DT\704933PL.doc
APP/100.271
PL
PL
WSPÓLNE ZGROMADZENIE PARLAMENTARNE
AKP-UE
Komisja Spraw Politycznych
29.02.2008
DOKUMENT ROBOCZY
w sprawie ochrony ludności cywilnej podczas operacji pokojowych ONZ
i organizacji regionalnych
Współsprawozdawcy: Komi Selom Klassou (Togo) i Johan Van Hecke
APP/100.271
2/6
DT\704933PL.doc
PL
1. Wprowadzenie
Bezbronność ludności wobec różnych oddziaływań związanych z wojną jest bardziej
złożonym zagadnieniem, niż się często zakłada, co dodatkowo utrudnia oszacowanie
rzeczywistej skali tego problemu z uwagi na brak rzetelnych danych (a zwłaszcza danych
oficjalnych) dotyczących uchodźców, osób wewnętrznie przesiedlonych (IDP), kobiet, dzieci,
osób starszych i niepełnosprawnych, osób walczących i członków personelu cywilnego oraz
wszelkich kategorii ludzi, których w różny sposób dotyka przemoc w czasie konfliktu i którzy
są na tę przemoc narażeni.
W kwestii ochrony ludności cywilnej przełomem było sprawozdanie Międzynarodowej
Komisji ds. Interwencji i Suwerenności Państwa (grudzień 2001 r.). Podstawowym
argumentem zawartym w sprawozdaniu było to, że suwerenność kraju z definicji implikuje
odpowiedzialność za dobrobyt jego obywateli. Kiedy państwo uchyla się od tej
odpowiedzialności, dopuszczając do ludobójstwa, czystek etnicznych i masowych mordów,
odpowiedzialność spada na wspólnotę międzynarodową. Dlatego na operacje pokojowe ONZ,
podobnie jak na regionalne operacje wspierające pokój, wywiera się coraz większy nacisk,
domagając się wyraźnego uwzględnienia ochrony ludności cywilnej w ramach sprawowanego
mandatu.
Nawet jeśli „odpowiedzialność za ochronę” spoczywa głównie po stronie państwa, to w
przypadku gdy nie jest ono w stanie lub nie chce jej zapewnić, operacje pokojowe dysponują
potencjałem, który pozwala skutecznie przyczynić się do zagwarantowania ludziom
bezpieczeństwa.
2. Zmieniający się charakter operacji pokojowych
W działaniach pokojowych zaszły ważne zmiany. Klasyczne misje pokojowe (czyli te
operacje, które prowadzono w czasie zimnej wojny) miały na celu przede wszystkim
oddzielenie stron konfliktu poprzez zajęcie pozycji między siłami zbrojnymi wcześniej
walczących stron.
Istniały trzy warunki prowadzenia działań pokojowych: 1) zawieszenie działań wojennych, 2)
zgoda stron konfliktu, 3) używanie siły tylko w obronie własnej.
Nierzadko podczas trwania misji miała miejsce zmiana mandatu, na przykład w Salwadorze
i później w Mozambiku, gdzie zastosowany „model” objął cztery wymiary operacji
pokojowej: polityczny, militarny, wyborczy i humanitarny.
Operacje w Somalii i w byłej Jugosławii przyniosły kolejną zmianę w mandacie ONZ
w zakresie operacji pokojowych, zezwalając na użycie siły w celu ochrony organizacji
humanitarnych. W ostatnim czasie operacje pokojowe przyjęły znacznie większą i bardziej
ambitną rolę polityczną, polegającą na przywracaniu pokoju i państwa prawa oraz
zapewnieniu podstaw dla odbudowy państwa (Sierra Leone, Kosowo i Timor Wschodni).
W związku z tym operacje stały się znacznie bardziej skomplikowane.
3. Operacje pokojowe a ochrona ludności cywilnej
DT\704933PL.doc
3/6
APP/100.271
PL
Podstawowa definicja działań na rzecz utrzymywania pokoju sformułowana przez
Departament Operacji Pokojowych (DPKO) brzmi następująco: „Misje pokojowe są
sposobem pomocy krajom dotkniętym konfliktem poprzez stwarzanie warunków do
zapewnienia trwałego pokoju. Uczestnicy misji pokojowych ONZ - personel wojskowy i
policyjny oraz cywilny z wielu krajów - nadzorują i obserwują przebieg procesów
pokojowych, które pojawiają się po zakończeniu konfliktów oraz pomagają ich byłym
uczestnikom we wprowadzaniu w życie uzgodnień pokojowych, które podpisali. Tego typu
pomoc przybiera różne formy i obejmuje m.in. środki mające na celu wspieranie
bezpieczeństwa ludzi, odbudowę zaufania, wprowadzanie ustaleń dotyczących podziału
władzy, pomoc w przeprowadzaniu wyborów, umacnianie państwa prawa oraz rozwój
gospodarczy i społeczny.”
1
Co znamienne, definicja ta nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ochrony ludności
cywilnej z wyjątkiem ogólnej wzmianki o „wspieraniu bezpieczeństwa ludzi”.
W ostatnim czasie wielowymiarowe operacje skupiają się przede wszystkim na wspieraniu
stabilizacji, która umożliwiłaby polityczne pojednanie i reformę rządów bądź też raczej na
zapewnianiu zgodności z treścią umów politycznych aniżeli na ochronie ludności
2
.
Zazwyczaj takie „polityczne” podejście może być skuteczne po zakończeniu konfliktu lub
wówczas, gdy ludność cywilna jest zagrożona niedożywieniem i chorobami, lecz pozostaje
stosunkowo bezpieczna. W wypadku bezpośredniego zagrożenia fizycznego w postaci
bardziej nasilonej przemocy (ludobójstwo, czystki etniczne, masowe mordy lub gwałty)
zastosowanie wyłącznie takiego podejścia okazuje się jednak nieadekwatne.
Zamiast tego należy opracować i wdrożyć koncepcję ochrony ludności cywilnej jako
nadrzędnego celu misji. Zgodnie z ta koncepcją ratowanie życia ludności cywilnej stanie się
głównym celem i zasadą organizacji misji.
4. Postępy polityki w dziedzinie ochrony ludności cywilnej
Biuro ONZ ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (OCHA) kieruje tworzeniem ram
politycznych dla kultury ochrony, działając w ścisłej współpracy z innymi departamentami
ONZ, partnerskimi organizacjami humanitarnymi i przedmiotowymi państwami
członkowskimi. Wśród działań OCHA można wymienić opracowanie przez Wydział ds.
Rozwoju Polityki i Badań (PDSB) tzw. aide-emoire (memorandum przyjętego w marcu
2002 r.) w sprawie ochrony ludności cywilnej w czasie konfliktu, będącego narzędziem
diagnostycznym stworzonym w celu ułatwienia Radzie Bezpieczeństwa i związanym z nią
departamentom określenia zagrożeń dla ochrony ludności cywilnej w sytuacjach konfliktu
wewnętrznego, podczas sporządzania rezolucji mających zapewnić cywilom lepszą ochronę
oraz w czasie dokonywania przeglądu operacji pokojowych oraz zagrożeń dla pokoju
i bezpieczeństwa na świecie.
1
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q1.htm
2
Na przykład siły pod dowództwem NATO i koalicje międzynarodowe w Bośni i Hercegowinie oraz
wielonarodowościowe siły na Haiti pod dowództwem Stanów Zjednoczonych.
APP/100.271
4/6
DT\704933PL.doc
PL
OCHA definiuje „ochronę ludności cywilnej w konfliktach zbrojnych” jako „nadrzędną
koncepcję polityk humanitarnych, która łączy elementy ochrony z różnych dziedzin, takich jak
międzynarodowe przepisy humanitarne i prawa człowieka, sektory wojskowe i bezpieczeństwa
oraz pomoc humanitarną”
1
.
„Ochrona słabszych” i tworzenie „kultury bezpieczeństwa” zostały również wymienione jako
priorytety w deklaracji milenijnej sekretarza generalnego z września 2000 r., w której
podkreślono potrzebę „poszerzenia i wzmocnienia ochrony ludności cywilnej w
skomplikowanych sytuacjach zagrożenia, zgodnie z międzynarodowym prawem
humanitarnym”.
W roku 2001 cytowane sprawozdanie Międzynarodowej Komisji ds. Interwencji i
Suwerenności Państwa wprowadziło zmianę paradygmatu i podstawą działania na rzecz
wspólnoty międzynarodowej w ramach ochrony ludności cywilnej stało się nie „prawo do
interwencji humanitarnej”, lecz „odpowiedzialność za ochronę” ludności cywilnej zagrożonej
masową przemocą.
Idea ochrony ludności cywilnej została z powodzeniem przedstawiona szerszym gremiom,
a przyjęcie „odpowiedzialności za ochronę” za podstawę interwencji spotkało się z
powszechnym poparciem podczas światowego szczytu ONZ we wrześniu 2005 r.
Podkreślono również potrzebę rozważenia przez ONZ cech, jakie powinny charakteryzować
mandat w przypadku operacji pokojowych prowadzonych w celu ochrony ludności cywilnej
przed masowymi mordami w odróżnieniu od mandatu sprawowanego w celu ochrony
ludności cywilnej przed znacznie mniejszymi zagrożeniami.
5. Braki w zakresie ochrony wojskowej
Od roku 1999 regularnie nawiązuje się do ochrony ludności cywilnej w ramach mandatów
związanych z operacjami prowadzonymi pod dowództwem ONZ lub koalicji.
Mimo to wspólnota międzynarodowa przedstawiła siłom pokojowym bardzo skąpe wytyczne
dotyczące sposobów wypełniania powierzonych im zadań z zakresu „ochrony ludności
cywilnej”, szczególnie w targanych gwałtownymi konfliktami niestabilnych regionach, gdzie
istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia masowych mordów.
Możliwości sił pokojowych w zakresie ochrony ludności cywilnej ograniczone są przez
następujące czynniki:
1) Brak jasności co do upoważnienia do podjęcia działania: zakłada się, że oddziały
kierowane do przedmiotowych regionów działają za zgodą podmiotów lokalnych, lecz
mogą występować sytuacje niejednoznaczne, takie jakie obserwowano w Darfurze lub
w Demokratycznej Republice Konga, gdzie siły rządowe ignorują działania
1
http://ochaonline.un.org/HumanitarianIssues/ProtectionofCiviliansinArmedConflict/InstitutionalHistoryofProtec
tionofCivilians/tabid/1197/Default.aspx
DT\704933PL.doc
5/6
APP/100.271
PL
wymierzone przeciwko ludności cywilnej, nie są w stanie ich powstrzymać lub same
się w nie angażują;
2) Brak uczestników: niektóre kraje nie chcą wysyłać swoich oddziałów do starć z
uzbrojonymi grupami, ponieważ zdecydowana operacja militarna mogłaby
doprowadzić do poważnej traumatyzacji ludności;
3) Brak wystarczającego potencjału do podjęcia działania: na tak wielkich obszarach jak
Darfur praktycznie niemożliwe jest zapewnienie operacjom rozmiarów, wyposażenia,
mobilności, środków finansowych i zdolności koordynacyjnych koniecznych do
skutecznej ochrony milionów cywilów, którzy stoją w obliczu zagrożenia;
4) Brak wytycznych operacyjnych i przygotowania wojskowego: zważywszy na
ograniczone środki, większość misji musi podejmować decyzje, których
przedstawicieli ludności cywilnej chronić, a których pozostawić bez pomocy, w jaki
sposób przydzielać zasoby poszczególnym programom i jak zachować równowagę
podczas prowadzenia operacji na jak największym obszarze, chroniąc jak najwięcej
cywilów przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony samym siłom pokojowym.
6. Harmonizacja operacji pokojowych
Różnica w postrzeganiu i rozumieniu koncepcji ochrony może stwarzać problemy dotyczące
zwłaszcza zestawu środków przymusu i innych środków oraz strategii, które należy przyjąć.
Jednym z wyzwań jest zatem wskazanie możliwych sposobów harmonizacji różnych
rodzajów ochrony i zidentyfikowanie sytuacji, w których należy realizować wyłącznie
określone podejścia.
Były sekretarz generalny ONZ Kofi Annan wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy
środkami mającymi na celu wzmocnienie ochrony fizycznej a środkami mającymi wzmocnić
ochronę prawną, oraz zalecił przyjmowanie właściwych środków przymusu w obliczu
szeroko stosowanej i długotrwałej przemocy.
Mimo to należy strzec różnicy pomiędzy ochroną humanitarną i stosowaniem siły w celu
ochrony ludności cywilnej.
Środki przymusu mogą odgrywać ważną rolę w skrajnych okolicznościach, lecz ich
zastosowanie należy rozważać jedynie w ostateczności. Wspólnota międzynarodowa
dysponuje innymi środkami konsolidacji bezpieczeństwa ludności i należy mieć na względzie
rozróżnienie pomiędzy działaniem politycznym wymierzonym w przyczyny konfliktu,
działaniem militarnym wymierzonym w jego objawy i działaniem humanitarnym
wymierzonym w jego skutki.
Ponadto język, jakim mówi się o sprawach dotyczących ochrony, może przysłaniać problem
polityczny, gdyż niektóre osoby mogą interpretować misje pokojowe jako ochronę zagrożonej
ludności, podczas gdy ich prawdziwym celem jest wspieranie procesu politycznego i budowy
rządów.
Liczne zadania wynikające ze sprawowania mandatów w zakresie ochrony ludności cywilnej
nadają działaniom sił pokojowych różne środki ciężkości. We wszystkich przypadkach dla
uzasadnienia działań przywołuje się potrzebę chronienia ludności cywilnej, lecz w rezultacie
APP/100.271
6/6
DT\704933PL.doc
PL
siły działające w terenie stawiane są w sytuacji, w której muszą dokonywać wyboru pomiędzy
szerokim programem, mogącym doprowadzić do skutecznego wykonywania jedynie
niektórych zadań, a skoncentrowaniem się na wybranych zadaniach, co z kolei może wywołać
wzrost oczekiwań lokalnej ludności i uniemożliwić osiągnięcie celów misji.
7. Implikacje dla szkolenia sił pokojowych do ochrony ludności cywilnej
Choć trudno ocenić, jakie czynniki składają się na możliwość podejmowania skutecznych
interwencji, Międzynarodowa Komisja ds. Interwencji i Suwerenności Państwa sformułowała
ogólne wymogi dotyczące skuteczności operacji.
Należą do nich: silna koalicja połączona ze znaczną determinacją polityczną, jednolite
podejście militarne i jednolite cele operacyjne.
Ponadto skuteczne operacje wymagają jasnych i adekwatnych mandatów, wystarczających
środków, silnej struktury dowodzenia, związków między środowiskiem cywilnym i
wojskowym zapewniających skuteczną współpracę, właściwego stosowania siły, gotowości
do poniesienia strat w ludziach oraz właściwej strategii komunikacyjnej.
Konkretne wymogi dotyczące ochrony ludności cywilnej w ramach mandatów ONZ oraz
zasady zaangażowania (Rules of Engagement, ROE, określające gdzie, kiedy i w jaki sposób
zastosować siłę) stanowią ważne kroki w stronę skutecznej ochrony ludności cywilnej. Mimo
to oddziały w terenie mogą nadal unikać stosowania siły, uzasadniając to restrykcyjnym
charakterem ROE i zasadami sprawowania mandatów.
Należy właściwie przeszkolić w zakresie ROE wojskowe kontyngenty prowadzące operacje
zgodnie z zasadami ROE, które dopuszczają zastosowanie siły. Ważne jest również to, aby
przywódcy polityczni w pełni rozumieli, co obejmują ROE, które zezwalają na użycie
środków przymusu. Na te elementy należy zwrócić większą uwagę w aktualnych programach
szkoleń, aby odpowiednio przygotować siły pokojowe (takie jak zintegrowane służby
szkoleniowe ONZ bądź dwustronne i regionalne jednostki szkoleniowe), tak aby
funkcjonowanie ROE w terenie zostało uwzględnione w większym stopniu.
Szkolenie wielonarodowych oddziałów może odbywać się zarówno na szczeblu krajowym,
jak i międzynarodowym, lecz szkolenie wojskowego personelu misji pod przewodnictwem
ONZ uznawane jest za zadanie kraju, a operacje ONZ są najbardziej skuteczne, gdy
poszczególne państwa zapewniają solidne szkolenie wojskowe na poziomie podstawowym,
obejmujące umiejętność przestrzegania łańcucha dowodzenia i zrozumienie ROE.
Obecnie DPKO rozmieszcza zespoły ds. oceny, które wskazują luki w szkoleniu, oferuje
certyfikaty krajom, które szkolą swoje siły zgodnie z normami ONZ oraz stworzył ogólne
moduły zajmujące się prowadzeniem ustandaryzowanych szkoleń.
Instytut ONZ ds. Szkoleń i Badań (UNITAR) nie jest bezpośrednio zaangażowany w ochronę
ludności cywilnej ani w podejmowanie interwencji w celu zapewnienia takiej ochrony.