 264, 25.04.2009; P. Sloterdijk, J. Staniszkis,
Czy Polska przetrwa w Europie?, debata „Dziennika”, 3.11.2007; M. Szułdrzyń-
ski, Polityczny podział ról, „Rzeczpospolita”, 08.12.2009.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

świata polityki wyborczej od technokracji, tj. profesjonalnych
i apolitycznych urzędników. Taki sposób zarządzania sprawa-
mi publicznymi legł u podstaw reformy polskiej służby cywil-
nej, ale również przyświecał wielu działaniom podejmowanym
w trakcie integracji europejskiej.

Opierały się one na założeniach doktryny wiarygodności

według której aby zapewnić wiarygodność zobowiązań publicz-
nych i długotrwałość realizowania polityk publicznych, należy
budować takie instytucje publiczne, które będą odseparowane
od nadmiernych wpływów polityków i instytucji większościo-
wych (tj. wyborczych, decydujących w oparciu o kryterium
większości). Konsekwencją tego podejścia było wzmacnianie
kompetencji Komisji Europejskiej i innych europejskich instytu-
cji technokratycznych, a także poszerzenie ich autonomii wobec
polityków narodowych i wpływów państw członkowskich. Jed-
nocześnie wielu ekspertów pokazuje

, że taki kierunek działania

tylko w niewielkim stopniu zapewnia sprawniejsze realizowanie
polityk publicznych, a dla gruntownej poprawy efektywności
Unii Europejskiej potrzeba więcej, a nie mniej polityki, w tym
zwłaszcza polityki wyborczej. Właśnie dlatego barierą integracji
europejskiej jest deﬁ cyt demokratyczny oraz słabo rozwinięte
instytucje większościowe na szczeblu Unii

G. Majone, M. Everson, Institutional Reform: Independent Agencies, Over-

sight, Coordination and Procedural Control, w: Governance in the European
Union, eds. O. de Schutter, N. Lebessis, J. Paterson, Ofﬁ ce for Ofﬁ cial Publi-
cations of the European Communities, Luxembourg 2001; G. Majone, Nonma-
joritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A Political
Transaction-Cost Approach, „Journal of Institutional and Theoretical Econom-
ics” 2001, vol. 157, nr 1, s. 57–78; G. Majone, Two Logics of Delegation: Agency
and Fiduciary Relations in EU Governance, „European Union Politics” 2001, vol.
2, nr 1, s. 103–122.

Por. dyskusję ekspertów na ten temat: T.G. Grosse, Europa na rozdrożu,

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, rozdz. 4–5.

Por.: A. Follesdal, Democracy, Legitimacy and Majority Rule in the EU,

w: Political Theory and the European Union: Legitimacy, Constitutional Choice

Tomasz Grzegorz Grosse

Według wspomnianych koncepcji nawet najsprawniejsza ad-

ministracja potrzebuje odpowiedniej legitymacji społecznej, któ-
ra jest podstawą dla podejmowania odważnych decyzji. Proces
wyborczy i system demokratyczny jest w tradycji europejskiej
podstawowym źródłem legitymizacji społecznej, która może
wzmocnić system rządów oraz powiązać go z interesami społecz-
nymi. W ten sposób władza polityczna może podejmować stra-
tegiczne i ważne dla rozwoju określonej wspólnoty politycznej
decyzje. Jest również rozliczana ze sprawowania władzy przez
wyborców. Debata publiczna, w tym rywalizacja wyborcza, po-
winna więc służyć zarówno dyskusji o merytorycznych kierun-
kach polityki państwa, jak również weryﬁ kowaniu obietnic skła-
danych przez polityków sprawujących władzę. Osłabienie legity-
macji politycznej oraz debaty publicznej skutkuje w konsekwen-
cji osłabieniem możliwości sprawowania rządów, rozumianych
jako realizacja określonej polityki. Konsekwencją postpolityki
jest odepchnięcie polityki wyborczej od dyskusji merytorycznej
w kierunku kwestii symbolicznych, rywalizacji personalnej oraz
konkurencji między różnymi wizerunkami medialnymi. Istotnie
zmienia to rolę debaty publicznej, a zwłaszcza osłabia możli-
wości dyskusji na temat głównych wyborów przyszłej polityki
państwa. W kontekście dyskusji o postpolityce można więc zadać
pytanie, czy można budować silną administrację i sprawne pań-
stwo bez jednoczesnego silnego przywództwa politycznego?

2.
Prezydencja w Unii Europejskiej jest w zamierzeniach obec-

nego rządu (sprawowanego od 2007 r. przez koalicją PO i Pol-
skiego Stronnictwa Ludowego) wydarzeniem, które ma na celu
pokazanie kompetencji i sprawności polskiej administracji oraz
nowego stylu decydentów politycznych na arenie europejskiej.

and Citizenship, eds. A. Weale, M. Nentwich, London 1998; D. Beetham, C. Lord,
Legitimacy and the European Union, Harlow 1998.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Takie zamierzenie ma wyraźny plan polityczny, powiązany z ry-
walizacją na krajowej scenie wyborczej. Jest związane z akcento-
waniem różnicy między wiodącą partią rządzącą (PO) a najwięk-
szą partią opozycyjną (PiS), która w latach 2005–2007 tworzyła
poprzedni rząd. Wspomniane różnice między tymi ugrupowania-
mi od dłuższego czasu obejmują obok spraw krajowych również
politykę zagraniczną, w tym również sprawy europejskie. Jest to
powiązane z bardziej gruntowną przebudową polskiej sceny po-
litycznej w ostatnich latach. Do momentu uzyskania członkostwa
przez Polskę w Unii Europejskiej (2004) podstawowe kierun-
ki polskiej polityki zagranicznej były podzielane przez główne
ugrupowania. Na scenie politycznej dominujące znaczenie miał
wówczas podział między partie postkomunistyczne i solidar-
nościowe, co było konsekwencją transformacji ustrojowej roku
1989

. Po kilkunastu latach nastąpiła wyraźna zmiana głównej

linii podziału w polskiej polityce. Dotyczy ona w dużym stopniu
właśnie integracji europejskiej, a także stylistyki i kierunków
prowadzenia polityki w Unii Europejskiej. Właśnie dlatego pol-
ska prezydencja może mieć tak duże znaczenie dla rywalizacji
partyjnej w kraju.

Integracja europejska wpływała w dużym stopniu na kształ-

towanie polskiej debaty publicznej oraz krajowej sceny politycz-
nej. To nie przypadek, że od czasu integracji z UE dominujące
znacznie w Polsce ma podział polityczny na ugrupowania libe-
ralne i euroentuzjastyczne z jednej strony (PO, Lewica) oraz
narodowo-socjaldemokratyczne i eurosceptyczne z drugiej (PiS,
LRP itp.). Obejmuje on poglądy w zakresie integracji europej-
skiej, co ma odniesienie do zagadnień geopolitycznych, w tym
m.in. do relacji sojuszniczych wobec USA. Wspomniane różnice
można przedstawić w pewnym uproszczeniu jako rywalizację
dwóch obozów. Pierwszy wspiera dalszy rozwój procesów inte-

M. Grabowska, Podział postkomunistyczny. Społeczne podstawy polityki

w Polsce po 1989 roku, Warszawa 2004.

Tomasz Grzegorz Grosse

gracyjnych, zwłaszcza mechanizmów wspólnotowych w Unii.
Traktuje je jako rękojmię dalszego rozwoju kraju i zabezpiecze-
nie naszych interesów geopolitycznych, w tym przed dominacją
Niemiec lub nadmiernym wpływem ze strony Rosji. Drugi obóz
polityczny (PiS i inne partie prawicowe) z nieufnością podchodzi
do procesów integracyjnych, gdyż skutkują one zbyt wielką kon-
centracją władzy w gestii najsilniejszych krajów europejskich.
Ponadto uznaje, że podstawą geopolitycznego bezpieczeństwa
powinien być sojusz ze Stanami Zjednoczonymi, choć także nie-
które działania na arenie europejskiej mogą zostać wykorzysta-
ne dla ochrony polskich interesów

. Wraz z eskalacją konﬂ iktu

politycznego na scenie krajowej coraz częściej w doraźnej rywa-
lizacji wykorzystywane są sprawy polityki europejskiej. Jest to
związane w dużej mierze z uwarunkowaniami lokalnej kultury
politycznej

Obok kwestii programowych bodaj nawet większe znaczenie

mają różnice dotyczące stylu uprawiania polityki oraz wizerun-
ku medialnego liderów. Z jednej strony uwydatniany jest wizeru-
nek polityka nowoczesnego, zorientowanego na sprawne i tech-
nokratyczne rozwiązywanie problemów zarządzania państwem.
Warto podkreślić, że stylistyka uprawiania polityki, opierająca
się na wrażeniu profesjonalizmu i bezkonﬂ iktowości, ma tutaj
większe znaczenie aniżeli odwołanie do konkretnych wartości.
Akcentuje się bowiem postpolityczny dystans wobec tradycyj-
nych podziałów zorientowanych na wartości, choć faktycznie
są preferowane idee liberalne, zarówno w sferze gospodarczej,
jak i społecznej. Jest to połączone z otwartym i pozytywnym
stosunkiem do rozwoju integracji europejskiej. Z drugiej stro-

Por. szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej:

dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, „Analizy Natolińskie”
2008, nr 3 (26).

Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Kształtowanie demokracji w Polsce: mię-

dzy europeizacją a wpływem kultury politycznej, „Myśl Ekonomiczna i Prawna”
2010, w druku.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

ny widoczne jest bardziej konserwatywne podejście do polityki
zakorzenionej w tradycyjnych wartościach i silnym nurcie po-
lityki historycznej, połączone z obroną interesów narodowych
na arenie europejskiej. Co ciekawe, rozróżnienie między III i IV
Rzeczpospolitą obejmuje zestaw symboli, idei i wartości, a także
próbę narzucenia poprawności politycznej, która miała wzmac-
niać własny obóz polityczny i osłabiać przeciwników. Przykła-
dowo odwoływanie się do interesu narodowego jest uznawane
przez jednych polityków za przejaw patriotyzmu, a przez innych
za objaw XIX-wiecznego i nieuzasadnionego w obecnej Europie
podejścia do integracji europejskiej

. Wspomniany podział na

scenie politycznej jest więc faktycznie silnie związany z wartoś-
ciami społecznymi oraz poglądami politycznymi i ekonomiczny-
mi, a zasłona postpolityki jedynie maskuje liberalny stosunek
do rzeczywistości społecznej. Jak dowodzę w innym miejscu

dodatkowo w procesach integracyjnych faworyzowane były
ugrupowania liberalne i proeuropejskie, a osłabiane ruchy eu-
rosceptyczne, nacjonalistyczne, protekcjonistyczne bądź zbyt
konserwatywne w sferze obyczajowej. Przyczyniało się to do
narastania różnic strukturalnych w polskiej polityce, które uze-
wnętrzniły się i utrzymują na przestrzeni ostatnich kilku lat.

3.
Debatę publiczną w Polsce cechuje powierzchowność poru-

szania zagadnień merytorycznych, dość silne zabarwienie propa-
gandowe, a także wykorzystywanie spraw europejskich w sposób

Por. wypowiedź P. Nowina-Konopki, byłego prominentnego polityka Unii

Demokratycznej, a obecnie dyrektora Dyrekcji ds. Relacji Parlamentu Europej-
skiego z Parlamentami Narodowymi: „Może dzięki kryzysowi będziemy w stanie
przekroczyć dziewiętnastowieczne postrzeganie narodu i suwerenności?”, Kon-
ferencja „Europa wobec kryzysu”, 8 maja, Hotel IBIS Centrum, Polski kalendarz
europejski, „Magazyn Polskiej Fundacji im. R. Schumana” 2009, nr 125, s. 13.

Por.: T.G. Grosse, Europeizacja, w: Modernizacja Polski. Struktury, agen-

cje, instytucje, red. W. Morawski, Warszawa 2010, s. 289–316.

Tomasz Grzegorz Grosse

instrumentalny: do budowania wizerunku medialnego poszcze-
gólnych polityków. Aby zrozumieć istotę tych zjawisk, warto od-
wołać się do tradycji historycznej. W okresie PRL (1945–1989)
trudno jest mówić o jakiejkolwiek debacie publicznej. Na pozio-
mie medialnym dominowała propaganda, a więc próba sterowa-
nia poglądami społecznymi przez decydentów politycznych. Na-
tomiast debata merytoryczna miała charakter wybitnie elitarny
i odbywała się niemal w całkowitym oderwaniu od społeczeń-
stwa, w obrębie hermetycznych instytucji państwa socjalistycz-
nego lub w konspiracji między działaczami opozycji. Tego typu
tradycja powoduje poważne trudności wprowadzania zagadnień
europejskich do dyskursu publicznego. W przekazie medialnym
brakuje więc poważnej debaty o zagadnieniach merytorycznych.
Dodatkowym czynnikiem jest podejście samych mediów do rela-
cjonowania życia publicznego w Polsce, które cechuje skupienie
na emocjach i konﬂ iktach personalnych. Brakuje także deﬁ nicji
misji publicznej mediów, które mogłyby na przykład w większym
stopniu wprowadzać zagadnienia merytoryczne polityki europej-
skiej do publicznej debaty. Zamiast tego media – zarówno publicz-
ne, jak i prywatne – cechuje skłonność do upolitycznienia, a więc
również do sterowania opinią publiczną zgodnie z określonymi
interesami politycznymi. Tego typu podejście do mass mediów
wydaje się w dużym stopniu odziedziczone po okresie PRL, choć
może także wynikać ze splotu interesów gospodarczych i politycz-
nych powstałych w trakcie transformacji systemowej

. W ten

sposób transformacja kapitalistyczna w Polsce zaowocowała sil-
nym wpływem struktur biznesowych na rynku medialnym, który
łączy się z postkomunistyczną tradycją upolitycznienia mediów
i ich wykorzystywania do manipulowania opinią publiczną.

Także procesy integracji Polski ze strukturami europejskimi

nie sprzyjały rozwojowi debaty publicznej. Jest to związane ze

Por.: J. Staniszkis, Postkomunizm, Gdańsk 2001.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

specyﬁ ką tych procesów, które wymuszały szybką implementa-
cję dorobku prawnego UE, bez możliwości negocjacji lub jego
dostosowania do uwarunkowań krajów akcesyjnych. Pomimo
tego, że wprowadzano instytucje i reformy niezwykle ważne dla
obywateli, pozostawiono je poza możliwością publicznej debaty
lub instytucjami dialogu społecznego

. W ten sposób nie tylko

ograniczono zakres dyskusji publicznej, ale również faktycznie
osłabiono możliwości odbudowania silnych instytucji i standar-
dów demokratycznych. Skuteczność transferu prawa unijnego
była więc ważniejsza, niż budowanie solidnych fundamentów
demokratycznych. W literaturze

wyrażane jest często zasko-

czenie, że w krajach Europy Środkowo-Wschodniej brakowało
poważnej dyskusji o integracji europejskiej przed akcesją. Wy-
nikało to nie tylko z braku doświadczenia i słabości demokra-
cji w tych państwach, ale również z ograniczeń wprowadzonych
przez same procesy integracyjne.

W tym kontekście nie budzi zdziwienia skromny zakres de-

baty nad polską prezydencją prowadzonej przez polski rząd. Na
niemal rok przed rozpoczęciem przewodnictwa odbywają się
dyskusje wewnątrz administracji, a także dość słabe konsulta-
cje ze środowiskami eksperckimi. Debata w środowisku nauko-
wym jest niejednokrotnie podejmowana niezależnie od rządu

Szerzej: T.G. Grosse, Od czego zależy jakość dialogu społecznego? Kon-

cepcja modelu państwa administracyjnego i państwa sieciowego na przykładzie
instytucji dialogu społecznego, „Civitas” 2007, nr 10, s. 121–152.

Por.: K. Duvold, M. Jurkynas, Europeanization without Party Involvement:

The Case of Lithuania, w: The European Union and Party Politics in Central and
Eastern Europe, eds. P. Lewis, Z. Mansfeldová, Basingstoke 2006, s. 107–127;
T. Haughton, D. Malová, Emerging Patterns of EU Membership: Drawing Les-
sons from Slovakia’s First Two Years as a Member State, „Politics” 2007, vol. 27,
nr 2, s. 69–75.

Spośród wielu oddolnych inicjatyw na uwagę zasługują m.in. następujące

prace: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red. K. Szczer-
ski, Kraków 2009; Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – do-
świadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M.J. Tomaszyk,
Poznań 2009; Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, międzynarodowe,

Tomasz Grzegorz Grosse

Brakuje natomiast szerszej dyskusji publicznej, w tym między
największymi ugrupowaniami i ośrodkami władzy w Polsce.
Niepokoi zwłaszcza brak poważniejszej dyskusji o celach pol-
skiej prezydencji, w tym o wyborze najważniejszych prioryte-
tów jej działania. Taktyka rządu minimalizująca zakres debaty
o prezydencji jest zapewne podyktowana chęcią ograniczenia
konﬂ iktów z opozycją. Tego typu rywalizacja mogłaby zdestabi-
lizować przygotowania organizacyjne, a także zaszkodzić wize-
runkowi polskiej administracji, zarówno w kraju, jak i na are-
nie międzynarodowej. Ponadto, jak pokazały wcześniejsze spory
wokół problematyki europejskiej między ośrodkiem rządowym
a Pałacem Prezydenckim, konﬂ ikty przeradzały się szybko w ka-
rykaturalne spory (np. o przelot samolotem rządowym) i były
kompromitujące dla wszystkich uczestników. Biorąc pod uwagę
znaczenie kwestii europejskich dla kształtowania obecnej sceny
politycznej w Polsce, można również sądzić, że polemiki wokół
polskiej prezydencji mogą wzmocnić podziały społeczne między
stanowiskiem euroentuzjastycznym a eurosceptycznym.

Podstawowym problemem pozostaje w tej sytuacji kontro-

la nad pracami rządu, która jest m.in. sprawowana poprzez
przejrzystość działań administracji przed opinią publicz-
ną. Dyskusja publiczna służy również argumentacji plano-
wanej polityki przed społeczeństwem oraz przyjęciu okre-
ślonych zobowiązań, które mogą być później weryﬁ kowane.
Z tego punktu widzenia dyskusja publiczna przed prezydencją
może być niewygodna dla rządzących, ale jest jednocześnie waż-
na dla interesów społecznych i rozliczalności (accountability)
obietnic politycznych składanych przez decydentów

. Ponadto,

debata publiczna pełni istotne funkcje legitymizujące w polityce
europejskiej i niejednokrotnie w historii integracji wzmacniała

społeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009.

Por.: A. Schedler, L. Diamond, M.F. Plattner, The Self-Restraining State:

Power and Accountability in New Democracies, London 1999.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

stanowisko państw członkowskich w negocjacjach prowadzo-
nych na arenie europejskiej.

Bez wątpienia, dla jakości polskiej demokracji istotne znacze-

nie ma systematyczne zwiększenie zakresu debaty merytorycz-
nej. Głównym zagrożeniem pozostaje jednak to, aby dyskusja me-
rytoryczna nie została zredukowana do kwestii personalnych lub
kabaretowych. Nie powinna również zakłócić przebiegu samej
prezydencji. Oznacza to, że debata między głównymi oponentami
politycznymi musi się zakończyć wraz z przyjęciem konkretnego
programu działań przez polskie władze lub najlepiej – powinna
zostać podjęta wspólnie przez największe siły polityczne w kra-
ju. Warto również zaznaczyć, że porozumienie elit politycznych
powinno obejmować szeroki zakres spraw dotyczących polskiej
prezydencji, a wykraczających poza kwestie programowe. Mam
na uwadze kluczowe zagadnienia organizacyjne, w tym dotyczą-
ce kształtu instytucji politycznych i administracyjnych określa-
jących system polityki europejskiej w Polsce.

4.
Analizując kwestię przygotowań Polski do pełnienia funkcji

prezydencji, należy zwrócić uwagę na trzy podstawowe kierunki
działań, które powinny zostać podjęte w najbliższym okresie.

(1) Działania o charakterze strategicznym, dotyczącym wyboru

kierunków merytorycznych i politycznych, a także związane
z tym ukształtowanie zasad i mechanizmów instytucjonal-
nych kształtowania polskiej polityki na arenie europejskiej.

(2) Ukształtowanie zasobów administracyjnych i pozarządowych

(ale powiązanych sieciowo z administracją: ekspertów, or-
ganizacji pozarządowych, społecznych itp.), zasad operacyj-
nych, instytucji i procedur koordynacyjnych, które zapewnią
sprawną implementację działań polityki europejskiej.

(3) Utworzenie systemu monitoringu polityki europejskiej oce-

niającego zarówno efektywność prowadzonych działań,

Tomasz Grzegorz Grosse

w tym wskazującego na najważniejsze dysfunkcje systemu,
jak i rekomendującego zmiany systemu polityki europej-
skiej.

O potrzebie gruntownej przebudowy instytucji oraz wzmoc-

nienia potencjału administracyjnego dość obszernie napisałem
w innym miejscu

. W niniejszym tekście zamierzam skoncen-

trować się tylko na takich działaniach, które wymagają silnego
przywództwa ze strony polityków, a także mają dalekosiężne
skutki dla skuteczności polskiego państwa na arenie europej-
skiej. W ten sposób zamierzam uzasadnić tezę, że dla zmoder-
nizowania i wzmocnienia polskiej administracji niezbędne jest
przywództwo polityczne, a skuteczna polityka polskiego państwa
na arenie europejskiej wymaga nie tylko sprawnej administra-
cji, ale również mądrej i demokratycznej polityki.

Jednym z najważniejszych wyzwań dla polskiej polityki jest

wybór kierunku merytorycznych działań na arenie unijnej. Za-
stanawiając się nad przyszłością polskiej prezydencji, nie spo-
sób nie zauważyć, że odnosi się ona bezpośrednio do fundamen-
talnych kwestii związanych z polską strategią obecności w Unii.
Chodzi o odpowiedź na podstawowe pytanie: jakim celom poli-
tycznym ma służyć polskie członkostwo w Unii? Obecność w UE
wymaga od kraju członkowskiego aktywności politycznej i zdol-
ności do kreowania nowych inicjatyw. Postawa bierna lub przy-
łączanie się do dyskusji w ostatniej fazie prac legislacyjnych
przynosi niewielki skutek dla możliwości realizowania własnych
planów politycznych. Zmusza do zajmowania postawy blokują-
cej ewentualne porozumienie, co negatywnie wpływa na wize-
runek danego kraju. Co więcej, polityka europejska odnosi się
do wielu zagadnień merytorycznych, na przykład związanych

T.G. Grosse, Przygotowanie polskiej prezydencji w 2011 r. Główne wyzwa-

nia administracyjne, w: Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, między-
narodowe, społeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009,
s. 162–213.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

z poszczególnymi politykami wspólnotowymi. Dotyka więc dość
fundamentalnych kwestii dotyczących strategii gospodarczej
Polski i kierunków polityk rozwojowych prowadzonych w kraju.
Niejednokrotnie ma także bardzo istotny wymiar geopolityczny,
w tym związany z bezpieczeństwem (na wielu płaszczyznach,
m.in. energetycznej, ekonomicznej, demograﬁ cznej itp.). Dlatego
powinna być elementem szerszego spojrzenia w ramach polskiej
polityki zagranicznej. Reasumując, można powiedzieć, że opra-
cowanie programu prezydencji powinno uwzględniać szerzej
nakreślone cele rozwoju Polski w perspektywie strategicznej,
a także cele polskiej polityki zagranicznej. To właśnie z nich po-
winny wynikać kierunki polskiej polityki na arenie europejskiej,
w tym również konkretne zadania związane ze sprawowaniem
półrocznej prezydencji. Wymaga to wprowadzenia odpowiedniej
sekwencji opracowywania dokumentów strategicznych. Naj-
pierw długofalowej strategii rozwoju Polski i strategii polskiej
polityki zagranicznej, później strategii polityki na arenie euro-
pejskiej, a dopiero na końcu (i w odniesieniu do wcześniej wy-
mienionych dokumentów) programu prezydencji.

Doświadczenia krajów skandynawskich są dobrym przykła-

dem efektywnej polityki na arenie europejskiej. Od wielu lat
aktywnie wpływają one na kształtowanie polityk i prawa unijne-
go. Podstawą ich sukcesu jest duża aktywność dyplomatyczna,
w tym kreowanie nowych idei w polityce europejskiej oraz ich
umiejętne uzasadnianie jako korzystnych dla rozwoju integracji
na Starym Kontynencie

. Wspomniane państwa efektywnie bu-

dują wsparcie dla własnych inicjatyw, w tym blisko kooperują
między sobą i z innymi państwami regionu Morza Bałtyckiego.
Są również gotowe zaangażować znaczące środki ﬁ nansowe dla
realizacji zamierzeń na arenie europejskiej. Dzięki temu sku-
tecznie wpływają na dyskusję o przyszłości polityki UE, co daje

Por.: A. Björkdahl, Norm Advocacy: A Small State Strategy to Inﬂ uence the

EU, „Journal of European Public Policy” 2008, vol. 15, nr 1, s. 135–154.

Tomasz Grzegorz Grosse

im znacznie większe możliwości oddziaływania w środowisku
międzynarodowym, niż wskazywałyby na to ich potencjały geo-
polityczne.

Biorąc pod uwagę ww. przykład, zasadniczego znaczenia na-

biera nie tylko właściwe określenie priorytetów w polityce eu-
ropejskiej, ale również podjęcie wielu innych decyzji mających
kluczowe znaczenie dla skuteczności tej polityki. Obejmują one
umiejętne powiązanie polityki informacyjnej prowadzonej w Eu-
ropie z krajowymi celami politycznymi i interesami rozwojowy-
mi. Dotyczą również najbardziej skutecznej taktyki sojuszniczej,
w tym opierającej się na wspólnocie interesów oraz instytucjo-
nalizacji współpracy między państwami najbliższego regionu.
Ponadto, dotyczą poważnych decyzji ﬁ nansowych związanych
z konkretnym wsparciem polityki zagranicznej.

Omawiane kwestie strategiczne nie mogą być przygotowane

wyłącznie przez samą administrację, jedynie w porozumieniu
z niewielką grupą ekspertów. Wymagają decyzji politycznej, któ-
ra wskaże najważniejsze priorytety i działania oraz uzasadni je
w debacie publicznej. Jak wcześniej wspomniałem, taka debata
jest z jednej strony źródłem wzmocnienia dla stanowiska polity-
ków (poprzez udzielenie legitymacji społecznej), a więc również
kształtowania silnego przywództwa w polityce zagranicznej.
Z drugiej strony umożliwia rozliczanie zobowiązań politycznych
przez wyborców. Kluczowe zagadnienia wymagają również po-
rozumienia między najważniejszymi ośrodkami władzy, w szcze-
gólności między rządem a prezydentem RP, który konstytucyjnie
reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych i współdziała
z rządem w zakresie polityki zagranicznej

. Wymaga to wprowa-

dzenia odpowiednich instytucji, które będą operacjonalizowały
współpracę między tymi ośrodkami. Warto również wzmocnić

Por.: art. 133 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalony

w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, Dz.U. z 1997 r., nr 78,
poz. 483.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

struktury urzędnicze prezydenta w zakresie monitorowania
polityki zagranicznej prowadzonej przez rząd i przygotowywa-
nia najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej do
współdziałania z przedstawicielami rządu.

Kolejną kwestią jest wzmocnienie systemu współpracy rzą-

du w zakresie polityki europejskiej z głównymi siłami politycz-
nymi. Oprócz współdziałania podejmowanego w parlamencie
być może warto powołać w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
(KPRM) specjalne ciało konsultacyjne, które będzie grupowało
przedstawicieli najważniejszych instytucji i partii politycznych.
Zadaniem tej instytucji byłoby wypracowanie kompromisu w od-
niesieniu do najważniejszych celów polityki zagranicznej, w tym
programu prezydencji.

Debata między ugrupowaniami politycznymi wymaga wzmoc-

nienia kompetencji merytorycznych partii, a także nadania więk-
szej rangi programom wyborczym w życiu publicznym. Środki
państwowe na ﬁ nansowanie partii powinny być obligatoryjnie
przeznaczane na działania programowe polityków, na przykład
poprzez ﬁ nansowanie instytutów badawczych działających przy
głównych partiach politycznych oraz ﬁ nansowanie prac eks-
pertów doradzających w sprawach polityki europejskiej. Partie
polityczne powinny mieć także środki i odpowiednie zaplecze
eksperckie, które zapewni im monitorowanie prac rządowych
w zakresie polityki europejskiej. Powinny mieć odpowiedni
dostęp do informacji ze strony administracji publicznej. Z pie-
niędzy publicznych można również ﬁ nansować ﬁ lie zagranicz-
ne głównych partii politycznych, które zbierałyby informacje
i uczestniczyłyby w polskiej polityce europejskiej. Pewnym wzo-
rem mógłby być tutaj model ﬁ nansowania z budżetu federalnego
niemieckich fundacji partii politycznych. W ten sposób oprócz
doraźnej (i karykaturalnej) walki wyborczej partie stawałyby
się w większym stopniu reprezentantami interesów społecznych
w polityce europejskiej oraz ośrodkami myślenia strategicznego

Tomasz Grzegorz Grosse

o losach kraju. Chodziłoby zwłaszcza o zrównoważnienie obec-
nego zainteresowania polityków głównie bieżącą walką o władzę
przez reﬂ eksję nad programem sprawowania tej władzy. Dodat-
kowo, wprowadzenie wyżej przedstawionych reform mogłoby
skutkować tym, że partie opozycyjne pośrednio uczestniczyłyby
w polityce europejskiej prowadzonej przez administrację. Wpły-
wałoby to korzystnie na ciągłość strategicznych kierunków w tej
polityce, a także pozwoliłoby wyłączyć część spraw merytorycz-
nych poza doraźną rywalizację międzypartyjną.

5.
Kolejnym wyzwaniem o zasadniczym znaczeniu dla prowa-

dzenia skutecznej polityki na arenie europejskiej jest poprawa
koordynacji w obrębie rządu, a także zbudowanie systemu in-
stytucjonalnego, który zapewni odpowiednie zarządzanie na
poziomie strategicznym i operacyjnym dla tej polityki. Obecny
gabinet podjął istotne działania w tym kierunku

, choć wpro-

wadzonych zmian faktycznie nie konsultował z najważniejszymi
ośrodkami władzy lub partiami opozycyjnymi. Warto nadmienić,
że niektóre decyzje budziły poważne kontrowersje, m.in. likwi-
dacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) i prze-
niesienie jego pracowników do Ministerstwa Spraw Zagranicz-
nych. Według niektórych opinii

ośrodkiem koordynacji polityki

europejskiej powinna być przede wszystkim KPRM, z uwagi na
to, że polityka europejska faktycznie obejmuje wszystkie dzia-

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich,

Dz.U. z 2009 r., nr 161, poz. 1277. Ustawa zmienia szereg innych aktów prawnych
obejmujących koordynację politykami publicznymi, w tym m.in. ustawę z dnia
8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach
administracji rządowej, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej,
ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustawę
z dnia 30 czerwca 2005 r. o ﬁ nansach publicznych.

Np. wypowiedź dr. hab. K. Szczerskiego na konferencji „Polska prezyden-

cja w Unii Europejskiej w 2011 r.”, Instytut Kościuszki, Szkoła Główna Handlo-
wa, Warszawa, 9 maja 2008 r.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

ły spraw publicznych realizowane przez poszczególne resorty.
W ten sposób znacząco poszerza zakres tematyczny podejmowa-
ny przez dotychczasową politykę zagraniczną. Dodatkowo struk-
tura resortu spraw zagranicznych jest zorganizowana w sposób
geograﬁ czny (a nie branżowy, zgodnie ze specyﬁ ką polityk unij-
nych), a jej dotychczasowi urzędnicy specjalizowali się bardziej
w zagadnieniach dotyczących klasycznej dyplomacji, a nie w po-
litykach dyskutowanych na arenie europejskiej. Biorąc jednak
pod uwagę wprowadzone zmiany, należałoby powołać odrębną
strukturę w ramach MSZ – Sekretariat Europejski, który zająłby
się merytorycznymi i organizacyjnymi zagadnieniami związa-
nymi z zarządzaniem polityką europejską, w tym również koor-
dynacją prac w tym zakresie między odpowiednimi komórkami
w poszczególnych resortach. Wspomniany Sekretariat będzie
również naturalnym miejscem koordynacji przygotowań i póź-
niejszego zarządzania polską prezydencją w UE.

Wspomniane wcześniej zmiany ustawowe wyposażają mini-

stra spraw zagranicznych w nowe mechanizmy, które zapewnią
większą niż do tej pory spójność i jednolitość polityki zagranicz-
nej. Na podkreślenie zasługują zwłaszcza instrumenty dotyczą-
ce planowania strategicznego tej polityki. Będą nimi: corocznie
przedkładany rządowi dokument o charakterze programowym,
w którym zostaną określone kierunki i cele polityki zagranicz-
nej; opiniowanie rocznych i wieloletnich planów współpracy
zagranicznej poszczególnych ministrów; współuczestnictwo mi-
nistra spraw zagranicznych w istotnych dla interesów Polski re-
lacjach międzynarodowych. Ostatnim mechanizmem jest usta-
wowa kompetencja ministra do opracowywania i przedkładania
Radzie Ministrów wieloletnich strategii dotyczących szeroko
rozumianych spraw zagranicznych.

Kluczową rolę w nowym systemie koordynacji spełnia Rada

Ministrów. Komitet ds. Europejskich (zastąpił wcześniejszy Ko-
mitet Europejski

Rady Ministrów), z upoważnienia Rady Mini-

Tomasz Grzegorz Grosse

strów, uzgadnia stanowiska, a także podejmuje rozstrzygnięcia
w sprawach polityki europejskiej. Zaproponowany system spo-
woduje, że większość problemów i spornych stanowisk będzie
rozwiązywana na poziomie Komitetu. Brak uzgodnienia stano-
wiska skutkować będzie przeniesieniem sprawy do rozstrzygnię-
cia przez Radę Ministrów. Oprócz tego na poziomie technicznym
i operacyjnym należy powołać poziomą strukturę koordynacyjną
w Sekretariacie Europejskim MSZ. Powinien być to międzyre-
sortowy komitet odpowiedzialny za przygotowanie prezydencji,
grupujący głównie odpowiednich dyrektorów odpowiedzialnych
w poszczególnych ministerstwach za przygotowanie zadań jej
dotyczących. Powołanie tej struktury nie wyklucza roboczych
zespołów międzyresortowych, powołanych do koordynacji wy-
branych dziedzin organizacyjnych.

Wśród innych zagadnień systemowych, które wymagają pil-

nych decyzji, jest kwestia organizacji systemu monitoringu po-
lityki europejskiej. Ma on bezpośrednie znaczenie dla kompe-
tentnego przygotowania prezydencji, ale będzie służył również
później przy realizacji polityki RP na arenie unijnej. Należy pa-
miętać o tym, że niejednokrotnie zasadnicza część aktywności
prezydencji nie jest związana z jej strategicznymi inicjatywami
politycznymi, ale dotyczy wcześniejszej agendy europejskiej,
a więc spraw będących w toku w instytucjach europejskich, ini-
cjowanych przez Komisję Europejską lub pozostawionych przez
wcześniejsze prezydencje. Ponadto, szereg tematów związanych
z prezydencją wynika z nieoczekiwanych sytuacji kryzysowych,
zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Oznacza to, że
przygotowując się do sprawowania prezydencji, należy opraco-
wać przynajmniej dwa komponenty monitoringu spraw europej-
skich: (1) aktualnie prowadzonych lub nowo zgłaszanych dzia-
łań w instytucjach europejskich, (2) analizę możliwych sytuacji
kryzysowych zarówno wewnątrz UE, jak i w skali światowej.
Ponadto, zasadnicze znaczenie dla efektywności działań polskiej

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

administracji ma cykliczna ewaluacja jej aktywności. Powinna
ona być realizowana przez zewnętrznych ekspertów w odniesie-
niu do skuteczności realizowania zakładanych celów strategicz-
nych, a także umiejętności koordynacji działań między różnymi
segmentami administracji.

6.
Jedną z głównych decyzji organizacyjnych o strategicznym

wymiarze jest to, czy prezydencja będzie organizowana według
modelu krajowego czy brukselskiego. Chodzi o to, czy większość
spotkań i centrum decyzyjne i organizacyjne, w tym tzw. Sekre-
tariat Prezydencji, będą ulokowane w Polsce, czy też w Bruk-
seli (choć faktycznie działania prezydencji będą odbywały się
także w innych miastach, gdzie znajdują się siedziby instytucji
europejskich). Ponadto, kolejnym pytaniem jest to, czy w przy-
padku wyboru modelu krajowego, spotkania będą odbywały się
głównie w Warszawie, czy też w innych miastach? W przypadku
prezydencji sprawowanej w sposób zdecentralizowany, zaletą
jest lepsza promocja kraju, zwłaszcza polskich metropolii i re-
gionów. Trudnością są głównie kwestie logistyczne: brak odpo-
wiedniej infrastruktury konferencyjnej, konieczność zapewnie-
nia transportu, obsługi technicznej poszczególnych spotkań (tłu-
macze, ochrona, miejsca noclegowe itp.). Wspomniane decyzje
będą miały również szersze reperkusje dla systemu zarządzania
polityką europejską w Polsce, wykraczające poza kwestie pre-
zydencji w roku 2011. Dlatego powinny być podejmowane w po-
rozumieniu z najważniejszymi siłami politycznymi w kraju, jak
również w oparciu o wcześniejszą debatę publiczną.

Z punktu widzenia organizacji polskiej prezydencji najlep-

szym rozwiązaniem wydaje się być przyjęcie modelu mieszane-
go, a więc dzielonego między Brukselę i Polskę. W przypadku
spotkań organizowanych w kraju, najlepiej przyjąć, że większość
z nich będzie się odbywała w Warszawie, ale przynajmniej jedno

Tomasz Grzegorz Grosse

ważne spotkanie powinno odbyć się w najważniejszych regio-
nach. Podstawowym kryterium dla ostatecznej decyzji o organi-
zacji takiego spotkania poza Warszawą muszą być względy opera-
cyjne, przede wszystkim możliwość zapewnienia infrastruktury
konferencyjnej i transportu. Istotne znaczenie ma włączenie do
organizacji prezydencji przynajmniej kilku ośrodków w kraju, tj.
Krakowa, Poznania, Wrocławia, Trójmiasta, Katowic. Wymagać
to jednak będzie planu działań inwestycyjnych przygotowują-
cych prezydencję, podjętych we współpracy między władzami
państwowymi oraz samorządami regionów i miast. Przygotowa-
nie odpowiedniej infrastruktury w wybranych regionach i me-
tropoliach w tak krótkim czasie przekracza bowiem możliwości
samych samorządów. Szansą podjęcia takich przygotowań by-
łaby polityka regionalna państwa oraz wykorzystanie funduszy
polityki spójności UE. Szerzej na temat potrzeby odbudowania
polskiej polityki regionalnej jako instrumentu współpracy rządu
z regionami m.in. w celu realizowania strategicznych projektów
politycznych (takich jak prezydencja) piszę w innym miejscu

Przygotowanie prezydencji według modelu mieszanego,

a więc podzielonego na Brukselę (i inne ważniejsze siedziby
instytucji europejskich) oraz Polskę – wymaga zaprojektowa-
nia dobrego systemu organizacyjnego. Powinien on umożliwić
odpowiednią koordynację prac, przepływ informacji, sprawne
podejmowanie decyzji, ale również umiejętną delegację zadań
na właściwy szczebel organizacyjny itp. Kluczowe znaczenie dla
proponowanego systemu organizacyjnego ma podział obowiąz-
ków między Warszawę oraz Stałe Przedstawicielstwo w Bruk-
seli. Centrum decyzyjne i organizacyjne całości przygotowań
powinno być umiejscowione w Warszawie, tj. w Sekretariacie
Europejskim w MSZ. Tam powinny być skupione prace koordy-
nacyjne, zwłaszcza na etapie przygotowywania prezydencji. Peł-

Por.: T.G. Grosse, Czy Polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju Re-

gionalnego?, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 12, s. 1–13.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

nomocnikiem Rządu ds. Przygotowań i Sprawowania Prezyden-
cji został Sekretarz Stanu w MSZ. Jednocześnie jego zastępcą
powinien być szef Stałego Przedstawicielstwa w Brukseli, który
powinien odpowiadać za przygotowanie najważniejszych spot-
kań poza krajem, tj. w Brukseli i innych siedzibach instytucji eu-
ropejskich. To właśnie miejsce odbywania spotkań w kalendarzu
polskiego przewodnictwa w UE powinno decydować o głównej
linii demarkacyjnej podziału zadań między Brukselę a Warsza-
wę, przy czym szereg szczegółowych kompetencji dotyczących
przygotowywania spotkań poza obszarem Polski powinien zostać
delegowany do Stałego Przedstawicielstwa. W okresie sprawo-
wania prezydencji Stałe Przedstawicielstwo powinno także prze-
jąć dodatkowe uprawnienia decyzyjne w zakresie organizacji
własnych spotkań. Do obowiązków Stałego Przedstawicielstwa
powinno także należeć zbieranie informacji dotyczących agendy
europejskiej. Przedstawicielstwo powinno zająć się programo-
waniem szczegółowej agendy najważniejszych spotkań odbywa-
jących się w Brukseli i innych siedzibach instytucji unijnych.
Jednocześnie szef Przedstawicielstwa powinien przesyłać cy-
kliczne raporty o aktualnym stanie swoich prac, a zwłaszcza
sprawozdania dotyczące monitoringu funkcjonowania prac eu-
ropejskich – do Sekretariatu Europejskiego w MSZ.

7.
Kolejnym zagadnieniem dotyczącym wzmocnienia polskiego

systemu polityki europejskiej jest potrzeba szerszego włączenia
ekspertów i naukowców w prace realizowane przez administra-
cję. Ma to szczególne znaczenie dla właściwego przygotowania
do realizacji obowiązków prezydencji. Dla ukształtowania odpo-
wiedniej i długofalowej współpracy z ekspertami niezbędne jest
wyselekcjonowanie grupy wiodących specjalistów, a także zapro-
ponowanie im długookresowych ram współpracy, w tym również
kilkuletnich kontraktów formalizujących tego typu współpracę.

Tomasz Grzegorz Grosse

Kontrakty mogą obejmować różne formy kooperacji, obok cy-
klicznych spotkań, także prowadzenie prac analitycznych, moni-
torujących, przygotowywanie ekspertyz, działania szkoleniowe,
stałą pomoc doradczą w trakcie pełnienia prezydencji itp. Poza
tym, niezbędne jest stworzenie szerokiej bazy danych ekspertów
w poszczególnych działach polityki europejskiej, których wspar-
cie może zostać wykorzystane w trakcie przygotowań i realizacji
zadań prezydencji. Wskazane wydaje się być również stworzenie
długofalowego programu analityczno-badawczego dotyczącego
nie tylko prezydencji, ale również polskiej polityki europejskiej.
Niezbędne jest powołanie programu monitorującego przygo-
towania i realizację zadań przewodnictwa (a później również
zadań polityki europejskiej), z udziałem zewnętrznych eksper-
tów. Należy również rozważyć włączenie najważniejszej grupy
ekspertów do szkoleń prowadzonych dla urzędników przygo-
towywanych do prezydencji. Chodzi jednak nie tylko o to, aby
eksperci prowadzili szkolenia, ale również w nich uczestniczyli,
a więc byli wprowadzani w szczegółowe zagadnienia dotyczące
sprawowania przewodnictwa w UE, a tym samym mogli lepiej
wypełniać przyszłe funkcje monitorujące. Eksperci mogą oce-
niać szkolenia z punktu widzenia poprawności przygotowywania
polskiej prezydencji. Mogą być również włączeni w prace przy-
gotowujące działania informacyjne i promocyjne, w tym również
prowadzone w ramach debaty społecznej w kraju i zagranicą.

Jak się wydaje, obecność fachowców w debacie publicznej

może podnieść merytoryczny poziom dyskusji, zwiększyć wie-
dzę społeczeństwa na tematy europejskie, a także łagodząco
wpływać na temperaturę sporów politycznych między przedsta-
wicielami różnych środowisk partyjnych.

8.
Kwestią o zasadniczym znaczeniu są decyzje ﬁ nansowe. Wy-

magają nie tylko porozumienia między elitami politycznymi, ale

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

wskazują również na poziom determinacji przywództwa politycz-
nego dla osiągania wyznaczonych celów strategicznych. Z punk-
tu widzenia modelu „mieszanego” prezydencji, najważniejsze
jest przygotowanie infrastruktury spotkań i odpowiedniej ich
obsługi (zapewnienie infrastruktury dla tłumaczeń, obsługi me-
dialnej, bezpieczeństwa, komunikacji i usług transportowych
oraz obsługi hotelowej), a także odpowiedniej infrastruktury
dla urzędników i ekspertów. W związku z tym duże znaczenie
ma wzmocnienie lokalowe Sekretariatu Europejskiego w MSZ,
Stałego Przedstawicielstwa przy UE, ewentualnie wybudowanie
dużego centrum konferencyjnego w okolicach Warszawy, a także
mniejszych centrów w najważniejszych polskich metropoliach
aktywnie uczestniczących w działaniach polskiej prezydencji.

Istotne znaczenie ma przygotowanie wieloletniego budżetu

prezydencji, a także instrumentów prawnych i programowych
pozwalających włączyć do ﬁ nansowania jej działań także inne-
go typu fundusze publiczne (samorządowe i europejskie). Tego
typu formą współpracy mogą być krajowe programy rozwoju
regionalnego, europejskie programy operacyjne lub kontrakty
wojewódzkie zawierane między rządem RP a samorządami re-
gionalnymi. Informacje na temat budżetu prezydencji i dodatko-
wych instrumentów jej ﬁ nansowania powinien zawierać wielo-
letni program ﬁ nansowania prezydencji, dokument opracowany
przez Sekretariat Europejski w MSZ przy współpracy z resor-
tem ﬁ nansów i innymi zainteresowanymi instytucjami (np. Mini-
sterstwem Rozwoju Regionalnego, Stałym Przedstawicielstwem
RP przy UE itp.). Wstępnie taki budżet szacuje się na około 150
mln euro (plus minus 10%)

. Należy jednak pamiętać, że dekla-

rowane koszty innych prezydencji wahały się od około 50 mln
euro (Słowenia, Portugalia), przez około 115 mln euro w przy-

Por. wypowiedź dyrektor Joanny Skoczek na konferencji „Polska prezy-

dencja w Unii Europejskiej w 2011 r.”, Instytut Kościuszki, Szkoła Główna Han-
dlowa, Warszawa, 9 maja 2008 r.

Tomasz Grzegorz Grosse

padku Niemiec, nawet do ok. 190 mln euro (Francja). Koszty są
związane z ambicjami politycznymi poszczególnych krajów, za-
kresem niezbędnych inwestycji (np. w ośrodki konferencyjne),
ale również statusem prezydencji (w przypadku wprowadzenia
regulacji projektu Traktatu Lizbońskiego, zakres obowiązków
prezydencji rotacyjnej poważnie się zmniejszy

). Ponadto, nowe

kraje członkowskie mogą wykorzystać wydatki prezydencji do
wzmocnienia (również infrastrukturalnego) własnego systemu
polityki europejskiej. M.in. dlatego wydatki Czech wyniosły bli-
sko 120 mln euro, a więc więcej niż Niemiec, natomiast Słowenia
przeznaczyła stosunkowo dużą część środków inwestycyjnych
na budowę krajowego centrum konferencyjnego w Brdo.

9.
Ostra rywalizacja polityczna wokół polskiego przewodnictwa

w UE może być destrukcyjna dla przygotowań organizacyjnych,
a konkurencja wyborcza może poważnie osłabić działania po-
dejmowane w trakcie prezydencji. Niemniej trudno oczekiwać
wzmocnienia potencjału polskiej administracji w zakresie pro-
wadzenia skutecznej polityki europejskiej bez silnego przywódz-
twa politycznego i wysokiej jakości demokracji opierającej się
na debacie publicznej. W niniejszym artykule starałem się wy-
kazać, jak wiele decyzji organizacyjnych dotyczących przyszłej
prezydencji ma charakter systemowy, wykraczający poza samą
prezydencję i jej obowiązki. Mają one kluczowe znaczenie dla
skuteczności prowadzenia polityki europejskiej w długim hory-
zoncie czasu. Wymagają więc odpowiednich decyzji na szczeblu
politycznym, a nie tylko fachowego przygotowania przez urzęd-
ników. Dotyczy to zarówno kształtowania odpowiednich insty-

Szerzej: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania pre-

zydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych
w Traktacie Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświad-
czenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009, s. 31–55.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

tucji, ale również formułowania i korygowania celów meryto-
rycznych. Wymaga także zdolności do podejmowania decyzji
taktycznych (np. w zakresie sojuszy na arenie europejskiej) oraz
gotowości zaangażowania odpowiednich środków ﬁ nansowych
i instrumentów implementujących zamierzenia polityczne. Siła
administracji nie powinna więc być budowana w separacji od
polityków lub poprzez marginalizowanie wpływu polityki wy-
borczej.

Z tego punktu widzenia założenia doktryny wiarygodności,

a tym bardziej koncepcja postpolityki – wydają się prowadzić na
manowce. Zmierzają bowiem do osłabienia możliwości realizo-
wania strategicznej polityki lub do oddzielenia powiązań między
głównymi interesami społecznymi (wyrażanymi w wyborach)
a celami politycznymi. Źródłem silnego państwa jest więc nie
tylko sprawny system administracyjny, ale również zdrowy,
a nie karykaturalny, system demokratycznej polityki. Kluczowe
znaczenie ma tutaj jakość debaty publicznej. Powinna być ona
źródłem merytorycznych koncepcji prowadzenia polityki, a nie
jedynie sporem między różnymi wizerunkami polityków lub are-
ną emocjonalnej walki interpersonalnej. Nie wystarczy przy tym
sam poziom poparcia wynikający z sondaży społecznych. Cho-
dzi bowiem o poparcie dla konkretnego programu politycznego,
a nie jedynie liderów partyjnych. W ten sposób debata publiczna
może budować przywództwo niezbędne dla podejmowania trud-
nych decyzji w polityce krajowej i europejskiej. Wzmacnia rów-
nież legitymację na arenie UE. Równocześnie jest istotnym me-
chanizmem rozliczania konkretnych obietnic wyborczych, a nie
jedynie stylistyki sprawowania rządów.

W świetle powyższych wypowiedzi podstawowym wyzwaniem

jest to, w jaki sposób zwiększyć merytoryczność debaty publicz-
nej i wyborczej. Jak się wydaje, należałoby przedsięwziąć kilka
równoległych działań. Przede wszystkim partie polityczne po-
winny być wzmocnione od strony eksperckiej, a więc przygoto-

Tomasz Grzegorz Grosse

wane do prowadzenia dyskusji publicznej. Jednym ze sposobów
poprawiających sytuację w tym względzie byłoby skierowanie
części doﬁ nansowania budżetu państwa dla partii na ich prace
programowe i współpracę ekspercką. Ponadto, należałoby zre-
formować media publiczne w taki sposób, aby precyzyjnie okre-
ślić ich misję publiczną, w tym również w odniesieniu do prowa-
dzenia dyskusji merytorycznej o sprawach polityki europejskiej.
Oprócz debaty publicznej politycy powinni mieć szereg innych
instytucjonalnych możliwości prowadzenia dialogu o polityce
europejskiej, które służyłyby wypracowaniu konsensusu między
głównymi stronami tej debaty. Istotne jest również wzmocnienie
udziału ekspertów w pracach administracji (i instytucji politycz-
nych), którzy mogliby wypracowywać założenia dla przyszłych
decyzji politycznych, wskazując m.in. na ich prawdopodobne
korzyści, koszty i ryzyka polityczne. Oprócz tego niezbędne jest
utworzenie mechanizmów bezstronnego monitoringu polityki
europejskiej prowadzonego przez administrację, na przykład po-
przez cykliczne raporty przygotowywane przez wiodące instytu-
cje naukowe. Powinny być one opracowywane w odniesieniu do
przyjętych celów, a także deklarowanych przez partię rządzącą
założeń oraz idei politycznych.

Wprowadzenie zmian w polskiej kulturze politycznej jest za-

daniem trudnym i długofalowym. Jednak jest to jedyny rozsądny
kierunek działania w celu poprawy skuteczności polskiej polityki
na arenie europejskiej prowadzonej w ramach demokratycznego
państwa. Znacznie gorszym pomysłem wydaje się być separacja
administracji od świata polityki i jednoczesne marginalizowanie
oraz obniżanie autorytetu polityki wyborczej.

Zbigniew Czachór

Proces kreowania i upowszechniania

priorytetów prezydencji na przykładzie Polski

1. Prezydencja i jej priorytety. Podstawowe zagadnienia

deﬁ nicyjne

Prezydencję z punktu widzenia procesu programowania, ze

szczególnym uwzględnieniem kreowania i upowszechniania jej
misji, agendy i priorytetów, deﬁ niować można jako mechanizm
formalnej i nieformalnej ekspozycji i oddziaływania państwa
przewodniczącego UE na system integracyjny i jego otocze-
nie. Z tego punktu widzenia prezydencja i jej skuteczność uza-
leżniona są głównie od kreatywności i innowacyjności państwa
ją sprawującego, które stają się elementem zdolności państwa
członkowskiego do wykonywania prezydencji

Prezydencja to także specyﬁ czna formuła/organ administra-

cyjny i koordynacyjny Unii Europejskiej

, a także

zbiór umie-

jętności, kompetencji, środków i procedur, kanałów komunikacji
i ośrodków decyzyjnych

służących weryﬁ kacji wpływu kraju ją

sprawującego; weryﬁ kacji rozpatrywanej z punktu widzenia go-
dzenia interesu własnego z interesem pozostałych państw człon-

Zob.: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania pre-

zydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych
w Traktacie Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświad-
czenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009.

K. Smyk,

Prezydencja w Traktacie z Lizbony: główne postanowienia

i wnioski dla Polski,

w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011, „Biule-

tyn analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 22/ listopad, s. 24.

A. Jaskulski, Co tworzy dobrą prezydencję, w: Przewodnictwo państwa

w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski,
red. Z. Czachór, M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 48.

Zbigniew Czachór

kowskich i interesem wyrażanym przez instytucje UE (głównie
Komisję i Parlament Europejski).

Inna deﬁ nicja, ważna dla niniejszej analizy badawczej, za-

kłada, że prezydencja to proces programowego poszukiwania
wspólnego europejskiego interesu, „wspólnego mianownika/
pomysłu” czy też „spoiwa” łączącego nie tylko państwa człon-
kowskie między sobą, ale także państwa z instytucjami i innymi
podmiotami Unii Europejskiej.

Prezydencja to także sztuka wyrażania interesów własnych

kraju prezydencji poprzez interes wspólny całej Unii Euro-
pejskiej. Ujmując to wprost, prezydencja wyraża się poprzez
zdolność do ukrycia interesu własnego w zbiorze stanowiącym
sumę (mix) długoterminowych i krótkoterminowych oraz ho-
ryzontalnych i sektorowych priorytetów: wspólnych dla całej
UE, wspólnych dla prezydencji grupowej (trio) i partykular-
nych – państwa prezydencji. Zdolność ta w praktyce sprowadza
się do unikania zbytniej ekspozycji interesów korzystnych dla
kraju prezydencji.

Prezydencja eksponując na pierwszym planie sprawy dla niej

najważniejsze, staje się mechanizmem innowacji i reprezen-
tacji oraz inicjowania debat/narracji i procesów politycznych,
w oparciu o zasady negocjacji i dyplomacji (w tym dyplomacji
publicznej), które stają się szczególnie istotne, gdy nie wszystkie
podmioty integracji (głównie państwa i instytucje UE) godzą się
na przyjęcie programu prezydencji lub wprowadzenie do agen-
dy UE wybranych priorytetów

Prezydencję deﬁ niować można też jako zdolność lub formułę

wypracowywania trybu i harmonogramu przygotowania jej pro-
gramu, a tym samym – harmonogramu i trybu identyﬁ kacji na-

Por.: M. Kałużyńska, Polska prezydencja w Unii Europejskiej. Jak pomyśl-

nie zdać europejski egzamin dojrzałości?, w: Prezydencja Polski w Unii Europej-
skiej – 2011, „Biuletyn analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009,
nr 22/ listopad, s. 6.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

rodowych priorytetów i preferencji potrzebnych/koniecznych do
zrealizowania w trakcie prezydencji.

2. Funkcja programowania prezydencji oraz jej specyﬁ cz-

na operacjonalizacja

Prezydencja poprzez funkcję programowania przygotowuje

formalną i merytoryczną architekturę przewodnictwa, na które
składają się takie jej elementy, jak: jej misja

, agenda, hasła wy-

woławcze oraz priorytety, w tym te o charakterze horyzontalnym
i sektorowym. Aktywność ta polega głównie na:

• wprowadzaniu nowych zagadnień i spraw niepodnoszonych

przez wcześniejsze prezydencje;

• kreowaniu kwestii i spraw, które wynikają z kontynuacji pro-

gramowej poprzednich prezydencji (np. procedura legisla-
cyjna, realizacja długoterminowych programów i strategii
UE, negocjacje akcesyjne czy też reforma/rewizja traktatów,
która w Unii Europejskiej staje się permanentna);

• przypominaniu o problemach i sprawach, które mimo prób

nadal nie zostały rozwiązane/rozstrzygnięte.
Z programem prezydencji powiązana jest ściśle jej agenda,

na którą składają się takie elementy, jak: zamiar, projekt, harmo-
nogram i środowisko

. Agenda pojawia się w kontekście funkcji

operacjonalizacji prezydencji, którą podzielić można na:

•  agendę in spe (spodziewaną lub oczekiwaną);
•  agendę ex ante (zaprogramowaną, ale niezrealizowaną);
•  agendę ex post (podsumowaną, poddaną ewaluacji – ocenioną

z punktu widzenia przydatności i skuteczności podejmowa-
nych działań)

Rozważania na temat misji prezydencji znaleźć można w punkcie 5. niniej-

szego opracowania.

W tym przypadku program prezydencji staje się częścią jej agendy.

J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency,

„Journal of European Public Policy” 2003, vol. 10, nr 1, s. 6–15.

Zbigniew Czachór

Agenda in spe i agenda ex ante konstruowane są jako odpo-

wiedź/reakcja na bieżące problemy i potrzeby: Unii Europej-
skiej, państwa przyszłej prezydencji, jak i otoczenia systemu
integracyjnego.

Bez wątpienia agenda ma istotny wpływ na skuteczność

i efekty prezydencji, które analizowane są także ex post. Agendę
ex post badać można z punktu widzenia wyników podejmowanej
aktywności kraju prezydencji, a także z punktu widzenia przeno-
szenia określonych priorytetów/zagadnień z jednej prezydencji
na drugą.

W ujęciu europejskim agenda Unii Europejskiej jest wytwo-

rem działań i zamierzeń państw członkowskich i instytucji UE
funkcjonujących w oparciu o acquis communautaire, acquis
economique i acquis politique. Tak rozumiana agenda uwarun-
kowana jest wyborem priorytetów kraju prezydencji.

Agenda

odgrywa też istotną rolę w systemie zarządzania pre-

zydencją, stając się w istocie najważniejszym elementem jej
„kalendarza politycznego”, a tym samym jej harmonogramu/
planu działań. To prezydencja decyduje o włączeniu (w ujęciu
czasowym i tematycznym) danych spraw do agendy/kalendarza
poszczególnych spotkań (formalnych i nieformalnych). Wpły-
wa na to, ile czasu zostanie przeznaczone na przedyskutowanie
poszczególnych kwestii merytorycznych. Decyduje o kolejności
spraw w agendzie, a nawet o momencie przeprowadzenia głoso-
wania

Zdaniem K. Smyk praktycznie każdy kraj sprawujący prze-

wodnictwo w Unii Europejskiej staje przed dwoma rodzajami
wyzwań. Po pierwsze, prezydencja musi być gotowa do rozwią-
zywania problemów, które pojawiają się w jej trakcie, w agen-

A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europej-

skiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia
partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M. Tomaszyk, Poznań 2009,
s. 47–55.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

dzie Unii (jej instytucji i państw członkowskich). Po drugie, każ-
dy kraj prezydencji podejmuje próbę zainicjowania europejskiej
debaty, która będzie kontynuowana w następnych latach. Do
tego potrzebne jest myślenie „szerokoformatowe”, oparte o re-
torykę „nowego otwarcia”

. Po trzecie, należy zadbać o wybór

tematu przewodniego (hasła) prezydencji. Hasło (hasła) prze-
wodnictwa w UE generalnie odnosi się do najważniejszych jego
priorytetów. Dobrym przykładem niech będzie tu Szwecja z jej
hasłem „zrównoważonego rozwoju” wprowadzonym do agendy
europejskiej w 2001 r. Od tej pory szwedzkie hasło sustainable
development stało się nieodłączną częścią wszystkich dokumen-
tów strategicznych UE. Jeżeli chodzi o Polskę, to pojawiają się
już teraz następujące propozycje haseł/tematów prezydencji,
z którymi Polska mogłaby występować:

• „rozwój poprzez nowe możliwości” (growth through oppor-

tunity). Jest to ważne, gdyż Polska może mieć duży udział
w tworzeniu strategii wyjścia z kryzysu europejskiego i glo-
balnego. Kondycja polskiej gospodarki w 2011 r. może być
dowodem na to, że rynek wewnętrzny nie jest antyspołeczny
(a takie nastroje dominują obecnie w Europie Zachodniej), co
warto wykorzystać, budując narrację polskiej prezydencji;

• skuteczne reagowanie, gdy pojawią się nowe kryzysy (crisis

managment);

• nowe podejście do pomocy publicznej

Najpewniej wśród haseł wywoławczych pojawią się też odnie-

sienia do polityki wschodniej UE czy też polityki energetycznej/
bezpieczeństwa energetycznego.

M. Jatczak oraz B. Słomińska uważają, że „w doborze priory-

tetów przez państwa członkowskie przygotowujące się do objęcia
półrocznego przewodnictwa w Radzie można zasadniczo wskazać
dwa podstawowe kryteria: kryterium atrakcyjności (desirability)

K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 17.

Tamże, s. 17–19.

Zbigniew Czachór

danego zagadnienia dla państwa mającego sprawować prezy-
dencję oraz kryterium prawdopodobieństwa osiągnięcia założo-
nych celów (feasibility). W najlepszym z możliwych scenariuszy
zagadnienia wybierane jako priorytety powinny w najwyższym
stopniu spełniać te kryteria. Pierwsze kryterium (desirability)
zakłada, że państwa wybierają na priorytety przedsięwzięcia
zgodne z ich interesami narodowymi, takie jednak, które można
przedstawić jako projekty europejskie realizowane w interesie
całej Unii i jej państw członkowskich. Zastrzeżenie to jest zwią-
zane z wymogiem neutralności stawianym każdej prezydencji.
Wyraźne forsowanie własnych interesów narodowych bez oglą-
dania się na wspólny interes europejski byłoby postrzegane jako
sprzeniewierzenie się roli »bezstronnego mediatora« (honest
broker) i przyczyniło do osłabienia pozycji negocjacyjnej danego
państwa. Z punktu widzenia państwa sprawującego prezyden-
cję pożądane mogą się okazać nie tylko przedsięwzięcia zgodne
z jego doraźnym interesem, lecz również takie inicjatywy, które
korzystnie wpłyną na jego wizerunek (visibility), oczywiście pod
warunkiem, że nie będą sprzeczne z jego interesami”

3. Uwarunkowania zewnętrzne procesu kreowania

priorytetów prezydencji

Na podstawie decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia

2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady, Rada Europej-
ska uwzględniając Traktat o Unii Europejskiej, w szczególności
jego art. 16 ust. 9, a także uwzględniając Traktat o funkcjonowa-
niu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 236 lit. b), po-
stanowiła, że prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Za-
granicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw

M. Jatczak, B. Słomińska, Dobór priorytetów przez państwa członkowskie

sprawujące przewodnictwo w Radzie UE w latach 2002–2008 – wnioski dla Pol-
ski,

w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011, „Biuletyn analiz Urzędu

Komitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 22/listopad, s. 52–53.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

członkowskich przez okres 18 miesięcy. Grupy te, jak ustalono,
tworzone są na zasadzie równej rotacji między państwami człon-
kowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi
geograﬁ cznej w ramach Unii. Każdy członek grupy kolejno, przez
okres sześciu miesięcy, sprawuje prezydencję wszystkich skła-
dów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych. Pozostali
członkowie grupy wspierają prezydencję we wszystkich jej obo-
wiązkach na podstawie (co jest bardzo ważne) wspólnego progra-
mu

. Odwołanie do formuły wspólnego programu jest wyraźnym

odniesieniem do konieczności wypracowania takich priorytetów
poszczególnych prezydencji cząstkowych zgodnych ze wspólnym
programem prezydencji zbiorowej (Polski, Danii i Cypru).

Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej wiąże się

z koniecznością zidentyﬁ kowania najważniejszych obszarów po-
tencjalnej aktywności UE w okresie prezydencji, a tym samym
szczegółowego zaprogramowania działań poszczególnych forów
w ramach Rady, którym Polska będzie przewodniczyć, oraz usta-
lenia priorytetów prezydencji w tym zakresie. Kryteria, jakie
uwzględnia się, dokonując wyboru priorytetów, to m.in.:

• postępy prac UE w poszczególnych dziedzinach i wynikające

z nich perspektywy dla okresu prezydencji (np. zakładane re-
formy i przeglądy poszczególnych polityk);

• długofalowe inicjatywy legislacyjne i pozalegislacyjne UE;
• wyzwania i potrzeby stojące przed UE w wymiarze wewnętrz-

nym, jak i zewnętrznym (m.in. budowa wspólnej polityki
energetycznej, przyszłość relacji UE z państwami trzecimi
i organizacjami międzynarodowymi, polityka rozszerzenia);

• bieżąca sytuacja międzynarodowa i wewnętrzna;
• wspólne interesy i cele państw tria, a tym samym priorytety

tegoż tria

Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowa-

nia prezydencji Rady (2009/881/UE), Dz.U. UE L 315/50, 2.12.2009.

Programowanie prezydencji. Materiał pobrano ze strony interneto-

Zbigniew Czachór

Oﬁ cjalne cele prezydencji wypracowuje sie czterema spo-

sobami. Część priorytetów wynika z aktualnej agendy Unii Eu-
ropejskiej oraz z założeń Komisji na dany rok, na które nie ma
się wpływu. Te cele są więc w pewien sposób „nadane”. Kolejna
grupa stanowi priorytety uzgodnione wewnątrz trójki na osiem-
naście miesięcy, uwzględniające w związku z tym opinie wszyst-
kich trzech zainteresowanych krajów. W końcu ostatni zbiór
priorytetów to indywidualne założenia państwa sprawującego
prezydencję – to przez nie dany kraj chce się wyróżnić i poru-
szyć tematy szczególnie mu bliskie

Priorytety podzielić też można na strategiczne (generalne-

horyzontalne) i taktyczne (szczegółowe-sektorowe), realizowane
głównie w ramach poszczególnych formacji Rady UE

. W trak-

cie prezydencji szwedzkiej do priorytetów (preferencji/wyznacz-
ników) strategicznych zaliczono:

• gospodarkę i zatrudnienie – EU wychodzi z kryzysu gospo-

darczego silniejsza;

• klimat – wdrożenie nowego porozumienia klimatycznego;
• wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne – Program Sztok-

holmski stojący na straży bezpieczeństwa i praw jednostki;

• strategię UE dla regionu Morza Bałtyckiego, czystsze środo-

wisko morskie i bardziej konkurencyjny region;

• UE, jej sąsiedztwo i świat;
• nowy Parlament Europejski, Komisję i Traktat z Lizbony

wej: http://www.prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie
(31.03.2010).

Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administra-

cji publicznej z sektorem pozarządowym, ekspertyza Instytutu Spraw Publicz-
nych na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej Zespół autorów:
L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, A. Łada, E. Kaca, A. Sobańska, Warszawa
2008, s. 38.

F. Langdal, G. von Sydow, The Swedish 2009 Presidency – Possible Policy

Priorities, European Policy Analysis, Swedish Institute for European Policy
Studies, October , Issue 14-2008, s. 4.

Program prac prezydencji szwedzkiej w UE 1 lipca – 31 grudnia 2009 r.,

dokument pobrano ze strony internetowej: http://prezydencjaue.gov.pl/ﬁ les/pli-

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

W ramach Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GA-

ERC) – sprawy ogólne, zbiór szwedzkich priorytetów szczegóło-
wych nazwano: „Zagadnienia horyzontalne dla lepszej Unii Eu-
ropejskiej”. Znalazły się tu takie priorytety, jak: strategia UE dla
regionu Morza Bałtyckiego – makroregion w UE; ciągłe rozsze-
rzanie; strategia dla wzrostu ilości miejsc pracy na nadchodzącą
dekadę; zrównoważona Europa; więcej pieniędzy (budżet UE).

W ramach Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GA-
ERC) – stosunki zewnętrzne, zbiór priorytetów szczegółowych
prezydencja szwedzka nazwała: „UE jako aktor globalny”. Zna-
lazły się tu takie priorytety, jak: stosunki z krajami sąsiednimi;
wzmocniona współpraca i rola polityczna w świecie; rozwój zdol-
ności zarządzania kryzysowego UE; zagadnienia rozwoju koncen-
trujące się na klimacie i demokracji; zwiększony poziom wolne-
go handlu. W ramach ECOFIN – Rady do Spraw Gospodarczych
i Finansowych, zbiór szwedzkich priorytetów szczegółowych na-
zwano: „Odwrócenie postępów ekonomicznych”. Wpisano tu takie
priorytety, jak: kryzys gospodarczy i ﬁ nansowy; nadzór i regula-
cja rynków ﬁ nansowych; zrównoważone ﬁ nanse publiczne w per-
spektywie długookresowej; klimat. W ramach Rady ds. Wymiaru
Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA) zbiór priorytetów
szczegółowych rząd Szwecji nazwał: „Bardziej bezpieczna i otwar-
ta Europa”. Uregulowano tu takie priorytety, jak: prawa obywate-
li; walka z przestępczością; zwiększona zdolność w zapobieganiu
i zarządzaniu kryzysami i katastrofami; wspólna polityka azylowa
i migracyjna; wzmocnienie integracji poprzez wymianę wiedzy
i doświadczeń. W ramach Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Spo-
łecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich (EPSCO) zbiór szwedz-
kich priorytetów szczegółowych nazwano: „Pełne zatrudnienie
i dobry stan zdrowia”. Wpisano tu takie priorytety, jak: w kie-
runku pełnego zatrudnienia i bardziej integrujących społecznie

ki/programse.pdf (2.04.2010).

Zbigniew Czachór

rynków pracy; promowanie dobrego stanu zdrowia; zdrowsze
i godne starzenie się; zwiększenie równości płci i wzmocniona
ochrona przeciwko dyskryminacji. W ramach Rady ds. Konku-
rencyjności, której przewodniczyli Szwedzi, zbiór priorytetów
szczegółowych nazwano: „Konkurencyjna Europa”. Znalazły
się tu takie priorytety, jak: uzdrowienie gospodarki i przej-
ście na ekoefektywną gospodarkę; sprawnie funkcjonujący
Jednolity Rynek; poprawa warunków prowadzenia działalno-
ści gospodarczej; konkurencyjna europejska przestrzeń badań
i innowacji. W ramach Rady ds. Transportu, Telekomunikacji
i Energii (TTE) zbiór szwedzkich priorytetów szczegółowych
nosił nazwę: „W kierunku ekoefektywnej gospodarki – trans-
port, telekomunikacja i energia”. Znalazły się tu takie prioryte-
ty, jak: polityka transportowa na przyszłość; telekomunikacja/
technologia informacyjna oraz dostępne społeczeństwo wiedzy;
skuteczna polityka energetyczna. Natomiast w ramach Rady
ds. Rolnictwa i Rybołówstwa zbiór priorytetów szczegółowych
Szwedzi nazwali: „Korzystanie z zasobów bez ich zużywania”.
Zdecydowano się tu na takie priorytety, jak: długookresowe
zrównoważone rybołówstwo; żywność i klimat – globalne wy-
zwania; prawidłowa produkcja zwierzęca i zdrowie zwierząt.
W ramach Rady ds. Środowiska Naturalnego zbiór priorytetów
szczegółowych nazwano: „Wiarygodna UE na rzecz środowiska
naturalnego”. Znalazły się tu takie priorytety, jak: jednocze-
nie krajów świata wokół ambitnego porozumienia w sprawie
klimatu; ekoefektywna gospodarka daje przewagę konkuren-
cyjną; kluczowa rola bioróżnorodności; wzmocniona polityka
dotycząca zaniedbanego środowiska morskiego; globalne prob-
lemy związane z zanieczyszczeniem chemicznym. W ramach
Rady ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury zbiór szwedzkich prio-
rytetów szczegółowych nazwano: „Wysokie standardy promu-
ją lepszy rozwój”. Wpisano tu takie priorytety, jak: edukacja –
współpraca, modernizacja i integracja; młodzież – zwiększona

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

współpraca promująca dobre warunki życia dla młodych ludzi
w UE; kultura i media – na rzecz kreatywnego pokolenia

W związku z nieuniknionym zaangażowaniem poszczególnych

prezydencji w realizację długofalowej, dziedziczonej agendy UE,
w omawianym okresie wśród priorytetów państw sprawujących
przewodnictwo w Radzie UE powracały m.in. następujące te-
maty: rozszerzenie (Hiszpania, Dania, Grecja, Włochy, Irlandia,
Holandia), negocjacje perspektywy ﬁ nansowej na lata 2007–2013
(Holandia, Luksemburg, Wielka Brytania), Strategia Lizbońska
(Hiszpania, Irlandia, Luksemburg), reforma traktatowa (Włochy,
Irlandia, Finlandia, Niemcy, Portugalia, Słowenia, Francja)

„Większość państw sprawujących przewodnictwo w Radzie

UE w latach 2002–2008 dokonała wyboru 4–6 priorytetów. Nie-
mniej jednak, tego rodzaju zestawienia należy traktować z pewną
ostrożnością, zważywszy chociażby na różnice w stopniu szcze-
gółowości, z jakim poszczególne państwa określały swe priory-
tety. Niemniej, jak się wydaje, w omawianym okresie stawiały
raczej na jakość niż na ilość, wychodząc z założenia, że »za dużo
priorytetów to brak jakichkolwiek priorytetów«”

Przykładem podziału priorytetów w formule „trio” i w for-

mule „single” jest praktyka rządu Hiszpanii, która po raz pierw-
szy sprawuje swoją prezydencję w formule Trio Presidency.
Osiemnastomiesięczne przewodnictwo w Unii rozpoczęte przez
Hiszpanów w styczniu 2010 r. kontynuować będzie następnie
Belgia i Węgry. Jest to pierwsze trio, które wypracowało wspól-
ne logo, którego kolory będą właściwe dla ﬂ agi kraju aktualnie
sprawującego swoją prezydencję. Jest to ważny element marke-
tingowy, ale i psychologiczny, który spaja kraje współpracują-
ce ze sobą i nadaje im wspólną tożsamość. Każdy z tych trzech
krajów przygotował program dla swojej prezydencji. Istnieje jed-

Tamże, s. 22–60.

M. Jatczak, B. Słomińska, Dobór priorytetów, s. 54.

Tamże, s. 57.

Zbigniew Czachór

nak również jeden ramowy program dla całej trójki, którego roz-
winięciem i uzupełnieniem są programy poszczególnych krajów.
Do podstawowych zagadnień, postulatów i preferencji wspólnego
programu należą: wznowienie, odnowienie Strategii Lizbońskiej
dostosowanej do współczesnych wyzwań, Europejska Agenda
Społeczna (EAS), a w szczególności działania na rzecz równości.
Ale także modernizacja systemu ekonomicznego i ﬁ nansowego,
kwestia energii i zmian klimatu, zrównoważony rozwój i wyko-
rzystanie zasobów naturalnych oraz polityka rolna i rybołówstwo.
Do priorytetów należą również: Europejska Polityka Sąsiedztwa,
polityka zagraniczna UE, obszar wolności, bezpieczeństwa i spra-
wiedliwości, rewizja planów ﬁ nansowych oraz zagadnienia zwią-
zane z instytucjami UE oraz ratyﬁ kacją Traktatu Lizbońskiego.
Wszystkie kraje popierają też dalsze rozszerzenie UE

Instrumentem wyrażania priorytetów prezydencji były do-

tychczas (i najpewniej pozostaną) konkluzje Rady Europejskiej.
Przykładem niech tu będą jej konkluzje z 11 grudnia 2009 r. za-
wierające: „Sprawozdanie z postępu prac przygotowane przez
prezydencję dla Rady Europejskiej – Wprowadzanie w życie
Traktatu z Lizbony (dok. EUCO 5/09)” oraz „Przegląd za rok
2009 strategii UE na rzecz zrównoważonego rozwoju – Sprawo-
zdanie prezydencji (dok. 16818/09)”

W analizie uwarunkowań zewnętrznych procesu wypracowy-

wania polskich priorytetów prezydencji nie można zapomnieć
o relacjach z podmiotami zewnętrznymi, takimi jak Parlament
Europejski i Komisja Europejska oraz „wielka czwórka” krajów
członkowskich (Niemcy, Francja, W. Brytania i Włochy), które są
dziś najważniejszymi podmiotami europejskiej sceny politycz-

A. Baer, Prezydencja Hiszpanii w Radzie Unii Europejskiej 2010. Do-

świadczenia, wyzwania, priorytety, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii
Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór,
M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 112.

Konkluzje Rady Europejskiej z 11 grudnia 2009 r. Dokument pobrano ze

strony internetowej: http://www.prezydencjaue.gov.pl (31.03.2010).

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

nej. Priorytety prezydencji przekazywane są Komisji Europej-
skiej oraz prezentowane oﬁ cjalnie w Parlamencie Europejskim
– zwyczajowo przez członka Rady Europejskiej reprezentujące-
go kraj przewodnictwa. Do podmiotów zewnętrznych należy też
zaliczyć inne kraje, które w ostatnim czasie odbyły prezydencję
lub ją odbędą bezpośrednio przed nami (np. Węgry).

W procesie programowania prezydencji powinien znaleźć

się co najmniej jeden priorytet, który ze względu na swoje ce-
chy będzie dawał wysokie prawdopodobieństwo, że zostanie on
w pełni zrealizowany i tym samym bezpośrednio wpłynie na
pozytywną ocenę prezydencji nie tylko zewnętrznie, ale także
wewnątrz kraju. „Polska wybierając priorytety polskiego prze-
wodnictwa, będzie musiała się zmierzyć z wyzwaniem pogo-
dzenia ambitnych planów i oczekiwań z możliwościami, jakie
posiada 6-miesięczna prezydencja w określonych, niezależnych
od niej warunkach politycznych, gospodarczych, społecznych,
międzynarodowych”

Podkreśla się, by w deﬁ niowaniu priorytetów polskiej pre-

zydencji unikać postaw konfrontacyjnych, takich, które stałyby
w sprzeczności z celami, uznanymi powszechnie za konieczne do
zrealizowania. Polska powinna zadbać, aby priorytety prezyden-
cji brzmiały „europejsko”. Należy unikać zbyt forsownego pro-
jektowania własnej agendy narodowej

4. Uwarunkowania wewnętrzne procesu kreowania

priorytetów prezydencji

15 lipca 2008 r. Rada Ministrów powołała Pełnomocnika ds.

Przygotowania Organów Administracji Rządowej i Sprawowania
przez RP Przewodnictwa w Radzie UE. Do 31 grudnia 2009 r.
funkcję tę pełnił Sekretarz Stanu w UKIE, który z mocy usta-

Cyt.: M. Kałużyńska, Polska prezydencja, s. 8–9.

K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 17–19.

Zbigniew Czachór

wy o Komitecie do Spraw Europejskich z 27 sierpnia 2009 r., od
1 stycznia 2010 r. reprezentuje Przewodniczącego Komitetu
i jest Sekretarzem do Spraw Europejskich oraz Sekretarzem Sta-
nu w MSZ.

Decyzją z 9 września 2008 r., w celu wspomagania swoich

działań, Pełnomocnik Rządu powołał cztery międzyresortowe
zespoły opiniująco-doradcze: ds. budżetu, ds. logistyki i bezpie-
czeństwa, ds. promocji i kultury oraz ds. zarządzania zasobami
ludzkimi. Zespoły opracowują wytyczne i zalecenia w odniesie-
niu do poszczególnych aspektów przygotowań do przewodni-
ctwa oraz biorą udział w przygotowaniu projektów dokumentów
Pełnomocnika, przedkładanych do akceptacji Komitetowi do
Spraw Europejskich i Radzie Ministrów.

13 stycznia 2009 r. Rada Ministrów przyjęła Program Przy-

gotowań Rzeczypospolitej Polskiej do Objęcia i Sprawowania
Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Program koncen-
truje się na kwestiach wypracowania priorytetów polskiej pre-
zydencji, opracowaniu kalendarza spotkań, logistycznych aspek-
tach sprawowania prezydencji, zarządzaniu zasobami ludzkimi
i przygotowaniu kadr administracji oraz informacji i promocji

Od połowy 2009 r. prowadzone są prace nad programem

i priorytetami polskiej prezydencji. Sporządzono szczegółowy
spis/katalog wszystkich obszarów działań, a także wskazano te-
maty, które mogą pojawić się w europejskiej agendzie w 2011 r.
Poszczególne resorty dokonały także wstępnej analizy możli-
wych priorytetów sektorowych.

27 października 2009 r. pod obrady Rady Ministrów przed-

łożone zostały dokumenty przyjęte przez Komitet Europejski
Rady Ministrów w październiku 2009 r., tj.:

• Priorytety polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w 2011 r.;

Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011. Przygotowania.

Sporządzono w Departamencie Koordynacji Przewodnictwa Polski w Radzie
Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2010, s. 1.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

• Kryteria wyznaczania priorytetów sektorowych polskiego

przewodnictwa w Radzie UE;

• Kalendarz spotkań premiera w okresie poprzedzającym ob-

jęcie przez Polskę przewodnictwa w Radzie UE.
W dokumentach tych znalazły się m.in.: opis uwarunkowań

polskiej prezydencji oraz propozycje kierunkowych obszarów,
w ramach których Polska będzie precyzować priorytety swego
przewodnictwa w 2011 r. Należą do nich:

• rynek wewnętrzny;
• stosunki z państwami Europy Wschodniej (w tym Partnerstwo

Wschodnie);

•  polityka energetyczna/bezpieczeństwo energetyczne;
•  europejska polityka obronna;
•  negocjacje kolejnej perspektywy ﬁ nansowej na lata 2014–2020.

Należy pamiętać jednak, że ostateczny program każdej pre-

zydencji uzależniony jest od programu i planu działań Komisji
Europejskiej. Mając świadomość, jak wielki udział w planach
prezydencji ma agenda odziedziczona, polskie zamierzenia po-
winny zostać skorelowane z projektami Komisji. Od wielu mie-
sięcy Polska pozostaje także w kontakcie z Sekretariatem Ge-
neralnym Rady, który pełni rolę najbliższego sojusznika krajów
sprawujących prezydencję. Równocześnie od początku 2008 r.
Polska regularnie prowadzi konsultacje z Danią i Cyprem – part-
nerami w trio, na szczeblu koordynatorów ds. przygotowań do
sprawowania przewodnictwa – przedstawicieli rządowych od-
powiedzialnych za proces przygotowań. Służą one koordynacji
działań oraz opracowaniu i realizacji harmonogramu prac nad
18-miesięcznym programem

Do uwarunkowań wewnętrznych procesu kreowania prio-

rytetów prezydencji odwołuje się w swoich opracowaniach

J. Skoczek – dyrektor Departamentu Koordynacji Przewod-

Prezydencja Polski, s. 2.

Zbigniew Czachór

nictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w Ministerstwie
Spraw Zagranicznych. J. Skoczek uważa, że nie należy wybie-
rać zbyt wiele priorytetów, gdyż przestają one być wówczas
priorytetami, a stają się kolejnymi punktami w agendzie do
zrealizowania. Jego zdaniem wśród priorytetów niemal na
pewno znajdą się:

• Partnerstwo Wschodnie, czy szerzej, Europejska Polityka Są-

siedztwa, szczególnie w jej wschodnim wymiarze,

• kwestie energetyczne (w kontekście realizacji zobowiązań

wynikających z pakietu klimatyczno-energetycznego czy też
dywersyﬁ kacji i bezpieczeństwa źródeł i zaopatrzenia).
Program prezydencji musi być uzgodniony w ramach trio,

co oznacza konieczność znalezienia punktów wspólnych, nie-
wywoływania tematów kontrowersyjnych dla któregokolwiek
z partnerów i konsultacji tak na etapie tworzenia, jak i realiza-
cji. Niezbędna jest także, w przypadku Polski jako lidera trio,
współpraca z prezydencją i triem poprzedzającym, w celu za-
pewnienia płynności przejęcia prac i ich kontynuacji. Będziemy
dziedziczyć przewodnictwo od Węgrów, zamykających trio z Hi-
szpanią i Belgią

5. Jak budować misję prezydencji? Aksjologiczne aspekty

procesu kreowania i upowszechniania priorytetów
prezydencji

Prezydencja w systemie integracji europejskiej wpisuje się

również w proces kreowania wspólnoty politycznej opartej na
wartościach. Jest to niezmiernie ważne w kontekście procesu
wypracowywania misji, a następnie agendy i priorytetów pre-
zydencji.

J. Skoczek, Administracja polska w procesie przygotowań do przewodni-

ctwa w Radzie Unii Europejskiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii
Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór,
M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 38.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

Aksjologia integracji europejskiej może stanowić dziś ele-

ment przetrwania i kontynuacji integracji europejskiej. Warun-
kiem powodzenia takiego podejścia byłoby odrzucenie konwen-
cjonalnej koncepcji systemu koordynacji politycznej i otwarcie
się na europejskie dobro wspólne na podstawie uzgodnionych
celów i wartości, a w praktyce integracyjnej – konkretnych prio-
rytetów, celów i zadań. Prezydencja zatem może być deﬁ niowa-
na w odwołaniu do procesu koordynacji i zarządzania nie tylko
„dobrem narodowym”/„dobrem państwowym” ale także „euro-
pejskim dobrem i wspólnym namysłem (efektem europejskiej
deliberacji, reﬂ eksji i skupienia)” funkcjonującym w ramach
„europejskiej przestrzeni publicznej”, opartej na wspólnych
preferencjach i politycznym programie

„Europejskie dobro wspólne” analizowane z punktu widzenia

roli prezydencji mogłoby być połączeniem zbiorowego interesu
(politycznego i ekonomicznego) państw członkowskich ze wspól-
nymi wartościami (wyrażanymi przez supranarodowe i między-
rządowe instytucje UE), będącymi aksjologicznym zapleczem
Unii Europejskiej

Analizując praktykę integracji europejskiej, wyróżnić nale-

ży trzy zasadnicze typy funkcji wartości w procesie modelowa-
nia ﬁ larów aksjologicznych prezydencji: pozytywne, negatyw-
ne i pomocnicze

. Uwzględnienie tych funkcji może w istotny

sposób przyczynić się do wyboru i ustanowienia misji prezy-
dencji, a następnie katalogu priorytetów przewodnictwa pań-
stwa w Unii Europejskiej akceptowanych przez wszystkie pod-
mioty systemu integracyjnego.

J. Habermas, Nim pojawi się ustrój europejski, „Gazeta Wyborcza”, 6–7

stycznia 1996.

W. Bokajło, Teorie i rozwój federalizmu – pojęcia i zasady, w: Federalizm.

Teorie i koncepcje, red. W. Bokajło, Wrocław 1998, s. 133.

C. Maj, Wartości polityczne w stosunkach międzynarodowych, Lublin

1992, s. 122.

Zbigniew Czachór

Do pozytywnych zalicza się funkcje: integrującą, mobilizu-

jącą, facylitacyjną, stabilizacyjną, organizatorską, demokratyza-
cyjną, egalitaryzacyjną, ogniskującą, kreującą, legitymizacyjną,
standaryzującą i ekspresyjną.

Funkcja integrująca stanowi podstawę do skupiania wokół

prezydencji jak największej ilości podmiotów integracji euro-
pejskiej – uczestników gry decyzyjnej w Unii Europejskiej. Za-
sadniczą rolę odgrywają tu takie wartości/zasady, jak: jedność,
solidarność i bezpieczeństwo. Jedność w przypadku prezyden-
cji wyraża się w wypracowywaniu i prezentowaniu wspólnego
i jednolitego stanowiska, np. dotyczącego przyszłości UE czy też
negocjacji akcesyjnych. Solidarność natomiast jest wartością na-
jistotniejszą z punktu widzenia rozwoju integracji europejskiej.
Dotyczy ona zobowiązania się państw członkowskich (o czym
kraj prezydencji musi ciągle przypominać) do solidarnej i jed-
noczesnej realizacji podjętych zobowiązań, udzielania sobie po-
mocy i wspólnej reprezentacji własnych interesów. Odejście od
realizacji tej wartości/zasady, szczególnie ze względu na coraz
większy nacisk na akceptację polityki opt-out, doprowadziło
do wprowadzenia do traktatów reguły ściślejszej współpracy
(wzmocnionej współpracy).

Funkcję integrującą uzupełnia funkcja kreująca polegająca

na tworzeniu, konstruowaniu takich układów i systemów korzy-
ści w zakresie preferowanych priorytetów, których osiągnięcie
byłoby pożądane i stanowiłoby przedmiot zainteresowania pre-
zydencji. Wspólnota celów i wartości nie tylko bieżących, lecz
także perspektywicznych stanowi okoliczność sprzyjającą po-
dejmowaniu kolektywnych wysiłków dla ich osiągnięcia.

Funkcja mobilizująca sprowadza się do pełnienia roli czynni-

ka motywacyjnego przy podejmowaniu decyzji w sprawie prio-
rytetów i działań prezydencji. Do głównych wartości potwier-
dzających realizację funkcji mobilizacyjnej należą:

• dobro wspólnoty (wspólne dobro);

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

•  siła zmiany i wpływu/oddziaływania;
•  dobrobyt i bogactwo;
•  postęp (w tym postęp cywilizacyjny), innowacyjność i rozwój.

Pierwsza z tych wartości, tj. dobro wspólnoty, stanowi dziś

podstawę integracji europejskiej i powinna być najistotniejszym
motywem działań państwa sprawującego prezydencję w Radzie
UE. Natomiast potrzeba osiągnięcia dobrobytu, bogactwa, po-
stępu i rozwoju jest niezmienna i stabilizująca dla całego syste-
mu integracyjnego.

Funkcja facylitacyjna polega na sprzyjaniu porozumieniom,

stwarzaniu możliwości dla pojawiania się warunków umożli-
wiających wypracowanie kompromisu między uczestnikami
integracji. Dla realizacji funkcji facylitacyjnej istotne są ta-
kie wartości, jak: wolność, równość, sprawiedliwość i zaufanie.
Wolność i sprawiedliwość w toku integracji europejskiej nie
podlegają szczególnej kontrowersji. Natomiast zasada równo-
ści i przykłady jej braku pomiędzy państwami członkowski-
mi była i jest nadal źródłem zmian zachodzących w procesie
integracji europejskiej. Wyraża się to m.in. w zróżnicowaniu
siły oddziaływania państwa prezydencji na środowisko własne
i otoczenie. Oddziaływanie to jest inne, gdy prezydencję spra-
wuje duże państwo członkowskie (np. Francja), a inne, gdy jest
to kraj o małej sile wpływu (np. Cypr).

Istotne znaczenie posiada także wypełnianie funkcji stabi-

lizacyjnej. Jej specyﬁ ka polega na tworzeniu względnie stałej
równowagi i kształtowaniu się status quo pomiędzy państwami
członkowskimi. Wiąże się to przede wszystkim z kreowaniem
ładu europejskiego, stabilnego systemu instytucjonalnego, słu-
żącego utrzymaniu równowagi, osiągnięciu odpowiedniego
standardu rozwoju oraz korzystnej pozycji wewnętrznej i mię-
dzynarodowej prezydencji. Do wartości przyczyniających się
do realizacji funkcji stabilizacyjnej zalicza się współzależność,
bezpieczeństwo, pokój, wolność i demokrację.

Zbigniew Czachór

Z funkcją stabilizacyjną łączy się też funkcja demokratyza-

cyjna. Funkcjonowanie Unii Europejskiej kojarzy się z procesem
jej demokratyzacji i wartości leżących u podstaw tego procesu.
Wartościami są tu sprawiedliwość i demokracja. Urzeczywist-
nienie demokracji, zarówno formalnej, jak i faktycznej, oznacza
uznawanie jako najistotniejszych takich wartości, które sprzy-
jają eliminowaniu przewagi i dominacji jednych państw nad
drugimi. Nie bez znaczenia jest tu też problem integracyjnego
deﬁ cytu demokracji.

Uzupełnieniem dla funkcji stabilizacyjnej i demokratyzacyjnej

jest urzeczywistnienie funkcji ogniskującej, która oznacza poszuki-
wanie przez prezydencję takich wartości, które byłyby podstawą do
wypracowania konsensusu możliwego do przyjęcia przez wszyst-
kich uczestników lub przynajmniej ich zdecydowaną większość.

Ważna jest tu także funkcja legitymizacyjna, w myśl której

powoływanie się na wartości stanowi wąski argument i atut
w uzasadnianiu konkretnych przedsięwzięć prezydencji.

Funkcja organizatorska odnosi się natomiast do urealnienia

działań uczestników integracji europejskiej, uczynienia ich bar-
dziej skutecznymi. Wartościami to potwierdzającymi są współ-
praca i efektywność organizacji politycznej, jaką dziś buduje
Unia Europejska wraz z jej instytucjami i państwami członkow-
skimi. Przebieg integracji europejskiej udowodnił, iż efektyw-
ność organizacji politycznej, w powiązaniu z brakiem jej osta-
tecznego kształtu, jest jedną z głównych przyczyn reform i rewi-
zji traktatowych i pozatraktatowych zachodzących w UE.

Wartości europejskie spełniają również funkcję standaryza-

cji i ekspresji. Ta pierwsza wskazuje na najistotniejsze w danym
momencie historycznym wartości polityczne i ogólnocywiliza-
cyjne. Do najczęściej wskazywanych wartości należą tu: wol-
ność, równość, pokój, bezpieczeństwo, demokracja i zaufanie

C. Maj, Wartości polityczne, s. 122–129.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

Funkcja ekspresyjna natomiast wypełniana jest przez popula-
ryzację i upowszechnianie przez prezydencję wartości wśród
społeczeństw i narodów. Oznacza to z jednej strony przybliżanie
ludziom tych wartości, ich interpretacji i znaczenia, z drugiej na-
tomiast jest to utrwalanie przekonania o istotności konkretnych
wartości oraz inicjowanie zainteresowania i działań na rzecz ich
utrzymania.

Jeżeli chodzi o funkcje negatywne wartości, to praktyka in-

tegracyjna w pełni udowadnia, że mogą one być również zarze-
wiem sporów i konﬂ iktów. Wynikać to może ze zderzeń wartości,
jak też z odmienności ich interpretacji. Do negatywnych zalicza-
my tu funkcje: dezintegracyjną, atomizacyjną, antagonizacyjną,
polaryzacyjną, autokratyzacyjną, destabilizacyjną i izolacjoni-
styczną. W przypadku funkcji dezintegracyjnej przywiązanie do
wartości i brak porozumienia co do ich wspólnej interpretacji
mogą być przyczyną rozpadu związków i struktur. W tej sytu-
acji realizacja takich wartości, jak niezależność czy też interes
narodowy, prowadzić może do dezintegracji systemu Unii Euro-
pejskiej. Przebieg integracji europejskiej udowodnił, jak często
odwoływanie się do tego zbioru wartości było przyczyną kryzy-
sów i sporów pomiędzy państwami członkowskimi.

Z funkcją dezintegracyjną wiąże się wypełnianie funkcji ato-

mizacyjnej. Jej występowanie kojarzy się głównie z realizacją
i próbami bezkompromisowego egzekwowania wartości. Ze zja-
wiskiem tym wiąże się arbitralne i absolutyzujące, a także wą-
skie i egoistyczne pojmowanie racji stanu. Działania te prowa-
dzą do atomizacji społeczności międzynarodowej.

Funkcja antagonizacyjna oznacza stwarzanie warunków

sprzyjających powstawaniu rozbieżności i napięć między uczest-
nikami procesu integracji europejskiej. Zjawiska takie są efek-
tem zderzeń odmiennych interpretacji konkretnych wartości
lub przyjmowania odmiennych systemów wartości. Przyczy-
na sporu czy też konﬂ iktu staje się często rywalizacją i walką

Zbigniew Czachór

o wartości. Funkcja polaryzacyjna opiera się na wykształcaniu
się podziałów stanowiących rezultat przyjmowania odmiennych
systemów wartości.

Występowanie funkcji autokratyzacyjnej kojarzy się ze zjawi-

skami narzucania przez prezydencję określonego ładu politycz-
nego/ekonomicznego/prawnego, który miałby być dla uczestni-
ków korzystny. Wartości w tym wypadku stają się instrumentem
ideologicznego ustanowienia i utrzymania porządku europej-
skiego. Są one także środkiem zabezpieczającym przed jaki-
mikolwiek dążeniami do osiągnięcia zmian. Konsekwencją jest
wymuszanie na państwach słabszych określonych zachowań,
przyjmujące niekiedy charakter presji. Występowanie funkcji
destabilizacyjnej łączy się ze zjawiskami zachwiania równowa-
gi i ładu integracyjnego. Natomiast specyﬁ ka funkcji izolacjoni-
stycznej polega na odcinaniu się uczestników integracji europej-
skiej od świata zewnętrznego.

Każdy z członków Unii Europejskiej sprawujący prezydencję

wnosi własne spojrzenie na aksjologię integracji i wypracowy-
waną przez siebie misję. W interesie państwa członkowskiego
jest prawidłowe zdeﬁ niowanie wartości istotnych dla prezyden-
cji oraz dla zmian wewnętrznych zachodzących w Unii. Każdy
kraj będzie tak długo zainteresowany wzmocnieniem, a nie osła-
bieniem Unii, dopóki przyjmować będzie za pewnik, iż wartości
te mają przesądzające znaczenie dla jej dalszego istnienia.

6. Priorytety prezydencji a polska doktryna integracyjna

Odwołując się do ostatnich sześciu lat członkostwa Polski

w Unii Europejskiej, tak jak w roku 2004, tak i dzisiaj integracja
z UE i przyszła prezydencja służą przyspieszeniu rozwoju we-
wnętrznego, modernizacji gospodarki i systemu prawnego oraz
likwidacji luki rozwojowej (cywilizacyjnej) dzielącej Polskę od
wielu państw europejskich.

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

Wejście w życie traktatu akcesyjnego zapoczątkowało nowy

zaawansowany etap procesu zmian o charakterze politycznym
i regulacyjnym. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wyma-
gało i nadal wymaga pogłębionej uniﬁ kacji i harmonizacji w sfe-
rze polityki, gospodarki i prawa. Bez wyzwolenia odpowiedniej
energii i pobudzenia potencjału akcesyjnego udział Polski w UE
mógłby być ułomny, a korzyści zdecydowanie mniejsze

. W pro-

cesie tym istotną rolę odegrać może zaplanowana na drugą poło-
wę 2011 r. polska prezydencja w Unii Europejskiej.

Włączenie Polski do europejskiego systemu zarządzania in-

tegracyjnego o charakterze bipolarnym (Unia Europejska ver-
sus Rada Europy)

nie było i nie jest nadal procesem łatwym.

Wymaga przezwyciężenia po obu stronach wielu sprzecznych
i pozornie rozbieżnych interesów. Polska jako członek UE mia-
ła i ma prawo oraz obowiązek przedstawiania i obrony swoich
interesów. Pytaniem otwartym pozostaje jednak zakres i inten-
sywność interakcji negatywnych i pozytywnych zachodzących
na linii Bruksela – Warszawa. Za przykład podać można zaanga-
żowanie Polski w Iraku, debatę nad Traktatem Konstytucyjnym
i Lizbońskim, pakiet energetyczno-klimatyczny czy też liberali-
zację rynku usług w UE.

Biorąc pod uwagę wszystkie możliwe okoliczności (w okresie

po upłynięciu 6 lat od daty członkostwa w Unii Europejskiej),
Polska wypracowując program, misję, agendę, „zawołanie” pre-

Narodowa Strategia Integracji (NSI) – to dokument przygotowany przez Ko-

mitet Integracji Europejskiej (w wykonaniu uchwały Sejmu RP z 14.03.1996 r.).
Opublikowany został przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w roku 1997.
Autor niniejszego artykułu brał udział w opracowaniu NSI; Raport w sprawie
korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską, Ra-
port stanowi realizację uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lutego
2000 r. w sprawie przygotowań do członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej, Rada Ministrów, Warszawa, 26 lipca 2000 r., s. 2–5.

Polska w pierwszej połowie roku 2005 przewodniczyła obradom Rady Eu-

ropy.

100

Zbigniew Czachór

zydencji oraz jej priorytety, powinna kierować się następujący-
mi zasadami:

• konieczne jest ciągłe przekonywanie państw członkowskich

UE, a szczególnie krajów tzw. starej unii, o szczególnej pozy-
cji Polski w Europie Środkowo-Wschodniej i całej UE („Pol-
ska szóstym krajem Unii”);

• polska polityka zagraniczna musi dążyć do osiągnięcia rów-

nowagi pomiędzy pierwiastkiem europejskim a atlantyckim
(postulat włączenia Polski do grupy G-20);

• regułą musi pozostać zasada obustronności asymetrycznych

dostosowań wspólnie wynegocjowanych, zarówno tych trak-
tatowych, jak i pozatraktatowych;

• efektem akcesji Polski i innych krajów do UE nie może być

naruszanie zasad niedyskryminacji, solidarności i spójności
europejskiej;

• Polska zobowiązana jest ciągle udowadniać (potwierdzać) swą

zdolność do wypełnienia zobowiązań integracyjnych, które na
siebie przyjęła;

• partie polityczne i elity (sfera polityki, gospodarki, kultury

i nauki) powinny podjąć próbę utrzymania wątłego już kon-
sensusu w sprawie członkostwa Polski w UE i miejsca Polski
w Europie;

• pełne zaabsorbowanie do krajowego systemu integracyjnego

efektów członkostwa wymaga odpowiednio zorganizowanego
i przygotowanego zaplecza w układzie (triada I): instytucje
(struktury) – procedury – ludzie (triada II: politycy – urzędni-
cy – eksperci);

• droga Polski do pełnego „skonsumowania” członkostwa

w Unii Europejskiej poza dostosowaniami natury gospodar-
czej i prawnej opierać się musi na ciągłym udziale społeczeń-
stwa w tym trudnym i skomplikowanym procesie;

• nadal konieczne jest precyzyjne deﬁ niowanie polskiej wizji

101

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

zintegrowanej Unii (Europy)

, także w kontekście przyszło-

ści integracji

7. Priorytety prezydencji i ich upowszechnianie

Bardzo ważnym czynnikiem związanym z upowszechnieniem

priorytetów prezydencji w skali ogólnopolskiej, a także euro-
pejskiej jest udział w tym procesie organizacji pozarządowych.
Dlatego też organizacje tzw. trzeciego sektora angażują się na
rzecz przewodnictwa Polski w UE w roku 2011 poprzez:

• upowszechnianie i urzeczywistnianie idei prezydencji;
• wspieranie działań na rzecz przewodnictwa Polski w Unii Eu-

ropejskiej oraz innych organizacjach międzynarodowych;

• prowadzenie działalności naukowej, edukacyjnej oraz kultu-

ralnej o tematyce dotyczącej prezydencji;

• współdziałanie z innymi stowarzyszeniami krajowymi i za-

granicznymi mającymi ten sam cel działania.
Dla osiągnięcia tych celów organizacje pozarządowe podej-

mują działania w sferze informacyjnej poprzez upowszechnianie
wiedzy i informacji dotyczących europejskich procesów integra-
cyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem prezydencji. W sferze
edukacyjnej aktywizują się poprzez: kształtowanie świadomości
europejskiej Polaków w zakresie dotyczącym kierowania spra-
wami Unii Europejskiej; upowszechnienie wiedzy o tradycjach
i kulturze innych krajów prezydencji; wychowanie w tolerancji
i szacunku dla różnych tradycji oraz odmienności kulturowych
krajów prezydencji. Natomiast w sferze analitycznej i studial-
nej proeuropejskie organizacje pozarządowe stają się aktywne
w zakresie prowadzenia działalności badawczej, seminaryjnej
i konferencyjnej poświęconej występującym lub przewidywa-
nym problemom związanym z procesami przekształcania się

Doktryny integracyjnej.

Por.: K. Bachmann, Polska kaczka – europejski staw. Szanse i pułapki

polskiej polityki europejskiej, Warszawa 1999, s. 144–145.

102

Zbigniew Czachór

Europy oraz włączenia Polski i innych krajów naszego regionu
do sprawowania odpowiedzialności za zarządzanie (rządzenie)
Unią Europejską.

W sferze integracji międzyśrodowiskowej: krajowej i między-

narodowej, organizacje pozarządowe włączają się w inicjowanie
i organizowanie różnych form kontaktów, spotkań i dyskusji wie-
lu reprezentantów środowisk społecznych i zawodowych zainte-
resowanych kwestiami związanymi z prezydencją. W sferze po-
litycznej wyrażają własne stanowiska w kwestiach istotnych dla
charakteru i przebiegu prezydencji oraz dla spraw związanych
z miejscem, rolą i interesami Polski w Europie i w świecie. Pod
tą nazwą kryje się jeden z najważniejszych celów wychowania,
czyli kształtowanie postaw tolerancji i otwartości na inne kultury
i ludzi. Chodzi o przygotowanie młodzieży do świadomego korzy-
stania z szans i praw Europejczyka/obywatela Unii Europejskiej.

Edukacja europejska jest pojęciem wieloznacznym. Najczęś-

ciej utożsamia się ją z nauczaniem o historii Europy, funkcjono-
waniu Unii Europejskiej, prawie europejskim, prezentowaniem
państw i poszczególnych kultur oraz zwracaniem szczególnej
uwagi na analizę problemów ewentualnych zysków i strat płyną-
cych z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Często jednak
rozszerza się ją o edukację obywatelską związaną z przekazywa-
niem konkretnych sposobów myślenia o funkcjonowaniu w spo-
łeczeństwie i kształtowaniu postaw obywatelskich. Należy wy-
dzielić dwa pojęcia. Pierwsze to edukacja europejska rozumiana
jako przekazywanie wiadomości o Europie i Unii Europejskiej
oraz naszym członkostwie w tej organizacji. Drugie pojęcie to
europejski wymiar nauczania rozumiany jako zestaw pewnych
treści programowych zmierzających ku wzmocnieniu poczucia
tożsamości europejskiej.

Z metodycznego punktu widzenia w edukacji europejskiej po-

winny znaleźć się cztery elementy: uczenie o Europie, czyli na-
uka historii kontynentu, rozwoju idei europejskich, eksponowa-

103

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

nie kultury europejskiej jako rozwoju kultur narodowych; ucze-
nie o integracji europejskiej (w tym o prezydencji), czyli ukaza-
nie procesów integracyjnych w perspektywie historycznej, ale
też współczesnej/aktualnej; „europejskie myślenie”, czyli nauka
o fundamentalnych wartościach i zasadach, na których oparta
jest Europa, takich jak demokracja, tolerancja, prawa człowieka,
gospodarka rynkowa; „europejskie kompetencje”, charaktery-
zowane jako narzędzia niezbędne do funkcjonowania Europej-
czyka, wśród nich wyróżnić należy: znajomość języków obcych,
korzystanie z technologii informatycznych.

W tak zaprezentowany obraz edukacji europejskiej w pełni

wpisuje się edukacja w zakresie zaangażowania na rzecz spra-
wowania prezydencji, czyli przewodnictwa europejskiego.

Przygotowanie Polski do integracji europejskiej i prezyden-

cji w zakresie edukacji kadr dotyczy przede wszystkim szkol-
nictwa wyższego i przygotowania studentów i absolwentów do
sprostania wymogom polityki i administracji europejskiej. Nie
ulega dziś wątpliwości, że system edukacji stoi przed dwojakiego
rodzaju wyzwaniami: po pierwsze, perfekcyjnego przygotowania
studenta do opanowania mechanizmów państwa prawa i mecha-
nizmów integracyjnych oraz, po drugie, adaptacji do polskich
warunków wzorców europejskich, w tym tych dotyczących spra-
wowania władzy w Unii Europejskiej, której wyrazem jest prze-
wodnictwo kraju członkowskiego.

Pomysł uruchamiania studiów europejskich zrodził się w Eu-

ropie Zachodniej w latach pięćdziesiątych w trakcie powoły-
wania Wspólnot Europejskich (Europejskiej Wspólnoty Węgla
i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej
Wspólnoty Energii Atomowej). Tworzone i rozrastające się in-
stytucje europejskie gwałtownie potrzebowały fachowych kadr
administracyjnych i zarządzających

. Postępujący proces inte-

Europa w ławce szkolnej. Poradnik, praca zbiorowa, Warszawa 2005. Ma-

teriały w posiadaniu autora tekstu.

104

Zbigniew Czachór

gracji wymagał coraz więcej specjalistów w dziedzinie polityki,
ekonomii i prawa europejskiego. Z tego też względu w pierwszej
kolejności tworzone były studia podyplomowe. W zdecydowanej
większości miały one dostarczyć pogłębionej wiedzy o Europie
i integracji. Były to więc studia interdyscyplinarne, z natury rze-
czy powierzchowne. Oprócz omawiania prawa i zagadnień gospo-
darczych, wiele uwagi poświęcano w ich ramach językom, historii,
literaturze i sztuce. Następnie nadszedł czas, aby w tematyce stu-
diów licencjackich, magisterskich, doktoranckich i podyplomo-
wych znalazło się miejsce na nauczanie i badanie specjalistycznej
problematyki integracyjnej, w tym dotyczącej przywództwa i pre-
zydencji w Unii Europejskiej. Polska w przyspieszonym tempie
przeszła te wszystkie etapy edukacji europejskiej w formule „od
ogółu do szczegółu”. Np. w UAM w Poznaniu w obszarze studiów
podyplomowych rozpoczęto w roku 1995 od Podyplomowego Stu-
dium Wiedzy o Europie i Integracji Europejskiej, jeszcze długo
przed akcesją Polski do UE. Natomiast w roku 2010 Wydział Nauk
Politycznych i Dziennikarstwa UAM w Poznaniu zainaugurował
Podyplomowe Studium Administracji Europejskiej, specjalność:
Prezydencja Polski w Unii Europejskiej w praktyce samorządu
gminnego, powiatowego i wojewódzkiego.

W prowadzeniu studiów europeistycznych bardzo pomocne

są Europejskie Centra Dokumentacyjne. Centra te powoływane
są w wyniku porozumienia zawartego pomiędzy Komisją Eu-
ropejską a placówkami edukacyjnymi (w tym akademickimi),
prowadzącymi kursy na temat integracji europejskiej. Centra te
otrzymują regularnie i bezpłatnie komplety dokumentacji i pub-
likacji wydawanych przez Wspólnoty Europejskie za pośredni-
ctwem Ofﬁ ce for Ofﬁ cial Publications of the European Commu-
nities w Luksemburgu. Zadaniem Centrów Dokumentacji Eu-
ropejskiej (CDE) jest umożliwienie otwartego dostępu wszyst-
kim zainteresowanym (szczególnie studentom) do informacji
nt. integracji europejskiej, funkcjonowania Unii Europejskiej,
także z punktu widzenia sprawowania prezydencji.

105

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

„Trwają również intensywne prace nad promocją polskiego

przewodnictwa. 5 lutego 2009 r. zainaugurowana została oﬁ cjal-
na strona internetowa w wersji polskiej i angielskiej, a obecnie
również francuskiej (www.prezydencjaue.gov.pl) poświęcona
przygotowaniom do przewodnictwa. Należy podkreślić, że Pol-
ska jako pierwszy z krajów UE uruchomiła specjalną stronę
internetową w celu informowania społeczeństwa o stanie przy-
gotowań do przewodnictwa w UE. W sierpniu 2009 r. przyjęte
zostały główne założenia programu kulturalnego prezydencji,
który realizowany będzie przez Narodowy Instytut Audiowizu-
alny oraz Instytut Adama Mickiewicza pod kierownictwem Mi-
nisterstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W październiku
2009 r. ogłoszony został konkurs na logo polskiej prezydencji.
Wybór ogłoszony będzie, zgodnie z praktyką UE, tuż przed roz-
poczęciem polskiego przewodnictwa.

Oﬁ cjalnym adresem strony internetowej w czasie sprawowania

przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej będzie http://www.
pl2011.eu/. Uruchomienie strony nastąpi na początku czerwca
2011 r. Zgodnie z »Programem informowania społeczeństwa pol-
skiego o przewodnictwie Polski w Radzie UE w 2011 r.«, zaak-
ceptowanym przez Pełnomocnika Rządu, w 2010 r. rozpocznie
się pierwszy etap koordynowanej przez Ministerstwo Spraw
Zagranicznych kampanii informacyjno-edukacyjnej skierowa-
nej do różnych grup odbiorców: szkół, środowisk akademickich,
organizacji pozarządowych, samorządów. Program będzie reali-
zowany w latach 2010–2011. Polska w celu promocji prezydencji
w Internecie wykorzystuje tzw. nowe media (portale społecz-
nościowe, blogi, portal YouTube), korzystając w tym zakresie
z wzorów prezydencji szwedzkiej. Od połowy grudnia 2009 r.
prezydencja polska posiada proﬁ l na Facebook’u (obecnie ponad
3000 fanów), zaś od połowy lutego 2010 r. – grupę tematyczną na
portalu Goldenline.pl”

Prezydencja Polski, s. 4.

106

Zbigniew Czachór

Zamiast wniosków

Na obecny i przyszły stan kreowania agendy i priorytetów

oraz ich upowszechniania, a także dyskurs publiczny dotyczący
istoty polskiej prezydencji w Unii Europejskiej mają niezmien-
nie wpływ następujące czynniki:

• kondycja ﬁ nansowa i gospodarcza Polski, szczególnie w okre-

sie kryzysu globalnego i europejskiego (problemy Grecji,
Hiszpanii, Włoch, Portugalii);

• przygotowanie merytoryczne i logistyczne polskiej admini-

stracji publicznej do sprawowania prezydencji;

• poziom stabilności politycznej w Polsce, szczególnie ważny

w kontekście wyborów parlamentarnych, które mogą odbyć
się w trakcie prezydencji;

• konsensus polityczny/partyjny (lub jego brak) dotyczący in-

tegracji Polski z Unią Europejską;

• stosunek partii politycznych i ich liderów do integracji euro-

pejskiej;

• zdolność negocjacyjna Polski/polskiego rządu oraz zdolność

do zawierania koniecznych kompromisów;

• zdolność do wyrażania polskich interesów na szczeblu euro-

pejskim;

• pozycja Polski w Unii Europejskiej (wyobrażona i ta prawdzi-

wa);

• reprezentacja Polski w instytucjach Unii Europejskiej;
• efektywność współpracy polskiego rządu z Radą UE i jej Se-

kretariatem Generalnym;

• stan zgodności polskiego prawa z prawem europejskim/UE

(generujący ewentualne spory Polska – UE);

• stan przygotowań do przyjęcia wspólnej waluty euro;
• poziom/skala absorpcji pomocowych środków ﬁ nansowych

Unii Europejskiej;

• stopień i jakość informowania przez mass media o UE i inte-

gracji europejskiej;