GOSPODARKA KOMUNALNA

Dr Robert Musiałkiewicz

Gospodarka komunalna



USTAWA z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej.



Gospodarka komunalna obejmuje zadania o

charakterze użyteczności publicznej, których celem

jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych

potrzeb ludności w drodze świadczenia usług

powszechnie dostępnych.

Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego

mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności

publicznej.

Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i

kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego

nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej

działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności

publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za

formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane

zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Podobnie wydawanie gazety

Formy prowadzenia gospodarki komunalnej



Gospodarka komunalna może być prowadzona
przez jednostki samorządu terytorialnego w
szczególności w formach:



samorządowego zakładu budżetowego



spółek prawa handlowego.

Jednostki

samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać

wykonywanie

zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym,

osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym

nieposiadającym osobowości

prawnej, w trybie

przepisów:

• z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym

•przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2003 r. o koncesji na roboty budowlane

lub usługi,

• przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych

• przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,

2)

wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi

komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z
obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu
terytorialnego.

Uprawnienia, o których mowa powyżej organy stanowiące jednostek samorządu
terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

SAMORZĄDOWE

ZAKŁADY BUDŻETOWE

SAMORZĄDOWY ZAKŁAD BUDŻETOWY

Powoływany wyłącznie w celu wykonywania następujących zadań własnych

jednostek samorządu terytorialnego:



1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,



2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,



3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków

komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych,
wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię
elektryczną i cieplną oraz gaz,



4) lokalnego transportu zbiorowego,



5) targowisk i hal targowych,



6) zieleni gminnej i zadrzewień,



7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń



sportowych,



8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w



szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu



ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,



9) cmentarzy



tworzone i likwidowane przez organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego



wykonuje zadania odpłatnie, pokrywa własne koszty
z uzyskanych przychodów



może otrzymywać dotacje przedmiotowe, celowe z
udziałem środków zagranicznych, celowe na
inwestycje, na pierwsze wyposażenie w środki
obrotowe, podmiotowe (określone w odrębnych
ustawach)



nadwyżkę środków obrotowych wpłaca do budżetu
j.s.t

. (chyba, że organ j.s.t. postanowi inaczej)

SAMORZĄDOWE ZAKŁADY BUDŻETOWE

Samorządowe zakłady budżetowe



Działalność wykraczająca

poza zadania o

charakterze użyteczności

publicznej

nie może być

prowadzona w formie

samorządowego zakładu

budżetowego.



Do pracowników

samorządowych zakładów

budżetowych stosuje

się przepisy o

pracownikach

samorządowych

CELE samorządowego zakładu
budżetowego:

CELE samorządowego zakładu

budżetowego:

Roger F.

przejeżdżając przez Włocławek zauważył

interesujący miejski kompleks kortów do tenisa
ziemnego (miejski

zakład budżetowy) i nie mogąc

oprzeć się pokusie wszedł na jeden z kortów celem
poćwiczenia serwisu. Nie zdążył zaserwować trzech
piłek, gdy jakaś pani łamaną szwajcarską
angielszczyzną zakomunikowała mu, że granie na
korcie jest

odpłatne i jeśli chce dalej sobie grać to

musi

zapłacić 10 zł za godziną. Smutny Roger F. nie

posiadając polskiej waluty spakował rakiety i
odjechał.

Czy zachowanie pani było zgodne z prawem?

Miejski Zakład Komunikacyjny (MZK) w Toruniu na

koniec okresu sprawozdawczego osiągnął nadwyżkę

finansową w kwocie 150 tys. zł. Wszystkie związki

zawodowe działające w MZK jednogłośnie

opowiedziały się, by osiągnięta nadwyżka została

wydatkowana na odnowienie taboru

komunikacyjnego. Ich postulat nie został

zrealizowany, gdyż zdaniem dyrekcji MZK byłoby to

sprzeczne z prawem.

Czy stanowisko dyrekcji jest słuszne z punktu

normatywnego?

ODPOWIEDŹ

Tak. Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.f.p.

nadwyżka

środków obrotowych ustalona na koniec okresu
sprawozdawczego,

samorządowego zakładu

budżetowego musi został wpłacona do budżetu
jednostki

samorządu terytorialnego.

Obowiązku tego nie ma gdy organ stanowiący
jednostki

samorządu terytorialnego postanowi

inaczej tj. pozwoli na zatrzymanie

nadwyżki

przez

zakład.

Spółki z udziałem jednostek samorządu

terytorialnego



Jst

mogą tworzyć spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także

mogą przystępować do takich spółek.



Jednostki samorządu terytorialnego mogą także

tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-
akcyjne

na zasadach określonych w ustawie o

partnerstwie publiczno-prywatnym.



Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością



umowa spółki w formie aktu notarialnego;



wspólnicy nie odpowiadają za zobowiązania spółki,



spółka posiada osobowość prawną (od momentu wpisu do rejestru
sądowego);



każdy wspólnik ma prawo kontroli, tj. wglądu do ksiąg i dokumentów
spółki, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku ustanowienia w spółce
Rady Nadzorczej albo Komisji Rewizyjnej prawo do indywidualnej
kontroli przez wspólnika może być wyłączone lub ograniczone;



kapitał zakładowy to minimum 5000 zł

[

;



wkłady na pokrycie kapitału zakładowego mogą być wniesione w
formie gotówki lub aportów, minimalna wartość udziału to 50 zł;



organy

–Zgromadzenie wspólników i zarząd (komisja rewizyjna, rada

nadzorcza fakultatywnie)

spółki



W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada

nadzorcza.



Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem

jednostek samorządu terytorialnego trwa 3 lata.



Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu

terytorialnego, są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie
przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji.



Członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego

powołuje i odwołuje rada nadzorcza.



Spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych

świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców

usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek

samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych
jednostek.

Spółka akcyjna



akcjonariusze nie odpowiadają za zobowiązania spółki, ryzyko ponoszą

jedynie do wysokości wniesionego kapitału oraz czerpią zyski (np.: w postaci
dywidendy),



minimalny kapitał akcyjny wynosi 100 000 a minimalna wartość nominalna
akcji to 1 grosz,



akcje: imienne i na okaziciela, aportowe i gotówkowe, zwykłe i

uprzywilejowane; są niepodzielne, cena emisyjna nie może być niższa od
nominalnej,



zysk dzielony jest proporcjonalnie do wysokości posiadanych udziałów.



Władze:



zarząd - powoływany maksymalnie na 5 lat, reprezentujący spółkę na

zewnątrz i prowadzący jej sprawy;



rada nadzorcza -

wykonująca stały nadzór nad zarządem, składa się z

minimum 3 członków, w spółkach publicznych - minimum 5 osób,

powoływanych i odwoływanych przez zgromadzenie akcjonariuszy;



walne zgromadzenie

Spółki prawa handlowego



Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i

przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:



1)

istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,



2)

występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia

wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących

przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w

szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia

bezrobocia.



Spółki prawa handlowego



Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć

spółki prawa handlowego i przystępować do nich również

wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego

mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki

albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje

dla gminy poważną stratę majątkową.



Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa

handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie

mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub

udziałów spółek zajmujących się czynnościami

bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością

doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na

rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek

ważnych dla rozwoju gminy.

Zasadnicza

odmienność między gospodarką komunalną a działalnością

gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu

zarobkowego. Musi

się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej

obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie

zadań własnych gminy, w tym

zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty (zadań użyteczności publicznej).

Gmina jest przede wszystkim organem

władzy publicznej, przez co siłą

rzeczy musi

przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu

zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty

prywatne nie

są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o

tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych

ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.

Do powierzenia

zadań własnych gminy jednostkom organizacyjnym (w tym

spółkom) nie jest potrzebna umowa. Podstawą do ich zlecenia będzie bowiem sam akt

organu gminy

powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania.

Tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy

niezależnym

organizacyjnie i gospodarczo, jego

zaangażowanie w wykonywanie gminnych zadań

użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem

umowy.

Jednocześnie w stosunkach między gminą i jej spółką jest również miejsce na

umowy o

zamówienia publiczne, pod warunkiem, że mamy do czynienia ze zleceniem

zamówienia mieszczącego się w zadaniach, dla których gmina powołała tę jednostkę

organizacyjną.

Zatem gmina

wykonując swe zadania samorządowe z zakresu ściśle

pojętej gospodarki komunalnej jest wyłączona spod działania ustawy Prawo

zamówień publicznych, gdyż celem stosowania tej ustawy jest zawarcie umowy

poprzez tryb

zamówień publicznych z odrębną jednostką organizacyjną dla uzyskania

efektu gospodarczego, ustalonego

tą umową i na warunkach wskazanych w tej umowie.

Następcy przedsiębiorstw komunalnych

W spółce powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego

działa rada nadzorcza.

Liczbę członków rady nadzorczej określa statut.

Pracownicy spółki zachowują prawo wyboru:
1)

dwóch członków rady nadzorczej w radzie liczącej do sześciu członków,

2)

trzech członków rady nadzorczej w radzie liczącej od siedmiu do dziesięciu

członków,

3)

czterech członków rady nadzorczej w radzie liczącej jedenastu lub więcej

członków.

Pozostałych członków rady nadzorczej powołuje spośród osób, które złożyły

egzamin na członka rady nadzorczej w trybie przewidzianym w przepisach o
komercjalizacji i prywatyzacji, i odwołuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Następcy przedsiębiorstw komunalnych

Członkowie rad nadzorczych – przedstawiciele pracowników - wybierani są w
głosowaniu bezpośrednim i tajnym, przy zachowaniu zasady powszechności.
Wynik wyborów jest wiążący dla walnego zgromadzenia.

Tryb wyboru członków rady nadzorczej przez pracowników spółki może

określać jej statut albo regulamin uchwalony w sposób określony w tym
statucie.

Pracownikowi spółki, będącemu członkiem jej rady nadzorczej, spółka nie

może, w okresie trwania kadencji rady ani w okresie roku po zakończeniu
kadencji, wypowiedzieć stosunku pracy, z wyjątkiem przypadków określonych
w

art. 52 Kodeksu pracy. W tym czasie spółka nie może również zmienić na

niekorzyść pracownika warunków pracy lub płacy.

Przekształcenia

1. Organ

stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały,

zdecydować o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania

spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie na

pokrycie

kapitału spółki wkładu w postaci mienia samorządowego zakładu budżetowego

pozostałego po jego likwidacji.

2. Mienie

pozostałe po likwidacji samorządowego zakładu budżetowego może być

także wniesione do zawiązanej przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki

komandytowej lub komandytowo-akcyjnej w

związku z realizacją partnerstwa publiczno-

prywatnego.

3.

Czynności związane z likwidacją samorządowego zakładu budżetowego wykonuje

organ wykonawczy jednostki

samorządu terytorialnego.

4. Składniki mienia samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w
spółkę stają się majątkiem spółki.

5. Prawo zarządu gruntem samorządowego zakładu budżetowego
przekształconego w spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego
spółki.

6.

Spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i

obowiązki związane z działalnością samorządowego zakładu budżetowego.

OGRANICZENIA W GOSPODARCE KOMUNALNEJ

Własność i inne prawa majątkowe

Własność „komunalna” to najbardziej chronione i mające najwięcej uprawnień prawo
właściciela (gminnej osoby prawnej lub związku międzygminnego)

do korzystania z

rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa

, a w

szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz

rozporządzania rzeczą - w granicach określonych ustawami i zasadami współżycia

społecznego (art. 140 k.c.).

Ograniczenia w wykonywaniu praw wchodzących w skład mienia

Gmina podlega ograniczeniom zarówno prywatnoprawnym, jak i

publicznoprawnym w dysponowaniu mieniem komunalnym.

W zakresie prawa prywatnego

gmina jako właściciel podlega ograniczeniom w

zakresie wyznaczonym przez art. 140 k.c., to znaczy ograniczeniom zawartym

w ustawach, wynikającym z zasad współżycia społecznego oraz społeczno-

gospodarczego przeznaczenia prawa.

Ograniczenia zawarte w ustawach to te, na które wprost wskazuje Konstytucja,

ratyfikowana umowa międzynarodowa, ustawa lub rozporządzenie

wykonawcze do ustawy. Wykonywanie przez właściciela uprawnień z

naruszeniem wymienionych przepisów prowadzi do skutków określonych w

obowiązującym systemie prawnym.

Ograniczenia o charakterze publicznoprawnym

Restrykcje wynikają wprost z ustaw.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami

, -

ograniczenia w zakresie

dysponowani

a mieniem komunalnym: obowiązek uzyskania

opinii

wojewódzkiego konserwatora zabytków, zobowiązanie w określonych wypadkach

do

porozumienia

z organami administracji rządowej (właściwymi do spraw morskich,

udzielania koncesji na wydobywanie kopalin, dyrektorem parku narodowego oraz

naczelnym organem administracji rządowej właściwym do spraw obronności i

bezpieczeństwa państwa); obowiązek stosowania

przetargu

przy sprzedaży lub oddaniu

w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej;

ograniczenie

zbywania

nieruchomości na rzecz oznaczonych osób; zobowiązanie do przeniesienia prawa

własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Kolejnym aktem prawnym ograniczającym dysponowanie mieniem komunalnym jest
ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. -

prawo zamówień publicznych

(Dz. U. Nr 19, poz.

177). Ustawa ta ogranicza swobodę w wyborze przedsiębiorcy, wykonującego - za

publiczne środki - zadania na rzecz społeczności lokalnej.

USTAWA PRAWO ZAMÓWEIŃ

PUBLICZNYCH -

OGRANICZENIA

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, ustawę
stosuje się do udzielania zamówień publicznych przez osoby prawne,
utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze
powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli
jednostki sektora finansów publicznych pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio
lub pośrednio przez inny podmiot:

a)

finansują je w ponad 50 % lub

b)

posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

c)

sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

d)

mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub

zarządzającego;

Ustawa o finansach publicznych

również ogranicza swobodę

dysponowania mieniem komunalnym. Budżet gminy zawiera określenie

dochodów ze sprzedaży składników majątkowych oraz z tytułu najmu,

dzierżawy lub innych umów o podobnych charakterze oraz dywidendy od

wniesionego kapitału. W związku z zamieszczeniem w budżecie

prognozowanych pozycji z tych tytułów, wójt opracowuje harmonogram

realizacji dochodów; realizacja dochodów powinna nastąpić zgodnie z tym

harmonogramem

Ponadto ograniczenia w dysponowaniu mieniem komunalnym są nakładane w

trybie aktów prawa miejscowego. Tytułem przykładu należy wskazać na

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego treść kształtuje

sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, bez względu na

właściciela (art. 6 ust. 1 u.pl.przes.).

Gospodarka komunalna -

Oświadczenia woli

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.

Art. 46
1.

Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa

jednoosobowo

wójt

albo

działający na podstawie jego

upoważnienia zastępca

wójta

samodzielnie albo wraz z

inną upoważnioną przez wójta osobą.

2.
3.

Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań

pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest

kontrasygnata skarbnika gminy

(głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.

4. Skarbnik gminy

(główny księgowy budżetu), który

odmówił

kontrasygnaty,

dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika,

powiadamiając o tym

radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.

PYTANIE

„Czy art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym wyklucza możliwość udzielenia przez wójta (burmistrza, prezydenta)

pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie

zarządu jej mieniem innym osobom ?

ODPOWIEDŹ

Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 3 października 2003 r. III CZP

63/2003

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym nie wyłączają

możliwości złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu
mieniem przez

pełnomocnika gminy ustanowionego przez wójta (burmistrza,

prezydenta miasta).

W ocenie

Sądu Najwyższego z usg wynika ogólna kompetencja organu Zarządzającego

(wójta) do reprezentacji gminy na zewnątrz. W stosunkach cywilnoprawnych może on
składać oświadczenia woli, w tym ustanawiać pełnomocników do tych czynności,
których mógłby sam dokonać jako organ w rozumieniu art. 38 kc, a które byłyby
bezpośrednio czynnościami gminy. W odniesieniu do czynności zarządu mieniem wójt z
mocy przepisu

szczególnego (art. 46 ust. 1 usg) uzyskuje natomiast dodatkowe

uprawnienia do wydawania

upoważnień, dzięki którym zakres reprezentacji gminy

zostaje rozszerzony i obejmuje

również czynności zastępcy wójta jednoosobowo

albo

łącznie z inną upoważnioną osobą.

Rodzaje pełnomocnictw

Wójt może upoważnić inne osoby do składania oświadczeń woli w zakresie

zarządu mieniem komunalnym; jedną z tych osób jest zastępca organu wykonawczego
gminy.

Pełnomocnictwo udzielone przez wójta swojemu zastępcy może mieć charakter

pełnomocnictwa ogólnego

,

obejmującego umocowanie do czynności zwykłego

zarządu,

pełnomocnictwa rodzajowego

,

upoważniającego do dokonania czynności

określonego rodzaju, lub pełnomocnictwa do dokonania

poszczególnej czynności

.

Pełnomocnictwo ogólne powinno być, pod rygorem nieważności, udzielone na

piśmie, w pozostałych przypadkach pełnomocnictwa mogą być udzielone w dowolnej
formie, chyba

że do ważności czynności prawnej potrzeba jest forma szczególna -

wówczas taką samą formę musi przybrać pełnomocnictwo.

Podstawą ustanowienia pełnomocnictwa zastępcy wójta może być

stosunek

pracy

,

nawiązany w wyniku powołania danej osoby na to stanowisko. Zastępca wójta

jest

pełnomocnikiem gminy a

nie przedstawicielem ustawowym

gminy.

Upoważnienie do

reprezentowania gminy opiera

się na jednostronnej czynności prawnej, a nie na

podstawie przepisu ustawy.

KONTRASYGNATA SKARBNIKA

Każda czynność prawna zawierająca oświadczenie woli, które wyrażone
zostało w celu powstania, zmiany lub ustania zobowiązania po stronie gminy
do spełnienia świadczenia pieniężnego.