Akty prawa miejscowego powszechnie obowiązujące.
Prawne formy wykonywania zadań samorządu można rozmaicie
sklasyfikować w zależności od przyjętego kryterium podziału, np.: według
tego czy dotyczą adresata ogólnie określonego – są to wtedy akty
normatywne, czy też oznaczonego konkretnie – jak w przypadku aktów
indywidualnych. Interesujące nas kryterium to podział aktów prawa
miejscowego według tego, do jakiego adresata są skierowane. Można
wówczas wyodrębnić formy prawne skierowane do organów i jednostek
organizacyjnych samorządu (akty normatywne typu wewnętrznego)
oraz skierowane „na zewnątrz” do obywateli i jednostek organizacyjnych
nie należących do samorządu, czyli akty normatywne powszechnie
obowiązujące.
1
Według Konstytucji z 1997r. źródłami prawa powszechnie
obowiązującego są także akty prawa miejscowego. Są to przepisy stojące
niżej w hierarchii źródeł prawa niż ustawa i są też od ustawy zależne, np.:
ustawa samorządowa z 1990r. upoważnia do stanowienia przepisów
wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, jak też w ramach
upoważnienia ustawy samorządowej (art.40). Zawierają normy o
charakterze generalnym, czyli takie, w których adresat został określony
ogólnie i skierowane są do obywateli lub podmiotów organizacyjnie
niezależnych od samorządu gminy.
Akty prawa miejscowego muszą być wydane na podstawie i w
granicach ustawy, część z nich może bowiem dotyczyć wyłącznie spraw
nie uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie
obowiązujących. Zachowane muszą być pozostałe zasady tworzenia
prawa. Akt musi więc zostać wydany na podstawie wyraźnego, a nie
opartego na domniemaniu, upoważnienia ustawowego i tylko w granicach
tego upoważnienia. Ponadto musi być zgodny z innymi powszechnie
obowiązującymi przepisami prawa.
2
Z art. 88 Konstytucji wynika także
obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego, bowiem warunkiem ich
wejścia w życie jest właśnie ogłoszenie.
Z art. 87 ust.2 i art.94 Konstytucji wynika, że do ich ustanawiania
powołane są organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz
organy samorządu terytorialnego, zaś przepisy obowiązują na obszarze
działania tych organów. Zasady i tryb stanowienia regulują ustawy: o
samorządzie terytorialnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie
województwa oraz o ustroju administracji rządowej w województwie, a
także ustawy odrębne, zawierające szczegółowe kompetencje dla
określonych organów do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Trzeba też rozgraniczyć kompetencje do stanowienia przepisów
miejscowych przez organy reprezentujące czynnik społeczny (samorząd) i
zawodowy (administracja rządowa). W literaturze zwraca się uwagę, że
organy naczelne nie są w stanie uwzględnić specyfiki lokalnej, gdyż jej nie
znają, dlatego nie jest wskazana w pewnych dziedzinach jednolita
regulacja oraz że może zaistnieć na pewnych terenach potrzeba
natychmiastowego działania bez uciekania się do regulacji centralnej.
1
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, wydawnictwo CH.Beck, Warszawa 1998r., str.34-44
2
S. Trociuk, Samorząd terytorialny, wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne INFOR, Warszawa 1999r
1
Konstrukcja prawna kompetencji prawodawczej gminy i powiatu
wykazuje wiele podobieństw. Wydają one przepisy prawne na podstawie
upoważnień zawartych w ustawach oraz na podstawie ustrojowych ustaw
samorządowych.
Ustawa samorządowa z 1990r.
3
wyodrębnia trzy rodzaje przepisów
gminnych: przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na
podstawie delegacji, przepisy porządkowe i ustrojowe przepisy
wewnętrzne.
Art. 40 ust.1 wyodrębnia grupę przepisów lokalnych wydawanych
na podstawie delegacji konkretnych ustaw. Są to przepisy typu
rozporządzeń wykonawczych, ale o znaczeniu lokalnym, np.:
podejmowanie przez rady gmin uchwał w sprawach podatków i opłat w
granicach określonych w odrębnych ustawach, ponieważ gdy chodzi o
obciążenia finansowe mieszkańców, uprawnienia rady gminy do ich
nakładania nie może być domniemane, lecz musi znajdować podstawę w
obowiązujących przepisach
4
. Mimo to obciążenia finansowe mieszkańców
mogą płynąć z ich samoopodatkowania się, jeśli potwierdzi to lokalne
referendum
5
. W wypadku podjęcia uchwały o samoopodatkowaniu się na
cele publiczne w drodze referendum mieszkańcy gminy również stanowią
przepisy gminne. Przykładami aktów prawa miejscowego wydawanych
przez radę gminy na podstawie delegacji ustawowych jest kompetencja do
oznaczenia wysokości opłat za znakowanie zwierząt i wystawianie
świadectw na podstawie przyznana na podstawie ustawy z 24.4.1997r. o
zwalczaniu chorób zakaźnych, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o
Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej albo określanie przepisów
porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu poszczególnymi
rodzajami środków transportu wg art. 15 ust. 5 i 6 ustawy z 15.11.1984r.
Prawo przewozowe.
Prawo miejscowe ze swej istoty powinno uwzględniać swoiste
właściwości terenu, dlatego delegacje ustaw powinny dawać radzie gminy
jako organowi samorządu istotne „luzy”. Np.: ustawodawca wyraźnie
zastrzegł, że wojewodowie wydają przepisy (rozporządzenia) miejscowe na
podstawie delegacji w sprawach o charakterze techniczno-organizacyjnym
czy w sprawach szczegółowych. Ponieważ brak takiej klauzuli w ustawie
samorządowej, o większej lub mniejszej swobodzie samorządu przy
wydawaniu przepisów powszechnie obowiązujących na podstawie
delegacji decydować będą ustawy zawierające te delegacje. Ustawa
będzie zatem wskazywała organ właściwy do ich wydania, zakres spraw
przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści.
Przedmiotem przepisów wydawanych na podstawie art.40 ust.2
SamTerU są sprawy organizacji i funkcjonowania gminy jako instytucji, ale
wątpliwości budzi kwestia charakteru prawnego przepisów gminnych, o
których mówi pkt 4. Przepisy te dotyczą zasad i trybu korzystania z
gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Adresatami
mogą być obywatele, jako użytkownicy określonych urządzeń, np.: zasady
korzystania z kąpielisk gminnych, parków gminnych. Problem polega na
3
ustawa z 8.3.1990r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Tekst jednolity
4
wyrok NSA z 19.9.1991r., I S.A. 781/91
5
art.12 ust.1 SamTerU oraz ustawa z 11.10.1991r. o referendum gminnym tekst jedn. Dz.U. z 1996r. Nr 84, poz.
386
2
tym, czy przepisy tego typu mogą nakładać obowiązek korzystania z
pewnych urządzeń komunalnych jak np.: kanalizacja lub obowiązek
korzystania z przedsiębiorstw zajmujących się wywozem śmieci.
Upoważnieniem do ich stanowienia jest sama ustawa samorządowa i
powstaje problem czy rady gmin mogą samoistnie normować te
zagadnienia, gdy są one już przedmiotem regulacji innych ustaw. Część
wątpliwości usunęła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
6
,
która ustaliła jakie wiążące ogół mieszkańców uchwały rada może
stanowić. Kolejne wątpliwości budzą przepisy gminne stanowione przez
radę wg pkt 3, a dotyczące zarządu mieniem gminy. Jeśli bowiem
dotyczą realizacji zadań publicznych i są skierowane „na zewnątrz”, mogą
mieć charakter powszechnie obowiązujący.
Przepisy porządkowe nie są przepisami typu wykonawczego, ale
swojego rodzaju ustawami lokalnymi. Wydaje się je „w zakresie nie
uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie
obowiązujących” (np.: stanowionych przez wojewodów w formie
rozporządzeń). Wydawane są w wypadkach niezbędnych, a ich
przedmiotem może być ochrona życia lub zdrowia obywateli albo
zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Mogą one
przewidywać za naruszenie zakazów i nakazów w nich zawartych kary
grzywny wymierzane wg Kodeksu Wykroczeń.
Przepisy powszechnie obowiązujące zawiera częściowo także plan
zagospodarowania przestrzennego, który określa zakres oraz sposoby
postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele
7
.
Plany wywierają istotny wpływ na wykonywanie prawa własności, ingerując
w prawa rzeczowe właścicieli, obowiązują wobec każdego, kto znajdzie się
w sytuacji użytkownika terenów objętych planem.
8
Organem właściwym do stanowienia przepisów gminnych jest rada
gminy, jednak zarząd gminy może w przypadku nie cierpiącym zwłoki
wydawać przepisy porządkowe.
Przepisy stanowione przez radę mają formę uchwały, natomiast przepisy
porządkowe wydawane przez zarząd – zarządzenia. Zarządzenia te
podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy na najbliższej sesji, albo tracą
moc wskutek odmowy zatwierdzenia lub nie przedstawienia ich do
zatwierdzenia. Rada określa wtedy termin utraty mocy obowiązującej
zarządzeń.
Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w
miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, w lokalnej
prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Dzień takiego
ogłoszenia jest dniem wejścia w życie, chyba że przepisy stanowią inaczej.
Według ustawy o samorządzie powiatowym
9
rada powiatu stanowi
akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie powiatu. Podstawą
prawną tych aktów są upoważnienia zawarte w ustawach. Przedmiotem
tych aktów są: sprawy wymagające uregulowania w statucie,
przepisy porządkowe, szczególny tryb zarządzania mieniem
6
ustawa z 13.9.1996r. art.4, Dz.U. Nr 132, poz. 622
7
ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.7.1994r art.1 ust.1
8
W. Brzeziński, Podstawy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1948, s.77
9
ustawa z 5.6.1998r. o samorządzie powiatowym Dz.U. Nr 91, poz.578
3
http://notatek.pl/akty-prawa-miejscowego-powszechnie-obowiazujace?notatka