1

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 

Krajowa Strategia Emerytalna 

Adekwatny i Stabilny System Emerytalny 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Ministerstwo Polityki Społecznej 

Warszawa, sierpień 2005 

 

2

SPIS TREŚCI 

WPROWADZENIE .............................................................................................................................. 3

 

ROZDZIAŁ 1. PODSTAWOWE CECHY SYSTEMU EMERYTALNEGO, PODSTAWOWE 
WYZWANIA DEMOGRAFICZNE I DEMOGRAFICZNO-SPOŁECZNE. ................................. 5

 

1.1.

 

S

YSTEMY EMERYTALNE W 

P

OLSCE

............................................................................................... 5

 

1.2.

 

W

YZWANIA NA PRZYSZŁOŚĆ 

-

 ZMIANY DEMOGRAFICZNE

........................................................... 8

 

ROZDZIAŁ 2. REALIZACJA WSPÓLNYCH CELÓW ................................................................. 9

 

2.1.

 

A

DEKWATNOŚĆ SYSTEMÓW EMERYTALNYCH

.............................................................................. 9

 

2.1.1.

 

C

ELE POLITYKI EMERYTALNEJ

...................................................................................................... 9

 

2.1.2.

 

O

BECNA SYTUACJA

:

 NARZĘDZIA POLITYKI EMERYTALNEJ I OSIĄGANIE CELÓW

........................ 10

 

2.1.3.

 

P

ROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA

................................................................................... 13

 

2.1.4.

 

S

TRATEGIE DLA ZAPEWNIENIA ADEKWATNYCH DOCHODÓW W PRZYSZŁOŚCI

. .......................... 13

 

2.2.

 

S

TABILNOŚĆ FINANSOWA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH

............................................................ 15

 

2.2.1.

 

C

ELE PROWADZONEJ POLITYKI

.................................................................................................... 16

 

2.2.2.

 

S

YTUACJA OBECNA

...................................................................................................................... 17

 

2.2.3.

 

P

ROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA

................................................................................... 22

 

2.2.4.

 

S

TRATEGIE ZMNIEJSZANIA DEFICYTU FINANSOWEGO

................................................................. 23

 

2.3.

 

M

ODERNIZACJA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH I DOSTOSOWANIE DO ZMIAN

. .......................... 25

 

2.3.1.D

OSTOSOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH DO WYMOGÓW RYNKU PRACY I 

NIESTANDARDOWEGO ZATRUDNIENIA

. ................................................................................................. 25

 

2.3.2.

 

R

ÓWNOŚĆ PŁCI I FUNKCJONOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH

. ........................................... 27

 

ROZDZIAŁ 3. WNIOSKI .................................................................................................................. 32

 

ZAŁĄCZNIK. PODSTAWOWE INFORMACJE STATYSTYCZNE.......................................... 34

 

 

 

3

Wprowadzenie 

 
„Krajowa Strategia Emerytalna” została stworzona w ramach otwartej metody koordynacji 
systemów emerytalnych. Metoda ma pozwolić krajom Unii Europejskiej na ocenę i 
porównanie realizacji przez ich systemy emerytalne trzech głównych, wspólnie przyjętych 
celów, jakimi są adekwatność świadczeń, stabilność finansowa i modernizacja. Polska po raz 
pierwszy przygotowuje taki raport.  
 
Dokument przygotowano po sześciu latach od rozpoczęcia reformy emerytalnej. W 1999 roku 
rozpoczęto wdrażanie nowego systemu emerytalnego, poprzedzone publiczną debatą, 
ekspercką i społeczną. Powodem przebudowy systemu była narastająca nierównowaga 
finansowa oraz zachodzące procesy demograficzne - nasilająca się depresja urodzeniowa i 
postępujące starzenie się ludności.  
 
Dziś problemy, które były przyczyną  wdrożenia reformy są coraz bardziej aktualne. System 
ubezpieczeń społecznych wymaga kontynuacji procesu reform. 
 
W ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczej toczy się debata nad 
stanem i perspektywami systemu ubezpieczeń społecznych. Jej celem jest prowadzenie 
kompleksowej oceny funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, stanu jego finansów 
i sposobów zarządzania. Wśród problemów, na które zwrócono uwagę należy wymienić: 

•  w zakresie funkcjonowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych: 

-  ocenę wyników, bilansowania i prognozowania sytuacji finansowej FUS; 
-  pełne wdrożenie systemu informatycznego w tym systemu kont 

indywidualnych; 

-  utrzymanie rozdzielności poszczególnych ryzyk ubezpieczeniowych i 

konieczność monitorowania ich sytuacji; 

-  uodpornienie systemu na wahania demograficzne, sprawne funkcjonowanie 

Funduszu Rezerwy Demograficznej; 

-  powszechny dostęp do informacji na temat sytuacji systemu ubezpieczeń 

społecznych; 

-  budowanie sprawnych mechanizmów kontroli nad systemem; 
-  zwiększenie przychodów i racjonalizacja kosztów systemu ubezpieczeń 

społecznych; 

•  w zakresie funkcjonowania ZUS: 

-  upublicznienie wyników i planów finansowych ZUS; 
-  prowadzenie przejrzystej polityki informacyjnej; 
-  przygotowanie i realizację Planów Strategicznych ZUS. 

 
Krajowa Strategia Emerytalna obejmuje także system ubezpieczeń społecznych rolników. 
Również na jego temat toczy się w ostatnich latach dyskusja. W połowie 2004 r. nadzór nad 
ubezpieczeniami społecznymi rolników został powierzony ministrowi właściwemu ds. 
zabezpieczenia społecznego. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych rolników mająca na 
celu zwiększenie powiązania składek z dochodami rolniczymi, a także stworzenie systemu 
sprzyjającego mobilności zawodowej pomiędzy systemem rolniczym i pozarolniczym 
stanowi istotne wyzwanie na kolejne lata. 
 
W rozdziale pierwszym zaprezentowano krótką charakterystykę systemów emerytalnych w 
Polsce, wraz ze stojącymi przed nimi wyzwaniami. Kolejny rozdział  poświęcony jest ocenie 

 

4

realizacji przez systemy emerytalne podstawowych celów funkcjonowania, określonych w 
ramach procesu otwartej metody koordynacji przez kraje członkowskie UE, tj. adekwatności, 
stabilności oraz modernizacji systemów emerytalnych. Rozdział trzeci zawiera wnioski 
wynikające ze strategii.  
 
Projekt Krajowej Strategii Emerytalnej został przygotowany w Ministerstwie Polityki 
Społecznej, następnie przekazany do szerokich konsultacji społecznych i międzyresortowych. 
Ostateczny kształt „Strategii...” odzwierciedla opinie otrzymane w trakcie przeprowadzonych 
konsultacji. 
 
 

 

5

Rozdział 1. Podstawowe cechy systemu emerytalnego, podstawowe 
wyzwania demograficzne i demograficzno-społeczne. 

 

1.1. Systemy emerytalne w Polsce 

 
W Polsce świadczenia emerytalne i rentowe wypłacane są z dwóch systemów 
ubezpieczeniowych: powszechnego oraz rolniczego. Odrębnie funkcjonują systemy 
zaopatrzeniowe służb mundurowych, sędziów i prokuratorów. Każdy z tych systemów 
funkcjonuje według odrębnych zasad i dotyczy innej grupy osób. Największy, powszechny 
system emerytalny, wypłaca emerytury i renty dla niemal 78% emerytów i rencistów. Z 
systemu rolniczego wypłacane są  świadczenia dla 18,5% świadczeniobiorców. Pozostali 
beneficjenci otrzymują świadczenia z systemów zaopatrzeniowych (rys. 1). Systemy oparte są 
na różnych zasadach opłacania składek i wypłacania  świadczeń. Wspólne są natomiast  
zasady waloryzacji świadczeń.  
 
Powszechny system emerytalny 
 
Funkcjonowanie systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce sięga 1918 r. Po II wojnie 
światowej aż do 1999 r. zasady jego funkcjonowania były zbliżone do tradycyjnych 
systemów kontynentalnej Europy. Był to system repartycyjny, funkcjonujący w oparciu o 
formułę zdefiniowanego świadczenia. Według prognoz przygotowanych w 1998 r., deficyt 
systemu emerytalnego wzrastałby  średnio o około 1% PKB (około 8 mld zł) co 10 lat, 
sięgając w 2030 r. ponad 2% PKB, a w 2050 r. niemal 4% PKB. Sfinansowanie tak dużego 
deficytu związane byłoby z koniecznością istotnego podnoszenia składek na ubezpieczenia 
społeczne lub podatków.  
 
Ubezpieczenia społeczne w Polsce obejmują ubezpieczenie na wypadek starości, choroby, 
macierzyństwa, niezdolności do pracy, utraty żywiciela, wypadków przy pracy oraz chorób 
zawodowych. W powszechnym systemie ubezpieczeń emerytalnego i -rentowych jest w 2004 
r. ubezpieczeniom podlegało 13 mln osb. Z systemu tego wypłacano świadczenia dla 7,2 mln 
emerytów i rencistów. W 2004 roku wydatki na świadczenia wyniosły 104,4 mld zł (11,8% 
PKB), w tym na emerytury i renty 96,3 mld zł (10,9 % PKB). Dotacja uzupełniająca do 
systemu w 2004 r. wyniosła 19,4 mld zł.

1

 

 
Wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 1999 reforma zmieniła zasadniczo kształt systemu, 
mając na celu znaczące ograniczenie ryzyka niewypłacalności systemu emerytalnego w 
długim okresie (ograniczyła ukryty dług finansów publicznych, wynikający z dużej skali 
narastania zobowiązań emerytalnych). Podstawowym celem przebudowy systemu było 
dostosowanie go do zmian demograficznych i przyspieszenie rozwoju ekonomicznego kraju. 
System emerytalny powinien zapewnić odpowiedni poziom świadczeń (ze szczególnym 
uwzględnieniem  świadczeń minimalnych), cechować się finansową stabilnością, a także 
zachęcać uczestników do kontynuowania aktywności zawodowej. Reforma ma przyczyniać 
się do zwiększenia się poziomu oszczędności w gospodarce. 
 
                                                 

1

 Ponadto, 3,5 mld zł zostało przekazane w formie dotacji celowej na sfinansowanie świadczeń finansowanych z 

budżetu państwa oraz 10,6 mld zł jako refundacja z tytułu składek przekazanych do otwartych funduszy 
emerytalnych.  

 

6

Dotychczasowy system oparty na zasadzie zdefiniowanego świadczenia przekształcony został 
w system oparty na zdefiniowanej składce. Część obowiązkowa systemu podzielona została 
na dwie części – niefinansową i finansową. Pierwszą z nich zarządza instytucja publiczna – 
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a drugą instytucje prywatne – powszechne towarzystwa 
emerytalne. Dla każdego ubezpieczonego w tym systemie są prowadzone dwa konta. 
Pierwsze z nich (niefinansowe) prowadzone jest przez ZUS, a drugie (finansowe) w 
kapitałowym otwartym funduszu emerytalnym. Zachowany został dotychczasowy wiek 
emerytalny, wynoszący 60 lat dla  kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Nie przewidziano możliwości 
wcześniejszego przejścia na emeryturę osób objętych nowym systemem, co powinno 
prowadzić do podwyższenia efektywnego wieku emerytalnego. W 2004 r. przeciętny wiek 
przejścia na emeryturę wyniósł 56,8 lat (58,7 lat dla mężczyzn i 56 lat dla kobiet).  
 
Składki emerytalne wynoszą 19,52% płacy brutto i płacone są w równych częściach przez 
pracownika i pracodawcę. W przypadku członka otwartego funduszu emerytalnego część 
składki w wysokości 7,3% płacy przekazywana jest przez ZUS do wybranego przez niego 
OFE. Pozostała część, czyli 12,22% pozostaje w Zakładzie. Składki na pozostałe ryzyka 
ubezpieczeniowe są również wpłacane do ZUS, w tym składka na ubezpieczenia rentowe 
wynosząca 13% wynagrodzenia (płacona w równych częściach przez pracownika i 
pracodawcę)

2

. Uzupełnieniem systemu obowiązkowego powinny być dobrowolne 

oszczędności w ramach Pracowniczych Programów Emerytalnych i Indywidualnych Kont 
Emerytalnych. 
 
Składki zapisywane na indywidualnym koncie ubezpieczonego w ZUS są waloryzowane. 
Waloryzację można traktować jako swego rodzaju stopę zwrotu z inwestycji. Wskaźnik 
waloryzacji konta jest równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych 
powiększonemu o wzrost realny przypisu składek na ubezpieczenie emerytalne, nie może być 
on jednak niższy niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Środki wpływające do 
OFE przeliczane są na jednostki rozrachunkowe. Ich wartość zależy od wyników 
inwestycyjnych. 
 
Świadczenia wypłacane z systemu waloryzowane są co najmniej wskaźnikiem wzrostu cen.  
 
W 1999 r. osoby podlegające ubezpieczeniu zostały podzielone na trzy grupy: 

1.  urodzonych przed 1 stycznia 1949 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z 

zasadami starego systemu emerytalnego( zasada zdefiniowanego świadczenia);  

2.  urodzonych po 31 grudnia 1948 roku, a przed 1 stycznia 1969 roku, którzy przechodzą 

na emeryturę zgodnie z zasadami nowego systemu (zasada zdefiniowanej składki), z 
tym  że prawa emerytalne nabyte przed wejściem w życie nowego systemu zostały  
przeliczone na kapitał początkowy, zapisany na koncie w ZUS

3

;  

3.  urodzonych po 31 grudnia 1968 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z 

nowymi zasadami i obowiązkowo mają dwa konta (w pełni zasada zdefiniowanej 
składki). 

Reforma wpłynęła na wysokość dochodów systemu powszechnego ze względu na fakt 
przekazywania części składek emerytalnych do OFE. Ze zgromadzonych w OFE środków 
będą w przyszłości wypłacane  świadczenia wraz z przechodzeniem na emeryturę kolejne 
roczników objętych reformą. Pierwsze emerytury w nowym systemie wypłacane będą od 

                                                 

2

 Ponadto  pracownik płaci składkę na ubezpieczenia chorobowe w wysokości 2,45%, a pracodawca w 

zależności od branży 0,97% - 3,86% na ubezpieczenie wypadkowe 

3

 Wyjątek stanowią osoby przechodzące na wcześniejszą emeryturę, które nabędą uprawnienia do końca 2006r. 

 

7

2009 r. Dlatego też, oceniając funkcjonowanie nowego systemu, można się obecnie opierać 
jedynie na projekcjach wysokości przyszłych świadczeń.  
 
 
System emerytalny rolników  
 
Rolnicy i ich rodziny od 1977 r. objęci są obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Do 
1991 r. system ten był administrowany przez ZUS, a od 1991 r. utworzona została nowa 
instytucja – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Odrębność administrowania 
związana jest z wdrożeniem rozwiązań specyficznych, skierowanych do tej grupy ludności, w 
szczególności działalności prewencyjnej, rehabilitacji leczniczej, odrębnego orzecznictwa 
lekarskiego, odrębnego sposobu opłacania składek i obliczania świadczeń od 1991 r. Na 
koniec 2004 r. ubezpieczeniu podlegało 1,5 mln osób, a emeryturę lub rentę pobierało 1,7 mln 
świadczeniobiorców.  
 
Ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników jest finansowane z Funduszu Emerytalno-
Rentowego (FER), którego wydatki w 2004 r. wyniosły 16,3 mld zł. Natomiast przychody 
FER pochodzą  głównie z dotacji budżetu państwa (w 2004 r. 15,1 mld zł)  
i częściowo ze składek czynnych zawodowo rolników (w 2004 r. 1,1 mld zł). Składka  
na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jest kwartalna i wynosi 30% minimalnej emerytury 
(emerytura ta wynosi aktualnie 562,58 zł). Wpływy ze składek na ubezpieczenie emerytalno-
rentowe pokrywają tylko około 6% wydatków z ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Taki 
udział dochodów ze składek w finansowaniu kosztów emerytur związany jest przede 
wszystkim z początkowym założeniem, iż system ten będzie dotowany przez państwo, jak 
również niekorzystnej relacji między liczbą ubezpieczonych a liczbą  świadczeniobiorców. 
Ponadto obciążenie składkami jest bardzo nierównomierne, ponieważ dla małych 
gospodarstw rolnych stanowią one istotne obciążenie, podczas gdy dla gospodarstw 
większych są niemal nieodczuwalne. 

 

Emerytura rolnicza przysługuje ubezpieczonemu rolnikowi, który łącznie spełnia następujące 
warunki: 

¾

  osiągnął wiek emerytalny (60 lat dla kobiety, 65 lat dla mężczyzny), 

¾

 

podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres co najmniej 25 lat

. 

Emerytura rolnicza obliczana jest w relacji do wysokości emerytury minimalnej i składa się z 
części składkowej i uzupełniającej. Część składkowa uzależniona jest od stażu 
ubezpieczeniowego i ustala się  ją przyjmując po 1% emerytury minimalnej za każdy rok 
podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Ta część emerytury rolniczej wypłacana 
jest niezależnie od zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, czyli przekazania 
gospodarstwa rolnego. Część uzupełniająca wynosi od 95% do 85% emerytury minimalnej i 
maleje wraz z długością ubezpieczenia. Część uzupełniająca świadczenia wypłacana jest po 
przekazaniu gospodarstwa rolnego. W efekcie tak przyjętych zasad obliczania wysokości 
emerytury, rozkład wysokości emerytur jest silnie spłaszczony. 
 
Zaopatrzeniowe systemy emerytalne 
 
Systemy zaopatrzeniowe są w całości finansowane z budżetu państwa. Obejmują one 
świadczenia dla policji, wojska, straży pożarnej, funkcjonariuszy BOR, straży więziennej, 
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, sędziów i 
prokuratorów. W stosunku do systemu powszechnego wyróżnia się dwiema cechami: 

 

8

-  osiągnięcie uprawnień emerytalnych uzależnione jest od stażu pracy i na emeryturę można 

przejść już po 15 latach służby, co oznacza że systemy te mają relatywnie najmłodszych 
emerytów; 

-  wysokość  świadczenia określona jest od wysokości ostatniego wynagrodzenia lub 

uposażenia, czyli w odmienny sposób niż w systemie powszechnym. 

W 2004 roku z systemu wypłacanych było łącznie 329 tys. świadczeń emerytalno-rentowych 
(co stanowiło około 3,6% wypłat  świadczeń emerytalno-rentowych), na kwotę 8,3 mld zł

4

 

(czyli 4,2% wydatków budżetu państwa, około 7% ogółu wydatków na emerytury i renty ).  
W trakcie konsultacji pojawiły się  głosy wskazujące na potrzebę rozważenia reformy tych 
systemów, zmierzającej między innymi do wydłużenia okresu pełnienia służby publicznej. 
Często bowiem osoby które mają duże doświadczenie zbyt wcześnie tę służbę kończą.  
 

1.2. Wyzwania demograficzne 

 
Rok 2004 był szóstym z kolei rokiem, w którym odnotowano ubytek rzeczywisty ludności i 
trzecim, w którym wystąpił ujemny przyrost naturalny. Od lat 90-tych utrzymuje się spadek 
liczby urodzeń (tzw. depresja urodzeniowa). Od 1989 r. poziom dzietności nie gwarantuje 
prostej zastępowalności pokoleń. W 2003 r. współczynnik dzietności wynosił 1,22 i był 
najniższy od ponad 50 lat. Jednocześnie, obserwowana w latach 90-tych stała poprawa 
sytuacji w zakresie umieralności w pozytywny sposób wpływa na długość trwania życia 
Polaków. W stosunku do 1990 r. trwanie życia mężczyzn wydłużyło się o 4 lata, zaś kobiet o 
3,4 roku.  
 
Prowadzone przez demografów badania i analizy wskazują,  że trwający od kilkunastu lat 
spadek dzietności jeszcze nie jest procesem zakończonym i dotyczy w coraz większym 
stopniu kolejnych roczników młodzieży. Zjawisko, które obserwujemy w  Polsce znane jest 
pod nazwą drugiego przejścia demograficznego, cechującego się spadkiem dzietności, 
spowodowany zachodzącymi zjawiskami społecznymi, w tym między innymi zmianą 
postrzegania roli rodziny w społeczeństwie. Wśród bezpośrednich przyczyn malejącej 
dzietności wymienia się: trudności na rynku pracy i trudne warunki społeczno-ekonomiczne, 
w jakich znalazło się pokolenie w wieku prokreacyjnym. Zgodnie z opiniami ekspertów, w 
najbliższych latach należy liczyć się z dalszym spadkiem współczynnika dzietności.  
 
Malejąca dzietność i wzrastająca długość  życia powodują starzenie się ludności, którego 
efektem będzie istotne przesunięcie w proporcjach między liczbą osób w wieku 
produkcyjnym i poprodukcyjnym. Według prognoz EUROSTATu liczba ludności w wieku 
produkcyjnym (15-65 lat) zacznie spadać od roku 2012. Zjawisko to przekłada się 
bezpośrednio na wskaźnik obciążenia demograficznego. Liczba osób w wieku 
poprodukcyjnym (w wieku powyżej 65 lat) na 100 osób w wieku produkcyjnym wzrośnie z 
17 w 2003 roku do 46,6 w 2050 roku – wykres 1.  

                                                 

4

 Wydatki budżetu państwa na emerytury i renty systemu zaopatrzeniowego. 

 

9

Rozdział 2. Realizacja wspólnych celów  

2.1. Adekwatność systemów emerytalnych 

Wspólne cele 

Kraje członkowskie powinny dbać, aby ich systemy emerytalne były zdolne do osiągania 
swoich celów społecznych. W tym celu, w ramach specyficznych uwarunkowań 
narodowych, powinny one: 
Cel 1.  
Zapewniać,  że starsi ludzie nie są narażeni na ryzyko ubóstwa i mogą cieszyć się 
przyzwoitym standardem życia; biorą udział w ekonomicznym rozwoju kraju oraz mogą 
aktywnie uczestniczyć w życiu publicznym, społecznym i kulturalnym 
Cel 2.  
Zapewniać wszystkim dostęp do odpowiednich systemów emerytalnych, publicznych lub 
prywatnych, które pozwolą im na nabycie uprawnień pozwalających na utrzymanie 
odpowiedniego standardu życia po przejściu na emeryturę. 
Cel 3.  
Promować solidarność w ramach pokoleń i pomiędzy pokoleniami. 

 

2.1.1. Cele polityki emerytalnej  
 
Nowy system emerytalny, oparty o zasadę zdefiniowanej składki, uzależnia wysokość 
przyszłych  świadczeń od wpłacanych przez całe  życie zawodowe składek oraz średniej 
długości trwania życia w wieku przejścia na emeryturę

5

. Stopy zwrotu na kontach 

emerytalnych uzależnione są od sytuacji na rynku pracy, przekładającej się na zmiany 
wpływów ze składek, a także zwrotu z inwestycji kapitałowych.  
 
W efekcie, przyszła emerytura zależeć  będzie od ilości i wysokości odprowadzonych w 
okresie aktywności zawodowej składek i promować  będzie wydłużanie okresu pracy. 
Jednocześnie, dzięki zasadom funkcjonowania kont emerytalnych ubezpieczeni partycypują w 
korzyściach rozwoju gospodarczego kraju (rynku pracy i rynku kapitałowego). Formuła 
naliczania przyszłej emerytury uzależnia jej wysokość od dalszego oczekiwanego trwania 
życia co pozwala na równomierne obciążenie obecnych i przyszłych pokoleń ryzykiem 
demograficznym. 
 
Istotnym elementem solidarności międzypokoleniowej i adekwatności  świadczeń jest 
istniejąca gwarancja emerytury minimalnej

6

. W starym systemie emerytalnym (obejmującym 

osoby urodzone przed 1949 r.), a także w systemie rolniczym, emerytura ta jest finansowana 
bezpośrednio w ramach ubezpieczenia. W nowym systemie emerytalnym, gwarancja 
emerytury minimalnej będzie finansowana z budżetu państwa i wypłacana w sytuacji, gdy 
łączna emerytura z systemu obowiązkowego będzie niższa niż minimum. W ten sposób, 
wyodrębnione są funkcje systemu emerytalnego, rozumianego jako zorganizowany i 
obowiązkowy system oszczędzania na starość (w ramach dwóch kont) i funkcje państwa w 
zakresie redystrybucji dochodowej, której finansowanie odbywa się za pośrednictwem 
budżetu, a więc w jej finansowaniu partycypują wszyscy podatnicy.  
 
                                                 

5

 Wynikającej z aktualnych tablic trwania życia ogłaszanych corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu 

Statystycznego. 

6

 Gwarancją minimalnej emerytury zostaną objęte osoby, które będą miały okres ubezpieczeniowy  

 

10

Elementem uzupełniającym do gwarancji systemu emerytalnego jest minimalny poziom 
dochodów określony w systemie pomocy społecznej, poniżej którego każdy obywatel ma 
prawo dostępu do świadczeń z pomocy społecznej.  
Reforma emerytalna wprowadziła zasadę, iż wysokość składek, podobnie jak wcześniej 
wysokość  świadczeń, jest naliczana do kwoty odpowiadającej 250% przeciętnego rocznego 
wynagrodzenia. Oznacza to, że osoby o wyższych dochodach mogą oczekiwać relatywnie 
niższych  świadczeń, w stosunku do swoich zarobków. Z drugiej strony, po 1999 r.  ze 
względu na wprowadzenie ograniczenia podstawy wymiaru składek, ich dochody netto 
wzrosły.  Środki te mogą stanowić  źródło  dodatkowych, dobrowolnych oszczędności 
emerytalnych tak, aby osoby te w przyszłości mogły uzyskać wyższe dochody na emeryturze.   
 
Funkcjonowanie systemu emerytalnego, wraz z opisanymi gwarancjami pozwala na osiąganie 
jednego z celów systemów emerytalnych, jakim jest zmniejszanie ryzyka ubóstwa wśród osób 
starszych. 
 
 

 

2.1.2. Obecna sytuacja: narzędzia polityki emerytalnej i osiąganie celów  
 
Zasięg ubóstwa skrajnego (minimum egzystencji) w rodzinach emerytów i rencistów 
 
Rodziny emerytów znajdują się relatywnie w lepszej sytuacji niż ogół rodzin w Polsce. 
Ubóstwo mierzone poziomem minimum egzystencji dotykało 5,6% ogółu rodzin emerytów i 
wskaźnik ten (najniższy wśród badanych grup społeczno – ekonomicznych) utrzymywał się 
na niezmienionym poziomie w latach 2003 – 2004. Odpowiednie wskaźniki dla rodzin 
ogółem wynosiły 10,9% oraz 11,8%. W gorszej sytuacji były rodziny rencistów, dla których 
wskaźniki ubóstwa kształtowały się na poziomie wyższym niż przeciętnie i wynosiły: 15,1% 
w roku 2003 oraz 16,8% w roku 2004.  
 
Ryzyko ubóstwa relatywnego w przypadku osób w wieku powyżej 65 lat jest również niższe 
niż wśród osób młodszych (0-64 lata) i w 2001 r. wynosiło według danych EUROSTAT 6,6% 
(w porównaniu do 18% dla pozostałych osób). Ryzyko ubóstwa relatywnego jest większe 
wśród starszych kobiet (8,2%) niż wśród starszych mężczyzn (4,1%). 
 
Emerytura minimalna 
 
Podstawowym celem każdego systemu emerytalnego jest zapewnienie źródeł utrzymania 
osobom, które ze względu na wiek zakończyły aktywność zawodową. W polskim systemie 
emerytalnym, osoby które legitymują się odpowiednio wysokim stażem, ale w ciągu swojej 
kariery zawodowej nie osiągały wysokich przychodów mają zagwarantowaną emeryturę i 
rentę minimalną. Emerytura minimalna przysługuje osobie, która ukończyła 60 lat kobieta i 
65 lat mężczyzna oraz posiada staż ubezpieczeniowy odpowiednio 20 i 25 lat. Jeżeli 
ubezpieczony uzyska z pierwszego i drugiego filara emeryturę niższą niż emerytura 
minimalna, to jego emerytura zostanie podwyższona do wysokości emerytury minimalnej. 
Obecnie emerytura minimalna wynosi 562,58 zł (co stanowi 23,6% przeciętnego 
miesięcznego wynagrodzenia) i jest waloryzowana wskaźnikiem wzrostu cen, czyli w taki 
sam sposób jak pozostałe emerytury i renty wypłacane z ZUS. Podobnie jak inne dochody jest 
opodatkowana podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także jest objęta 
obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.  
 

 

11

Dodatki do emerytur i rent 
 
Osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do 
pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat przysługuje określony kwotowo 
dodatek pielęgnacyjny. Sierotom zupełnym uprawnionym do renty rodzinnej przysługuje 
dodatek dla sierot zupełnych – stała kwota. Dodatki podlegają waloryzacji na zasadach 
określonych dla emerytur i rent. 
 
Poza systemem emerytalnym funkcjonują dodatki i ulgi przeznaczone dla osób starszych i 
niepełnosprawnych. Wiele z nich finansowanych jest z budżetów regionalnych, np. ulgi na 
przejazdy komunikacją miejską, ulgi w instytucjach kulturalnych itp.  
 
Najubożsi emeryci i renciści mogą ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej. Te osoby, 
których dochody nie osiągają poziomu kryterium dochodowego, ze względu na wiek lub 
niepełnosprawność, mogą otrzymać zasiłek stały podnoszący dochód netto do wysokości 
461 zł w przypadku osoby samotnej a do 316 zł na osobę w rodzinie. Przejściowe kłopoty 
mogą być wspierane zasiłkiem okresowym, którego wysokość wyznacza różnica między 
poziomem kryterium dochodowego, a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o 
świadczenie. Poza tym oferowane jest jednorazowe wsparcie skierowane do osób dotkniętych 
skutkami zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej.  
 
Pomoc społeczna oferuje również  świadczenia i usługi opiekuńcze osobom chorym oraz 
samotnym. W szczególnych przypadkach oferowana jest też instytucjonalna pomoc 
opiekuńcza w domach pomocy społecznej. 
 
Emeryci i renciści o niskim poziomie dochodów, którzy nie radzą sobie z opłatami świadczeń 
mieszkaniowych mogą ubiegać się o dodatki mieszkaniowe. Ich wysokość jest zależna od 
indywidualnie rozpatrywanej sytuacji świadczeniobiorcy według szczegółowych kryteriów 
(odnoszących się do dochodów, poziomu wydatków mieszkaniowych standardów 
powierzchni normatywnej mieszkania), a kwota dodatku wpływa na konto podmiotów 
administrujących mieszkaniami. 
 
Uczestnictwo w systemie emerytalnym  
 
Oba funkcjonujące w Polsce systemy emerytalne– są powszechnie dostępne i obowiązkowe. 
Jak wynika z porównania liczby osób ubezpieczonych i zatrudnionych, obecnie niemal 
wszyscy aktywni zawodowo uczestniczą w jednej z form powszechnego systemu 
zabezpieczenia społecznego. Taka sytuacja powinna się utrzymywać w przyszłości.  
 
W przypadku okresów pozostawania poza zatrudnieniem, takich jak urlop wychowawczy, 
macierzyński, okresy opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, w tym dziećmi, 
bezrobocie (przez okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych) czy zasadnicza służba 
wojskowa, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe są finansowane przez budżet 
państwa. Oznacza to, że osoby które odnotowują przerwy w zatrudnieniu z powodów 
wymienionych powyżej, nie tracą swoich praw emerytalnych. 
 
Problemem natomiast pozostaje duża liczba osób biernych zawodowo, które nie są objęte 
ubezpieczeniem społecznym. Aktywizacja zawodowa tych osób jest zatem konieczna nie 
tylko z perspektywy poprawy stabilności finansowej, ale także będzie zmniejszać ryzyko 
ubóstwa osób starszych. 

 

12

 
 
Renty rodzinne 
 
W polskim systemie emerytalnym renty rodzinne odgrywają istotną rolę w zapewnieniu 
adekwatnych dochodów przede wszystkim wdowom. Wdowy często wolą korzystać z renty 
rodzinnej po zmarłym mężu, która zapewnia im wyższe  świadczenie niż ich własna 
emerytura. Wynika to zarówno z krótszych okresów ubezpieczenia kobiet, jak i ich niższych 
zarobków. W efekcie, około 74% kobiet korzystających z rent rodzinnych ma więcej niż 50 
lat, podczas gdy w tym wieku jest tylko 9%  mężczyzn otrzymujących te świadczenia. 
 
Dobrowolne formy oszczędzania 
 
Poprzez tworzenie systemu szczególnych zachęt i preferencji, państwo polskie wspiera 
dobrowolne formy oszczędzania na cele emerytalne  w postaci pracowniczych programów 
emerytalnych (PPE) oraz Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE).Pierwsze pracownicze 
programy emerytalne powstały w 1999 r., a IKE w 2004 r.  
 
Pracownicze Programy Emerytalne nie są jeszcze tak popularne jak w krajach o dłuższej 
tradycji ubezpieczeniowej, pomimo że korzystają z szeregu zachęt systemowych. Dodatkowo 
trudna sytuacja gospodarcza ostatnich lat i niskie możliwości oszczędzania w społeczeństwie 
polskim wpłynęły negatywnie na rozwój PPE. We wrześniu 2004 roku 100 tys. osób było 
uczestnikami programów emerytalnych. 
 
Indywidualne Konto Emerytalne, to konto, które umożliwia dodatkowe oszczędzanie na 
emeryturę bez konieczności odprowadzania podatku dochodowego od dochodów 
kapitałowych. Oszczędzanie na IKE pozwala na zgromadzenie dodatkowych oszczędności, 
dzięki którym będzie można uzupełnić dochody emerytalne z systemu powszechnego. Ze 
względu na krótki okres funkcjonowania nie można jeszcze ocenić efektów wprowadzenia 
nowych rozwiązań

7

. 

 
Redystrybucja i solidarność międzypokoleniowa 
 
Nowy system emerytalny wyraźnie określa zasady solidarności międzypokoleniowej i 
podziału ryzyka pomiędzy poszczególne pokolenia. Ustalono jednakową dla wszystkich 
przyszłych pokoleń stopę procentową składki na ubezpieczenia emerytalne. Emerytura ma 
zależeć od sumy wpłaconych przez cały okres składek ubezpieczeniowych i oczekiwanego 
dalszego trwania życia w wieku przejścia na emeryturę. Relacja pomiędzy wartością obecną 
składek i świadczeń jest stała dla wszystkich roczników. W efekcie ryzyko wydłużenia 
trwania  życia ponoszone jest przez to pokolenie, którego to ryzyko dotyczy. Następuje 
podział ryzyka demograficznego pomiędzy pokolenie pracujące i pokolenie emerytów.  
 
W dotychczasowym systemie, teoretycznie rzecz biorąc, następowała redystrybucja środków 
od lepiej zarabiających do gorzej zarabiających. Wysokość emerytury zależały m.in. od stażu 
pracy ogółem, ale przy naliczaniu wysokości  świadczenia brana jest pod uwagę przeciętna 
podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe lub na ubezpieczenie 
społeczne z 10 kolejnych lat kalendarzowych wybranych z ostatnich 20 lat przypadających 
przed rokiem zgłoszenia wniosku o świadczenie lub z 20 lat kalendarzowych wybranych 
                                                 

7

 W ciągu czterech pierwszych miesięcy funkcjonowania IKE (IX - XII 2004 r.) konto założyło około 180 tys. 

osób. 

 

13

przez ubezpieczonego z całego okresu ubezpieczenia. W efekcie może się zdarzyć, że osoby, 
które pracowały dłużej, ale ich dochody pozostawały na stałym poziomie w odniesieniu do 
średniej krajowej, miały niższe emerytury niż osoby, które pracowały krócej, ale ich dochody 
znacznie wzrosły w ostatnich latach kariery. Działo się tak, pomimo, że ci pierwsi w ciągu 
swojej kariery zawodowej wpłacili więcej składek do systemu. W efekcie więc, założony 
kierunek redystrybucji był zaburzony. Wprowadzone jest również ograniczenie wskaźnika 
wysokości podstawy wymiaru emerytury do 250%, natomiast nie było takiego limitu po 
stronie składek, co oznaczało, że dla osób o wyższych zarobkach, część składki stanowiła de 
facto podatek, jako że jej wpłacenie nie powodowało zwiększenia praw emerytalnych. 
Dopiero od 1 stycznia 1999r. ograniczono roczną podstawę wymiaru składek na 
ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności 
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na 
dany rok kalendarzowy. Te i inne zjawiska zostały wyeliminowane w nowym systemie, gdzie 
każda wpłacona składka ma wpływ na przyszłą wysokość emerytury.  
 
W systemie emerytalnym do obliczenia wysokości świadczenia stosuje się wspólne dla kobiet 
i mężczyzn tablice życia. Powoduje to redystrybucję pomiędzy mężczyznami i kobietami, 
która niweluje różnice wynikające z przyczyn demograficznych. System ten nie wyrównuje 
różnic wynikających ze zróżnicowanej wysokości zarobków kobiet i mężczyzn. Różnice te 
powinny być niwelowane poprzez politykę rynku pracy, nakierowaną na równe traktowanie 
pracujących, bez względu na ich płeć.  
 
System podatkowy jest w Polsce taki sam, zarówno dla pracujących, jak i dla emerytów oraz 
rencistów.  
 
2.1.3. Prognozy na przyszłość i wyzwania 

 

W przyszłości relacja pomiędzy wysokością emerytury i wynagrodzenia będzie się zmieniać. 
Po pierwsze, na skutek przyjętej zasady cenowej waloryzacji świadczeń, zmianie ulegać 
będzie relacja przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia  
 
Po drugie, zmianie ulegnie relacja indywidualnej emerytury do ostatnio osiągniętego 
wynagrodzenia, czyli tzw. stopa zastąpienia. Będzie to rezultatem działania systemu o 
zdefiniowanej składce, a także prognozowanym wydłużaniem trwania życia. Przeprowadzone 
projekcje wskazują na spadek stóp zastąpienia w przyszłości. Istotne jest, aby przyszła 
wartość wynagrodzeń była na tyle wysoka, aby realna siła nabywcza przyszłych emerytur 
także rosła.  
 
W związku z tym, należy monitorować wartości świadczeń emerytalnych, aby w przypadku 
ryzyka utraty adekwatności finansowej podjąć działania zmierzające do jej poprawy.  
 
Utrzymanie gwarancji emerytury minimalnej powinno chronić przed ubóstwem. Dlatego 
gwarancja ta powinna podlegać okresowej ocenie, czy spełnia ona postawione przed nią cele.  
 
 
 
 
2.1.4. Strategie dla zapewnienia adekwatnych dochodów w przyszłości. 
 

 

14

Realna wartość przyszłych świadczeń zależy przede wszystkim od wzrostu wynagrodzeń oraz 
wyników rynku finansowego. Stąd należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków do 
dynamicznego rozwoju gospodarki i rynku pracy w Polsce. 
 
Zapewnienie dynamicznego rozwoju gospodarczego, który powinien stymulować wzrost płac 
i stóp zwrotów OFE powinno umożliwić zgromadzenie dostatecznie dużych oszczędności i 
zminimalizować ryzyko konieczności dopłat z budżetu państwa do emerytur minimalnych. 
 
Bieżące monitorowanie oraz przygotowywanie projekcji wartości przyszłych świadczeń może 
skutkować pewnymi zmianami w ramach systemów emerytalno-rentowych. Przykładem 
takiego działania może być zmiana ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń 
Społecznych w 2004 r., która zwiększyła stopę zwrotu na koncie indywidualnym w ZUS do 
pełnej zmiany realnego wzrostu przypisu składki, który mierzy dynamikę wzrostu funduszu 
płac w gospodarce, podlegającego obowiązkowi ubezpieczenia. Według projekcji, 
wprowadzona zmiana zwiększyła przyszłe emerytury w relacji do wynagrodzenia o około 
dwa punkty procentowe.  
 
Duży wpływ na kształtowanie przyszłych emerytur mają decyzje indywidualne 
ubezpieczonych. W systemie o zdefiniowanej składce wydłużenie okresu aktywności 
zawodowej daje podwójną korzyść. Po pierwsze, wartość oszczędności na emeryturę rośnie, o 
wpłacone składki i osiągnięty na dotychczasowych oszczędnościach zwrot. Z drugiej strony, 
spada wartość dalszego oczekiwanego trwania życia, co w efekcie także wpływa na 
zwiększenie wysokości świadczenia (ostatni przykład w tabeli 24).   
 
Analiza stóp zastąpienia

8

 

 
Oceniając adekwatność nowego systemu emerytalnego, można się obecnie oprzeć o projekcje 
relacji pomiędzy przyszłą emeryturą i wynagrodzeniem, czyli tzw. stóp zastąpienia. 
Przygotowane dla celów raportu projekcje przygotowane zostały w kilku wariantach. W 
wariancie bazowym zostały one policzone dla osoby, która przechodzi na emeryturę w wieku 
65 lat po 40 latach pracy, a której zarobki wynoszą 100% średniej krajowej. Wskaźniki 
policzone zostały dla osób przechodzących na emeryturę w 2005, 2010, 2030 i 2050 roku. W 
pierwszych dwóch przypadkach są to osoby przechodzące na emeryturę ze starego systemu 
(urodzone przed 1948 r.).W 2030 r. osoba przechodząca na emeryturę  będzie już objęta 
nowym systemem, ale na wysokość jej świadczenia wpływ będzie miał kapitał początkowy. 
W przypadku osoby przechodzącej na emeryturę w 2050 roku świadczenie będzie obliczone 
w pełni według nowych zasad i osoba ta od początku swojej pracy będzie objęta nowym 
systemem emerytalnym. Przedstawione wyniki nie uwzględniają podziału  na system 
finansowy i niefinansowy. Wynika to z tego, iż w każdym z okresów udział emerytury z 
poszczególnych kont będzie różny, ze względu na występowanie kapitału początkowego. 
Kapitał początkowy, czyli część emerytury ze starego systemu jest bowiem doliczana do 
konta w ZUS i jego udział w kształtowaniu przyszłych świadczeń zależy od tego, jak długo 
dana osoba pracowała przed 1999 r.  
 
Przygotowane projekcje nie uwzględniają emerytur wypracowanych w ramach 
pracowniczych programów emerytalnych, gdyż udział w PPE nie jest powszechny. 
Programami tymi objęte jest zaledwie 2% ubezpieczonych.  
 
                                                 

8

 Niniejsza część strategii poświęcona jest analizie opartej na wspólnych dla UE założeniach symulacji, której 

wyniki prezentowane są w załączniku. 

 

15

Wyniki projekcji wskazują na spadek wartości stopy zastąpienia w roku 2050, w porównaniu 
do roku 2030. Wynika to po pierwsze z prognozowanego wydłużenia dalszego trwania życia 
w roku 2050 oraz z większego udziału kapitału początkowego w emeryturze wyliczanej dla 
osoby przechodzącej na nią w 2030 r.  
 
Wariant, w którym na podstawie danych historycznych założono wyższą realną stopę zwrotu 
(4% brutto zamiast 3%), pokazuje, że zwiększenie stopy zwrotu o 1 punkt procentowy (p.p.)  
powoduje zwiększenie stopy zastąpienia o prawie 4 p.p. 
 
W kolejnym przykładzie dla kobiety przechodzącej na emeryturę zgodnie z obowiązującymi 
przepisami w wieku 60 lat stopa zastąpienia jest niższa aż o 12 p.p. Wynika to z faktu, że 
kobiety przez 5 lat krócej oszczędzają na emeryturę, a poza tym zgromadzone środki muszą 
wystarczyć na dłuższy okres pobierania świadczeń emerytalnych. W przykładzie 
wykorzystano wspólne tablice trwania życia (zgodnie z obowiązującym prawem, czyli 
założono,  że kobiety i mężczyźni  żyją  średnio tyle samo lat) i nie różnicowano wysokości 
wynagrodzeń kobiet i mężczyzn. 
 
Wariant, w którym osoba przechodzi na emeryturę po 42 latach pracy w wieku 67 lat, 
pokazuje jak działają zachęty ekonomiczne do kontynuowania aktywności zawodowej po 
osiągnięciu wieku emerytalnego. Decyzja o pracy o 2 lata dłużej pozwala na zwiększenie 
stopy zastąpienia w omawianym przykładzie o 6 p. p.  
 
Na wysokość stóp zastąpienia wpływają w dużym stopniu założenia makroekonomiczne. 
Niski wskaźnik stopy zastąpienia nie oznacza niskiej emerytury. Należy pamiętać,  że stopa 
zastąpienia ukazuje relację pierwszej emerytury do ostatnich zarobków, a przy założeniu 
wyższych wskaźników wzrostu płac od realnej stopy zwrotu otrzymuje się niskie stopy 
zastąpienia

9

.  

 

2.2. Stabilność finansowa systemów emerytalnych  

 

Wspólne cele 

Kraje członkowskie powinny wdrażać wieloaspektową strategię aby systemy emerytalne 
miały stabilne finansowanie, uwzględniając odpowiednią kombinację polityk 
zmierzających do: 
Cel 4. 
Osiągania wysokiego poziomu zatrudnienia, poprzez, jeżeli to konieczne, wszechstronne 
działania na rynku pracy, jak to zakłada Europejska Strategia Zatrudnienia i w sposób zgodny 
ze Wspólnotowymi Wytycznymi Polityki Gospodarczej. 
Cel 5. 
Zapewnienia,  że wszystkie odnośne działy zabezpieczenia społecznego, w szczególności 
system emerytalo-rentowy oferują efektywne zachęty dla uczestnictwa przez osoby starsze w 
rynku pracy i gospodarce. 
Cel 6. 
Reformowania w sposób właściwy systemów emerytalnych, biorąc pod uwagę cel 
zrównoważenia finansów publicznych. Jednocześnie samodzielności finansowej systemu 
emerytalnego powinna towarzyszyć zdrowa polityka fiskalna, zakładająca jeżeli to konieczne 

                                                 

9

 Szerzej na ten temat w załączniku – „Analiza wpływu założeń makroekonomicznych na wartość stóp 

zastąpienia”. 

 

16

redukcję deficytu. Strategie przedsięwzięte aby zrealizować ten cel mogą również zakładać 
tworzenie specjalnych, emerytalnych funduszy rezerwowych. 
Cel 7. 
Zapewnienia,  że przepisy emerytalne i reformy utrzymują sprawiedliwą równowagę 
pomiędzy aktywnymi zawodowo i świadczeniobiorcami, nie obciążając zbytnio pierwszych i 
utrzymując odpowiedni poziom świadczeń drugich. 
Cel 8. 
Zapewnienia, przez odpowiednie regulacje prawne i przez stabilne zarządzanie, że prywatne i 
publiczne systemy kapitałowe mogą wypłacać emerytury na które stać obywateli z 
odpowiednim poziomem efektywności i bezpieczeństwa, a także z możliwością przenoszenia 
praw. 
 
2.2.1. Cele prowadzonej polityki 
 
Brak stabilności finansowej systemu ubezpieczeń społecznych oraz istotny udział dotacji do 
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i funduszu emerytalno-rentowego KRUS stanowią 
wyzwanie dla prowadzonej polityki, w szczególności w kontekście narastania długu 
publicznego i systemowego deficytu sektora finansów publicznych.   
 
Szczególnie istotne dla zwiększenia stabilności finansowej systemu ubezpieczeń 
pracowniczych jest poszerzenie bazy składkowej, rozumiane jako wzrost zatrudnienia i 
produktywności. Obecny wysoki poziom składek na ubezpieczenia społeczne prowadzi do 
tego, iż w Polsce mamy do czynienia z jednym z najwyższych poziomów obciążeń fiskalnych 
i quasi-fiskalnych wynagrodzeń, czyli tzw. klinem podatkowym. Wpływa to zarówno na 
podaż jak i popyt na pracę.  
 
Podejmowane działania zmierzają do ograniczania wysokości składek a także zmiany 
społecznej percepcji ich charakteru przez uczestników gry rynkowej. Za szczególnie wysoki 
uważa się  poziom składek na ubezpieczenia rentowe, a jego obniżenie będzie możliwe po 
racjonalizacji wydatków na świadczenia z tego ubezpieczenia. Z drugiej strony formuła nowej 
emerytury wprowadza

10

 bezpośredni związek pomiędzy kwotą składki wpłaconej do systemu, 

a wysokością  świadczenia. Składka emerytalna nie jest traktowana jak „podatek socjalny”, 
lecz jako rodzaj inwestycji na starość.  
 
Jednocześnie priorytetem polityki rynku pracy jest zwiększenie wskaźnika zatrudnienia wśród 
wszystkich grup wiekowych a przede wszystkim tych grup, gdzie w ostatniej dekadzie 
nastąpił najsilniejszy spadek – najmłodszych i najstarszych pracowników.  
 
Istnieje potrzeba podejmowania działań służących promowaniu dodatkowych, dobrowolnych 
form zabezpieczenia emerytalnego. Podejmowane inicjatywy zasługują na ich dalszy rozwój i 
wsparcie poprzez budowę systemu zachęt.  
 
W obszarze ubezpieczeń społecznych rolników istotnym wyzwaniem jest zwiększenie roli 
składek w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych, poprzez wdrożenie zasady 
zróżnicowania składki w zależności od dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, 
istniejące dofinansowanie systemu emerytur i rent rolniczych powinno zostać lepiej 
adresowane, przede wszystkim do uboższych rolników, którzy nie mogą sfinansować składek 
w wysokości pozwalającej na sfinansowanie wypłacanych w przyszłości świadczeń. 

                                                 

10

 Dotyczy to również przewidywanych zasad wypłaty świadczeń z finansowej części powszechnego systemu. 

 

17

 
2.2.2. Sytuacja obecna 
 
Wydatki na emerytury i renty w Polsce stanowią istotną część sektora finansów publicznych. 
W 2003 r. wydatki na emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowiły 
11,3% PKB, wydatki KRUS wyniosły 2% PKB, a wydatki systemów zaopatrzeniowych w 
sumie 1,4% PKB. Łączne wydatki publiczne na emerytury i renty stanowiły więc niemal 15% 
PKB. Szczegółowa informacja na temat wydatków przedstawiona jest w załączniku. 
 
Dotacje do funduszy ubezpieczeń społecznych oraz finansowanie systemów 
zaopatrzeniowych, także stanowi istotny element w strukturze wydatków budżetu państwa. W 
2003 r. dotacja do świadczeń wypłacanych z FUS stanowiła 13,1% wydatków budżetu, a 
dotacja do KRUS 8% tych wydatków. Świadczenia z systemu zaopatrzeniowego – 6% 
wydatków budżetowych. W sumie więc ponad jedną czwartą wydatków budżetu państwa to 
wydatki związane z finansowaniem emerytur i rent.  
 
Finansowanie świadczeń w systemie pracowniczym. 
 
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest wydzielonym państwowym funduszem celowym. 
Dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pochodzą z: 

1)  obligatoryjnych składek finansowanych przez zatrudnionych, pracodawców i w 

niektórych (określonych ustawą) przypadkach ze środków publicznych, 

2)  dotacji celowej z budżetu państwa przeznaczonej na wypłatę świadczeń zleconych 

(świadczenia dla kombatantów, inwalidów wojennych i wojskowych), 

3)  dotacji uzupełniającej wynikającej z gwarantowania przez budżet państwa wypłaty 

świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 

Zakład Ubezpieczeń Społecznych może również w imieniu Funduszu Ubezpieczeń 
Społecznych zaciągać kredyty komercyjne na wypłatę świadczeń. 
W ciągu ostatnich lat, saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pogarszało się. Było to 
efektem: 

-  ubytku przychodów ze składek związanego z wdrożeniem nowego systemu, w 

szczególności z dużą liczbą ubezpieczonych w ofe, a także ograniczeniem podstawy 
wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe do 250% przeciętnego 
wynagrodzenia; 

-  spadku liczby ubezpieczonych: w 2003 r. liczba ubezpieczonych należała do 

najniższych w ostatniej dekadzie, dopiero w 2004 roku wzrosła o 0,9%. 

-  stabilizacji liczby osób otrzymujących emerytury i renty na poziomie powyżej 7 mln 

osób;  

-  wzrostu relacji pomiędzy przeciętną emeryturą i rentą a przeciętnym wynagrodzeniem 

z 54,1% w 2000 r. do 57,6% w 2004 r., co jest najwyższą relacją od 1998 r. 

 

W efekcie, wysokość dotacji uzupełniającej z budżetu państwa wzrosła z 17,5 mld zł w 
2001 r. do 24,7 mld zł w 2003 r. i  19,4 mld zł w 2004 r

11

.  

 
Dużym obciążeniem dla finansów ubezpieczenia emerytalnego, a co za tym idzie 
pokrywającego powstały niedobór budżetu państwa, jest uzupełnienie niedoboru w FUS 
powstałego na skutek przekazywania części składek do OFE. Wydatki państwa z tego tytułu 
                                                 

11

 Kwota dotacji uzupełniającej w 2004 r. jest nieporównywalna z kwotami z lat poprzednich, gdyż w 2004 r. 

nastąpiła zmiana zasad finansowania ubytków dochodów z tytułu przekazania części składek emerytalnych do 
OFE.  

 

18

w ostatnich latach wynosiły ponad 10 mld zł (ponad 14% całości wpływów z tytułu składek 
na ubezpieczenia społeczne). Według prognoz, deficyt w finansowaniu świadczeń 
emerytalnych będzie się w kolejnych latach utrzymywał, co oznacza konieczność dotowania 
systemu z budżetu państwa. 
 
Od 1999 r. istnieje możliwość zaciągania przez FUS kredytów bankowych dla pokrycia 
bieżących wydatków. Ze względu na regularny charakter tego działania, kredytowanie w 
bankach komercyjnych stało się jedną z metod finansowania wypłaty emerytur i rent. 
Utrzymywany jest wysoki poziom zadłużenia FUS w bankach komercyjnych, a koszty 
funkcjonowania systemu są powiększone o koszty obsługi tych kredytów. Należy dążyć do 
istotnego ograniczenia potrzeby zaciągania przez FUS kredytów bankowych, gdyż ich cena 
jest dla finansów publicznych wyższa niż cena obligacji.  
 
Emerytury wypłacane z nowego systemu emerytalnego spowodują zmniejszenie obciążenia 
systemu emerytalnego i budżetu państwa w porównaniu z emeryturami wypłacanymi z 
systemu o zdefiniowanym świadczeniu, który był aktuarialnie niezbilansowany. Formuła 
zdefiniowanej składki pozwala na przestrzeganie zasady indywidualizującej wkład do 
systemu z poziomem wypłacanej emerytury. Jednak pełen efekt wdrożenia reformy po stronie 
wydatków widoczny będzie wówczas, gdy system ten osiągnie dojrzałość, czyli około 2030 r. 
 
Otwarte fundusze emerytalne. 
 
Od 1999 r. prywatnie zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), otwarte 
fundusze emerytalne (OFE) są elementem obowiązkowego systemu ubezpieczeń 
emerytalnych. Do funduszy trafia składka w wysokości 7,3% podstawy jej wymiaru  . 
Obecnie, OFE prowadzą 11,8 mln kont, na których gromadzone są środki, które posłużą do 
sfinansowania części emerytury. Od startu nowego systemu emerytalnego do końca 2004 r. 
aktywa OFE wyniosły 62,63 mld zł, co stanowiło 7,09% PKB. W sumie do końca kwietnia 
2005 r. ZUS przekazał do OFE 54,6 mld zł, a  aktywa OFE przekroczyły wartość 68 mld zł, 
co było możliwe dzięki efektywnej polityce inwestycyjnej zarządzających OFE. Dynamiczny 
przyrost aktywów OFE obserwowany powinien być jeszcze przez najbliższych kilkanaście 
lat.  
 
Portfele inwestycyjne OFE są zbliżone do siebie. Według danych na koniec marca br., 
zarządzający portfelami inwestycyjnymi większość powierzonych środków (63,75%) 
zainwestowali w skarbowe instrumenty dłużne. Inwestycje w akcje spółek giełdowych 
stanowiły 29,91% aktywów OFE. Pozostałe dwie duże kategorie inwestycji OFE, to jest 
lokaty w depozyty bankowe i bankowe papiery wartościowe, a także pozaskarbowe 
instrumenty dłużne stanowiły odpowiednio 4,53% i 1,36% wartości aktywów netto. Podobna 
struktura portfela inwestycyjnego jest utrzymywana od początku funkcjonowania systemu. 
Finansowa część systemu emerytalnego jest dostępna dla ogółu ubezpieczonych

12

. Polityka 

państwa powinna przyczyniać się do tworzenia odpowiednich warunków funkcjonowania 
rynku kapitałowego sprzyjających osiąganiu zadawalających stóp zwrotu. 
 
Oceniając pod kątem wyzwań i ewentualnych zagrożeń strukturę portfela inwestycyjnego 
OFE należy zwrócić uwagę na zaangażowanie funduszy na Giełdzie Papierów 
Wartościowych w Warszawie i niski udział pozaskarbowych papierów dłużnych. Udział OFE 

                                                 

12

 Urodzonych po 1948 r. 

 

19

we free float

13

 GPW na koniec 2003 r. wynosił ok. 23%, a na koniec roku 2004 spadł do 

15,3% (było to głównie efektem wejścia na rynek dużych emisji nowych podmiotów (MOL, 
PKO BP). Obok zapewnienia  stosownej  podaży właścicielskich papierów wartościowych  i 
dostępu do rentownych lokat w instrumenty dłużne należy wspierać działania mające na celu 
zwiększenie roli dłużnych papierów wartościowych w finansowaniu działalności polskich 
przedsiębiorstw. Działanie takie powinno sprzyjać utrzymaniu efektywności inwestycyjnej 
OFE. 
 
Osiągane od 1999 r. (czyli od chwili powstania) stopy zwrotu, przekładające się na 
pomnożenie  środków oszczędzanych na przyszłą emeryturę, są zadowalające. Ustalona za 
ostatni trzyletni okres rozliczeniowy (od 29.03.02 do 31.03.05) średnia ważona wartością 
aktywów stopa zwrotu wszystkich otwartych funduszy emerytalnych wyniosła 41,48%. 
System monitorowania efektywności inwestycyjnej OFE jest oparty o konstrukcję ustalanej 
dwa razy do roku, trzyletniej stopy zwrotu OFE. Na tej podstawie konstruowane są rankingi 
wszystkich OFE i ustalane dwie miary służące ocenie efektywności polityki inwestycyjnej 
zarządzających – trzyletniej średniej ważonej aktywami stopy zwrotu i minimalnej 
wymaganej stopy zwrotu. W dotychczasowej historii OFE jeden z funduszy trzy razy osiągnął 
gorszy wynik inwestycyjny niż minimalna stopa zwrotu i zarządzające nim PTE dokonało 
dopłat do rachunków klientów tego funduszu.  
 
Każdy członek OFE ma pełen dostęp do informacji o wynikach inwestycyjnych swojego 
funduszu. Raz do roku fundusz ma obowiązek poinformować klienta o kwocie środków 
zgromadzonych na jego rachunku. Fundusze, oprócz wyników inwestycyjnych konkuruję ze 
sobą również jakością obsługi klienta, czyli również bezpiecznym i łatwym dostępem do 
informacji o koncie.  
 
Zarówno informacje o kwocie zgromadzonych na kontach środków, jak również o wynikach 
inwestycyjnych są najważniejszym z powodów zmian funduszu emerytalnego. 
Oparty o separację aktywów funduszu i zarządzającego, z aktywną rolą kontrolującego 
poczynania zarządzającego depozytariusza, system otwartych funduszy emerytalnych jest 
bezpieczny i nadzorowany przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych 
(KNUiFE). 
 
Dobrowolne oszczędności emerytalne 
 
Celem uniknięcia spadku dochodów po przejściu na emeryturę, istnieje konieczność dalszego 
zwiększania potencjalnej roli dobrowolnych systemów oszczędzania na emeryturę, w duchu 
indywidualnej odpowiedzialności  za  swój  los.  Rola  państwa w wyrównywaniu poziomu 
konsumpcji w cyklu życia ubezpieczonego powinna sprowadzać się do systemu zachęt do 
oszczędzania, w związku z tym należy popierać wszelkie działania zmierzające do rozwoju 
PPE i IKE.  
 
 
 
 
Fundusz Rezerwy Demograficznej 
 

                                                 

13

 Wielkość rynku akcji, mierzona  ich częścią, będącą w efektywnym obrocie, czyli po odjęciu pakietów 

powyżej 5% liczby akcji. 

 

20

System o zdefiniowanym świadczeniu prowadził do sytuacji, w której pracujące pokolenie 
jest obciążane obowiązkiem sfinansowania wypłaty całości  świadczeń. Wobec starzenia się 
ludności koszty te można by pokryć poprzez stały wzrost składek (lub podatków). W takim 
wypadku relacja wysokości emerytury do zapłaconych składek  pogarszałaby się. Oznacza to, 
że wraz ze wzrostem składki nie następowałby wzrost świadczeń, co powodowało spadek 
wewnętrznej stopy zwrotu systemu i zniechęcanie ubezpieczonych do płacenia składek. 
 
Zwiększające się dalsze oczekiwane trwanie życia prowadzi do spadku wysokości 
miesięcznej emerytury. Nie zmienia to jednak wskaźnika pomiędzy wartością bieżącą składek 
i  świadczeń w porównaniu pomiędzy poszczególnymi kohortami. Wydłużające się trwanie 
życia oznacza, że świadczenie będzie pobierane dłużej. Oznacza to, że każda kolejna kohorta 
będzie otrzymywała coraz niższą emeryturę. Aby temu zapobiec należy zachować  tą samą 
proporcję pomiędzy czasem aktywności zawodowej a czasem przebywania na emeryturze.  
 
Fundusz Rezerwy Demograficznej jest jednym z elementów zabezpieczających finansowaną 
repartycyjnie część systemu emerytalnego przed niekorzystnymi tendencjami 
demograficznymi. Utworzono go w ramach reformy emerytalnej w celu gromadzenia i 
pomnażania  środków finansowych, które mogą zostać wykorzystane na uzupełnienie 
niedoborów funduszu emerytalnego, wynikających wyłącznie z przyczyn demograficznych. 
 
Fundusz Rezerwy Demograficznej pozwala w systemie niefinansowym na akumulowanie 
kapitału w określonych okresach, a następnie wykorzystanie zgromadzonych środków 
kapitałowych w momencie, kiedy na świadczenia emerytalne pobierane będą przez osoby z 
wyżu demograficznego. Pozwala to na wyrównanie obciążeń finansowych poszczególnych 
kohort ubezpieczeniowych.  
 
Celem zarządzania środkami FRD jest długoterminowe lokowanie aktywów ukierunkowane 
na osiągnięcie możliwie wysokich zysków z dokonywanych lokat, przy zapewnieniu 
maksymalnego ich bezpieczeństwa. Przychody Funduszu Rezerwy Demograficznej mogą 
pochodzić: 
1.  ze  środków pozostających w dniu 31 grudnia każdego roku na rachunku funduszu 

emerytalnego, pomniejszone o kwotę niezbędną do wypłat świadczeń przypadających na 
pierwszy miesiąc kolejnego roku, 

2.  z przekazanych FRD środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, 
3.  z przychodów od ulokowanych środków oraz odsetki uzyskane z lokat na rachunkach 

prowadzonych przez Zakład, a nie stanowiących przychodów FUS i Zakładu, 

4.  ze środków pochodzących z części składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzanych 

przez Zakład do FRD. Zgodnie z zapisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w 
latach 2002 i 2003 Zakład odprowadzał do FRD 0,1% podstawy wymiaru składki na 
ubezpieczenie emerytalne; natomiast w kolejnych latach stopa ta zwiększa się o 0,05 
punktu procentowego  rocznie .  

 

Nigdy nie nastąpiło zasilenie FRD ze środków z prywatyzacji Skarbu Państwa, nie wystąpiła 
również nadwyżka środków na rachunku funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach 
FUS. 
 
Wykorzystanie środków Funduszu Rezerwy Demograficznej może nastąpić jedynie w ściśle 
określonym trybie, tj. po wydaniu, na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przez 
Radę Ministrów stosownego rozporządzenia. Jednocześnie uruchomienie zgromadzonych 
środków może nastąpić nie wcześniej niż w 2009 roku.  

 

21

 
Suma bilansowa Funduszu Rezerwy Demograficznej na dzień 31 grudnia 2003 r. wynosiła 
479,74 mln zł (233,9 mln zł na koniec 2002 r.). 
 
Finansowanie świadczeń w systemie rolniczym 

Fundusz Emerytalno-Rentowy, podobnie jak FUS, jest wydzielonym państwowym 
funduszem celowym przeznaczonym na finansowanie: 

¾

  emerytur rolniczych oraz rent rolniczych z tytułu niezdolności do pracy, 

¾

  rent rodzinnych, 

¾

  dodatków do wyżej wymienionych emerytur i rent (np. dodatek pielęgnacyjny, 

dodatek dla sieroty zupełnej), 

¾

  świadczeń wypłacanych kombatantom (renty kombatanckie, dodatki kombatanckie, 

ryczałty energetyczne), 

¾

  zasiłków pogrzebowych, 

¾

  składek na ubezpieczenie zdrowotne. 

Dochody FER pochodzą z: 
1)  płaconych przez ubezpieczonych rolników składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe; 
2)  dotacji z budżetu państwa – dotacja budżetu państwa stanowi około 94 % dochodów tego 

Funduszu i obejmuje: 
•  dotację uzupełniającą wynikającą z ustawowej gwarancji państwa na wypłatę 

świadczeń finansowanych z Funduszu Emerytalno-Rentowego, 

•  dotację celową na wypłatę świadczeń, które zgodnie z obowiązującymi przepisami są 

finansowane z budżetu państwa. W ramach dotacji celowej finansowane są 
świadczenia dla kombatantów, dodatki dla byłych żołnierzy – górników, świadczenia 
dla osób deportowanych do pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR, 

•  dotację celową na pokrycie składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników, 

3)  refundacji ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie świadczeń 

emerytalno-rentowych przysługujących około 250 tys. rolnikom z pracowniczego 
systemu ubezpieczeń społecznych. 

 
Dotacja budżetu państwa do Funduszu Emerytalno-Rentowego w ostatnich latach utrzymuje 
się na tym samym poziomie około 15 mld zł, tj. 1,8% PKB (15 mld zł w 2003 r., 15,1 mld zł 
w 2004 r.). 
 
Pozytywnym zjawiskiem dla budżetu państwa jest stale poprawiająca się relacja liczby 
ubezpieczonych do liczby świadczeniobiorców (liczba ubezpieczonych wzrosła z 1,3 mln w 
1996 r. do 1,5 mln w 2004 r., gdy w tym samym okresie liczba świadczeniobiorców 
zmniejszała się z 2 mln do 1,7 mln). Daje to możliwość zahamowania dalszego wzrostu 
dotacji budżetu państwa do FER. 
 
Natomiast ciągłe utrzymywanie tak niekorzystnej dla budżetu państwa struktury dochodów 
FER jest wynikiem braku zgody środowisk rolniczych  na zmiany legislacyjne w systemie 
ubezpieczeń emerytalnych rolników. Aktualne regulacje dotyczące systemu ubezpieczenia 
emerytalnego rolników obowiązują od 1991 r. Podczas gdy w kraju następowały zmiany 
gospodarcze i społeczne, system emerytalny rolników nie zmieniał się. Dzisiaj nadal wszyscy 
ubezpieczeni rolnicy płacą jednakowe składki na ubezpieczenie emerytalne niezależnie od 
osiąganych dochodów z prowadzonej działalności. Pomimo, że emerytura minimalna w 
systemie rolniczym jest taka sama jak w systemie powszechnym, to składka na ubezpieczenie 
emerytalne rolników jest kilkakrotnie niższa niż na ubezpieczenie emerytalne pracowników. 
Jednocześnie również, podobnie jak 14 lat temu, wysokość świadczeń emerytalnych rolników 

 

22

nie zależy od wysokości płaconej składki, a udział stażu ubezpieczeniowego nie przekracza 
30% wysokości przyszłego  świadczenia. Prowadzi to do tego, że wysokość przeciętnej 
emerytury rolniczej znacznie różni się od pracowniczej. Gdy w 2004 r. przeciętna miesięczna 
wysokość emerytury rolniczej wynosiła 785,23 zł, to w tym samym okresie przeciętna 
miesięczna wysokość emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynosiła 1237,38 zł. 
 
W związku z tym niezbędne jest podjęcie działań zmierzających do reformy systemu 
emerytalnego rolników. Przede wszystkim, składka powinna być uzależniona od osiąganego 
dochodu i zbliżona do zasad opłacania składek dla osób prowadzących działalność 
gospodarczą, a dotacja skierowana do tych rolników, którzy potrzebują wsparcia w 
sfinansowaniu składki. Ponadto niezbędne jest budowanie zasad sprzyjających mobilności 
siły roboczej i przechodzenia pracowników z rolnictwa do sektora pozarolniczego, co jest 
wyzwaniem także dla systemów emerytalnych. Wymaga to takiej modyfikacji systemu 
ubezpieczeń społecznych rolników, która nie petryfikowałaby obecnego stanu na rynku pracy. 
Według szacunków Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, jeżeli 
polskie rolnictwo ma osiągnąć strukturę agrarną zbliżoną do tej obserwowanej w krajach EU-
15, to poza rolnictwem powinno znaleźć zatrudnienie ponad 2,7 mln osób obecnie 
związanych z rolnictwem.   
 
Ponadto niezbędne są zmiany zmierzające do doprecyzowania statusu prawnego KRUS oraz 
uproszczenia jej struktury finansowej.  
 

2.2.3. Prognozy na przyszłość i wyzwania 
 

Zgodnie z podstawowym wariantem przygotowanej przez ZUS w 2003 r. powszechnie znanej 
i w dalszym ciągu aktualnej „Prognozy wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 
2050 roku”

14

, dodatnie saldo repartycyjnej części systemu ubezpieczeń emerytalnych pojawia 

się dopiero w roku 2049. Wariant ten przewiduje również wzrost wartości rocznego 
zdyskontowanego na 2002 r. deficytu ubezpieczenia emerytalnego do roku 2007 i po okresie 
nieznacznego spadku, ponowny wzrost w latach 2014 – 2023. Wyniki tej prognozy wskazują 
na ryzyko długotrwałego i rosnącego w krótkim i średnim okresie zaangażowania  budżetu 
państwa w finansowanie wypłaty  świadczeń emerytalnych. Poprawa przedstawionych 
wyników zależy od możliwości zwiększenia zatrudnienia, w szczególności wśród starszych 
pracowników.  
 
W porównaniu z prognozami przygotowanymi w 1998 r, można zauważyć, że obecny deficyt 
systemu emerytalnego jest wyższy niż wówczas planowany

15

. Natomiast utrzymany zostaje 

trend zmierzający do zmniejszenia wysokości deficytu w relacji do PKB w perspektywie do 
2050 r. (Rysunek 3).   
 
Środki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych mają  służyć finansowaniu 
świadczeń ustalanych zgodnie z zasadą zdefiniowanej składki. W tej sytuacji, przy 
zachowaniu reguł aktuarialnej kalkulacji emerytur, nie może być mowy o deficycie tego 
elementu obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych.  
Dla długookresowej stabilności finansowej ważne jest też osiąganie dobrych wyników przez 
OFE. Największym zagrożeniem dla możliwości osiągania w przyszłości przez 
                                                 

14

 Dostępne na stronie 

http://www.zus.pl

. W chwili obecnej trwają prace nad symulacją wpływów i wydatków 

systemu emerytalnego w ramach projektu koordynowanego przez Ageing Working Group. 

15

 Przyczyny tego są szerzej opisane w rozdziale 2.2.2. 

 

23

zarządzających portfelami OFE równie skutecznych stóp zwrotu jest płytkość krajowego 
rynku papierów wartościowych. W przyszłości na maksymalizację wyników OFE wpływ 
będą miały: 

1)  kontynuacja procesu prywatyzacji przedsiębiorstw będących własnością Skarbu 

Państwa, 

2)  rozwój regulowanych rynków papierów wartościowych, poprzez upublicznienie 

nowych, prywatnych spółek, a także przyciągnięcie zagranicznych emitentów, 

3)  stymulowanie rozwoju rynku korporacyjnych instrumentów dłużnych, 
4)  umożliwienie zwiększenia poziomu geograficznej dywersyfikacji portfeli. 

Działania zmierzające do poszerzenia możliwości  lokacyjnych funduszy emerytalnych 
powinny równocześnie sprzyjać wzrostowi efektywności inwestycyjnej dobrowolnych 
oszczędności emerytalnych (również PPE i IKE).  
 
2.2.4. Strategie zmniejszania deficytu finansowego 
 
Starzenie się ludności jest wyzwaniem dla każdego systemu emerytalnego. Wzrastająca liczba 
osób pobierających świadczenia emerytalne, przy jednoczesnym spadku liczby osób w wieku 
produkcyjnym, spowodowała,  że, aby zmniejszyć ryzyko finansowe systemu, przyjęto 
inflacyjną waloryzację  świadczeń. Takie podejście z jednej strony chroni emerytów przed 
negatywnymi skutkami związanymi ze wzrostem cen, a z drugiej strony zmniejsza obciążenie 
pracujących.  
 
Kluczowym warunkiem polepszenia kondycji finansów ubezpieczeń społecznych jest 
poprawa sytuacji na rynku pracy i zwiększenie zatrudnienia. W tym przypadku zauważyć 
należy, iż system ubezpieczeń społecznych i funkcjonowanie rynku pracy wzajemnie się 
determinują.  
Rozwiązania przyjęte w ramach obowiązkowego systemu zabezpieczenia społecznego 
powodują,  że głównym problemem systemu finansów publicznych stanie się finansowanie 
opartego o zasady solidarności międzypokoleniowej systemu emerytalnego. 
Zwiększenie przychodów z FUS dokonać się może: 

−  poprzez zwiększenie wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, 
−  przez poprawę sytuacji na rynku pracy, to jest wzrost liczby zatrudnionych i 

ograniczenie szarej strefy. 

 
Biorąc pod uwagę niski wskaźnik zatrudnienia, wysokie bezrobocie i relatywnie wysokie 
obciążenie płac kosztami składek i podatków, dalszy wzrost stopy składek nie wydaje się 
możliwy. Podejmowane w ostatnim czasie próby dostosowania podstawy wymiaru składek do 
wysokości dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie miałyby większego 
wpływu na ogólną sytuację finansów ubezpieczeń społecznych w długim okresie.  
 
Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata w Polsce jest najniższy w krajach EU-25 i w 
2004 wyniósł 51.7 (w porównaniu do 51,2 w 2003 r.). Oznacza to, że niewiele więcej niż 
jeden na dwóch Polaków w wieku produkcyjnym pracuje, w efekcie, może być objęty 
ubezpieczeniem społecznym. Szczególnie niski jest wskaźnik zatrudnienia osób w wieku  
55-64 lata, który wynosi 26,2, jest szczególnie niski dla kobiet, z których mniej niż jedna na 
pięć w tym wieku pracuje. Taki niski poziom zatrudnienia starszych pracowników jest także 
efektem możliwości korzystania ze świadczeń społecznych – wcześniejszych emerytur, 
świadczeń przedemerytalnych, a w przeszłości także zasiłków przedemerytalnych i rent z 
tytułu niezdolności do pracy. 

 

24

 
Niski efektywny wiek wycofywania się z rynku pracy związany jest z budowaniem od lat 
zachęt do wcześniejszej dezakywizacji, która miała na celu absorpcję części efektów 
transformacji i gwałtownych przemian na rynku pracy, przede wszystkim w obszarze popytu 
na pracę. W efekcie jednak, wysokość składek na ubezpieczenia społeczne istotnie wzrosła i 
poprzez zwiększenie klina podatkowego, stanowi obecnie barierę dla rozwoju rynku pracy. 
Rozwiązanie tego dylematu należy do najważniejszych zadań postawionych przed strategią 
emerytalną w najbliższych latach.  
 
Po 2006 r. możliwości wcześniejszej dezaktywizacji zostaną istotnie ograniczone. Stanowić 
to będzie szansę dla zwiększenia poziomu zatrudnienia i relatywnego systemowego 
odciążenia rynku pracy kosztami systemu ubezpieczeń społecznych. Aby jednak taki 
scenariusz się zrealizował, niezbędne będą dodatkowe działania, zarówno po stronie rynku 
pracy, jak i w ramach systemu rent z tytułu niezdolności do pracy, aby system ten nie 
przejmował funkcji wcześniejszych emerytur.  
 
Obecnie istnieją dwa główne mechanizmy wpływające na zachowanie osób starszych na 
rynku pracy: pierwszym z nich są zasady zmniejszania bądź zawieszania wypłaty świadczenia 
w przypadku osiągania dochodów powodujących powstanie obowiązku ubezpieczeń 
społecznych, a drugim zasady zwiększania  świadczenia za składki wpłacone do systemu 
ubezpieczeniowego po uzyskaniu prawa do emerytury. 
 
Ponieważ w Polsce istnieje w dalszym ciągu system wcześniejszych emerytur ustalanych 
zgodnie z zasadą zdefiniowanego świadczenia pierwszy z działających mechanizmów ma 
służyć zniechęcaniu uprawnionych do korzystania ze świadczeń przed osiągnięciem 
ustawowego wieku emerytalnego (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn). W związku z 
powyższym, każda osoba urodzona po 31 grudnia 1948 r., a przed dniem 1 stycznia 1969r. 
decydująca się na skorzystanie z przywileju wcześniejszej emerytury musi rozwiązać umowę 
o pracę. Jeżeli do ukończenia wieku emerytalnego podejmuje jakąkolwiek działalność 
powodującą obowiązek ubezpieczeń społecznych to: 

−  przychody przekraczające 70% średniego wynagrodzenia powodują proporcjonalne 

zmniejszenie części świadczenia , 

−  przychody przekraczające 130% średniego wynagrodzenia, powodują zawieszenie 

wypłaty świadczenia. 

 
Nie ma jakichkolwiek ograniczeń zarobkowania po ukończeniu 60 lat przez kobietę i 65 lat 
przez mężczyznę. Należy zwrócić uwagę,  że ze względu na stosunkowo wysoką wartość 
progów, mechanizm ten jest stosunkowo mało skuteczny, nie mniej działania zmierzające do 
zmiany tego stanu rzeczy nie są społecznie akceptowalne. 
 
Po nabyciu prawa do świadczenia, każda składka wpływająca do systemu powoduje stosowny 
wzrost wysokości wypłacanej emerytury. Związek ten jest stosunkowo mało widoczny w 
przypadku  świadczeń ustalanych zgodnie z formułą zdefiniowanego świadczenia, ale jego 
znaczenie wzrośnie w przypadku świadczeń wypłacanych według formuły emerytalnej 
systemu zdefiniowanej składki. W efekcie, system ten będzie promował decyzje o 
wydłużeniu aktywności zawodowej ponad minimalny wiek emerytalny. 
 

Reforma emerytalna roku 1999 miała w swoim założeniu wpłynąć na zwiększenie potencjału 
wzrostu gospodarczego Polski. Część składki na ubezpieczenie emerytalne jest przekazywana 
do otwartych funduszy emerytalnych, które inwestują ją na rynku kapitałowym. W ten sposób 

 

25

oszczędności emerytalne za pomocą  właściwych temu rynkowi mechanizmów pozwalają 
finansować projekty inwestycyjne. Ze względu na charakter inwestycji nie mogą one jednak 
służyć finansowaniu najbardziej ryzykownych przedsięwzięć. Ministerstwo Finansów, 
Ministerstwo Skarbu Państwa i Komisja Papierów Wartościowych i Giełd prowadzą działania 
mające na celu wzrost efektywności działania polskiego rynku kapitałowego służący 
lepszemu wykorzystaniu krajowych oszczędności emerytalnych. Jednocześnie transfer 
składek do otwartych funduszy emerytalnych spowodował konieczność sfinansowania części 
wypłat z ubezpieczeń przez budżet państwa. W przyszłości, kiedy część  świadczeń 
emerytalnych wypłacana będzie z środków zgromadzonych w otwartych funduszach 
emerytalnych należy oczekiwać spadku zaangażowania budżetu w finansowaniu wypłaty 
świadczeń emerytalnych. 
 
W długim okresie najskuteczniejszym z możliwych działań jest tworzenie przez system 
emerytalny warunków sprzyjających rozwojowi gospodarczemu. Szybki i długotrwały wzrost 
gospodarczy powinien się łączyć ze zwiększeniem zatrudnienia w gospodarce we wszystkich 
jego formach.  
 
W końcu 2004 r., przygotowany został projekt nowej ustawy o ubezpieczeniu społecznym 
rolników, który wprowadzał nowe zasady dotyczące administrowania systemem, a także 
wprowadzał modyfikację w obszarze zasad opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. 
Składki te miałyby być zależne od obszaru gospodarstwa rolnego. Jednak ze względu na 
liczne zastrzeżenia do tak przyjętej zasady opłacania składek, przygotowana została 
autopoprawka rządu, w efekcie której projekt skupia się przede wszystkim na zmianach w 
ramach administracji KRUS. W drugim etapie prac, przygotowana ma być metodologia 
szacowania dochodów rolniczych, tak aby można było wdrożyć mechanizm naliczania 
składki w zależności od dochodów. Ze względu na zbliżające się wybory parlamentarne, 
zmiany w ubezpieczeniu społecznym rolników nie zostaną uchwalone w trakcie obecnej 
kadencji parlamentu. 

 

2.3. Modernizacja systemów emerytalnych i dostosowanie do zmian.  

 

Wspólne cele 

Cel 9.  
Zapewnienie, że systemy emerytalne są zgodne z wymaganiami rynku pracy, są elastyczne i 
bezpieczne, a prawa do świadczenia emerytalnego nabyte w jednym państwie UE są ważne i 
respektowane w innym państwie Unii 
Cel 10.  
Równe traktowanie kobiet i mężczyzn jeśli chodzi o dostęp do świadczeń emerytalnych i ich 
wysokość 
Cel 11. Większa przejrzystość systemów emerytalnych i lepsze dopasowywanie ich do 
zachodzących zmian, w tym rozwinięcie godnej zaufania i zrozumiałej informacji o 
długookresowej perspektywie systemów emerytalnych. 
 
2.3.1.Dostosowanie systemów emerytalnych do wymogów rynku pracy i niestandardowego 
zatrudnienia.  
 
Pracowniczy system ubezpieczeń społecznych obecnie obejmuje różnorakie formy 
zatrudnienia. W szczególności, obowiązek ubezpieczenia społecznego wynika z: 

 

26

-  zatrudnienia na umowę o pracę, bez względu na to czy jest to umowa w pełnym czy w 

niepełnym wymiarze czasu pracy; 

-  zatrudnienia na umowę-zlecenie, a także umowę o dzieło, jeżeli jest ona zawarta ze 

swoim pracodawcą; 

-  prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek; 
-  prowadzenia działalności twórczej i artystycznej. 

Odrębny system ubezpieczenia społecznego rolników obejmuje swoim ubezpieczeniem 
rolników (właścicieli gospodarstw rolnych) i domowników, głównie członków ich rodzin. 
Oznacza to, że wszystkie osoby aktywne zawodowo mają dostęp do systemu ubezpieczenia 
emerytalnego – powszechnego lub rolniczego. 
 
W trakcie konsultacji, zwrócono uwagę na fakt, iż występuje zróżnicowanie dotyczące 
wysokości opłacanych składek. W przypadku pracowników składki zależne są od 
wynagrodzenia, podczas gdy osoby prowadzące działalność gospodarczą i rolnicy opłacają 
zryczałtowane składki, niezależne od faktycznego dochodu. Dodatkowo, składki w systemie 
rolniczym są istotnie niższe niż w przypadku osób prowadzących działalność pozarolniczą. 
Rząd podejmował próby zmiany zasad określania składek, aby były one także dla 
przedsiębiorców i rolników zależne od osiąganego dochodu. Rozwiązania takie wymagają 
jednak pogodzenia sprzecznych racji różnych stron dialogu społecznego. 

 

Należy zauważyć, iż zróżnicowanie wysokości obciążeń składkami na ubezpieczenia 
społeczne zachęca do prób zmniejszania kosztów ubezpieczenia. Prowadzi to do takich 
zjawisk jak: rozwój szarej strefy lub przekształcanie zatrudnienia w prowadzenie działalności 
gospodarczej, gdyż obciążenie składkami w przypadku tej ostatniej jest niższe. Wynika to z 
tego, iż składki na ubezpieczenia społeczne pracujących na własny rachunek są obliczane od 
deklarowanej kwoty, niezależnej od dochodów. 
 
Doprowadzenie do zwiększenia liczby osób i funduszu wynagrodzeń objętego 
ubezpieczeniami społecznymi stanowi jedno z większych wyzwań stojących przed polityką 
emerytalną. Działania w tym obszarze powinny być związane przede wszystkim z 
poszukiwaniem możliwości obniżania wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, jednak 
przy zapewnieniu stabilności finansowej systemu.   
 
W przypadku okresów pozostawania poza zatrudnieniem, takich jak urlop wychowawczy, 
macierzyński, okresy opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, w tym dziećmi, 
bezrobocie (przez okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych), czy zasadnicza służba 
wojskowa, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe są finansowane przez budżet 
państwa. Oznacza to, że osoby, które odnotowują przerwy w zatrudnieniu z powodów 
wymienionych powyżej, nie tracą swoich praw emerytalnych.  
 
Nowy system emerytalny oparty jest o zasadę zdefiniowanej składki, co oznacza, że przyszłe 
emerytury w całości zależą od tego, ile składek zostało wpłacone przez cały okres aktywności 
zawodowej. W efekcie osoby, które zgromadzą na koncie emerytalnym podobny kapitał i 
przejdą na emeryturę w tym samym wieku i czasie (bez względu na to, przez ile lat te składki 
wpłacały i jakie przerwy występowały w ich zatrudnieniu), mogą oczekiwać podobnych 
emerytur. System emerytalny za taką samą składkę oferuje takie same świadczenia, nie 
różnicując grup zawodowych.  
 
Istotne jest również to, iż system ten jest powszechny i jednolity dla wszystkich pracujących 
poza rolnictwem. W efekcie, mobilność geograficzna czy zawodowa (o ile nie dotyczy ona 

 

27

przepływów pomiędzy sektorami rolniczym i pozarolniczymi) nie ma wpływu na nabywanie 
praw emerytalnych.  
 
Bardziej skomplikowana sytuacja dotyczy osób, których aktywność zawodowa obejmuje 
zarówno pracę w rolnictwie, jak i poza nim. Obecne przepisy nie określają precyzyjnie w jaki 
sposób osoby takie będą miały obliczane emerytury. Ze względu na to, iż nowy system 
emerytalny ma charakter zdefiniowanej składki, a system rolniczy jest systemem o 
zdefiniowanym  świadczeniu, regulacje takie powinny opierać się na zasadzie pro-rata, w 
której każdy z systemów finansuje część emerytury, wynikający z okresu ubezpieczenia i 
opłacania w nim składek. Podobnie dziać się powinno także w przypadku systemów 
zaopatrzeniowych dla służb mundurowych. Odpowiednie przepisy w tym obszarze powinny 
zostać wypracowane i wdrożone przed 2009 r., zanim pierwsze osoby otrzymają świadczenia 
z nowego systemu emerytalnego.  
 
2.3.2. Równość płci i funkcjonowanie systemów emerytalnych. 
 
Nowy system emerytalny, poprzez uzależnienie wysokości emerytury od indywidualnie 
wpłaconych składek nie prowadzi do wyrównania nierówności płci występujących na rynku 
pracy. Przyjęto bowiem zasadę, iż nierówności występujące na rynku pracy powinny być 
eliminowane w ramach polityki rynku pracy.   
 
Jednakże, niektóre okresy pozostawania poza rynkiem pracy, w szczególności okres 
przebywania na urlopie macierzyńskim oraz na urlopie wychowawczym, z którego 
praktycznie korzystają tylko kobiety, są objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi a 
składkę na ten cel finansuje budżet państwa. W przypadku urlopów macierzyńskich składka 
jest płacona od wysokości zasiłku macierzyńskiego, a w przypadku urlopu wychowawczego – 
kwota  świadczenia pielęgnacyjnego. W efekcie, pomimo czasowego wycofania się z rynku 
pracy, kobiety mają możliwość uzyskania emerytury.  
 
Kobiety i mężczyźni, którzy zgromadzili na swoich kontach emerytalnych taki sam kapitał i 
przejdą na emeryturę w tym samym wieku otrzymają równe emerytury, pomimo tego, iż 
kobiety  żyją  dłużej. Wynika to z tego, iż formuła emerytalna w przypadku systemu 
niefinansowego (ZUS), a także – według założeń rządu – systemu finansowego będzie oparta 
o wskaźniki trwania życia wyrównane ze względu na płeć.  
 
System emerytalny rolników jest to system o zdefiniowanym świadczeniu, gdzie również nie 
ma różnicy w sposobie obliczania świadczeń kobiet i mężczyzn. W tym systemie, 
zróżnicowanie wysokości emerytur kobiet i mężczyzn jest niższe, gdyż wysokość 
świadczenia nie jest zależna od wysokości osiąganych dochodów a jedynie od długości pracy 
w gospodarstwie rolnym.  
 
W polskim systemie emerytalnym, zarówno powszechnym, jak i rolniczym, tradycyjnie 
występuje zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Obecnie, przeciętny wiek 
emerytalny kobiet jest niższy niż wiek emerytalny mężczyzn. Przeciętny wiek osoby, której 
przyznano emeryturę z ZUS w 2004 r. wynosił 56 lat w przypadku kobiet i 58,7 lat w 
przypadku mężczyzn (czyli różnica wynosiła przeciętnie 2,7 lat). W efekcie, także przeciętny 
staż pracy kobiet, którym przyznano emerytury był niższy i wynosił 33,9 lat w przypadku 
kobiet i 37,3 lat w przypadku mężczyzn. Pogłębia to dodatkowo różnice w wysokości 
emerytur kobiet i mężczyzn.  
 

 

28

System ubezpieczeń społecznych gwarantuje także ochronę w przypadku śmierci 
współmałżonka. Wdowy i wdowcy mają prawo do otrzymania renty rodzinnej po zmarłym 
małżonku, jeżeli przekroczyli 50 rok życia lub są niezdolni do pracy. Z prawa do renty 
rodzinnej częściej korzystają kobiety, które w ten sposób mogą skorzystać z wyższego 
świadczenia, w 2004 r. ponad 73% kobiet otrzymujących renty rodzinne miało więcej niż 50 
lat.  
 
W części kapitałowej obowiązkowego systemu emerytalnego przewidziane jest również 
zagwarantowanie praw do oszczędności emerytalnych współmałżonków. W przypadku 
rozwodu,  środki zgromadzone na koncie w otwartym funduszu emerytalnym mogą być 
podzielone pomiędzy współmałżonków. O proporcjach tego podziału decyduje sąd. W 
przypadku  śmierci współmałżonka, wdowa lub wdowiec otrzymują na swój rachunek w 
funduszu emerytalnym 50% kwoty oszczędności emerytalnych. Pozostałe 50% wypłacane 
jest w gotówce osobom wskazanym (może to także być współmałżonek).  
 
W 2001 r. ryzyko ubóstwa wśród osób w wieku powyżej 65 roku życia było dwa razy wyższe 
wśród kobiet (8,2%) niż wśród mężczyzn (4,1%). Należy jednak zauważyć, iż ryzyko to było 
dużo niższe niż wśród osób poniżej 64 lat, gdzie wynosiło ono 18,7% dla mężczyzn i 17,4% 
dla kobiet. 
 
W nowym  systemie emerytalnym, różnice pomiędzy emeryturą kobiet i mężczyzn mogą być 
jeszcze wyższe. Dodatkowe pięć lat gromadzenia oszczędności emerytalnych skutkuje 
zwiększeniem wysokości tych oszczędności o ponad 20%. Jednocześnie,  przeciętne dalsze 
trwanie  życia zmniejsza się – w 2004 r. przeciętne dalsze trwanie życia osoby 60-letniej 
wynosiło nieco ponad 20 lat, podczas gdy osoby 65 letniej – niecałe 16,5 lat. Konkludując, w 
efekcie utrzymania zróżnicowanego wieku emerytalnego kobiety mogą liczyć na świadczenia 
o jedną trzecią niższe niż  świadczenia mężczyzn, przy założeniu takich samych osiąganych 
zarobków. W 2004 r. rząd przedstawił propozycję stopniowego wyrównania wieku 
emerytalnego kobiet i mężczyzn tak, aby od 2023 r. wiek ten był taki sam dla obu płci. 
Propozycja ta nie spotkała się jednak z akceptacją związków zawodowych i ugrupowań 
politycznych W efekcie czego, została ona wycofana.  
 
2.3.3. Inne aspekty wdrażania reformy systemu ubezpieczeń społecznych 
 
Nowy system emerytalny funkcjonuje od 1999 r. Jednak nie wszystkie ustawy, niezbędne do 
pełnego funkcjonowania nowego systemu zostały uchwalone. 
 
Wymaga przygotowania i uchwalenia ustawa o wypłatach emerytur z kapitałowej części 
obowiązkowego systemu emerytalnego. Pierwsze emerytury z nowego systemu wypłacone 
będą od 2009 r.  
 
Kolejnym istotnym zadaniem jest ustawa o emeryturach pomostowych i rekompensatach. 
Tworzy ona zasady wypłaty specjalnych świadczeń dla osób pracujących w szczególnych 
warunkach lub wykonujących prace o szczególnym charakterze, którzy według oceny 
ekspertów medycyny pracy, nie mogą kontynuować swojej pracy do wieku emerytalnego. 
Świadczenia te – emerytury pomostowe – będą wypłacane osobom, które pracowały w tych 
warunkach przed 1999 r., a w przypadku górników – także tym, którzy rozpoczęli prace 
później. Osoby, które w starym systemie emerytalnym mogły oczekiwać wcześniejszej 
emerytury i nie otrzymają emerytury pomostowej, będą miały naliczone rekompensaty w 
formie powiększenia kapitału początkowego, co zwiększy wartość ich przyszłych emerytur.  

 

29

Warto w tym miejscu przypomnieć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 
września 1997r., w myśl którego szczególne warunki pracy w danym zawodzie powinny być 
uwzględnione przede wszystkim w odpowiednim uregulowaniu warunków pracy i płac, 
natomiast ich przeniesienie na świadczenia z ubezpieczenia społecznego powinno następować 
głównie za pośrednictwem podstawy wymiaru świadczenia (zarobków). 
 
Obszarem wymagającym modyfikacji jest również system rent z tytułu niezdolności do pracy. 
Koszt tych świadczeń w ostatnim okresie sięga około 4% PKB, co jest jednym z najwyższych 
poziomów wśród krajów europejskich. Jednocześnie, wskaźnik zatrudnienia osób 
niepełnosprawnych należy do najniższych w Europie. Ponadto, funkcjonowanie systemu 
rentowego nie jest dostosowane do nowego systemu emerytalnego. W najbliższych latach 
niezbędne są zmiany systemu rentowego zmierzające do dostosowania systemu rent z tytułu 
niezdolności do pracy do reformy emerytalnej. Należy opracować rozwiązania, prowadzące 
do zwiększenia zatrudnienia przez osoby niepełnosprawne, a także ogólnego zmniejszenia 
skali wydatków na renty.  
 
Istotnym wyzwaniem jest także kontynuacja zmian w obszarze administrowania systemem 
ubezpieczeń społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął w 2004 r. strategię, której 
celem jest uczynienie z ZUS wzorcowej instytucji publicznej, przyjaznej dla swoich klientów. 
Istotnym elementem tej strategii jest ukończenie wdrażania Kompleksowego Systemu 
Informatycznego, który obsługuje nowy system emerytalny.  
 
W obszarze wdrażania systemu emerytalnego, do najważniejszych zadań ZUS na kolejne lata 
należy zaliczyć: 

-  identyfikację i przekazanie do otwartych funduszy emerytalnych zaległych składek za 

lata 1999-2003, które zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb 
Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazania 
składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 149, poz. 1450) są 
przekazywane do ofe w postaci obligacji; 

-  pełne uruchomienie kont ubezpieczonych prowadzonych przez ZUS i przekazanie 

ubezpieczonym informacji o stanie ich kont; 

-  przygotowanie ZUS do poboru składek i wypłacania emerytur pomostowych od 

2007 r; 

-  zakończenie budowy systemu informatycznego służącego do wypłaty emerytur z 

nowego systemu emerytalnego i wypłata pierwszych emerytur od 2009 r. 

 
W ciągu ostatnich kilku lat na Zakład Ubezpieczeń Społecznych nałożone zostały także nowe 
zadania to jest wypłata rent socjalnych oraz świadczeń przedemerytalnych. Pozwala to z 
jednej strony na lepsze wykorzystanie istniejących zasobów służb publicznych – przede 
wszystkim pracowników socjalnych oraz publicznych służb zatrudnienia, ale z drugiej strony 
stanowi wyzwanie dla ZUS, aby wykorzystać istniejące zasoby do absorpcji nowych zadań. 
 
Zmiany są niezbędne również w obszarze administrowania ubezpieczeniami społecznymi 
rolników. Obecnie Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie posiada dobrze 
określonego statusu prawnego – organem administracji centralnej jest prezes KRUS. Ponadto, 
KRUS zarządza pięcioma odrębnymi funduszami, z których cztery mają status państwowych 
funduszy celowych. Dwa z tych funduszy – emerytalno-rentowy oraz prewencji i rehabilitacji 
służy wypłacie  świadczeń. Pozostałe dwa – administracyjny i motywacyjny – finansują 
funkcjonowanie KRUS. Piąty fundusz – Fundusz Składkowy – jest całkowicie finansowany 
ze składek rolników i jest nadzorowany przez samorząd rolniczy. Niezbędne są zmiany 

 

30

zmierzające do doprecyzowania statusu prawnego KRUS oraz uproszczenia jej struktury 
finansowej.  
 
2.3.4. Przejrzystość, dostosowanie i ekonomia polityczna reformy emerytalnej. 
 
Prace nad reformą i wdrożeniem nowego systemu emerytalnego rozpoczęły się w 1996 r., 
kiedy w utworzonym Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Emerytalnej powstały 
założenia systemu emerytalnego „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”. Kolejne rządy 
konsekwentnie przedkładają projekty ustaw, które po ich uchwaleniu przez Parlament budują 
kolejne elementy nowego systemu emerytalnego. Przez sześć lat fundamenty nowego 
systemu emerytalnego pozostały niezmienione, a wprowadzane zmiany miały na celu 
uzupełnienie lub udoskonalenie zaadaptowanych wcześniej rozwiązań.  
 
Ponieważ systemy emerytalne zaciągają zobowiązania wobec ich uczestników w długim 
okresie, ich zasady powinny być  stabilne i nie podlegać częstym zmianom. Należy też 
patrzeć na nie z perspektywy równowagi międzypokoleniowej – proces starzenia się ludności 
prowadzić  będzie do istotnego zwiększenia się wskaźnika obciążenia demograficznego 
osobami w wieku poprodukcyjnym. Dlatego też, zbudowany konsensus dotyczący nowego 
systemu emerytalnego powinien być kontynuowany, zapewniając bezpieczny system 
emerytalny przyszłym pokoleniom. 
 
Nowy system emerytalny automatycznie dostosowuje się do zmian zachodzących na rynku 
pracy oraz zmian demograficznych. Konta emerytalne w ZUS rosną w tempie wzrostu 
przypisu składek, a więc zarówno zobowiązania, jak i przychody ZUS mają taką samą 
dynamikę. Emerytury zależą od długości trwania życia i zmiany w tym zakresie 
automatycznie wpływają na wyniki systemu emerytalnego.  
 
Docelowo, każdy ubezpieczony otrzymywać  będzie corocznie informację o stanie swoich 
kont emerytalnych – zarówno w systemie finansowym jak i niefinansowym. W przyszłości 
informacja ta będzie także uwzględniać wartość emerytury należnej ze zgromadzonego już 
kapitału. Od 2003 r. wszystkie osoby ubezpieczone otrzymują z ZUS coroczną informację o 
kwocie składek wpłacanych w poprzednim roku na konto emerytalne, roczną informację o 
stanie kont otrzymują wszyscy członkowie otwartych funduszy emerytalnych. W 2005 r. 
zostało wprowadzone rozporządzenie, które standaryzuje informację przekazywaną do 
członków ofe, co ułatwi porównywanie informacji pomiędzy poszczególnymi funduszami. 
Otrzymywanie indywidualnych informacji o stanie kont zwiększa ‘świadomość emerytalną’ 
uczestników systemu. Pozwoli im to także na ocenę, czy i w jakim stopniu powinni oni 
dodatkowo oszczędzać na swoją emeryturę w ramach pracowniczych programów 
emerytalnych, indywidualnych kont emerytalnych, czy też w innej formie dobrowolnych 
oszczędności.  
 
Budowanie godnej zaufania informacji dotyczącej systemów emerytalnych obejmuje także 
informację o makroekonomicznej sytuacji tych systemów. Obecnie, Zakład Ubezpieczeń 
Społecznych publikuje wieloletnią prognozę przychodów i wydatków systemu emerytalnego. 
Brak jest natomiast pełnej informacji na temat całego systemu ubezpieczeń społecznych, 
obejmującego także system rolniczy. Z tego powodu, przygotowany został projekt ustawy o 
aktuariuszu krajowym. Aktuariusz krajowy będzie przygotowywał i publikował prognozy 
wydatków, na które wpływ mają zachodzące procesy demograficzne, przede wszystkim 
starzenie się ludności. Będzie także oceniał skutki długookresowe zmian ustawowych w 
obszarze systemów zabezpieczenia społecznego, które wpływają na te wydatki.  

 

31

 

 

32

Rozdział 3. Wnioski 

 
Podstawowe wyzwania stojące przed funkcjonowaniem systemów emerytalnych i rentowych 
w Polsce, można  podzielić na dwie grupy.  
 
Pierwsze z nich to działania bieżące, niezbędne dla właściwego dalszego funkcjonowania 
tych systemów. Najbardziej istotne z nich to uzupełnienie brakujących regulacji, które 
związane są z funkcjonowaniem nowego systemu emerytalnego dla pracowników, czyli: 
-  ustawy regulującej funkcjonowanie emerytur pomostowych; 
-  ustawy o emeryturach kapitałowych; 
Ponadto, niezbędna jest nowelizacja ustawy  emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń 
Społecznych, celem niezbędnych modyfikacji ubezpieczeń rentowych i dostosowania ich do 
nowego systemu emerytalnego.  
 
Równie istotnym działaniem jest przygotowanie nowej ustawy o ubezpieczeniu społecznym 
rolników, która z jednej strony pozwoliłaby na lepsze określenie zasad funkcjonowania i 
zarządzania systemem, a z drugiej strony wprowadziłaby zmiany w obszarze opłacania 
składek, różnicując je od uzyskiwanego dochodu rolniczego. Ponadto, niezbędne są zmiany w 
obszarze określania  świadczeń w tym systemie, także aby lepiej dopasować całość 
funkcjonowania systemów i umożliwić restrukturyzację rynku pracy (zwiększenie roli 
sektorów pozarolniczych i zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie). 
 
Zmiany na rynku pracy to kolejne pilne i bieżące wyzwanie, istotne także z perspektywy 
funkcjonowania systemów emerytalnych. Osiągnięcie stabilności finansowej Funduszu 
Ubezpieczeń Społecznych zależy od dalszych zmian na rynku pracy. W szczególności, 
niezbędne jest zwiększenie zatrudnienia, tak aby więcej osób mogło wpłacać do systemu 
składki na ubezpieczenia społeczne. Służyć temu mają rozwiązania określone na przykład w 
Krajowym Planie Działania na rzecz Zatrudnienia, czy też wynikające z realizacji 
Europejskiej Strategii Zatrudnienia. W tym zakresie niezbędna jest ocena na ile istniejące lub 
planowane rozwiązania utrudniają pożądane zmiany na rynku pracy. Należy przeciwdziałać 
zwiększeniu obciążeń pracy kosztami funkcjonowania systemem ubezpieczeń społecznych 
(jak na przykład przedłużanie i rozszerzanie możliwości korzystania z wcześniejszych 
emerytur), a promować wzrost zatrudnienia (np. wobec osób niepełnosprawnych, w tym w 
ramach systemu rentowego, zachęcając osoby niepełnosprawne do aktywności zawodowej).  
 
Druga grupa działań to działania perspektywiczne, zmierzające do tworzenia warunków do 
stabilnego rozwoju systemów emerytalnych w przyszłości.  
 
Do najważniejszych zadań w tym zakresie należy poprzedzone społecznym konsensusem 
wypracowanie sposobu uelastycznienia i wyrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. 
Obecny system, poprzez wprowadzenie zróżnicowanego wieku emerytalnego, prowadzić 
może do dyskryminowania kobiet, poprzez istotnie niższą wysokość  wcześniejszej o pięć lat 
emerytury. 
 
Istotne jest również monitorowanie funkcjonowania systemów emerytalnych i rentowych. W 
perspektywie makroekonomicznej służyć ma temu powołanie aktuariusza krajowego, którego 
zadaniem będzie regularne przygotowywanie prognoz wydatków publicznych, na które 
wpływ ma starzenie się ludności oraz ocena proponowanych regulacji w obszarze systemów 
ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia i edukacji. W perspektywie mikroekonomicznej, 

 

33

niezbędne jest monitorowanie wysokości oczekiwanych świadczeń, w szczególności w 
nowym systemie emerytalnym i ocena, czy ich wysokość  będzie adekwatna, zgodnie z 
pierwszym obszarem celów określonych w ramach otwartej metody koordynacji.  

 

34

Załącznik. Podstawowe informacje statystyczne 

 

Rysunek 1. Emeryci i renciści według systemu 

służby mundurowe

3,6%

rolnicy

18,5%

system 

powszechny

77,9%

 

Źródło: obliczenia MPS na podstawie danych GUS 

 
Rysunek 2. Współczynnik obciążenia demograficznego 

liczba osób w wieku powyżej 65 na 100 osób w wieku 15-65 

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

0

10

20

30

40

50

 

Źródło: Na podstawie danych Eurostatu

 

35

Rysunek 3. Saldo zreformowanego systemu emerytalnego w części niefinansowej 

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

1999

2004

2009

2014

2019

2024

2029

2034

2039

2044

2049

% PKB

Projekcje z 1998 r.

Prognoza ZUS 

 

Źródło: I.Szekely, The Polish Pension Reform After 6 Years, 2005, IMF 

 
 
 
Tabela 1. Struktura ludności w podziale na grupy wieku w 2003r. 

 

Wiek  0-14  15-24 25-44 45-59 60-64 65-74 75+ 
 

17,8 16,8 

 28,0 20,4 4,2  7,9  4,9 

2003: Populacja na dzień 1 stycznia. 
Źródło: Eurostat 
 

Tabela 2. Średnia długość trwania życia: w momencie urodzenia, w wieku 65 i 60 lat w 
2002r. 

Wiek 

w momencie urodzenia 

w wieku 65 lat. 

w wieku 60 lat. 

Płeć 

Mężczyźni   Kobiety  

Mężczyźni Kobiety  Mężczyźni Kobiety 

 

70,4  

78,7 

14,0  

17,9 

17,1  

22,0 

Źródło: Eurostat 
 

Tabela 3. Współczynnik obciążenia demograficznego w 2003 r. 

Wiek 65+/15-64 

60+/15-59 

 18,4 

26,0 

Liczba osób w wieku 65+ (60+) w stosunku do  liczby osób w wieku 15-64 (15-59) 

Źródło: Eurostat 
 
 
 
 

 

 

36

Tabela 4. Członkowie gospodarstwa domowego w wieku  60+, 65+ (, 75+) w 2001 (% w 
danej grupie). 

Osoby mieszkające ze swoimi dziećmi 

Osoby w wieku 65+ 
mieszkające  z innym 
dorosłym w wieku 
65+ 

Osoby w  wieku 65+ 
żyjące samotnie 

Samotni rodzice w 
wieku 65+ 

Całe gospodarstwa 
domowe 

 

 

 70i 

12i 

3i 

i – źródła krajowe 
Źródło: Eurostat 
 

Tabela 5. Produkt Krajowy Brutto (PKB) per capita i  realny wzrost PKB w 2002-2004. 

 

PKB per capita w PPP 
(EU 25 = 100) 

Realny wzrost PKB (%) 

Lata 

 2002* 

2003* 

2004* 

2002 

2003  

2004* 

 

45,5 46,1 47,4 1,4 3,8 5,8 

*prognoza 
wskaźnik wzrostu PKB:  stosunek realnego wzrostu  PKB z poprzedniego do danego roku 
Źródło: Eurostat European Commission (ECFIN/50485/04, Information note for Ageing Working Group) 
 

Tabela 6. Wskaźniki zatrudnienia i stopy bezrobocia, podział ze względu na wiek w 
2003r. (%). 

 Wskaźnik zatrudnienia 

Stopa bezrobocia 

Wiek 

25-54  55-64 25-54 55-64 

Płeć Ogółe

m 

M K  Ogół

em 

M K  Ogół

em 

M K  Suma 

M K 

 

67,5  73,0 62,1 26,9 35,2 19,8 17,1 16,2 18,0 10,7 11,3 9,9 

Źródło: Eurostat 

 
Tabela 7. Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych. 

Wyszczególnienie 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 

dług 

publiczny 

42,9% 40,1% 36,9% 36,7% 41,2% 45,3% 43,6% 

deficyt sektora finansów 
publicznych 

-4,0% -3,2% -1,5% -3,9% -3,6% -4,5% -4,8% 

Źródło: GUS (w zakresie deficytu), Departament NZ MF (w zakresie długu publicznego) 
* dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. 
 

Tabela 8. Ryzyko ubóstwa wśród osób w wieku 65+, <65 w 2001 r. (%) 

Wiek 65+ 

0-64 

Płeć Ogółem Mężczyźni Kobiety Ogółem Mężczyźni Kobiety 
 6,6 

4,1 

8,2  18,0  18,7 

17,4 

Ubóstwo rozumiane jako odsetek osób osiągających dochody poniżej 60% mediany. 
Źródło: Eurostat (2004) ECHP UBD Grudzień 2003

 

 
Tabela 9. Ryzyko ubóstwa osób w wieku 65+,<65 ze względu na typ gospodarstwa 
domowego w 2001r. (%). 

 

37

Wiek  65+ 

0 – 64 

mieszkający sami  mieszkający z dorosłymi 65+ 

mieszkający sami 

 

9i 9i 

16i 

Ubóstwo rozumiane jako odsetek osób osiągających dochody poniżej 60% mediany. 
i: źródła krajowe 
Źródło: Eurostat 
 

Tabela 10. Relatywne ryzyko ubóstwa w 2001r. 

Wiek 65+/0-64 
Płeć Ogółem Mężczyźni Kobiety 
 0,4 

0,2 

0,5 

Źródło: obliczenia oparte na tabelach 8,9 
 

Tabela 11. Ryzyko ubóstwa osób, których głównym dochodem jest emerytura w 2002r. 
(%). 

 Emeryci 

Osoby 

aktywne 

Płeć Ogółem Mężczyźni Kobiety  Ogółem Mężczyźni Kobiety 
 8,0 

7,5 

8,3 

11,7 

12,7 

10,4 

Źródło: Eurostat (2004), ECHP UBD Grudzień 2003 
 

Tabela 12. Wskaźniki zatrudnienia w 2003 (% poszczególnej grupie wieku). 

Wiek 

15 – 64 

55 – 64 

 51,2 

26,9 

Źródło: Eurostat 

 
Tabela 13. Nieaktywna część populacji w stosunku do osób zatrudnionych w wieku  
15 – 64 w 2003r. 

27,8 

Źródło: Eurostat, Badanie Ekonomicznej Aktywności Ludności, średnia roczna 
 

Tabela 14. Wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników w 2003 (% poszczególnej 
grupy wieku). 

Wiek  55 – 59 

60 - 64 

55 - 64 

65 – 69 

Płeć Ogółem M  K  Ogółem M  K  Ogółem M  K  Ogółem M  K 
  34,3 44,0 25,7 

17,5 23,5 12,6 26,9 35,2 19,8 

9,9  13,2 7,6 

Źródło: Eurostat,  Badanie Ekonomicznej Aktywności Ludności, średnia roczna 

 

Tabela 15. Efektywny wiek wycofania się z rynku pracy w 2001 – 2003 (w latach). 

Lata 2001 

2002 

2003 

Płeć Suma 

M 

K 

Suma 

M 

K 

Suma 

M 

K 

 56,6 55,5 

57,8 

56,9 55,8 58,1 58,0  56,4 

59,8 

Źródło: Eurostat, BAELL 
 
 

 

38

Tabela 16. Zróżnicowanie ryzyka ubóstwa ze względu na płeć osób w wieku 60+,65+ 
(punkty procentowe). 

Wiek 

65+ 

0 - 64 

 

4,1 -1,3 

Zróżnicowanie ze względu na płeć: stopa ryzyka ubóstwa kobiet – stopa ryzyka ubóstwa kobiet, w punktach 
procentowych 
Źródło: obliczenia oparte na tabelach 8,9 

 
Tabela 17. Udział emerytur i rent w produkcie krajowym brutto w latach 1998 – 2003  
(w %) 

Wyszczególnienie 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 

Wydatki socjalne ogółem  19,0 19,0 17,6 18,7 18,6 18,4 
Wydatki 

na 

emerytury 

i 

renty 15  15,1 13,9 14,8 14,8 14,7 

Emerytury 

i 

renty 

z 

FUS 

11,3 11,4 10,6 11,3 11,3 11,3 

Świadczenia zaopatrzeniowe 

1) 

1,4 1,4 1,3 1,4 1,4 1,4 

Wydatki z KRUS 

2) 

2,3 2,3 2,0 2,1 2,1 2,0 

1) 

Emerytury i renty wojska, policji, służby więziennej, straży pożarnej i pozostałych formacji tzw. 

mundurowych oraz wydatki na inwalidów wojennych, wojskowych i kombatantów 

2) 

obejmują wyłącznie wydatki na świadczenia z Funduszy: Emerytalno-Rentowego i Składkowego  

Źródło: obliczenia własne MPS na podstawie informacji statystycznych 

 
Tabela 18. Niektóre wydatki budżetu państwa w latach 1998 – 2003 (w %) 

Wyszczególnienie 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 

Wydatki socjalne ogółem, 

w 

tym: 

24,3 27,6 31,0 33,8 36,0 35,5 

Dotacje do emerytur i rent 

17,1 

20,0 

23,0 

24,9 

27,3 

27,1 

Dotacja 

do 

FUS 

4,3 4,5 8,0 10,1 12,9 13,1 

Dotacja 

do 

KRUS 

7,6 9,2 8,7 8,6 8,4 8,0 

Ubezpieczenia zaopatrzeniowe 

1)

 

5,4 6,3 6,3 6,2 6,0 6,0 

1) tzw. służb mundurowych oraz kombatantów 
Źródło: obliczenia własne MPS na podstawie informacji statystycznych 

 
Tabela 19. Ubezpieczeni zarejestrowani (w tys.) 

Wyszczególnienie 1998 

a) 

1999 2000 2001 2002 2003 

Ubezpieczeni zarejestrowani w:

 

 

 

 

 

 

 

ZUS 

b) 

12705 13271 13060 12851 12761 12739 

KRUS 

c) 

1419 1428 1452 1502 1560 1589 

a) do 1998 r. średniorocznie 
b) pracujący (łącznie z żołnierzami zawodowymi i funkcjonariuszami w służbie bezpieczeństwa publicznego 
oraz Służbie Więziennej, którzy podjęli służbę od  1.01 1999 r. i których wynagrodzenia do 30 IX 2003 r. 
zawierały składki na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe), uczniowie, osoby pobierające zasiłek 
dla bezrobotnych i do 1996 r. – zasiłek szkoleniowy dla bezrobotnych, absolwenci pobierający stypendia z tytułu 
szkolenia lub stażu u pracodawcy oraz osoby kontynuujące ubezpieczenie; ubezpieczonych z tytułu zatrudnienia 
wykazuje się tyle razy ile zakładów pracy opłaca za nich składki ubezpieczeniowe 
c) rolnicy indywidualni i członkowie ich rodzin 

Źródło: Mały Rocznik Statystyczny Polski, GUS, 2002, s. 565; 2003, s. 581; 2004, s. 560

 

39

Tabela 20. Liczba emerytów  i rencistów

1)

 oraz przeciętne miesięczne emerytury i renty 

brutto 

Wyszczególnienie 
a- wysokość świadczenia (w zł) 

2) 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 

Ogółem 

9435 9453 9412 9311 9237 9206 

Objęci pozarolniczym systemem 
ubezpieczeń społecznych  
A 

7466 
732 

7524 
814 

7525 
875 

7469 
972 

7439 
1039 

7451 
1092 

pobierający emeryturę 
a 

3497 
840 

3532 
932 

3574 
1000 

3612 
1106 

3691 
1177 

3804 
1238 

pobierający rentę z tytułu 
niezdolności do pracy 
a 

2735 
599 

2740 
666 

2678 
717 

2565 
794 

2438 
847 

2323 
878 

pobierający rentę rodzinną 
a 

1234 
724 

1252 
803 

1273 
860 

1292 
949 

1310 
1008 

1324 
1053 

Rolnicy indywidualni 
a 

1969 
507 

1929 
563 

1887 
602 

1842 
679 

4) 

1798 
700 

1755 
727 

pobierający emeryturę 
a 

1139 
531 

1098 
590 

1056 
631 

1015 
713

 4) 

975 
737 

935 
766 

1) przeciętna  w roku w tys.  
2) przeciętne miesięczne 
Źródło:  Rocznik Statystyczny RP, GUS: 1998, s. 157, 158; 1999, s. 164, 165; 2000, s. 165, 166; 2001, s. 173, 
174; 2002, s. 174, 175, Mały Rocznik Statystyczny Polski GUS, 2004, s. 165, 166 

 
Tabela 21. Wydatki z FUS do pokrycia ze składek, a wpływy ze składek 

Wyszczególnienie 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 

Wydatki z FUS do pokrycia ze 
składek, bez podlegających 
refundacji z budżetu 
                                     mld zł 

 
 
 
70,1 

 
 
 
77,1 

 
 
 
82,4 

 
 
 
92,5 

 
 
 
95,4 

 
 
 
100,1 

w % ogółu wydatków FUS 

96,3 

96,0 

96,2 

96,2 

96,5 

97,9 

Wpływy ze składek i należności 
pochodnych 
                                 w mld zł 

 
 
62,8 

 
 
64,1 

 
 
65,6 

 
 
69,9 

 
 
68,2 

 
 
70,3 

Wskaźnik pokrycia wydatków 
dochodami ze składek 
                                       w % 

 
 
89,6 

 
 
83,1 

 
 
79,6 

 
 
75,6 

 
 
71,5 

 
 
70,2 

Źródło: ZUS 

 

 

40

Tabela 22. Wydatki na świadczenia pieniężne z FUS i z funduszy emerytalnego i 
rentowego 

Wyszczególnienie 1999 

2000 

2001 

2002 

2003 

*

 

w mln zł

 

 
Ogółem FUS, z tego: 

77 718,8 

81 777,2 

92 108,2 

95 417,5  100 074,9 

z funduszu emerytalnego 

37 795,3 

40 337,6 

46 142,3 

48 978,9  52 942,2 

z funduszu rentowego 

31 453,4 

33 453,9 

37 149,2 

37 319,1  37 970,4 

 

w % PKB 

Ogółem FUS, z tego: 

12,6 

11,9 

12,8 

12,4 

12,3 

z funduszu emerytalnego 

6,1 

5,9 

6,4 

6,4 

6,5 

z funduszu rentowego 

5,1 

4,9 

5,1 

4,9 

4,7 

* dane szacunkowe Głównego Urzędu Statystycznego 
Źródło: ZUS 

 
Tabela 23. Aktywa otwartych funduszy emerytalnych 

Wyszczególnienie 1999 

2000 

2001 

2002 

2003

 

2004 

W mln zł 

2 257 

 9 921 

19 408 

31 565 

44 833 

62 627 

W % PKB 

0,35% 

1,37% 

2,55% 

4,04% 

5,5% 

7,09% 

Źródło: obliczenia MPS na podstawie danych KNUiFE i GUS 
 

 

41 

Tabela 24. Projekcja stóp zastąpienia  

 Wariant 

podstawowy 

100% średniego wynagrodzenia

(druga kolumna: emerytura po 

10 latach w relacji do 

prognozowanego średniego 

wynagrodzenia) 

2/3 średniego 

wynagrodzenia

Wklęsły 

rozkład 

dochodów 

Rosnące 

wynagrodzenie 

od  80% do 

120% średniej

Rosnące 

wynagrodzenie 

od 100% do 

200% 

średniego 

Przerwana 

kariera (30 lat 

składkowych i 6 
nieskładkowych 

– dwa urlopy 

wychowawcze)

Kobieta, wiek 

emerytalny 60 lat 

i 35 lat 

składkowych 

4% realna 

stopa zwrotu 

67 lat wiek 

emerytalny, 42 
lata składkowe 

 

2005 

po 10 
latach 2010 

2030 

2050 

2005 2050 

2005 

2050 

2005 

2050 2005 

2050 2005 2050 2005 2050 2005 

2050 2005 2050 

Stopa 
zastąpienia 
brutto 

 63,2   43,5  63,2  51,7   35,7   63,2 

 38,7   61,9   33,9   60,4   29,7 

 59,5   26,8 

 55,9 

 26,8 

 57,8 

 25,9 

 63,2   38,7 

 65,3 

 40,4 

Stopa 
zastąpienia 
netto 

 77,7   53,5  77,7  63,8   43,9   77,7 

 43,8   76,1   41,7   74,7   36,6 

 73,2   33,0 

 68,7 

 32,9 

 71,1 

 31,9 

 77,7   47,6 

 80,4 

 49,7 

Uwaga: założenia makroekonomiczne przyjęte w uzgodnieniu z Komisją Europejską i EUROSTAT. 
 
Stopa zastąpienia to relacja sumy świadczeń emerytalnych w pierwszym roku po przejściu na emeryturę do sumy dochodów w ostatnim roku pracy. Stopy 
zastąpienia w 2005 r. pokazują sytuację osób odchodzących obecnie na emeryturę. Przyszłe stopy zastąpienia służą do analizy wysokości prognozowanych świadczeń. W 
przypadku Polski opisują świadczenia jakie otrzymają ubezpieczeni ze zreformowanego systemu emerytalnego. Kolejne warianty symulacji dostarczają informacji o tym, jak 
zmiana poszczególnych założeń wpływa na wysokość emerytur. Stopa zwrotu w wariancie podstawowym została policzona dla osoby, która przepracowała 40 lat i przeszła 
na emeryturę w wieku 65 lat. Zarobki w tym przykładzie przyjęto na poziomie 100% średniej krajowej. W przypadku stóp zastąpienia w roku 2030 i 2050 założono,  że 
ubezpieczony oszczędza w otwartym funduszu emerytalnym. Stopa zastąpienia po 10 latach to relacja kwoty świadczenia przyznanego 10 lat wcześniej, do średniego 
wynagrodzenia w gospodarce w danym roku. Warianty płacowe.  W pierwszym wariancie przyjęto,  że ubezpieczony otrzymywał przez cały okres swojej kariery 66% 
średniego wynagrodzenia w kraju. Pozostałe założenia nie zostały zmienione. W następnym wariancie (wklęsły rozkład dochodów) przyjęto nieliniowy wzrost 
wynagrodzenia od 75% do 105%, z tym że średnia z całej kariery wynosi 100% średniej krajowej. W kolejnych wariantach założono, że zarobki zmieniały się liniowo od 
80% do 120% oraz od 100% do 200%. Przerwana kariera. W kolejnym przykładzie zmieniono założenie dotyczące liczby lat składkowych (30 zamiast 40) osoba 
ubezpieczona po 15 latach pracy decyduje się na przerwę w karierze zawodowe (dwukrotny urlop wychowawczy), aby zająć się dziećmi( składki finansowane są z budżetu 
państwa). Po 10 latach ubezpieczony wraca na 15 lat na rynek pracy. W kolejnym przykładzie policzono stopę zastąpienia, która jest bardziej typowa dla kobiety w polskim 
systemie,  czyli niższy o 5 lat wiek emerytalny i co jest z tym związane krótszy o 5 lat okres płacenia składek. Wszystkie pozostałe założenia są takie same jak w 
wariancie podstawowym. Następny przykład dotyczy przypadku, w którym zamiast 3% brutto przyjęto 4% stopy zwrotu z OFE. Ostatni wariant ilustruje efekt wydłużenia 
aktywności zawodowej o 2 lata, czyli przejście na emeryturę w wieku 67 lat po 42 latach opłacania składek. 

 

42

Analiza wpływu założeń makroekonomicznych na wartość stóp zastąpienia. 

 
Tabela 25. Stopy zastąpienia po zmianie założeń makroekonomicznych  - 1,5% wzrostu 
płac 

Wariant podstawowy  
100% średniego wynagrodzenia 
 (druga kolumna: emerytura po 10 
latach w relacji do prognozowanego 
średniego wynagrodzenia) 

Kobieta, wiek 
emerytalny 60 lat i 35 
lat składkowych  

 

2030 2050 

2050 

Stopa zastąpienia netto – 
podstawowe założenia 63,8 

43,9 

31,9 

Stopa zastąpienia netto – 
zmienione założenia wzrostu 
płac 

 
67,8 46 

 
33 

Wartość emerytury przy 
zmienionych założeniu 
/wartość emerytury w 
pierwotnym przykładzie. 70% 

60% 

60% 

 
W powyższym przykładzie zostały policzone stopy zastąpienia dla dwóch wariantów. W 
pierwszym przyjęte zostały założenia makroekonomiczne zgodne z ustaleniami poczynionymi 
z Komisją Europejską, w drugim wariancie obniżono prognozowany wzrost płac do 1,5 % 
rocznie.  
 
W efekcie, w roku 2030 stopa zastąpienia wzrosła o 4 p.p., pomimo, że wartość emerytury 
spadła i wynosi 70 % emerytury policzonej dla takiego samego przypadku przy poprzednich 
założeniach. Podobna sytuacja nastąpiła w przypadku prognozy na 2050 rok w przykładzie 
podstawowym i w przykładzie dla kobiety wartość stopy zastąpienia wzrosła, mimo spadku 
wartości emerytury, które stanowi około 60 % wartości emerytury z obliczeń w pierwszym 
wariancie.   
 
Na stopę zastąpienia ma również wpływ wysokość przyjętej realnej stopy zwrotu. 
Zwiększenie stopy zwrotu o 1 p.p. powoduje w analizowanym wariancie zwiększenie stopy 
zastąpienia o prawie 4 p.p. W tym wypadku wraz ze wzrostem stopy zastąpienia rośnie 
również wartość emerytury.