Wyrok Sądu NajwyŜszego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 38/00, OSNP 2001/18/546
TEZA:
Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny
przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i
wolności innych osób.
Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski.
Sąd NajwyŜszy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi Marka C. na decyzję Wojewody M. w K. z dnia 12
maja 1999 r. [...] w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia publicznego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 9 lipca 1999 r. [...]
uchylił zaskarŜony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w
Krakowie do ponownego rozpoznania.
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 10 maja 1999 r., wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o
zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), zakazał odbycia zgromadzenia publicznego w dniu 31 maja 1999 r. przy ulicy U. w
T. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, Ŝe wolność pokojowego gromadzenia się podlega ustawowym ograniczeniom, niezbędnym
do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i
wolności innych osób. W ocenie Prezydenta Miasta T. na organie gminy, w razie stwierdzenia przesłanek wskazujących na
moŜliwość wystąpienia zagroŜenia dla wartości chronionych przez prawo, spoczywa obowiązek wydania decyzji administracyjnej
zakazującej odbycia zgromadzenia. Organ pierwszej instancji powołał się na doręczony mu protest 48 mieszkańców domu, przed
którym miała się odbyć demonstracja i uznał, Ŝe mieszkańcy będą zmuszeni do wysłuchania nagłośnionych przemówień oraz do
znoszenia utrudnień w przejściu i przejazdu do swoich mieszkań, nie wykluczając zupełnego uniemoŜliwienia swobodnego
poruszania się w rejonie miejsca stałego zamieszkania. Prezydent Miasta T. uznał, Ŝe planowane zgromadzenie stanowiłoby
naruszenie ogólnej reguły, iŜ nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego mu prawo nie nakazuje (art. 31 ust. 2 Konstytucji
RP). W ocenie Prezydenta Miasta T. zgromadzenie 100 do 150 osób na parkingu między godziną 16
15
a godziną 17
00
moŜe zagraŜać
mieniu w znacznych rozmiarach, a ponadto środki, jakimi dysponował organizator zgromadzenia nie dawały gwarancji
prawidłowego przebiegu zgromadzenia.
Wojewoda M. decyzją z dnia 12 maja 1999 r. utrzymał w mocy zaskarŜoną odwołaniem Marka C. powyŜszą decyzję. W
ocenie Wojewody M. protest 48 dorosłych mieszkańców całkowicie uzasadnia wydanie zakazu odbycia planowanej demonstracji.
ZagraŜanie przez protestujących dobrom osobistym nie jest jedynie zdarzeniem przyszłym i niepewnym, lecz realnym faktem, tj.
zgromadzenie z całą pewnością naruszałoby te dobra. Organ odwoławczy stwierdził, Ŝe w przypadku kolizji dwóch wartości
konstytucyjnych, tzn. wolności i praw osobistych mieszkańców, którzy sprzeciwili się odbyciu zgromadzenia oraz wolności
gromadzenia się i demonstrowania, gdy ich pogodzenie nie jest moŜliwe, pierwszeństwo naleŜy dać wolnościom i prawom osobistym
mieszkańców. Wojewoda M. nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, Ŝe organizator demonstracji zmusza do udziału w
demonstracji osoby przebywające w mieszkaniach w pobliŜu miejsca zgromadzenia. W ocenie organu odwoławczego
niedopuszczalne jest prewencyjne zakazywanie demonstracji tylko na tej podstawie, Ŝe mogłoby ono ewentualnie przerodzić się w
agresywny tłum. Do zapobiegania takiemu niebezpieczeństwu naleŜy wykorzystywać ustawowe formy działania, w tym rozwiązanie
zgromadzenia przez jego przewodniczącego albo przez przedstawiciela organu gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 1999 r. oddalił skargę Marka C.
od powyŜszej decyzji Wojewody M. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi nieusuwalna sprzeczność, wykluczanie się
dwóch wartości konstytucyjnych: wolności gromadzenia się (art. 57 Konstytucji RP) i prawa do decydowania o swoim Ŝyciu
osobistym (art. 47 Konstytucji), czy - jak w rozpatrywanym przypadku - prawa do spokojnego korzystania z mieszkania i do
niezakłóconego wypoczynku. Wolność zgromadzeń ma swoje granice, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Absolutyzowanie
wolności zgromadzeń prowadziłoby bowiem do zanegowania innych uregulowań konstytucyjnych, co jest oczywiście
niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Sąd jest zdania, Ŝe integralną częścią porządku
prawnego jest to, iŜ uprawnieniom jednego podmiotu odpowiadają obowiązki innych podmiotów, a co za tym idzie, prawa i
obowiązki muszą mieć wyznaczone granice. Skoro wszyscy są równi wobec prawa (art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) to
kaŜdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Ochronie prawnej podlega nie tylko wolność w organizowaniu
zgromadzeń, ale do ochrony prawnej mają prawo mieszkańcy, którzy protestują przeciwko demonstracji organizowanej przez
skarŜącego, zaś z przepisów art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach wynika, Ŝe prawo do zgromadzeń nie jest absolutne,
podlega kontroli, a w razie potrzeby moŜe być ograniczone. W ocenie Sądu protest mieszkańców był przesłanką decyzji o zakazie
odbycia zgromadzenia, a zarazem elementem materiału dowodowego, który podlegał ocenie organu co do swej przydatności i
wiarygodności oraz mocy dowodowej. Sąd jest zdania, Ŝe nie wymaga dowodu stwierdzenie, "Ŝe nie w kaŜdym miejscu w Polsce
zgromadzenie moŜe być zaakceptowane". Prawo o zgromadzeniach "nie daje dostatecznej odpowiedzi" na pytanie: czy w czasie i w
miejscu wskazanym przez organizatora zgromadzenia, odbycie zgromadzenia jest dopuszczalne, lecz "odsyła do oceny konkretnej
sytuacji przez właściwy organ administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny badając legalność zaskarŜonej decyzji zakazującej
odbycia zgromadzenia publicznego "nie jest władny orzekać, czy prawidłowo postąpił organ administracyjny wydając ów zakaz.
Konkluzja ta w całości objęta jest swobodą oceny materiału dowodowego i swoboda ta jest zastrzeŜona dla organu prowadzącego
postępowanie. Sąd ogranicza się jedynie do badania, (1) czy organ administracyjny zebrał wyczerpujący materiał dowodowy
niezbędny dla podjęcia uzasadnionej decyzji? oraz (2) czy z zebranego materiału dowodowego racjonalnie wyprowadzono wnioski?
Czy teŜ wnioskowanie dotknięte było wadą dowolności?" W ocenie Sądu wnioskowanie leŜące u podstaw zakazu odbycia
zgromadzenia publicznego nie nosi znamion dowolności, bowiem "Na pewno grupa 100... 150 demonstrantów, mających
protestować przeciw działalności jednego z mieszkańców bloku mieszkalnego moŜe zakłócić spokój mieszkańców. - Z całą
pewnością zachowania demonstrantów mogą ograniczać dostęp mieszkańców do ich mieszkań. - Nie wymaga dowodu twierdzenie
zawarte w odpowiedzi na skargę, Ŝe osiedle mieszkaniowe jest zaprojektowane dla pełnienia funkcji całkowicie odmiennych od tych,
które przyświecają organizatorom godzinnej, 100-osobowej demonstracji protestacyjnej". W konsekwencji Sąd uznał, Ŝe "protest 48
mieszkańców w pełni uprawniał organ administracyjny do brania pod uwagę (1) zarówno zakazu, jak i (2) nie formułowania takiego
zakazu. Organ miał swobodę wyboru jednej z dwóch alternatywnych ocen i wniosków". Sąd nie podzielił poglądu, Ŝe na "typowych
obszarach mieszkalnych" ze swej istoty wykluczone jest co do zasady odbywanie zgromadzeń, bowiem nie ma uzasadnienia dla
takiego generalnego ograniczenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń. W ocenie Sądu "miłośnicy przyrody czy muzyki dawnej
najprawdopodobniej nie będą mieli problemów w zorganizowaniu zgromadzenia nawet w gęsto zaludnionym osiedlu.
Zgromadzeniem jest bowiem nie tylko hałaśliwa manifestacja przeciwko komuś lub czemuś, ale kaŜde zgrupowanie co najmniej 15
osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyraŜenia stanowiska (art. 2 Prawa o zgromadzeniach)".
Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarŜył powyŜszy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił raŜące naruszenie art. 7 i
art. 77 KPA oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności
faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; wskazując na powyŜsze podstawy wniósł o uchylenie zaskarŜonego wyroku i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zasadą jest wolność organizowania zgromadzeń w miejscach wskazanych w art. 6 ust. 1
Prawa o zgromadzeniach. Ograniczenie tej wolności przewidziane ustawą jest wyjątkiem, który musi być w szczególny sposób
uzasadniony. W celu wydania decyzji zakazującej zgromadzenia publicznego, organ administracyjny powinien szczególnie
wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie jedynym dowodem był protest części mieszkańców, który
moŜe stanowić element materiału dowodowego, jednakŜe powinien być skonfrontowany z dalszymi czynnościami wyjaśniającymi.
W szczególności naleŜało ustalić, stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich, czy w danej sytuacji demonstracja istotnie mogła
utrudnić mieszkańcom bloku dostęp do mieszkań, bądź teŜ uniemoŜliwić im swobodę poruszania się w rejonie miejsca zamieszkania,
czy teŜ korzystania z parkingu. Nie sporządzono nawet szkicu sytuacyjnego miejsca wskazanego przez organizatora jako miejsca
odbycia zgromadzenia publicznego z uwzględnieniem wielkości i usytuowania parkingu oraz bloków mieszkalnych, przed którymi
planowana była manifestacja i odległości, w jakiej one znajdują się od miejsca wskazanego przez organizatora. Dokonana przez
organy administracji publicznej ocena, Ŝe w konkretnym przypadku zakaz zgromadzenia był konieczny dla ochrony praw i wolności
innych osób jedynie na podstawie sprzeciwu części mieszkańców, moŜe być zatem ocenione jako raŜące naruszenie zasady prawdy
obiektywnej wyraŜonej w art. 7 KPA.
Sąd NajwyŜszy zwaŜył, co następuje:
Nie jest trafny pogląd Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarŜonego wyroku, Ŝe w rozpatrywanej sprawie między wolnością
gromadzenia się (art. 57 Konstytucji RP), a prawem decydowania o swoim Ŝyciu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) zachodzi
nieusuwalna sprzeczność (wykluczanie się tych dwóch wartości konstytucyjnych). Sąd bowiem nie dostrzegł, Ŝe czym innym jest
konflikt konstytucyjnych praw i wolności, a czym innym ograniczenia tych praw i wolności. Zagadnienia te są szeroko dyskutowane
w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym. Dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczy stwierdzić, Ŝe konflikt konstytucyjnie
chronionych praw i wolności jest rozstrzygany według konstytucyjnoprawnych reguł kolizyjnych i w Ŝadnym razie nie idzie tu o
nieusuwalną sprzeczność między tymi prawami i wolnościami, bowiem prowadziłoby to nieuchronnie do konstruowania hierarchii
konstytucyjnych praw i wolności, co nie znajduje Ŝadnego uzasadnienia w przepisach Konstytucji RP. W szczególności
nieuprawniony, jest oparty na tym błędnym załoŜeniu wniosek, jakoby konflikt między wykonywaniem wolności zgromadzeń, a
wykonywaniem innych konstytucyjnych praw i wolności, naleŜało rozstrzygać a priori na korzyść tych innych praw i wolności.
NaleŜy bowiem podkreślić, Ŝe Sąd, mimo stwierdzenia, Ŝe między wolnością zgromadzeń a "prawem decydowania o swoim Ŝyciu
osobistym" istnieje nieusuwalna sprzeczność, w istocie rozstrzygnął tę sprzeczność w sposób dowolny i arbitralny. Podstawową
wadą przyjętego przez Sąd rozumowania jest to, Ŝe ocenił zgodność z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego
pod kątem ograniczeń wolności gromadzenia się, nie zaś, jak naleŜało, pod kątem konstytucyjnoprawnej istoty tej wolności.
Tymczasem wolność zgromadzeń w ujęciu Konstytucji RP jest wolnością człowieka i jako taka powinna być rozpatrywana z punktu
widzenia jej treści i istoty, nie zaś jak uczynił to Sąd, jedynie z punktu widzenia ustawowych ograniczeń tej wolności. Bez dokonania
głębszej konstytucyjnoprawnej analizy tej wolności sformułowane przez Sąd oceny odnośnie granic tej wolności, a zwłaszcza
domniemanej nieusuwalnej sprzeczności między tą wolnością a innymi prawami i wolnościami konstytucyjnymi, muszą być uznane
za powierzchowne i przypadkowe.
Konsekwencją tych błędnych załoŜeń jest błędna ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd przyjął bowiem, Ŝe
skoro wolność gromadzenia się nie jest wolnością absolutną i podlega ograniczeniom, to w rozpoznawanej sprawie wystarczające
jest oparcie się na dowodach wskazujących na to, Ŝe wykonywanie w tym konkretnym przypadku wolności gromadzenia się narusza
prawa i wolności innych osób. W związku z tym Sąd stwierdził, Ŝe protest mieszkańców jako element materiału dowodowego był
wystarczająco reprezentatywny do podjęcia zaskarŜonej decyzji, gdyŜ na tej podstawie moŜna było formułować ocenę co do stopnia
zagroŜenia spokoju mieszkańców, a ponadto nie było "absolutnej konieczności gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego".
Pogląd ten jest oczywiście błędny. Nie ulega bowiem wątpliwości, Ŝe ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia
zgromadzenia publicznego nie moŜe być dokonywana przez sąd administracyjny jedynie pod kątem ochrony praw i wolności innych
osób, lecz przede wszystkich z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzania się. W związku z tym
obowiązkiem organów administracji publicznej jest po pierwsze - identyfikacja wszystkich wchodzących w grę interesów prawnych,
po drugie - ustalenie relacji między tymi interesami prawnymi, po trzecie - rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu interesów
prawnych, po czwarte - szczególnie staranne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i przekonujące uzasadnienie decyzji. W
rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej były zatem obowiązane do wyjaśnienia, na czym polegają interesy prawne
mieszkańców osiedla i organizatora zgromadzenia, zaś w razie uznania, Ŝe interesy te są sprzeczne, do rozstrzygnięcie tej
sprzeczności zgodnie z regułami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, w tym zwłaszcza zgodnie z konstytucyjnymi
regułami usuwania kolizji konstytucyjnych praw i wolności. PowyŜsze oceny i ustalenia organu administracji publicznej powinny
mieć oparcie w starannie zebranym, kompletnym materiale dowodowym. Tymczasem organy administracji publicznej swoje
rozstrzygnięcia o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego oparły na jedynym dowodzie, jakim był protest części mieszkańców
osiedla, na terenie którego miała się odbyć planowana demonstracja. NaleŜy zatem uznać, Ŝe sprawa nie została dostatecznie
wyjaśniona dla potrzeb rozstrzygnięcia.
Biorąc powyŜsze pod rozwagę Sąd NajwyŜszy orzekł jak w sentencji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2005r., IV
SA/Po 983/05.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2005 r. w przedmiocie zakazu zgromadzenia, w
sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 983/05:
1.
uchylono zaskarŜoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznań z dnia 15 listopada 2005 r. nr
SO.VII/5023-179/05,
2.
zasądzono od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w
Poznaniu kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego,
3.
zasądzono od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w
Poznaniu kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
U z a s a d n i e n i e
Prezydent Miasta Poznania decyzją z 15 listopada 2005r. nr SO.VII/5023-179/05 po rozpatrzeniu zawiadomienia Komitetu
Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w Poznaniu o zamiarze zgromadzenia i przemarszu na trasie – ul. Półwiejska, pl.
Wiosny Ludów, ul. Wrocławska, Stary Rynek w dniu 19 listopada 2005r. w godzinach od 1500 do 1600; zakazał przeprowadzenia
zgromadzenia, wskazując w uzasadnieniu, Ŝe odbycie zgromadzenia i przemarszu na trasie wskazanej przez organizatora, moŜe
zagraŜać mieniu w znacznych rozmiarach.
W dalszych motywach uzasadnienia odwołano się do przebiegu zgromadzenia-marszu z okazji Międzynarodowego Dnia Tolerancji
dnia 20 listopada 2004r.; podczas którego przeciwnicy prezentowanych przez uczestników zgromadzenia poglądów rzucali
kamieniami i jajkami. W wyniku tych zachowań doszło do zniszczenia policyjnego mienia i ranienia policjanta. Biorąc pod uwagę
trasę marszu, organ stwierdził, Ŝe takŜe 19.11.2005r. w wyniku agresywnych zachowań przeciwników zgromadzenia, moŜe dojść do
zniszczenia mienia znacznych rozmiarów, w szczególności witryn sklepów, ławek, kwietników, stojących reklam. Podniesiono
równieŜ, Ŝe istnieje niebezpieczeństwo dla Ŝycia i zdrowia uczestników przemarszu. RozwaŜając moŜliwość zamknięcia na trasie
przemarszu ruchu pieszego organ stwierdził, Ŝe takie rozwiązanie łamałoby konstytucyjne prawo obywateli do swobodnego
przemieszczania się a jednocześnie nie wykluczałoby wtargnięcia osób niechętnych zgromadzeniu na trasę przemarszu. Z tych
powodów na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 1990r. nr 51 poz. 297 z zm.)
Prezydent Miasta Poznania zakazał przeprowadzenia zgromadzenia.
W odwołaniu od decyzji Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji 2005 w Poznaniu zarzucił, Ŝe planowane zgromadzenia
jest zgodne z obowiązującym w Polsce prawem. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu
Administracyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, stwierdził, Ŝe powody odmowy eksponowane w
uzasadnieniu decyzji organu I instancji pozostają w sprzeczności z art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poniewaŜ
przemarsz Marszu Równości – manifestacji pokojowej, nie stanowi zagroŜenia dla mienia, natomiast organ upatruje takiego
zagroŜenia ze strony przeciwników Marszu Równości.
Z tych powodów odwołujący wnosił o uchylenie zaskarŜonej decyzji i podjęcie decyzji umoŜliwiającej odbycie zgromadzenia i
przejście Marszu Równości.
W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 18 listopada 2005r. nr SO.I-2.5030-1/05 utrzymał w mocy
zaskarŜoną decyzję, akceptując w pełni powody, dla których zakazano zgromadzenia i przemarszu jego uczestników wskazanymi we
wniosku ulicami. Organ odwoławczy stwierdził, Ŝe decyzja I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest
podstaw do jej zmiany lub uchylenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji zarzucił
zaskarŜonej decyzji:
- naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 8 pkt 2 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach, art. 47
Konstytucji RP, art. 11 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz;
- naruszenie przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarŜący przywołując doktrynalną wykładnię art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu zarzucił, Ŝe przy podejmowaniu zaskarŜonych
decyzji, poza wadliwą interpretacją prawa w jego ocenie pewną rolę odegrały kryteria pozaprawne; a mianowicie naciski osób, czy
organizacji nie akceptujących propagowanych przez uczestników Marszu Równości haseł i wartości. Skarga podkreśla, Ŝe
organizatorzy zgromadzenia nie wzięli pod uwagę uzgodnień poczynionych w dniu 14 listopada 2005r. z przedstawicielami Policji,
dotyczących moŜliwości zabezpieczenia przemarszu uczestników zgromadzenia. Zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kodeksu
postępowania administracyjnego skarŜący przywołał nie tylko treść przepisów, ale równieŜ orzeczenie Sądu NajwyŜszego z 5
stycznia 2001r. sygn. II RN38/00, OSNP 2001/18/546 wskazujące na obowiązki organów administracji publicznej, rozstrzygających
w sprawach na tle ustawy o zgromadzeniach.
W
odpowiedzi
na
skargę
Wojewoda
Wielkopolski
wniósł
o
oddalenie
skargi.
Dnia 29 listopada 2005r. zgłosił udział w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich Rzeczypospolitej Polskiej, który wniósł o uchylenie
zaskarŜonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 15 listopada 2005r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwaŜył co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa zobowiązuje organy administracji publicznej do jej
respektowania, natomiast ustawodawcę do kształtowania porządku prawnego, by ten gwarantował realizację tej wolności.
Wolność zgromadzeń gwarantuje art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To samo prawo gwarantuje art. 11 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r. zmienionej następnie Protokołami;
ratyfikowanej przez Polskę 19.01.1993r. (Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm.) oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich
i
Politycznych
(Dz.U.
1977
nr
38
poz.
167)
ratyfikowanego
przez
Polskę
w
1977r.
Zdanie drugie art. 57 Konstytucji RP stanowi, Ŝe ograniczenia prawa do zgromadzeń moŜe określać ustawa. Podobnie dwa pozostałe
akty
prawne
dopuszczają
ograniczenie
prawa
do
zgromadzeń
wyłącznie
przez
ustawę.
Ustawodawca Rzeczypospolitej Polskiej uchwalając ustawę z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1990 nr 51 poz. 297
ze zm.) respektując wolność zgromadzeń stanowi, Ŝe organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeŜeli:
1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, bądź gdy
2)
odbycie
zgromadzenia
moŜe
zagrozić
Ŝ
yciu
lub
zdrowiu
ludzi
albo
mieniu
w
znacznych
rozmiarach.
W orzecznictwie europejskim akcentuje się wprawdzie, Ŝe państwo ma szeroki margines oceny niezbędności wprowadzanych
ograniczeń i warunków usprawiedliwiających ograniczenia, zastrzega jednak, Ŝe decyzje władz państwowych pozostają pod kontrola
instytucji międzynarodowych co do zgodności z Europejska Konwencją Praw Człowieka (vide A. Łopatka, „Jednostka – jej prawa
człowieka”, Warszawa 2002r. s. 168). W niniejszej sprawie organ administracyjny uznał, Ŝe odbycie zgromadzenia moŜe zagraŜać
Ŝ
yciu lub zdrowiu ludzi jak równieŜ mieniu w znacznych rozmiarach.
Istotnym jednak dla rozwaŜania zasadności argumentów decyzji jest to, Ŝe zarówno z treści decyzji Prezydenta Miasta Poznania jak i
Wojewody Wielkopolskiego wynika jednoznacznie, Ŝe wspomnianych zagroŜeń nie upatrywano ze strony organizatorów
zgromadzenia i przemarszu, lecz ze strony przeciwników planowanego zgromadzenia. Odniesiono się w tym względzie do zdarzeń z
roku 2004r. i przypuszczeń dotyczących zachowania kontrdemonstrantów w dniu 19 listopada 2005r. W tej mierze zarówno
orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak orzecznictwo europejskie wyraŜają jednolity pogląd, Ŝe sam zamiar czy tylko
przewidywanie moŜliwości udziału, przy okazji pokojowego zgromadzenia kontrdemonstracji, nie moŜe uzasadniać odmówienia
organizatorom i potencjalnym uczestnikom pokojowego zgromadzenia, prawa do jego odbycia (vide stanowiska Komisji Praw
Człowieka z 16 VII 1980r. w sprawie Chrześcijan przeciwko Rasizmowi i Faszyzmowi, skarga nr 8440/78, DR 21/138 oraz z 17 X
1985r. w sprawie Platform Ärzte für das Leben v. Austria, skarga nr 10126/82, DR 44/65).
W polskim prawie konstytucyjnym organizowanie zgromadzeń i uczestniczenie w nich, zaliczane jest do „wolności”. W przypadku
wolności, gwarancje dla podmiotów korzystających z niej; muszą być interpretowane „ściśle” w rozumieniu tego pojęcia, natomiast
ingerencja władz publicznych tę wolność ograniczającą jest dopuszczalna w sytuacjach przewidzianych ustawą, z zachowaniem
takiej interpretacji prawa, w której w przypadku konfliktu prawa do wolności z innymi prawami takimi jak: bezpieczeństwo,
porządek publiczny – prawo do wolności zajmuje pozycję równorzędną.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej były zatem zobowiązane do rozwaŜenia realnego zagroŜenia ze strony
organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach lub Ŝycia czy zdrowia. Jak wynika z treści decyzji
organów administracyjnych I jak i II instancji, tego elementu w ogóle nie rozwaŜono. Podstawy ograniczenia wolności zgromadzenia
wymienia w art. 2 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach ( Dz.U. z 1990 nr 51 poz. 297 ze zm.).
Są nimi uregulowania dotyczące:
- ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego,
- ochrony zdrowia lub moralności publicznej,
- praw i wolności innych osób,
- ochrony pomników zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999r. o odnowie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady
(Dz.U. nr 41, poz. 412).
Określenie w art. 8 formy w jakiej następuje ograniczenie wolności zgromadzeń, a mianowicie zakazu, zobowiązuje organ
administracji do rozwaŜenia wniosku pod kątem podstaw wymienionych powyŜej, a takŜe uzupełniająco przesłanek wymienionych
w pkt 1 i 2 art. 8 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Wolność zgromadzeń obejmuje nie tylko uprawnienie do zorganizowania
zgromadzenia, ale wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, z zastrzeŜeniem ustawowych wyjątków. Wśród nich ustawodawca nie
wymienia jako miejsc zakazanych ulic i placów w miastach. SkarŜący dokonując wyboru trasy przemarszu wybrał ulice o
ograniczonym ruchu pojazdów, a celem zgromadzenia było zwrócenie uwagi opinii publicznej na problem dyskryminacji ze względu
na płeć, kolor skóry, wyznanie, orientację seksualną, niepełnosprawność i inne.
Forma w jakiej organizatorzy zamierzali wyraŜać swoje poglądy określona w zgłoszeniu i moŜliwa do kontroli zarówno przez
przedstawicieli gminy jak i siły porządkowe, wykluczała zagroŜenie dla mienia w znacznych rozmiarach, czy Ŝycia i zdrowia.
Przyjęcie przez organy administracji groźby zakłóceń porządku przez kontrdemonstrantów sprowadza się do tego, ze kaŜde
pokojowe zgromadzenie, które nie znajdzie pełnej akceptacji ogółu społeczeństwa, nie mogłoby dojść do skutku.
Konkludując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, Ŝe „wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju
państwa, zobowiązuje organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora zgromadzenia w trybie art.
7 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 1990 r. nr 51 poz. 297 ze zm.) do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7
i 8 ustawy, jednakŜe ocena, czy odbycie zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach
(art. 8 pkt.2) musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Odmienna
interpretacja przepisu jest przejawem ograniczenia gwarancji konstytucyjnej, jaką jest wolność zgromadzeń. Natomiast ingerencja
władz publicznych musi znajdować wyjątkowe aspekty prawne i merytoryczne by tę wolność – chronioną Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej i prawa międzynarodowego – ograniczać”.
Takie samo rozumienie pojęcia „wolności zgromadzeń” wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1994r. sygn. W
8/93 OTK 1994/1/18 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004r. sygn. Kp 1/04 OTK-A 2004/10/105.
Błąd w interpretacji przepisów art. 8 pkt 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach rzutował na całe postępowanie organu I instancji,
bowiem czynności w sprawie takie jak fotograficzne utrwalenie przebiegu ulicy Półwiejskiej, kontakty z Policją i inne ustalenia
naleŜy zakwalifikować do czynności, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas zgromadzenia i winny mieć miejsce juŜ
po wyraŜeniu zgody na zgromadzenie i przemarsz.
W powyŜszych okolicznościach uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. „a”, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
PoniewaŜ o uchyleniu zaskarŜonych decyzji Sąd orzekał po terminie planowanego zgromadzenia, bezprzedmiotowym było orzekanie
o wstrzymaniu wykonania zaskarŜonej decyzji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006r., I OSK 329/06
Skład orzekający
Chróścielewski Wojciech /sprawozdawca/
Niewiadomski Zygmunt
Plucińska-Filipowicz Alicja
TEZY
W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń /art. 57 Konstytucji RP/ nie jest rolą ani
organów administracji publicznej ani sądów administracyjnych analizowanie, nienaruszających przepisów
obowiązującego prawa, haseł, idei i treści, którym słuŜyć ma zgromadzenie przez pryzmat własnych przekonań
moralnych osób działających w imieniu organu administracji, czy teŜ sędziów zasiadających w składzie orzekającym
Sądu, bądź teŜ przekonań dominującej większości społeczeństwa. Dokonywanie bowiem takich zabiegów
zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń, ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990
r. Prawo o zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./.
SENTENCJA
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej
skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia
2005 r. IV SA/Po 983/05 w sprawie ze skargi Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. na
decyzję Wojewody W. z dnia 18 listopada 2005 r. (...) w przedmiocie zakazu zgromadzenia - oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/05, uchylił zaskarŜoną przez
Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. decyzję Wojewody W. z dnia 18 listopada 2005 r. (...) oraz
poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 15 listopada 2005 r. (...) w przedmiocie zakazu zgromadzenia. Wyrok został
wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z 15 listopada 2005 r. po rozpatrzeniu zawiadomienia
Komitetu Organizacyjnego Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. o zamiarze zgromadzenia i przemarszu na trasie ul. P., Pl. WL, ul.
W, St. R. w dniu 19 listopada 2005 r. w godz. 15 do 16, zakazał na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o
zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./ przeprowadzenia zgromadzenia, uzasadniając to okolicznością, Ŝe odbycie
zgromadzenia i przemarszu na wskazanej trasie moŜe zagraŜać mieniu w znacznych rozmiarach. Powołano się na przebieg
zgromadzenia-marszu w dniu 20 listopada 2004 r. z okazji Międzynarodowego Dnia Tolerancji, podczas, którego przeciwnicy
zgromadzenia rzucali kamieniami i jajkami, w rezultacie doszło do zniszczenia mienia i ranienia policjanta. TakŜe i w trakcie
zgromadzenia planowanego na 19 listopada 2005 r. moŜe dojść do takich zachowań oraz zniszczenia witryn sklepów, reklam i ławek.
Ewentualne zamknięcie na trasie przemarszu ruchu pieszego łamałoby konstytucyjne prawo obywateli do swobodnego
przemieszczania się, a nie uniemoŜliwiłoby wtargnięcia przeciwników na trasę przemarszu.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Komitet Organizacyjny Dni Równości i Tolerancji 2005 w P. zarzucił
zaskarŜonej decyzji naruszenie art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, art. 57 Konstytucji RP i art. 11 Europejskiej Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a takŜe art. 7 i art. 8 Kpa. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iŜ poza wadliwą
interpretacją prawa przy wydaniu zaskarŜonych decyzji rolę odegrały takŜe względy pozaprawne - naciski osób i organizacji
nieakceptujących propagowanych przez uczestników Marszu haseł i wartości.
Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 29 listopada 2005 r. swój udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o uchylenie decyzji organów
obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził m.in., iŜ wolność zgromadzeń gwarantuje art. 57
Konstytucji RP oraz art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ograniczenia prawa do zgromadzeń
moŜe określać ustawa. Prawo o zgromadzeniach respektując wolność zgromadzeń stanowi, Ŝe organ gminy zakazuje zgromadzenia
publicznego, jeŜeli: jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, bądź, gdy
odbycie zgromadzenia moŜe zagrozić Ŝyciu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W rozpoznawanej sprawie
organy administracji uznały, Ŝe odbycie zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi, jak równieŜ mieniu w znacznych
wartościach. Jednak zagroŜeń tych nie upatrywano ze strony organizatorów zgromadzenia i przemarszu, lecz ze strony przeciwników
planowanego zgromadzenia. Zarówno orzecznictwo NSA, jak i orzecznictwo europejskie, przyjmują, iŜ sam zamiar, czy tylko
przewidywanie moŜliwości kontrdemonstracji nie moŜe uzasadniać odmówienia organizatorom i potencjalnym uczestnikom
pokojowego zgromadzenia prawa do jego odbycia /stanowisko Komisji Praw Człowieka z 16 lipca 1980 r. w sprawie Chrześcijan
przeciwko rasizmowi i faszyzmowi, skarga nr 8440/78, DR 21/138 oraz z 17 października 1985 r. w sprawie Platforma Arzte fur das
Leben v. Austria, skarga nr 10126/82, DR 44/65/. Prawo do zgromadzeń w polskim prawie konstytucyjnym zaliczane jest do
wolności, a gwarancje dla podmiotów korzystających z nich muszą być interpretowane ściśle, przy czym ingerencja w owe wolności
dopuszczalna jest w przypadkach przewidzianych ustawą, a w przypadku konfliktu wartości prawo do wolności zachowuje pozycję
równorzędną z takimi prawami jak bezpieczeństwo i porządek publiczny. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wbrew
obowiązkowi rozwaŜenia realnego zagroŜenia ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych
rozmiarach, Ŝycia czy zdrowia, w ogóle tego elementu nie rozwaŜyły. Podstawy ograniczenia wolności zgromadzenia określa art. 2
Prawa o zgromadzeniach. Są nimi: uregulowania dotyczące ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego,
ochrony zdrowia lub moralności publicznej, praw i wolności innych osób, ochrony pomników zagłady. Wolność zgromadzeń
obejmuje nie tylko ich zorganizowanie, ale takŜe wybór miejsca i czasu zgromadzenia z zastrzeŜeniem ustawowych wyjątków, wśród
których nie wymieniono ulic i placów w miastach. SkarŜący wybrali ulice o ograniczonym ruchu pojazdów a celem zgromadzenia
było zwrócenie uwagi na problem dyskryminacji ze względu na płeć, kolor skóry, wyznanie, orientację seksualną,
niepełnosprawność i inne. Forma, w jakiej zamierzano wyraŜać swoje poglądy wykluczała zagroŜenie dla mienia w znacznych
rozmiarach, czy Ŝycia i zdrowia. Stanowisko organów administracji dotyczące groźby zakłócenia porządku przez
kontrdemonstrantów, prowadzi do tego, Ŝe kaŜde pokojowe zgromadzenie, które nie znajdzie akceptacji ogółu nie mogłoby się
odbyć. Sąd I instancji uznał, Ŝe wolność zgromadzeń zobowiązuje organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu
zawiadomienia organizatora w trybie art. 7 Prawa o zgromadzeniach do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7 i art. 8 tego Prawa.
Jednak ocena czy odbycie zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach, musi odnosić
się do organizatorów, a nie osób niechętnych zgromadzeniu. Odmienna interpretacja jest przejawem ograniczenia gwarancji
konstytucyjnej, jaką jest wolność zgromadzeń. Ingerencja władz publicznych musi posiadać wyjątkowe aspekty prawne i
merytoryczne, aby tą chronioną Konstytucją wolność ograniczać. Tak rozumie pojęcie wolności zgromadzeń Trybunał
Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 marca 1994 r., W 8/93 - OTK 1994 nr 1 poz. 18 oraz w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r., Kp
1/04 - OTK-A 2004 nr 10 poz. 105. Sąd uznał, Ŝe błąd w interpretacji art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach rzutował na całe
postępowanie organu I instancji, bowiem czynności takie, jak fotograficzne utrwalanie przebiegu ul. P., kontakty z Policją i inne
ustalenia naleŜą do czynności, które mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzenia i winny mieć miejsce juŜ po wyraŜeniu
zgody na zgromadzenie i jego przemarsz.
W skardze kasacyjnej Wojewoda W. zaskarŜył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 w zw. z art. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach, polegająca na
przyjęciu, Ŝe ocena przez właściwy organ administracji publicznej, tego czy odbycie konkretnego zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu
lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie osób
niechętnych zgromadzeniu lub osób, którym odbycie zgromadzenia narusza przysługujące im wolności i prawa gwarantowane
konstytucją RP,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, wbrew znajdującym się w aktach
sprawy dokumentom, iŜ organy administracji I i II instancji nie rozwaŜały przed wydaniem swoich decyzji realnego zagroŜenia
odbyciem zgromadzenia dla mienia znacznych rozmiarów lub Ŝycia czy zdrowia - art. 133 par. 1 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarŜonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iŜ błędna jest interpretacja poczyniona przez Sąd I instancji, Ŝe dokonywana ocena,
czy odbycie zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach - art. 8 pkt 2 Prawa o
zgromadzeniach musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Nie
uwzględnia ona bowiem wykładni językowej tego przepisu. Przyjmując interpretację tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji
naleŜałoby dojść do wniosku, Ŝe bez względu na moŜliwe zagroŜenia, które odbycie zgromadzenia moŜe wywołać organ
administracji nie moŜe zastosować przepisu art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach. Podniesiono, Ŝe w przepisie tym uŜyto określenia
"odbycie zgromadzenia". UŜycie takiego sformułowania oznacza, Ŝe ustawodawca nie wskazał "stron /organizatorów, uczestników, z
jednej strony i osób postronnych lub przeciwników, z drugiej strony/, które mogą spowodować zagroŜenie Ŝycia, zdrowia lub mienia.
Ustawodawca jako ewentualne źródło zagroŜeń wskazał - odbycie zgromadzenia - czyli określony stan faktyczny". Sąd I instancji
interpretując wskazany przepis kwestię tą pominął.
W odniesieniu do drugiego z zarzutów wskazano, iŜ Sąd uznał, Ŝe organy administracji nie rozwaŜyły realnego zagroŜenia ze strony
organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach lub Ŝycia czy zdrowia. Ustalenie to stoi w
sprzeczności z dokumentami zawartymi w aktach sprawy. RozwaŜanie przez organy administracji okoliczności sprawy tylko w
aspekcie organizatorów i uczestników zgromadzania byłoby sprzeczne z przepisami art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Za niezrozumiałe
uznano stanowisko Sądu, iŜ fotograficzne utrwalanie przebiegu ul. P., kontakty z Policją i inne ustalenia winny mieć miejsce juŜ po
wyraŜeniu zgody na przemarsz. Uznano teŜ, Ŝe stanowisko Sądu, w zakresie tego, Ŝe czynności postępowania winny odnosić się
wyłącznie do organizatorów i uczestników zgromadzenie spowodowało, Ŝe Sąd nie zauwaŜył, iŜ w aktach sprawy znajdują się
dokumenty potwierdzające wyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie tej skargi jako bezzasadnej. Rzecznik
podniósł, Ŝe dzięki uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jaki i wykładni systemowej i funkcjonalnej uniknięto błędu w
postaci uzaleŜnienia odbycia pokojowego zgromadzenia od woli organu administracji, a właściwie od woli jego przeciwników.
Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, w którym stwierdzono, Ŝe ze "względu na
fundamentalne znaczenie wolności zgromadzeń dla demokracji władza ma bardzo ograniczone moŜliwości ingerowania w nią. W
szczególności nie moŜe uzaleŜniać korzystania z niej od własnej moralnej oceny poglądów i postulatów demonstrantów czy od
groźby kontrdemonstracji". Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, Ŝe stanowisko strony skarŜącej sprowadza się w istocie
do zrównania pokojowych demonstracji korzystających z ochrony konstytucji, z masowymi imprezami sportowymi. Na władzy
publicznej ciąŜy obowiązek gwarancji realizacji wolności zgromadzeń odbywających się takŜe na przestrzeni otwartej. Podniesiono,
Ŝ
e naleŜy w toku postępowania administracyjnego rozwaŜyć wszystkie za lub przeciw odbyciu się zgromadzenia, jednak w
demokratyczny państwie prawnym rozwiązaniem niedopuszczalnym jest opieranie zakazu zgromadzenia na zagroŜeniu tylko i
wyłącznie ze strony przeciwników pokojowej manifestacji. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie ma Ŝadnego
odniesienia do zagroŜenia, jakie mieliby nieść organizatorzy oraz uczestnicy zgromadzenia. ZauwaŜono, Ŝe od charakteru
zgromadzenia i jego wielkości zaleŜeć będzie skala zaangaŜowania sił porządkowych w celu zabezpieczenia jego przebiegu, lecz jest
to koszt funkcjonowania demokracji. Agresywni kontrdemonstrancji skandujący hasła wyczerpujące znamiona czynu zabronionego
nie mogą być przeszkodą dla zorganizowania zgromadzenia a rolą administracji jest pomoc w korzystaniu z konstytucyjnych
wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zwaŜył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270
ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa procesowa"/ skargę kasacyjną moŜna oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeŜeli
uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi
kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy procesowej rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod
uwagę jedynie niewaŜność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w
samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarŜącego - uchybił sąd,
uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, Ŝe to
wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona
konstytuujących ją elementów treściowych uniemoŜliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze
kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej
jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy procesowej/. Opiera się on na załoŜeniu, Ŝe
powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złoŜona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom. Jednak podniesione w niej zarzuty nie posiadają
usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 57 Konstytucji RP stanowi: "KaŜdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w
nich. Ograniczenie tej wolności moŜe określać ustawa". Ustawą tą jest przede wszystkim ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o
zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./. Jej art. 8 stanowi, iŜ "organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeŜeli: 1/
jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2/ odbycie zgromadzenia moŜe
zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach". Jest to wyczerpująca lista przesłanek wydania zakazu
odbycia zgromadzenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia punktu 2 art. 8
tej ustawy w zw. z jej art. 2. Ten ostatni przepis stanowi, Ŝe wolność zgromadzeń podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie
przez ustawy, przy czym ograniczeniom niezbędnym jedynie do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego
oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a takŜe ochrony Pomników Zagłady. Prawidłowe
podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu wymagałoby wskazania, która z ustaw wprowadziła
ograniczenia - winny być one precyzyjnie wskazane przez podanie naruszonego przepisu - w zakresie wolności zgromadzeń. Zresztą
jeŜeliby poszukiwać jakiegoś związku pomiędzy art. 8 pkt 2, a art. 2 Prawa o zgromadzeniach, to ewentualnie - w skardze kasacyjnej
nie ma w tym zakresie Ŝadnych rozwaŜań - moŜna by próbować znaleźć go jedynie pomiędzy przesłanką "bezpieczeństwa
państwowego" wymienioną w art. 2 Prawa o zgromadzeniach, a dobrami wymienionymi w art. 8 pkt 2 tego Prawa. Naczelny Sąd
Administracyjny nie moŜe jednak domniemywać intencji skarŜącego wobec nie podniesienia tych kwestii w skardze kasacyjnej.
KaŜdy zakaz odbycia zgromadzenia musi być oparty i w sposób przekonywający uzasadniony przesłankami określonymi w art. 8
Prawa o zgromadzeniach. Stanowisko takie zaprezentował zresztą Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 16 marca 1994 r., W 8/93 -
OTK 1994 nr 1 poz. 18.
Istota zarzutu naruszenia art. 8 pkt 2 w zw. z art. 2 Prawa o zgromadzeniach podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do
tego, iŜ wnoszący skargę kasacyjną uwaŜa, Ŝe rolą organów administracji orzekających o ewentualnym zakazie zgromadzenia jest
ustalenie czy sam fakt odbycia zgromadzenia nie spowoduje zagroŜenia dla dóbr określonych w art. 8 pkt 2 tego Prawa, podczas, gdy
zdaniem Sądu I instancji ocena ta moŜe dotyczyć wyłącznie organizatorów i uczestników zgromadzenia. Wnoszący skargę kasacyjną
pomija przy tym, Ŝe fakt, Ŝe wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjną. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18
stycznia 2006 r., K 21/05 /sentencja ogłoszona w Dz.U. nr 17 poz. 141/, Trybunał uznał za niezgodny z art. 57 Konstytucji przepis
art. 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 2005 nr 108 poz. 908 ze zm./ w części obejmującej wyraz
"zgromadzenie". Przepis ten stanowił: "Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne imprezy, które powodują utrudnienia
w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i
porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał
Konstytucyjny przyjął, Ŝe ustawodawca nie uwzględnił, Ŝe spośród wyliczonych w art. 65 Prawa o ruchu drogowym sytuacji
wykorzystywania dróg publicznych, jedynie wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjnie gwarantowaną. Trybunał uznał teŜ
m. in., Ŝe "ewentualność kontrdemonstracji przy uŜyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów nie moŜe
prowadzić do pozbawienia tego prawa [wolności zgromadzeń] nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, Ŝe zgromadzenie
publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a
władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego
zgromadzenia". Dalej Trybunał przyjął m. in., Ŝe na władzy publicznej ciąŜy obowiązek zapewnienia ochrony demonstracji i to bez
względu na stopień jej kontrowersyjności, pod warunkiem, Ŝe nieprzekroczone zostają granice zakazu głoszenia określonych
poglądów. Stwierdził takŜe, iŜ kontrdemonstracje nie mogą ograniczać prawa do demonstracji, a władza publiczna ma obowiązek
zapewnienia ochrony, kaŜdemu, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela
przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzone z przepisów obowiązującej Konstytucji RP. W ich świetle
okoliczność, Ŝe do zagroŜenia dóbr określonych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach moŜe dojść w wyniku działań przeciwników
zgromadzenia nie jest i nie moŜe być w oparciu o przepisy obowiązującego prawa przesłanką zakazania odbycia zgromadzenia. Nota
bene organizowana przez przeciwników zgromadzenia kontrdemonstracja wymaga w świetle art. 6 i art. 7 Prawa o zgromadzeniach
zawiadomienia organu gminy. W przeciwnym przypadku owa kontrdemonstracja byłaby nielegalna.
W wyroku SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 38/00 - OSNP 2001 nr 18 poz. 546, przyjęto: "Ocena zgodności z prawem decyzji o
zakazie odbycia zgromadzenia powinna być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności
zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób".
Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w zgromadzeniu. JeŜeli
bowiem z olbrzymim nakładem sił i środków zapewnia się ochronę uczestnikom imprez sportowych, w tym przemarszom "kibiców",
co z reguły, a jest to faktem notoryjnym, wiąŜe się ze szkodami w mieniu znacznych wartości i zagroŜeniem dla zdrowia bądź Ŝycia
ludzi, to nie widać, Ŝadnych powodów, dla których nie moŜna zabezpieczyć zgromadzeń słuŜących realizacji konstytucyjne
chronionej wolności zgromadzeń.
Nie jest przy tym istotne jak kontrowersyjne w odbiorze społecznym mają być poglądy manifestowane przez uczestników
zgromadzenia, pod warunkiem, Ŝe nie są one sprzeczne z obowiązującym prawem. Przy obecnym brzmieniu art. 57 Konstytucji RP
stanowisko prezentowane przez organy administracji w zaskarŜonych decyzjach oraz w skardze kasacyjnej jest z tym przepisem
sprzeczne. Istota tego stanowiska prowadziłaby do uniemoŜliwienia realizacji wolności pokojowych zgromadzeń, których celem
miałoby być prezentowanie jakichkolwiek wywołujących większe lub mniejsze emocje i kontrowersje zgromadzeń.
W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń /art. 57 Konstytucji/ nie jest rolą ani organów
administracji publicznej ani sądów administracyjnych analizowanie, nienaruszających przepisów obowiązującego prawa, haseł, idei i
treści, którym słuŜyć ma zgromadzenie przez pryzmat własnych przekonań moralnych osób działających w imieniu organu
administracji, czy teŜ sędziów zasiadających w składzie orzekającym Sądu, bądź teŜ przekonań dominującej większości
społeczeństwa. Dokonywanie bowiem takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność pokojowych zgromadzeń, ponadto
naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./.
Sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarŜonych do sądów
aktów, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności
czy celowości działań organów administracji publicznej.
Dodać moŜna, iŜ wykładnia art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, którą przyjmuje składający skargę kasacyjną ma charakter
wykładni rozszerzającej. Jej zaś stosowanie w odniesieniu do wyjątków od zasady wolności zgromadzeń, jest w demokratycznym
państwie prawnym niedopuszczalne.
Z uwagi na przedstawione wcześniej argumenty nie jest takŜe trafny zarzut naruszenia art. 133 par. 1 ustawy procesowej
sprowadzający się do wydania wyroku wbrew zgromadzonym w aktach administracyjnych dokumentom świadczącym o tym, Ŝe
organy administracji rozwaŜały wszelkie aspekty zagroŜeń związanych ze zgłoszonym zgromadzeniem, a nie tylko pod kątem
organizatorów i uczestników zgromadzenia. ZauwaŜyć trzeba takŜe, Ŝe zarzut ten jest całkowicie gołosłowny, poniewaŜ Sąd I
instancji orzekał na podstawie akt sprawy, z których wynika jednoznacznie, Ŝe organy administracji skoncentrowały się na
zagroŜeniu dla dóbr wskazanych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach ze strony przeciwników zgromadzenia.
Okoliczność jednak, Ŝe organy administracji w toku postępowania administracyjnego dokonywały czynności takich jak
fotografowanie przebiegu ulicy, po której miał odbywać się przemarsz czy kontakt z Policją nie powinna być uznawana za wadę
postępowania administracyjnego, za jaką uznał je Sąd I instancji. Prawidłowo prowadzone postępowanie nie powinno bowiem
opierać się o z góry przyjęte, w chwili jego wszczęcia, załoŜenie, Ŝe w sprawie zapadnie określona decyzja - pozytywna czy
negatywna. Nie ulega wątpliwości, Ŝe w przypadku, w którym organy administracji nie zdecydowałyby się zakazać odbycia
zgromadzenia wtedy owe ustalenia byłyby przydatne dla zabezpieczenia pokojowego przebiegu demonstracji. Ten jednak niezbyt
fortunny fragment uzasadnienia zaskarŜonego wyroku nie ma Ŝadnego wpływu na ocenę jego zgodności z prawem.
Na marginesie dodać moŜna, iŜ podnoszona w zaskarŜonych decyzjach i w skardze kasacyjnej kwestia zagroŜenia ze strony, tzw.
"kontrdemonstracji" powinna być potraktowana w kategoriach postulatu de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Winna ona, jak
się wydaje, znaleźć swoją, zgodną z art. 57 Konstytucji, regulację w Prawie o zgromadzeniach.
Mając na uwadze podniesione wyŜej względy na podstawie art. 184 ustawy procesowej orzeczono jak w sentencji.
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1994 r., W 8/93, OTK 1994/1/18
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Przewodniczący Prezes TK: Andrzej Zoll,
Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Lech Garlicki, Stefan Jaworski, Wojciech Łączkowski, Ferdynand Rymarz, Wojciech
Sokolewicz, BłaŜej Wierzbowski, Janina Zakrzewska (sprawozdawca).
Dot. ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 2 i art 8 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o
zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297) oraz art. 54 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.
U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41; zm.: z 1992 r. Nr 26, poz. 114; z 1993 r. Nr 65, poz. 309) i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.
o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179; zm.: z 1991 r. Nr 94, poz. 422 i Nr 107, poz. 461; z 1992 r. Nr 50, poz. 229 i Nr 54, poz. 254 oraz z
1993 r. Nr 129, poz. 601).
Po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 16 marca 1994 r. w trybie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213), wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach
(Dz. U. Nr 51, poz. 297) oraz art. 54 ustawy z dnia 1 stycznia 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 1992 r. Nr
11, poz. 41 z późn. zm.) i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) ustalił:
1. Organ gminy tylko wtedy zakazuje zgromadzenia publicznego, gdy jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie z dnia 5
lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297) lub naruszają przepisy ustaw karnych lub gdy odbycie
zgromadzenia moŜe zagraŜać Ŝyciu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W decyzji zakazującej odbycie
zgromadzenia organ gminy nie moŜe określić innego miejsca i czasu zgromadzenia publicznego niŜ podane w zawiadomieniu o
którym mowa art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach.
2. Wojewoda - wydając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 1 stycznia 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.
U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z późn. zm.) decyzję o odmowie zezwolenia na zgromadzenie w określonym miejscu, czasie i przemarszu
podaną trasą, które powodowałoby utrudnienie w ruchu lądowym lub wymagało korzystania z drogi w sposób szczególny - nie moŜe
określić innego miejsca, czasu zgromadzenia i innej trasy przemarszu.
3. Policja nie moŜe, na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy legalne zgromadzenie nie zostało w trybie art.
12 ustawy - Prawo o zgromadzeniach rozwiązane przez przewodniczącego lub przez przedstawiciela gminy, Ŝądać opuszczenia
miejsca zgromadzenia a następnie stosować środków przewidzianych w art. 16 ustawy o Policji.
I
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie powszechnie
obowiązującej wykładni następujących przepisów: art. 2 i 8 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach; art. 54 ustawy z
dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich art. 2 i art. 8 ustawy - Prawo o zgromadzeniach budzą wątpliwości interpretacyjne
dotyczące zakresu przedmiotowego decyzji, na podstawie której organ gminy zakazuje przeprowadzenia zgromadzenia. Powstaje
pytanie czy organ gminy nie zakazując przeprowadzenia zgromadzenia jest uprawniony do wydania decyzji, w której zmienione
zostają warunki jego przeprowadzenia (np. czas, miejsce i inne, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy). Rzecznik Praw
Obywatelskich uznaje, iŜ takie uprawnienie nie przysługuje organowi gminy. Organ ten moŜe - zdaniem Rzecznika - wydać jedynie
decyzję zezwalającą bądź zakazującą przeprowadzenia zgromadzenia. śadna inna decyzja na gruncie ustawy o zgromadzeniach nie
jest dopuszczalna,
Argumenty Rzecznika Praw Obywatelskich są następujące:
- prawo o zgromadzeniach jest aktem ściśle obowiązującym (ius strictum) i nie moŜe być interpretowane rozszerzająco.
Odnosi się to w szczególności do wyjątków od zasady wolności zgromadzenia się. Skoro w ustawie nie przewidziano wprost prawa
organu do zmiany w drodze decyzji warunków zgromadzenia, naleŜy przyjąć, Ŝe nie ma podstawy prawnej do wydawania tego
rodzaju decyzji.
- moŜliwość władczego modyfikowania warunków zgromadzenia stanowiłoby de facto obchodzenie zakazu przeszkadzania
odbyciu pokojowych zgromadzeń np. przez wyznaczanie innego terminu bądź miejsca. W ten sposób moŜna bowiem zniweczyć cel
zgromadzenia. Prawo do zgromadzenia - podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich - obejmuje nie tylko uprawnienie do podjęcia
decyzji o zorganizowaniu zbiorowego aktu woli, ale takŜe prawo do swobodnego wyboru miejsca i czasu zgromadzenia (z
zastrzeŜeniem ustawowych wyjątków).
Podobnie z analizy art. 54 Prawa o ruchu drogowym Rzecznik wywodzi zakaz dokonywania interpretacji rozszerzającej.
Przepis ten, podobnie jak i art. 8 Prawa o zgromadzeniach, dotyczy praw obywatelskich i nie moŜe być interpretowany na niekorzyść
obywateli. Jego harmonijna interpretacja w związku z Prawem o zgromadzeniach i art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych polega, zdaniem Rzecznika, na zakazie wydawania przez wojewodę decyzji, w której zmieniałby on
czas, trasę lub miejsce zgromadzenia.
W kwestii art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, jako samodzielnej podstawy działania Policji w stosunku do legalnie zwołanego
zgromadzenia, Rzecznik wskazuje na pozorną kolizyjność tego przepisu z art. 10 ust. 5 i art. 12 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach.
Rzecznik uznaje, iŜ samodzielna interwencja Policji jest dopuszczalna w razie zagroŜenia przez uczestników zgromadzenia porządku
publicznego. Jedynie w ten sposób bowiem moŜna zagwarantować ochronę praw obywateli, którym manifestacje mogłyby zagrozić.
Prokurator Generalny w pełni podzielił stanowisko i argumenty Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem Prokuratora
Generalnego przedstawioną interpretację art. 54 potwierdza równieŜ rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 lipca
1993 r. w sprawie określenia sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach,
warunków ich odbywania, trybu postępowania organów właściwych w tych sprawach. Prokurator Generalny Podniósł dodatkowo, Ŝe
po zmianie prawa o zgromadzeniach zlikwidowany został system koncesyjny pozwalający organom Administracji wydawać
zezwolenia na odbycie zgromadzeń. Fakt ten stanowi, zdaniem Prokuratora Generalnego, dodatkową przesłankę za interpretacją
prawa o zgromadzeniach przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
II
Trybunał Konstytucyjny zwaŜył co następuje:
1. Analizę stanu prawnego w sprawie naleŜało rozpocząć od art. 83 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Artykuł
ten wyraŜa konstytucyjną zasadę wolności zgromadzeń. Wolność zgromadzeń stanowi jedną z podstawowych wolności
politycznych. Podobnie, jak w przypadku wszelkich innych praw i wolności konstytucyjnych, ograniczenie wolności zgromadzeń
musi być traktowane jako coś wyjątkowego i nie naruszającego samej istoty wolności. Normatywna treść zasady wolności
zgromadzeń zawarta jest w dyrektywie, w myśl której zakazane jest jakiekolwiek działanie mające na celu przeszkadzanie w
organizowaniu i odbywaniu pokojowych zgromadzeń przez obywateli. Dyrektywa ta doznaje ograniczeń jedynie w sytuacji, gdy
dochodzi do kolizji z inną normą, wartością lub zasadą o charakterze konstytucyjnym. Ustawodawca, przewidując moŜliwość
powstawania tego rodzaju kolizji, wskazał bezpośrednio w art. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach przesłanki, na podstawie których
moŜna ograniczyć wolność gromadzenia się, zaś w art. 8 ustawy określił formę, w jakiej następuje wprowadzenie takich ograniczeń.
Zdaniem Trybunału dla wykładni przedmiotowych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach, forma wprowadzania ograniczeń
ma istotne znaczenie.
Na gruncie polskiego prawoznawstwa przyjmuje się, Ŝe norma prawna moŜe wyraŜać powinność w dwóch formach: nakazu
lub zakazu. Zamienne traktowanie tych form nie jest moŜliwe. Nie moŜna tym samym domniemywać, Ŝe racjonalny prawodawca
ustanawiając kompetencję organu gminy do zakazania odbycia zgromadzenia rozumiał pod tym określeniem takŜe kompetencję do
nakazania zmiany warunków odbywania zgromadzenia. Wykładnia językowa prowadzi w tym wypadku do jednoznacznych
rezultatów. Termin: "zakazuje zgromadzenia" - nie moŜe być rozumiany jako "zezwala odbycie zgromadzenia w innym miejscu lub
czasie".
JeŜeli organ gminy uzna na podstawie przedstawionego zawiadomienia o zgromadzeniu, Ŝe będzie ono niezgodne z prawem,
wydaje decyzję zakazującą jego przeprowadzenia przez określony podmiot w konkretnym miejscu i czasie oraz według projektu
określonego w zawiadomieniu. Niezgodność z prawem moŜe dotyczyć wszystkich wskazanych wyŜej elementów lub tylko jednego z
nich. Art. 8 Prawa o zgromadzeniach nie upowaŜnia natomiast do wydawania decyzji zawierających normę nakazującą jakieś
zachowanie uczestników zgromadzenia. Decyzja taka byłaby sprzeczna z art. 83 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych
oraz stanowiłaby naruszenie prawa o zgromadzeniach.
Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 8 ustawy Prawo o zgromadzeniach w zw. z art. 2 tejŜe ustawy pragnął
przypomnieć raz jeszcze podstawową zasadę praworządności, na której opiera się działalność organów państwa. KaŜdy organ
państwa moŜe działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upowaŜniony przez prawo. Zgodnie z tą zasadą wyraŜoną w art. 3
utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych organ gminy ma obowiązek działać jedynie na podstawie przepisów prawa.
Przekroczenie tego obowiązku sprawia, iŜ działanie organu traci cechę legalności. Tak rozumiana zasada praworządności znajduje
swą konkretyzację w kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl jego postanowień decyzja wydana bez podstawy prawnej
jest niewaŜna (art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa).
Trybunał Konstytucyjny zwraca równieŜ uwagę na to, Ŝe zgodnie z zasadą praworządności (art. 3 utrzymanych w mocy
przepisów konstytucyjnych) w toku postępowania organy administracji państwowej mają obowiązek podejmowania wszelkich
kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania spraw, mających na względzie interes
społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego).
2. Ustosunkowując się do punktu drugiego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego art. 54 Prawa o ruchu
drogowym Trybunał Konstytucyjny zwaŜył, iŜ juŜ po jego złoŜeniu weszło w Ŝycie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych w
sprawie określenia sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach, warunków ich
odbywania, trybu postępowania i organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 1993 r. Nr 73, poz. 345).
Fakt ten ma istotne znaczenie dla wykładni art. 54 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dla ustalenia bowiem dopuszczalnej
treści zezwolenia wydawanego przez wojewodę, naleŜy dokonać interpretacji art. 54 ustawy w związku z § 6 ust. 1, 2 i 3 cytowanego
wyŜ. rozporządzenia.
Na gruncie obu wymienionych przepisów dopuszczalne są następujące sytuacje:
- wojewoda zezwala na przeprowadzenie zgromadzenia, jeŜeli wniosek o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w § 5
rozporządzenia i z wniosku wynika, Ŝe na skutek przebiegu zgromadzenia nie nastąpi naruszenie prawa o ruchu drogowym,
- wojewoda w przypadku nie spełnienia powyŜszych wymogów zakazuje przeprowadzenia zgromadzenia powodującego
utrudnienie w ruchu lub wymagającego korzystania z drogi w sposób szczególny,
- wojewoda przed wydaniem decyzji Ŝąda od organizatorów spełnienia dodatkowych warunków mających poprawić
bezpieczeństwo i porządek zgromadzenia. W razie spełnienia tych warunków wojewoda zezwala na odbycie zgromadzenia,
natomiast w razie niespełnienia - odbycia zgromadzenia zakazuje.
Dla Trybunału Konstytucyjnego było rzeczą oczywistą, iŜ w razie wypełnienia przez organizatorów wszystkich prawem
przewidzianych wymogów wojewoda wydaje zezwolenie, natomiast niespełnienie chociaŜby jednego z wspomnianych wymogów
skutkuje wydaniem zakazu przeprowadzenia zgromadzenia na drodze publicznej. RównieŜ i w tym przypadku, podobnie jak na
gruncie ustawy o zgromadzeniach, wojewoda moŜe jedynie zakazać odbycia zgromadzenia. Nie posiada natomiast Ŝadnego
uprawnienia, które pozwalałoby na wydanie decyzji nakazującej określone zachowanie uczestników zgromadzenia. Przypomniane
wyŜej konstytucyjne zasady dotyczące praw obywateli oraz moŜliwości działania organów państwa mają zastosowanie równieŜ w
ocenie kompetencji wojewody. Tak samo jak przeprowadzone wyŜej rozróŜnienie na nakaz i zakaz postępowania, stanowiące dwie
odrębne formy wyraŜania powinności w języku prawnym. UŜyty w akcie normatywnym zwrot "organ zakazuje określonego
postępowania" nie moŜe być, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, interpretowany jako moŜliwość wskazania jakiegoś innego
postępowania, będącego warunkiem wydania zezwolenia.
Zdaniem Trybunału naleŜało zwrócić uwagę na jeszcze dwie istotne kwestie mające wpływ na treść wydawanego zezwolenia.
Po pierwsze, jest ono zdeterminowane treścią wniosku organizatorów. Prawidłowy wniosek określa wszystkie elementy
projektowanego zgromadzenia. Organ wydający zezwolenie ocenia tylko ich zgodność z prawem, nie moŜe natomiast dokonywać
zmiany tych elementów np. przez wskazanie w decyzji konkretnego miejsca zgromadzenia. Uznanie któregokolwiek elementu jako
niezgodnego z prawem musi prowadzić do wydania decyzji odmownej. Po drugie, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych daje wojewodzie prawo Ŝądania spełnienia przez organizatorów dodatkowych warunków, ale wyłącznie od woli tych
ostatnich zaleŜy, czy Ŝądanie to zostanie spełnione. śądanie to jest wyraŜone przed wydaniem decyzji. Skutkiem niewypełnienia
wymogów stawianych przez wojewodę jest odmowa wydania zezwolenia. Przyjęcie, iŜ odmowa taka moŜe polegać na nakazaniu
odbycia zgromadzenia np. w innym miejscu podwaŜałoby ratio legis § 6 ust. 3 rozporządzenia.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iŜ niedopuszczalne jest wydawanie przez wojewodę decyzji, w
której zamiast zakazu odbycia zgromadzenia wskazałby on inny czas, trasę przejścia lub miejsce jego przeprowadzenia.
3. Trybunał Konstytucyjny uznał, Ŝe art. 14 ust. 2 ustawy o Policji nie moŜe być podstawą działań policji wówczas, gdy
legalne zgromadzenie nie zostało rozwiązane przez przewodniczącego ani teŜ przez przedstawiciela organu gminy. W myśl przepisu
art. 14 ust. 2 policja podejmuje działania na polecenie wskazanych w nim organów. Polecenie takie jest warunkiem koniecznym do
podjęcia działań, co oznacza, Ŝe policja nie moŜe działać samodzielnie w oparciu o art. 14 ust. 2 ustawy o Policji. Z powyŜszego
stwierdzenia nie wynika jednak, Ŝe nie ma w obowiązującym prawie podstawy normatywnej dla samodzielnych działań policji
zapobiegających naruszeniom prawa przez uczestników zgromadzenia, które nie zostało rozwiązane przez przewodniczącego ani
przez przedstawiciela organu gminy. Podstawę taką stanowi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 14 ust. 1 w związku z art. 1
ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Policja ma bowiem obowiązek działania w sytuacji naruszeń porządku prawnego, o których mowa w
art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 2. Obowiązek ten aktualizuje się w momencie naruszeń prawa dokonywanych przez uczestników zgromadzenia.
Fakt legalności zgromadzenia, czy teŜ niezwrócenie się do policji z prośbą o interwencję przez przewodniczącego zgromadzenia
bądź przedstawiciela organu gminy, nie ma wpływu na zakres powyŜszego obowiązku. Wskazane przepisy tworzą samodzielną
podstawę kompetencyjną dla działań policji, wówczas jednak za podjęcie tych działań odpowiedzialność ponosi sama policja.
Trybunał Konstytucyjny uznał równieŜ, Ŝe wymienione przepisy ustawy o Policji nie kolidują z art. 10 ust. 5 i art. 12 ust. 1
Prawa o zgromadzeniach. Prawo o zgromadzeniach upowaŜniając przewodniczącego zgromadzenia lub przedstawiciela organu
gminy do wezwania policji nie przesądza tym samym, Ŝe są to jedyne podmioty mogące podjąć decyzję o uŜyciu środków przymusu
w stosunku do uczestników zgromadzenia. Ratio legis art. 10 ust. 5 i art. 12 ust. 1. Prawa o zgromadzeniach polega na tym, iŜ z
tytułu obowiązków ciąŜących na wskazanych podmiotach w kwestii prawidłowego przebiegu zgromadzenia ustawodawca wyposaŜył
je w odpowiednie środki prawne. NaleŜy jednak przyjąć, Ŝe dopuszczalne jest w innych aktach rangi ustawowej wskazanie
podmiotów, które w określonych w ustawie okolicznościach upowaŜnione są do stosowania środków przymusu w stosunku do
naruszających prawo uczestników zgromadzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie ustawy o Policji. Charakter tych
działań, których katalog zawiera art. 16 ustawy o Policji, jest uzaleŜniony od rodzaju i stopnia naruszenia dóbr prawnie chronionych.
Rozwiązanie zgromadzenia w myśl art. 10 ust. 5 lub art. 12 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach moŜe nastąpić jedynie w
określonych okolicznościach.
Trybunał Konstytucyjny uznał jednakŜe, Ŝe naleŜy przyjąć, iŜ policja moŜe, w określonych ustawą warunkach, podjąć
działania nawet w stosunku do uczestników zgromadzenia odbywającego się legalnie. Podstawą będzie wówczas art. 14 ust. 1
ustawy o Policji, oczywiście tylko wówczas, jeŜeli w trakcie odbywania zgromadzenia zachowanie uczestników interwencję taką
uzasadnia. Takie rozumienie ustawy jest dodatkowo uzasadnione tym, Ŝe przedstawiciel organu gminy nie ma obowiązku
uczestniczenia w zgromadzeniu (jego udział jest fakultatywny), a przewodniczący zgromadzenia moŜe nie być zainteresowany w
jego rozwiązaniu. Wyłączenie kompetencji organów policji mogłoby więc prowadzić do sytuacji, w której nie istniałyby prawne
moŜliwości ochrony porządku prawnego (w tym praw innych obywateli) przed ewentualnymi naruszeniami ze strony uczestników
zgromadzenia.
Gwarancje nienaruszenia przez policję praw obywateli do swobodnego gromadzenia się stanowi art 14 ust. 3 ustawy o Policji.
Przepis ten nakłada na policję obowiązek respektowania godności obywateli oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka.
Obowiązek ten musi być przez policję respektowany w kaŜdej sytuacji działań zmierzających do rozwiązania zgromadzenia. W razie
naruszenia art. 14 ust. 3 i zastosowania środków przymusu niewspółmiernych do naruszenia prawa lub podjęcia interwencji pomimo
braku przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Policji, interwencję policji naleŜy uznać za sprzeczną z prawem.
W takiej sytuacji uczestniczy zgromadzenia mogą dochodzić ochrony swoich uprawnień za pomocą środków przewidzianych w
systemie prawa obowiązującego, zaś funkcjonariusze policji podlegają odpowiedzialności karnej na podstawie art. 14 ust. 1 i 2
ustawy o Policji.
Z powyŜszych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił wykładnię, jak w sentencji uchwały.