GAZETA SAMORZĄDU I ADMINISTRACJI 24/2001 

 
 
 
 

Sebastian Huczek 

 

 

ŹRÓDŁA FINANSOWANA INWESTYCJI KOMUNALNYCH 

 
 

 

Inwestycje - słowo, które budzi wśród samorządowców wiele emocji. Inwestować 

trzeba - z tym zgodzą się wszyscy. Samorząd, który wyłącznie administruje nie spełnia swych 
zadań, a tym bardziej oczekiwań społecznych. Jednak zapał i dobra wola ludzi, którzy 
zarządzają tymi tak skomplikowanymi "przedsiębiorstwami" jakimi są miasta i którzy chcą 
aby ich mieszkańcom żyło się po prostu lepiej, stanowi tylko połowę sukcesu. Druga połowa 
to odwieczny problem - pieniądze, a raczej ich brak. 
 

Miasto, które pragnie się rozwijać, musi inwestować - w równe drogi, sprawny system 

komunikacyjny, wodociągi, oczyszczalnie, szkoły itp. Jest to istotne nie tylko ze względu na 
mieszkańców i ich zadowolenie wyrażane w wyborach samorządowych. Jest to także 
niezbędny element trudnego procesu pozyskiwania zewnętrznych inwestorów, ktrórzy byliby 
gotowi ulokować swoje przedsięwzięcie właśnie w tym, a nie innym mieście. Rozmaite ulgi 
czy zwolnienia podatkowe to niewątpliwie dobry sposób na przyciągnięcie inwestora, ale 
sposób, którego nie można przeceniać. Równie ważne, o ile nie ważniejsze jest to, jak miasto 
wygląda, jak się po nim jeździ, jaką ma infrastrukturę. A jeżeli inwestor ma do wyboru kilka 
lokalizacji o porównywalnym standardzie, wybierze to miasto, gdzie będzie po prostu ładniej.  
Trzeba pamiętać,  że to właśnie wydatki inwestycyjne decydują o poziomie rozwoju 
infrastruktury technicznej i społecznej miasta, przez co warunkują ogólny lokalny rozwój 
gospodarczy. 
 

Jak wynika z analizy budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w większości z 

nich spada udział  środków na inwestycje. Miasta muszą bowiem ponosić coraz większe 
wydatki związane z ich bieżącą działalnością, co w wypadku chęci realizowania inwestycji 
wiąże się z koniecznością poszukiwania zewnętrznych źródeł finansowania. 
 Wybór 

źródła finansowania inwestycji nie jest procesem łatwym, ale jego właściwe 

przeprowadzenie pozwala na zaoszczędzenie często nawet bardzo znacznych kwot. Jakie są 
źródła finansowania inwestycji? Są to przede wszystkim dochody własne oraz nadwyżka 
budżetowa, oprócz tego różnorakie dotacje, kredyty preferencyjne, kredyty komercyjne oraz 
emisje papierów wartościowych (obligacji). Można przeprowadzić podział sposobów 
finansowania inwestycji ze względu na pochodzenie kapitału na środki własne (dochody 
własne oraz nadwyżka budżetowa) oraz środki obce (dotacje, kredyty i pożyczki,  środki z 
obligacji). Inny podział istotny w praktyce, to podział na środki bezzwrotne (do nich należą 
środki własne oraz dotacje) oraz środki podlegające zwrotowi (z oprocentowaniem lub bez, 
przy czym oprocentowanie może być liczone na warunkach rynkowych lub preferencyjnych). 
 
Środki własne 
 

Jak wynika ze sprawozdania KR RIO (Finanse Komunalne 4/2001) wśród  źródeł 

pokrycia wydatków inwestycyjnych największy udział mają dochody własne. Jednak należy 
zauważyć, że udziału dochodów własnych wśród sposobów finansowania inwestycji maleje i 
to w stopniu dość znacznym. Na przestrzeni czterech ostatnich lat (1997-2000) udział ten 
zmalał o ponad 17 pkt. ( z ponad 62 % w 1997 r. do nieco ponad 45 % w roku 2000). Wiąże 
się to z wyraźnie odczuwalnym niewspółmiernym przyrostem zadań w stosunku do 
otrzymywanych  środków finansowych. Spadek udziału dochodów własnych wśród  źródeł 

finansowania inwestycji jest tendencją, która będzie się prawdopodobnie w kolejnych latach 
utrzymywała. Trudno przypuszczać, aby w perspektywie kilku kolejnych lat nastąpiła jakaś 
radykalna poprawa stanu finansów samorządowych, gdyż musiałaby się ona wiązać ze 
zmianą całej struktury finansowania, a co za tym idzie - uszczupleniem dochodów budżetu 
państwa. W obecnej sytuacji jest to bardzo mało prawdopodobne. Należy dodać - niestety, 
gdyż  środki własne samorządu są bezsprzecznie najlepszym źródłem finansowania. 
Najlepszym, jednak jak już wspomniano - najczęściej niewystarczającym. Powody dla 
których  środki własne (czyli przede wszystkim dochody własne, ale także nadwyżki 
budżetowe z lat ubiegłych) są najlepszym sposobem finansowania, są oczywiste - nie trzeba 
ich w przeciwieństwie do kredytu czy obligacji zwracać, nie trzeba także wdrażać  żadnej 
szczególnej procedury w związku z ich pozyskaniem. Jeżeli inwestycja może być w całości 
sfinansowana ze środków własnych, koszt jej może być niższy od inwestycji finansowanej ze 
środków obcych. Różnicą  będzie koszt przeprowadzenia procedury pozyskania środków 
zwrotnych (np. koszt przetargu, prowizja agenta emisji) oraz koszt odstetek. Jednak nie 
przypadkiem napisane jest, iż koszt tylko "może" być niższy, gdyż trzeba pamiętać,  że 
inwestycja realizowana przez dłuższy czas będzie droższa niż ta wykonana szybko. W 
praktyce częstokroć  środki własne są niewystarczające do zrealizowania szybko określonej 
inwestycji, zatem zazwyczaj tańsze okazuje się zaciągnięcie kredytu czy emisja obligacji i w 
konsekwencji zrealizowanie zadania stosunkowo krótkim czasie niż próba sfinansowania tego 
samego zadania z niewystarczających  środków własnych. Oprócz kosztów sticte 
ekonomicznych nie można zapominać o mniej wymiernych kosztach przeciągania inwestycji 
- kosztach społecznych. Nie da się bowiem wyliczyć straty spowodowanej tym na przykład, 
iż dzieci nie będą miały kilka lat dłużej nowoczesnej sali gimnastycznej.  
 
Dotacje 
 Znaczącą rolę w finansowaniu inwestycji komunalnych odgrywają dotacje. W skali 
kraju średnio około 25 % środków przeznaczanych przez jednostki samorządu terytorialnego 
wszystkich stopni na inwestycje pochodziło z dotacji. Jednak należy zauważyć dość duże 
zróżnicowanie udziału dotacji wśród źródeł finansowania inwestycji w zależności od stopnia 
samorządu. Dla województw samorządowych i powiatów udział ten wynosił w 2000 roku 
odpowiednio 89,9 % i 57,4 %, natomiast dla gmin (i miast na prawach powiatu) jedynie około 
16 %.  
 Dotacje 

są dochodem bezzwrotnym, nieoprocentowanym, nie związanym z żadnym 

wzajemnym  świadczeniem. Dotacje mogą być udzielane przez budżet państwa m.in. na 
dofinansowanie inwestycji gmin realizowanych jako zadania własne (ponad 54 % wszystkich 
dotacji na inwestycje udzielonych w 2000 r.), przy czym zasady i kryteria podziału \środków 
na wspomniane dotacje ustalane są przez wojewodę po zasięgnięciu opinii samorządu 
województwa. Przepisy dotyczące dotacji na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez 
gminę wynikają z założenia, iż inwestycja komunalna może być jedynie dofinansowana z 
budżetu państwa. Dofinansowanie to co do zasady nie może przekroczyć 50 % wartości 
kosztorysowej inwestycji. 
 Dotacje 

mogą być udzielane również z innych źródeł niż bezpośrednio budżet państwa 

- np. ze środków Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 
inwestycje z szeroko pojętej sfery ochrony środowiska, przy czym tutaj także obowiązuje 
zasada celowości dotacji, tzn. przeznaczenia środków z dotacji na wskazany w umowie cel 
pod sankcją zwrotu kwoty dotacji. 
 
 
 
Środki zwrotne 

 Opisane 

powyżej źródła finansowania inwestycji mają tę zasadniczą zaletę, iż środki z 

nich uzyskane nie podlegają zwrotowi. Jednak nie zawsze udaje się (a raczej trzeba napisać - 
rzadko udaje się) zrealizować w miarę szybko określoną dużą inwestycję opierając się tylko 
na wygospodarowanych środkach własnych i uzyskanych (zwykle z trudem) dotacjach.  
Konieczne staje się znalezienie zewnętrznego  źródła finansowania: kredytu, pożyczki lub 
wyemitowanie obligacji. Zaletą tych źródeł jest możliwość uzyskania dużego kapitału, wadą: 
konieczność jego zwrotu po pewnym czasie i to prawie zawsze z odsetkami oraz niezbędność 
przeprowadzenia szczególnej procedury dla ich pozyskania. 
 

W 2000 roku około 17 % wydatków inwestycyjnych samorządów było finansowane 

poprzez zaciągnięcie kredytu lub pożyczki. Te dwie formy pozyskiwania zewnętrznych 
środków zwrotnych są do siebie podobne, jednak nie należy zapominać o występujących 
istotnych różnicach. Umowa pożyczki uregulowana jest w kodeksie cywilnym (art. 720-724 
k.c.) natomiast umowa kredytowa u ustawie Prawo bankowe. Kredyt może być udzielony 
tylko przez bank, natomiast pożyczka zarówno przez bank, jak i inne podmioty, np. Skarb 
Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje, osoby fizycze. Umowa kredytowa 
zobowiązuje do wykorzystania środków z kredytu na okreśłony cel, co wiąże się z 
uprawnieniami banku w zakresie kontroli wykorzystania kredytu. Umowa pożyczki ma 
bardziej uniwersalny charakter, gdyż przenosi ona na własność pożyczkobiorcy określoną 
ilość środków finansowych (umowa kredytu jedynie stawia do dyspozycji określone środki na 
pewien czas). Oprócz tego przyznanie kredytu wiąże się z zastosowaniem odsetek i prowizji, 
natomiast pożyczka może być nieoprocentowana (odsetki nie należą do istoty tej czynności 
prawnej). W ustawodawstwie samorządowym róznice między kredytem a pożyczką nie 
zawsze są konsekwentnie uwzględniane. O tym, że mimo praktycznych podobieństw, w 
świetle prawa kredyt jest inną czynnością prawną od pożyczki należy pamniętać np. przy 
uchwalanie przez Radę uchwały upoważniającej do zaciągnięcia zobowiązania. Jeżeli w 
takiej uchwale znajdzie się mowa o kredycie, zaś zarząd zawrze umowę pożyczki, może się to 
spotkać z zarzutem niezgodności z prawem. 
 Jeżeli chodzi o emisje obligacji, to w 2000 roku około 3,7 % wydatków 
inwestycyjnych samorządów zostało sfinansowane przez emisje komunalnych papierów 
wartościowych. Nie jest to duży udział, ale należy odnotować znaczny wzrost 
zainteresowania obligacjami komunalnymi. Do tej pory około 150 jednostek samorządu 
terytorialnego wyemitowało swoje obligacje, w tym kilkanaście powiatów i jedno 
wjewództwo (Wielkopolskie - 54 mln zł). Większość emisji dokonywana jest przez gminy, a 
przede wszystkim przez gminy miejskie. Średnia wielkość programu emisji nie jest duża - 
około 5-10 mln zł, ale przeprowadzone zostały również duże, jak na polską skalę, emisje np. 
Gdyni, Bydgoszczy, Szczecina. Należy dodać, że na tzw. rynkach rozwiniętych, zwłaszcza w 
USA, finansowanie działalności inwestycyjnej samorządów odbywa się  głównie poprzez 
emisję różnego rodzaju obligacji. W Polsce zeszłoroczne zmiany legislacyjne wprowadziły 
nowy instrument - obligacje przychodowe, które najogólniej mówiąc spłacane są z 
przychodów zrealizowanej dzięki nim inwestycji i które umożliwiają ograniczenie 
dpowiedzialności emitenta do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia. 
Innym interesującym aspektem tego nowego instrumentu jest fakt, iż zadłużenie z tego tytułu 
nie jest uwzględniane przy ustalaniu limitów zadłużenia, o których mowa w art. 113 ustawy o 
finansach publicznych.  
 
Kredyty i pożyczki preferencyjne 
 Jeżeli miasto musi skorzystać ze środków zewnętrznych zwrotnych, przede wszystkim 
należy postarać się o uzyskanie pożyczki czy kredytu preferencyjnego, który jest niżej 
oprocentowany od zwykłego, komercyjnego kredytu czy obligacji komunalych. 

 Pożyczki preferencyjne na cele proekologiczne udzielane przez Narodowe i 
wojewódzkie fundusze ochrony śodowiska i gospodarki wodnej mogą być przeznaczone na 
sfinansowanie maksymalnie około 50-60 % wartości inwestycji i oprocentowane są zwykle w 
oparciu o stopę redyskonta weksli. Oprocentowanie wynosi zazwyczaj od 0,4 do 0,7 stopy 
redyskonta weksli (17 %) czyli równe jest  od 6,8% do 11,9 %. Jest to niezwykle korzystne 
oprocentowanie: dla porównania stawka WIBOR będąca podstawą oprocentowania kredytu 
komercyjnego wynosi (stan na 18.10.2001) 14,76-13,87 % (w zależnosci od tego, czy jest to 
WIBOR jednomiesięczny, czy trzymiesięczny), a rentowność 52-tyg. bonów skarbowych 
stanowiących podstawę dla oprocentowania obligacji wynosi 12,44 %. 
 

Wśród banków, które udzielają kredytów preferencyjnych jednostkom samorządu 

terytorialnego przodują Bank Gospodarki Żywnościowej S.A. oraz Bank Ochrony 
Środowiska. Kredyty preferencyjne udzielane przez banki zwykle również oprocentowane są 
wedle stopy redyskonta weksli (0,5-0,8 tej stopy), przy czym częstokroć zapisane jest w 
umowie kredytowej oprocentowanie minimalne (np. 0,5 stopy redyskonta weksli, lecz nie 
mniej niż 7%).  Część ze wspomnianych preferencyjnych linii kredytowych dotyczy tylko 
gmin wiejskich (np. kredyty z dopłatami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 
czy też z dopłatami ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Wsi Polskiej Counterpart 
Fund) inne mogą być wykorzystane również przez miasta (szeroka gama kredytów ze 
środków NFOŚiGW na szeroko pojęte inwestycje proekologiczne czy też z kredyty z 
dopłatami Banku Gospodarstwa Krajowego z Funduszu Termomodernizacji). 
 Zaletą wyżej wspomnianych kredytów preferencyjnych jest ich niskie 
oprocentowanie. Wadą jest przede wszystkim częstokroć stosunkowo niewielka kwota 
kredytowania (zazwyczaj do 50% kosztów inwestycji i nie więcej niż 500-800 tys.zł), krótki 
okres kredytowania (zwykle do około 5 lat), ograniczona dostępność tych kredytów oraz 
mimo wzystko dosyć wąski zakres inwestycji, które mogą być w ten sposób finansowane.  
 
Kredyty komercyjne i obligacje komunalne 
 Jeżeli zatem niemożliwe staje się sfinansowanie inwestycji korzystając wyłącznie z 
wyżej wymienionych źródeł, miasto staje przed koniecznością zdobycia pieniędzy na w pełni 
rynkowych, komercyjnych warunkach. Wówczas rynek kapitałowy daje nam do dyspozycji 
dwa podstawowe instrumenty: kredyt komercyjny oraz obligacje komunalne. Trzeba 
podkreślić, iż z któregoś z tych dwóch instrumentów korzystać należy dopiero wtedy, gdy nie 
ma możliwości pozyskania brakujących środków z tańszych, dotowanych źródeł - w formie 
czy to dotacji, czy też pożyczki albo kredytu preferecyjnego. Natomiast jeżeli stajemy przed 
alternatywą: kredyt-obligacje, należy pamiętać o tym, że dopiero szczegółowa analiza 
dokonana w określonym kontekście sytuacyjnym może wykazać, które ze źródeł  będzie 
korzystnejsze dla sfinansowania danej inwestycji. 
 

Procedura uzyskania kredytu i emisji obligacji jest do siebie podobna, jeżeli chodzi o 

przebieg i o czas trwania. Nie jest prawdą, że emisja obligacji jest postępowaniem znacznie 
dłuższym, z zastrzeżeniem, że mówimy o tzw. emisji niepublicznej, tzn. kierowanej do mniej 
niż 300 adresatów. Emisja publiczna, wprowadzona np. na CETO (jak na razie jedynie 
Ostrów Wiekopolski) jest procesem rzeczywiście znacznie dłuższym i bardziej 
skomplikowanym iż zaciągnięcie kredytu, jednak poza jednym jak na razie wszystkie emisje 
były dokonywane w trybie niepublicznym. 
 Z 

kwestią procedury emisji wiąże się kolejny aspekt - pewności pozyskania środków. 

Sytuacja wygląda podobnie przy kredycie, jak i obligacjach. W wypadku kredytu musimy 
przeprowadzić przetarg na wybór banku-kredytodawcy; przy emisji obligacji wybieramy tzw. 
agenta emisji, czyli podmiot (zazwyczaj bank) który będzie pełnił funkcję agencyjną, 
kustodialną, płatniczą i zazwyczaj także gwarancyjną. Praktyka rynku obligacji komunalnych 
pokazuje, że emisje co do zasady przeprowadzane są w ten sposób, iż agent emisji nabywa na 

rynku pierwotnym wszystkie obligacje na własny rachunek, co daje emitentowi - jednostce 
samorządu terytorialnego pewność (jak przy kredycie)  uzyskania środków z emisji. 
 

Natomiast najbardziej znaczące korzyści płynące z emisji obligacji komunalnych to 

niższe koszty, duża elastyczność oraz niewystępujący w wypadku kredytu aspekt promocyjny 
miasta - emitenta. 
 Niższy koszt obligacji w porównaniu ze zwykłym kredytem komercyjnym wynika z 
dwóch czynników: oprocentowania obligacji oraz częstotliwości płacenia odsetek. W 
wypadku kredytu komercyjnego podstawą oprocentowania jest stawka WIBOR (zwykle 
jedno- lub trzymiesięczna), do której dodawana jest marża banku. Wysokość marży ustalana 
jest zwykle w wyniku przetargu i wynosi od 0% do nawet 2-2,5 %. Zwykle marża w wypadku 
kredytów dla samorządów jest niższa niż dla kredytów udzielanych podmiotom 
gospodarczym, gdyż jednostki samorządu terytorialnego, ze względu na ilość pieniędzy, 
jakimi obracają, stały się dla banków bardzo atrakcyjnymi klientami. Podstawą 
oprocentowania obligacji komnalnych jest rentownośc 52-tyg. bonów skarbowych, do której 
dodawana jest marża, wynosząca - w zależności od terminu zapadalności obligacji od ok. 0,3 
- 0,7 % dla obligacji 2 lub 3 letnich do około 0,9-1,5 % dla obligacji 7 lub 8 letnich. 
Porównując poziom stawki WIBOR np. jednomiesięcznej (18.10.2001 r - 14,78 %) z 
rentownością 52 tygodniowych bonów skarbowych (12,44 %) można zauważyć, iż nawet 
jeżeli marża dla kredytu będzie wynosiła zaledwie 0,3 % (a nie jest łatwo uzyskać takie 
warunki), a marża ponad rentowność bonów skarbowych dla obligacji np. 5 letnich wyniesie 
1 %, to oprocentowanie obligacji będzie niższe o ponad 1,5 %. Rentowność 52-tyg. bonów 
skarbowych w perspektywie dłuższego odcinkka czasu dotychczas praktycznie zawsze byłą 
niższa od stawek WIBOR i taka sutuacja będzie występowała również w przyszłości, gdyż 
wymuszają to mechanizmy rynku finansowego.  
 Drugi 

element 

wpływający na niższy koszt obligacji to częstotliwość płacenia odsetek, 

co wiąże się z wartością pieniądza w czasie. Płatność odsetek od kredytu następuje co miesiąc 
lub co najwyżej raz na kwartał (rzadko występują  płatności rzadsze niż raz na kwartał), 
natomiast płatności odsetek od obligacji dokonuje się zazwyczaj raz do roku. Powoduje to, iż 
kredyt oprocentowany nominalnie tak samo jak obligacje jest efektywnie droższy. Dla 
oprocentowania na poziomie 15 % i płatności odsetek od kredytu co miesiąc, a obligacji co 
rok, efektywne oprocentowanie kredytu będzie o nieco ponad 1 % wyższe. Przy rozpisaniu 
spłaty zobowiązania na kilka lat korzyść będzie się zwielokrotniać. 
 Należy także wspomnieć, iż dla kredytu zasadą jest ustanawianie zabezpieczeń. 
Zwykle jest to weksel, często również pełnomocnictwo do dysponowania rachunkiem, 
zdażają się także inne formy zabezpieczeń. W wypadku obligacji, dotychczasowe emisje były 
niezabezpieczone, gdyż samorząd jako emitent jest dla potencjalnych obligatariuszy bardzo 
wiarygodny. 
 

Jednak nie jest tak, iż obligacje są instrumentem zawsze i w każdych warunkach 

lepszym. Jeżeli istnieje potrzeba pozyskania środków na krótki termin (do dwóch lat) 
korzystniejsze wydaje się być zaciągnięcie kredytu. Podobnie jeżeli chodzi o zdobycie kwoty 
stosunkowo niewielkiej (do 1 mln zł) w zasadzie bardziej opłacalne jest zaciągnięcie kredytu. 
Praktyka dotychczasowych emisji wskazuje na fakt, iż obligacje okazywały się tańszym 
instrumentem niż  kredyt dla kwot powyżej 1 mln zł i na czas co najmniej 2 lat. 
 
 

Długoterminowy dług (i to coraz częściej w formie obligacji, do których zalet 

przekonuje się coraz więcej samorządów) będzie stanowił coraz powszechniejsze źródło 
finansowania inwestycji zarówno w miastach, jak i w innych jednostkach samorządu 
terytorialnego. Nie należy bać się inwestowania, nie należy bać się zadłużania, byle było to 
zadłużanie rozsądne, nie powodujące długotrwałej utraty płynności finansowej. Zarzuty, iż 
zobowiązanie zaciągane jest przez organ obecnej kadencji, zaś spłacane będzie z budżetów 

następnych kadencji, odeprzeć można  łatwo: sfinansowane za pomocą  długoterminowych 
zobowiązań inwestycje służyć będą lokalnej społeczności przez o wiele, wiele lat dłużej, niż 
okres ich spłaty. A poza tym, jak mówi znane powiedzenie: kto stoi w miejscu, ten w 
rzeczywistości się cofa. 
 
Sebastian Huczek  
INWEST CONSULTING S.A. z Poznania 
 
 
Wszelkie prawa autorskie zastrzeżnone