Art. 17 Prawa budowlanego wylicza uczestników procesu budowlanego. Podmioty 
administracyjnego procesu budowlanego to szersza kategoria. W postępowaniu udział biorą 
reglamentujący organ administracyjny oraz strona, czyli zainteresowany w budowie. 
Dodatkowo udział w postępowaniu biorą właściciele sąsiednich działek – są podmiotami 
procesu administracyjnego (są to osoby mające tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości – 
przede wszystkim właściciele). Podmiotami tego procesu są także osoby dysponujące 
specjalistyczną wiedzą (urbaniści) oraz podmioty, które mogą uczestniczyć na prawach strony 
w postępowaniu (prokurator, organizacja społeczna, Rzecznik Praw Obywatelskich – wg 
KPA). W postępowaniu udział mogą także pojawić się świadkowie i biegli, jeżeli zaistnieje 
potrzeba. 
 

Ustawodawca wprowadził w art. 17 normatywną kategorię „uczestników”: są to 

inwestor, kierownik nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy. Inne podmioty 
mogą być uznane za uczestników postępowania tylko, jeżeli mieszczą się w tym katalogu w 
ramach pełnienia swojej roli w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że art. 17 nie 
wylicza żadnego organu administracyjnego.  
 

Zgodnie z art. 19 właściwy organ administracyjny może nałożyć obowiązek 

zapewnienia nadzoru autorskiego. Osobą wykonującą taki nadzór będzie projektant, jako 
autor projektu budowlanego.  
 

Organ w decyzji o pozwoleniu na budowę może nałożyć obowiązek prowadzenia 

nadzoru inwestorskiego (równolegle z nadzorem autorskim) celem ochrony interesu 
publicznego w trakcie budowy. 
 

 Art. 19. 
1. Właściwy organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia 
inspektora nadzoru inwestorskiego, a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego, w przypadkach 
uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym 
wpływem na środowisko. 

 
 

Obowiązki wynikające w trakcie postępowania muszą mieć podstawę w ustawie, 

zwłaszcza w sytuacjach gdy organowi pozostawiono jakiś zakres luzu decyzyjnego w ramach 
nakładania obowiązków, takich jak np. dostarczenie dokumentów, dokonanie jakiś czynności 
związanych z budową). Należy tu pamiętać, że obowiązek nałożony np. na inwestora rodzi 
konkretne roszczenie o zachowanie lub zaniechanie inwestora po stronie organu 
administracyjnego.  
 

Postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z innymi 

postępowaniami, np. egzekucyjnym w administracji - organy mogą nałożyć sankcję w postaci 
wstrzymania robót lub nakazu rozbiórki. W takich sytuacjach może znaleźć zastosowanie 
egzekucja administracyjna. 
 

W ramach procesu budowlanego działają dwa piony organów: architektoniczno-

budowlane, zajmujące się m.in. wydawaniem pozwoleń oraz organy nadzoru budowlanego, 
prowadzące kontrole, nadzorujące budowy oraz wydające nakazy będące konsekwencjami 
prowadzonego przez nie nadzoru. Postępowania o wydanie pozwoleń zasadniczo są 
wszczynane na wniosek, a postępowania nadzorcze z urzędu. 
 

Strony postępowania: właściciele i użytkownicy wieczyści (nieruchomości na której 

ma być budowa), inwestor (często jest również właścicielem nieruchomości), właściciele 
nieruchomości sąsiednich. To, kto może być stroną w tym postępowaniu jest przedmiotem 
dynamicznie zmieniającego się w ostatnich latach orzecznictwa.  
 

Inwestor i podmioty, które zamierzają budować na nieruchomości to centralne 

podmioty postępowania (są uczestnikami wg art. 17 prawa budowlanego i równocześnie 
stronami wg art. 28 KPA). 
 

Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda 
czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 

 

W Prawie budowlanym nie ma legalnej definicji inwestora. Wg doktryny jest to osoba 

fizyczna, prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która 
ubiega się o pozwolenie na działalność budowlaną – ma interes prawny w otrzymaniu 
pozwolenia - czyli zamierza coś wybudować. Inny pogląd w doktrynie głosi, że inwestor 
działa we własnym imieniu i na własny rachunek w celu osiągnięcia korzyści gospodarczej i 
ponosi ciężary tej działalności. Należy jednak przychylić się do teorii opartej na interesie, 
gdyż jest bardziej przystająca do rzeczywistości (nie wszystkie budynki są wznoszone celem 
osiągnięcia korzyści gospodarczej). Należy pamiętać, że osoba inwestora może się zmieniać 
w toku postępowania, np. z powodu sprzedaży nieruchomości, ustania osoby prawnej, zmiany 
formy prawnej przedsiębiorstwa itp. Inni uczestnicy postępowania (wg art. 17 Prawa 
budowlanego) działają na zlecenie inwestora.  
 

Należy zwrócić uwagę na to, że aby inwestor mógł być uznany za stronę musi spełniać 

przesłanki z art. 28 KPA. Interes inwestor będzie wywodził z prawa własności nieruchomości 
– stąd też konieczny jest tytuł prawny do nieruchomości aby uzyskać pozwolenie na budowę 
(aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem 
prawnym do nieruchomości – jest to jedna z bardziej widocznych różnic między tymi 
decyzjami). 
 

Art. 18 Prawa budowlanego wylicza obowiązki inwestora: zorganizowanie procesu 

budowy, ale powierzone osobie o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor może 
w tym zakresie zobowiązać projektanta do nadzoru autorskiego (a także inwestorskiego 
równocześnie). Obowiązki takiej osoby nie wynikają z umowy cywilnoprawnej zawartej 
między projektantem a inwestorem, ale bezpośrednio z Prawa budowlanego. Z takie umowy 
wynika za to jej wynagrodzenie.  
 

Art. 18. 
1. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w 
przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: 
1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów, 
2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, 
3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 
4) wykonania i odbioru robót budowlanych, 
5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych 
lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych  przez osoby o odpowiednich 
kwalifikacjach zawodowych. 
2. Inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. 
3. Inwestor może zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.

 

 
 

Jednym z obowiązków inwestora jest uzyskanie wymaganych opinii (wg art. 32 Prawa 

budowlanego). Sam inwestor nie musi mieć fachowych kwalifikacji – jego zadaniem jest 
zorganizowanie procesu budowy, ale już projekt architektoniczno-budowlany musi być 
sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, posiada dyplom, 
złożył egzamin i jest wpisany na listę oraz wydano mu decyzję o nadaniu uprawnień. Taki 
formalizm pozwala na kontrolę legalności projektu. 
 

Obowiązki projektanta są zawarte nie tylko w art. 20 Prawa budowlanego, ale i w 

przepisach dot. praw autorskich (indywidualizacja autora).  
 

Art. 20. 
1. Do podstawowych obowiązków projektanta należy: 

1) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach 
zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w 
art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, 
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub w 
pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich 
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, wymaganiami ustawy, przepisami 
oraz zasadami wiedzy technicznej; 
1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia 
budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne 
wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w 
przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki 
projektowanego obiektu budowlanego; 
1b) sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze 
względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej 
w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 
2) uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych 
w zakresie wynikającym z przepisów; 
3) wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań; 
3a) sporządzanie lub uzgadnianie indywidualnej dokumentacji technicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych; 
4) sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu w zakresie: 
a) stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem, 
b) uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w 
projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego. 
2. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektonicznobudowlanego 
pod względem zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, przez osobę posiadającą 
uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę 
budowlanego. 
3. Obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy: 
1) zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów 
szczególnych; 
2) projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne 
jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. 
4. Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego 
dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz 
zasadami wiedzy technicznej. 

 
Natomiast sam projekt architektoniczno-budowlany jest własnością inwestora i stanowi część 
dokumentacji sprawy administracyjnej (strony postępowania mogą się z nim zapoznawać) – 
ale równocześnie chronione są prawa osobiste projektanta (autora projektu) gdyby ktoś będąc 
stroną zapoznał się z projektem, skopiował go i użył bez zgody projektanta. Nie jest natomiast 
utworem w rozumieniu przepisów o ochronie praw autorskich ekspertyza techniczna, którą 
projektant może sporządzić na zlecenie inwestora, może ją sporządzić również samo inwestor 
(jest to dokument dołączony do akt, ale nie jest dokumentem urzędowym i nie korzysta z 
domniemania prawdziwości). 
 

Cały projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu architektoniczno-

budowlanego (projekt budynku, budowli) i projektu zagospodarowania terenu.  
 

Art. 36a ust. 5 reguluje sytuację nieistotnego odstąpienia od projektu – budowa 

powinna jednak być realizacją projektu, gdyż pozwolenie na budowę dotyczy budynków, 
które są umieszczone w projekcie, w sposób ujęty w projekcie. 
 

Art. 36a. 
1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków 
pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na 
budowę. 

2. Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania 
decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. 
3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy 
art. 32–35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. 
4. (uchylony). 
5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków 
pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest 
dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 
1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, 
wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 
3) (uchylony), 
4) (uchylony), 
5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 
6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 
7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i 
zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych 
dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. 
6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w 
projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym 
mowa w ust. 5. 

 
 

Projektant może również pełnić nadzór autorski nad budową – wówczas umowa o 

nadzór autorski (cywilnoprawna) będzie obiektem zainteresowania organu administracyjnego, 
gdyż obowiązki spoczywające na osobie pełniącej nadzór wynikają z ustawy, a nie z umowy 
Art. 18. ust. 3. Ustawa Prawo budowlane przewiduje również odpowiedzialność zawodową – 
dochodzi się jej wg odpowiednich przepisów, a także przepisy karne w ustawie za 
niedopełnienie obowiązków (art. 93 Prawa budowlanego). W sytuacji gdyby inwestor zamiast 
nadzoru autorskiego zlecił nadzór osobie innej niż projektant doktryna posługuje się pojęciem 
„nadzoru prac”. O każdej zmianie osoby zajmującej się nadzorem inwestorskim należy 
poinformować organ. Istotne jest, że obowiązek prowadzenia nadzoru pochodzi z decyzji o 
pozwoleniu na budowę – zarówno inwestorskiego jak i autorskiego. Jest to tzw. zlecenie 
administracyjne, w którym organ administracyjny zleca coś stronie (w tym przypadku jest to 
zlecenie zawarcia umowy o nadzór). Nie można używać instytucji decyzji częściowej dla 
ustanowienia nadzoru inwestorskiego (tzn. że nie można wydać najpierw pozwolenia na 
budowę, a później wydać kolejną „część” tej decyzji w przedmiocie zlecenia nadzoru 
inwestorskiego). Inne obowiązki inwestora można normować zasadniczo do końca trwania 
inwestycji. Należy też pamiętać, że nadzór inwestorski nie posiada żadnych uprawnień 
władczych ani żadnego władztwa administracyjnego – w przypadku wykrycia 
nieprawidłowości czy zagrożenia może jedynie zawiadomić organy nadzoru budowlanego 
(które są organami administracyjnymi). Organ nadzoru budowlanego dysponuje szeregiem 
uprawnień, np.: może wydać polecenie kierownikowi budowy, żądać wstrzymania budowy. 
Normuje to art. 26 Prawa budowlanego. Każde polecenie jest potwierdzane wpisem do 
dziennika budowy.  
 

Art. 26. 
Inspektor nadzoru inwestorskiego ma prawo: 
1) wydawać kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia, potwierdzone wpisem do dziennika 
budowy, dotyczące: usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, wykonania prób lub badań, także 
wymagających odkrycia robót lub elementów zakrytych, oraz przedstawienia ekspertyz dotyczących 
prowadzonych robót budowlanych i dowodów dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów 
budowlanych oraz urządzeń technicznych; 

2) żądać od kierownika budowy lub kierownika robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania 
wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich 
kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem 
lub pozwoleniem na budowę. 

 

Należy zaznaczyć, że władztwem dysponuje inspektor nadzoru budowlanego (miejski, 

powiatowy, wojewódzki, główny) – jest organem. Osoba która faktycznie wykonuje 
czynności nadzorcze na budowie to pracownik inspektoratu, i wszystkie rozstrzygnięcia są 
podejmowane w imieniu organu lub z jego upoważnienia. 
 

Art. 20 i 21 Prawa budowlanego traktują o projektancie. Nie jest on stroną w 

postępowaniu. Opracowuje projekt, w razie potrzeby zapewnia udział osób posiadających 
fachowe kwalifikacje, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień (nie należy mylić tego z 
uzgodnieniami między organami administracyjnymi z art. 106 KPA). Takie opinie czy 
uzgodnienia uzyskiwane przez projektanta nie mają formy postanowienia organu – wg Prawa 
budowlanego projektant może występować o opinie do konkretnych podmiotów (również 
organów administracyjnych) w zakresie treści projektu. Uzgodnienie nie ma formy 
postanowienia czy decyzji, jest aktem o char. wewnętrznym i jako taki nie podlega 
zaskarżeniu do WSA – ale można odnieść się do treści takiego uzgodnienia w uzasadnieniu 
odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas jest szansa, że zostanie wzięte pod 
uwagę.  
 

Innym obowiązkiem projektanta jest zapewnienie zgodności projektu 

architektoniczno-budowlanego z przepisami. Organ nie kontroluje treści projektu. Druga 
część projektu, projekt zagospodarowania terenu podlega już kontroli organu i jego 
rozstrzygnięcie może być zaskarżone.  
 

Projektant ponosi odpowiedzialność wg przepisów karnych ustawy, zawodową a także 

odszkodowawczą na zasadach ogólnych wg Kodeksu Cywilnego.  

Kierownik budowy i kierownik robót budowlanych – (jeden w kieruje budową, drugi 

robotami budowlanymi). Art. 19 zabrania łączenia funkcji kierownika budowy i kierownika 
nadzoru inwestorskiego – ponieważ kierownik budowy faktycznie kieruje budową i nie 
należy łączyć tej funkcji z organem nadzoru. Przepisy odnoszące się do kierownika budowy 
stosuje się odpowiednio do kierownika robót, czyli należy uwzględnić pewne różnice. Skoro 
ustawodawca wyraźnie mówi że nie wolno łączyć z nadzorem, to widocznie inne połączenia 
są dostępne.  
Art. 42 określa, kiedy należy i zatrudnić kierownika budowy, jakie ma obowiązki (m.in. 
prowadzenie dziennika budowy lub rozbiórki). Nie stosuje się tych przepisów dla tych budów, 
do których nie wydaje się pozwolenia na budowę (a contrario, tam gdzie jest pozwolenie to 
kierownik musi być), bycie kierownika może być wyłączone w drodze decyzji w tych 
przypadkach których ustawa nie wylicza, a charakter jest nieskomplikowany.  
 

Obowiązki kierownika budowy reguluje nie tylko art. 42, są rozłożone po całej 

ustawie. Konieczne jest np. oświadczenie kierownika o zgodności wykonanej budowy z 
projektem.  
 

Art. 42. 
1. Inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót 
budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej 
specjalności. 
2. Kierownik budowy (robót) jest obowiązany: 
1) prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki; 
2) umieścić na budowie lub rozbiórce, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie 
zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia; nie dotyczy to budowy obiektów 
służących obronności i 
bezpieczeństwu państwa oraz obiektów liniowych; 

3) odpowiednio zabezpieczyć teren budowy (rozbiórki). 
4. Przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe 
w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany 
zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności. 

 

Art. 22 zawiera obowiązki kierownika – protokolarne przejęcie od inwestora terenu 

budowy i odpowiednie jego zabezpieczenie. Jest to nie tylko wymóg formalny celem 
odzwierciedlenia procesu budowy w dokumentacji, ale i odpowiedzialność kierownika, gdyż 
od momentu przejęcia przez kierownika terenu ponosi on odpowiedzialność za wykonywanie 
swoich obowiązków.  
 

Art. 22. 
Do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy: 
1) protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi 
się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej 
oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego; 
2) prowadzenie dokumentacji budowy; 
3) zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową 
obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym 
techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy; 
3a) koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa 
i ochrony zdrowia: 
a) przy opracowywaniu technicznych lub organizacyjnych założeń planowanych robót budowlanych lub 
ich poszczególnych etapów, które mają być prowadzone jednocześnie lub kolejno, 
b) przy planowaniu czasu wymaganego do zakończenia robót budowlanych lub ich poszczególnych 
etapów; 
3b) koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych 
zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w przepisach, o których mowa w art. 21a ust. 3, oraz w 
planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 
3c) wprowadzanie niezbędnych zmian w informacji, o której mowa w art. 20 ust. 
1 pkt 1b, oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wynikających z postępu wykonywanych robót 
budowlanych; 
3d) podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym; 
4) wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz 
bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu; 
5) zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z 
powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem; 
6) realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy; 
7) zgłaszanie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót ulegających zakryciu bądź 
zanikających oraz zapewnienie dokonania wymaganych przepisami lub ustalonych w umowie prób i 
sprawdzeń instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych przed zgłoszeniem obiektu 
budowlanego do odbioru; 
8) przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego; 
9) zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz 
uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, a także przekazanie 
inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2. 

 
Kolejny obowiązek to prowadzenie dokumentacji budowy (w art. 3. pkt 13 jest 

słowniczek z definicją). Na pewno dokumentacją będzie pozwolenie na budowę, ale i 
dziennik budowy – bardzo ważny dokument, określony w art. 45 – stanowi urzędowy 
dokument przebiegu zdarzeń budowlanych, jest dokumentem urzędowych (korzysta ze 
wszelkich domniemań przewidzianych dla dokumentu urzędowego), jest bardzo ważnym 
dowodem w toku kontroli i nadzoru, a także przed sądem. Często rozstrzygające znaczenie 
mają wpisy do dziennika budowy w trakcie kontroli czy procesu sądowego, może się wiązać 
z odpowiedzialnością cywilną czy karną podmiotów zaangażowanych. Istnieje 

rozporządzenie wykonawcze do ustawy z 26 czerwca 2002, bardzo ważny jest par. 4, wg 
którego inwestor występuje do organu który wydał decyzję o wydanie dziennika budowy (z 
ustawy: dziennik wydaje właść. organ odpłatnie). Powstaje pytanie, jaki charakter ma 
czynność wydania dziennika przez organ i czy stronie przysługuje jakaś ochrona w przypadku 
nieprawidłowego działania organu. Czy wydanie jest decyzją administracyjną? Nie, ponieważ 
nie spełnia przesłanek ze 104 KPA. Należy przyjąć, że nie wydaje się osobnej decyzji o 
wydaniu dziennika, tylko jest to czynność materialno-techniczna, która zmierza do wykonania 
decyzji (jest zaskarżalna do sądu administracyjnego z kategorii aktów lub czynności 
zmierzających do przyznania uprawnienia), a zatem jeżeli coś z dziennikiem jest nie tak lub 
organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania dziennika to jest to zaskarżalne. 

 

13) dokumentacji budowy – należy przez to rozumieć pozwolenie na budowę 
wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów 
częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące 
realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji 
obiektów metodą montażu – także dziennik montażu; 

 
Kierownik ma zapewnić wykonanie budowy zgodnie z przepisami, także bhp a także z 

geodezyjnym wytyczeniem obiektu. Obowiązkiem kierownika jest wstrzymanie robót 
budowlanych a także zawiadomienie organów właściwych. Pojęcie ‘wstrzymania robót 
budowlanych’ jest pojęciem normatywnym używanym przez ustawę w odniesieniu do 
organów nadzoru budowlanego. Nie należy mylić tych podmiotów, gdyż kierownik nie jest 
organem adm.publ. i nie ma uprawnień władczych. Należy to rozumieć tak: jeżeli istnieją 
jakieś wątpliwości co do bezpieczeństwa, to kierownik powinien niezwłocznie wystąpić do 
właściwego organu o wstrzymaniu robót; kierownik może co najwyżej wykonać jakieś 
czynności faktyczne na placu budowy.  

Zawiadamia też inwestora o konieczności wstrzymania, wpisuje do dziennika budowy.  

Kierownik zgłasza inwestorowi wykonanie robót – ponieważ zgłoszenia do organu 
wykonania robót może dokonać tylko inwestor. Zatem zgłoszenie kierownika do inwestora to 
jakby ‘techniczne’ zawiadomienie o możliwości zgłoszenia do organu (ponieważ inwestor nie 
musi być fachowcem). 
 

Odpowiedzialność kierownika budowy – zawodowa, cywilna i karna (art. 95). 

Odpowiedzialność przełoży się na odpowiedzialność przy kontroli realizowania pozwolenia 
na budowę – tzn. nie zawsze zachowuje się wszystkie wymogi określone w pozwoleniu na 
budowę i są to odstępstwa. Skutki odstępstw mogą być rozliczne, odpowiedzialność za to 
ponosi inwestor (bo to inwestor organizuje proces budowlany), ale kierownik prowadzi 
roboty i on będzie również odpowiedzialny za odstępstwa. 
 

Uprawnienia kierownika (art. 23 Prawa budowlanego): występowanie do inwestora o 

zmianę w rozwiązaniach projektowych, kiedy przemawia za tym bezpieczeństwo i 
usprawnienie – sygnalizacja inwestorowi. Drugim prawem jest ustosunkowanie się do zaleceń 
w dzienniku budowy (np. fachowców). Wszelkie wpisy podlegają domniemaniu 
prawdziwości, z uwagi na to że dziennik jest dokumentem urzędowym. 
 

Nie ma przeszkód w łączeniu funkcji nadzoru autorskiego i inwestorskiego, bo wynika 

to z charakteru tych czynności. 
 

Art. 23. 
Kierownik budowy ma prawo: 
1) występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione 
koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu 
budowy; 
2) ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nim zawartych. 

 

Kolejny podmiot, który jest związany z procesem to organ sprawujący nadzór nad 

procesem budowlanym. Ustawa rozróżnia organy architektoniczno-budowlane i nadzoru 
budowlanego. Podział na te dwa piony organów nie jest ostry – pewne kompetencje i zadania 
są wspólne dla obu pionów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej: starosta, 
wojewoda i główny inspektor nadzoru budowlanego. Skoro odwołanie od decyzji starosty 
służy do wojewody to nleży mniemać, że jest to zadanie z zakresu administracji rządowej.  

Zakres działalności to wszelkie akty dot. pozwoleń, zatwierdzania.  

Organy nadzoru budowlanego działają poprzez powiatowy, wojewódzki i główny inspektor 
nadzoru budowlanego. Ponieważ ostatni organ jest wspólny, widać tutaj że jest to nieostry 
podział. Ich zadaniem jest nadzór nad zgodnością z pozwoleniem itp. (Art. 81 c) Mogą żądać 
dokumentów. 
 

Art. 89c w przypadku stwierdzenia zagrożenia życia to starosta i wójt mogą wydać 

powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego polecenie do podjęcia działań. Na 
polecenie służy odwołanie do wojewody.  
 

Art. 89c. 
1. W przypadkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi związanych 
z budową, utrzymaniem lub rozbiórką obiektów budowlanych starosta, wójt, burmistrz i prezydent miasta 
mogą wydać właściwemu powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego polecenie podjęcia działań 
zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Przepisy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o 
stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558, z późn. zm.13) stosuje się odpowiednio. 
2. Starosta, wójt, burmistrz i prezydent miasta ponoszą wyłączną odpowiedzialność za treść polecenia, o 
którym mowa w ust. 1. 
3. Polecenie przekazane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. 
4. Polecenie podlega niezwłocznemu wykonaniu. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego przedkłada 
bezzwłocznie sprawę wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego, jeżeli nie jest w stanie wykonać 
polecenia albo jeżeli polecenie narusza prawo. 
5. Polecenie naruszające prawo jest nieważne. O nieważności polecenia rozstrzygawojewoda. 

 
 

Co do zasady o nadzorze mówi się w ramach relacji pomiędzy organami administracji 

które są w jakiś sposób powiązane organizacyjnie. Na gruncie prawa budowlanego: 
dopuszczalna byłaby taka sytuacja, gdy organ administracji nakłada na inny podmiot 
obowiązki. Jest to tzw. nadzór materialny, który różni się tym, że nadzorowane są podmioty 
zewnętrzne wobec administracji (można wobec nich stosować środki władcze).  
 

Procesy budowlane trwają bardzo długo, może się zdarzyć, że nadzór kontroluje coś, 

co zostało już wybudowane sprzecznie z pozwoleniem na budowę. Pojawił się problem, wg 
jakich przepisów należy rozpatrywać takie sprawy – orzecznictwo przyjęło, że wg stanu 
prawnego obowiązującego w czasie budowy.  
 

Kolejnym problemem jest to, na jakich przepisach oprzeć się przy legalizacji 

samowoli budowlanej. Przyjęto, że obowiązujące obecnie.  
 

Art. 50 – organ może wstrzymać postanowienie. 

Art.62 organ może nakazać przeprowadzenie kontroli – jest to przejaw kompetencji 
kontrolnych, ale niekoniecznie jest to kompetencja do wydania decyzji. 
Art. 83 wymienia kompetencje organów nadzoru budowlanego, pozostałe przepisy 
kompetencyjne dla właściwych organów będą dotyczyć organów adm. Architektoniczno-
budowlanych. 
 

Organy architektoniczno-budowlane. Starosta, wojewoda i gł.insp.nadz.bud. W 

pewnych przypadkach decyzje będzie wydawał prezydent miasta (ale tylko w miastach na 
prawach powiatu). Oprócz kompetencji w zakresie wydawania pozwoleń oraz kompetencji 
nadzorczych dla organów nadzoru można też wyliczać inne: 
 art. 97,art. 78.ust.2, art. 88 a,  

 
Z orzecznictwa: 

Prawo budowlane nie upoważnia organów architektoniczno-budowlanych do oceny 

celowości budowy i przyjmowania tego jako kryterium przy wydawaniu decyzji o 
pozwoleniu. 

Prawo budowlane nie upoważnia organów do rozstrzygania sporów współinwestorów 

w przedmiocie użytkowania nieruchomości. 

Wymogi ochrony środowiska musza być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji.  
Przepisy nie dają możliwości oceny względem warunków społecznych itp. co wynika 

z konstrukcji kompetencji i decyzji.  

 
Strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 

Jeżeli proces budowlany jest uregulowany w następujący sposób, że aby wybudować 
konieczne jest pozwolenie, to musi być wydana decyzja. Aby mogła być wydana decyzja 
musi być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przestrzennego przy jego braku 
będzie to decyzja o warunkach zabudowy. 
 

Katalog stron powinien być taki sam dla decyzji o warunkach zabudowy jak dla 

decyzji o pozwoleniu, skoro decyzja pierwsza jest wstępem do drugiej. Nie jest tak. 
 

Dla decyzji o warunkach zabudowy: postępowanie inicjuje inwestor – może nim być 

podmiot który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, czyli może to być każdy 
wnioskodawca. A zatem inwestorem w rozumieniu tej decyzji może być każdy. A ten ‘każdy’ 
staje się stroną (art. 28 kpa – stroną jest każdy kto legitymuje się interesem prawnym itd.). 
Byłby to zatem interes faktyczny. Ale nie może być tak, że strona legitymuje się interesem 
faktycznym. Specyficzna regulacja ustawy podnosi jego interes faktyczny do rangi prawnego. 
Ta decyzja zmierza tylko do określenia, czy dana budowa może być realizowana na danym 
terenie, więc nie jest to żadne zagrożenie dla aktualnego właściciela nieruchomości, gdyż aby 
otrzymać pozwolenie na budowę trzeba już legitymować się tytułem prawnym. Organ 
powinien jednak zapewnić właścicielowi udział w postępowaniu – kiedyś pojawiały się 
poglądy, że jeżeli ta decyzja nie grozi prawu własności ani nie daje praw do terenu, to nie ma 
potrzeby informować właściciela. Ustawa mówi, że właścicielowi doręcza się odpis decyzji o 
warunkach zabudowy (dla decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa mówi że 
właściciela zawiadamia się na piśmie) – są to inne pojęcia niż użyte w kpa. Nie można jednak 
wyłączyć art. 28 kpa: skoro jest prowadzone postępowanie dot. nieruchomości i 
wykonywania prawa jej własności (bo do tego zmierza decyzja o pozwoleniu na budowę) to 
właściciel ma w tym interes prawny i jest stroną w takim postępowaniu. Dodatkowo ustawa 
zaznacza to wyraźnie, orzecznictwo również stoi na stanowisku że właściciel nieruchomości 
jest stroną. 
 

Należy uwzględniać prawa i obowiązki osób trzecich (np. art. 54). Ustawa nie wylicza 

kto jest uznawany za osobę trzecią. Uważa się, że jest nią podmiot władający nieruchomością 
sąsiednią, w orzecznictwie ustalono że chodzi o nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące. 
Niemniej jednak nadal należy mieć na uwadze art. 28 kpa.  
 

Ochrona interesów osoby trzeciej: nie można podnosić w swoich interesach prawnych 

zarzutów dot. technicznego zakresu budowy – można tylko z zakresu wiążącego się z 
przeznaczeniem nieruchomości i wykonywania prawa własności poprzez zagospodarowanie 
terenu. Chronione również jest prawo własności – osoby trzecie są dopuszczone do 
postępowania celem ochrony swojego prawa własności. 
 

Z orzecznictwa w tej kwestii: nie uwzględnia się kwestii dopływu światła jako 

ochrony interesu prawnego (warunki techniczne będą ustalone później, na tym etapie się 
jeszcze nie określa np. wysokości budynku).  

 

Wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie – kto jest stroną, jeżeli właścicielem 

sąsiedniej nieruchomości jest spółdzielnia? Uznaje się, że spółdzielnia jako jednostka 
organizacyjna, a nie poszczególni lokatorzy. Były orzeczenia, które kategorycznie stwierdzały, 
ż

e lokatorzy nigdy nie będą mogli być stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji 

o warunkach zabudowy. Zaczęto zmieniać tendencję – ponieważ istnieją sytuacje, gdy 
właściciel mieszkania pojedynczego będzie chciał wziąć udział w postępowaniu. Jego interes 
prawny można wywodzić z prawa własności lokalu. Przy wspólnotach mieszkaniowych jest 
prościej, gdyż zazwyczaj członkowie są właścicielami części gruntu.  
 

Kategoria tzw. innych zainteresowanych (art. 63 i 53): można wydać decyzję więcej 

niż jednemu wnioskodawcy. Ma to znaczenie, kiedy jest wielu wnioskujących o warunki 
zabudowy, i jeden z nich zdobywa pozwolenie na budowę. Wówczas stwierdza się 
wygaśnięcie wszystkich innych warunków zabudowy. 

Organizacje społeczne – tutaj nie zawiadamia się organizacji społecznej jeżeli uzna się 

ż

e może się tym interesować. 

Aby ustalić warunki zabudowy, organ musi określić pewien teren wokół działki, aby 

go przeanalizować i sporządzić analizę architektoniczno-budowlaną. 

Strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia są: inwestor, właściciele i użytkownicy 

wieczyści lub zarządcy nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Powstał problem 
jak to interpretować wobec kpa. Przyjmowano, że dot. to tylko pozwolenia na budowę. 
Kwestia obszaru oddziaływania (czy jest to coś innego niż z 28 kpa?) czyli taki, na który 
może wpływać planowana inwestycja, ale tylko w zakresie zagospodarowania terenu 
(okoliczności takie jak hałas, kurz itp. nie będą brane pod uwagę). Orzecznictwo jest tutaj 
restrykcyjne. Dotyczy to tych terenów, które jeszcze nie są zagospodarowane jak i tych, które 
już są w całości lub w części). Nie wyłączyło to najbliższych sąsiadów. Obecnie 
rozszerzająco interpretuje się obszar oddziaływania.  

Skutki, z jakimi ustawodawca wiąże przyjęty katalog stron postępowania – czy 

regulacje dot. stron postępowania w istocie chronią strony tego postępowania.  
 

W art. 28 KPA i innych przepisach dot. stron postępowania z prawa budowlanego dot. 

wszystkich podmiotów, nie tylko inwestora, który jako jedyny może być faktycznie stroną. 
Pytanie – czy te przepisy, które mają w założeniu chronić prawa tych podmiotów w 
postępowaniu? Rozważania należy rozpocząć od tego, kto jest adresatem decyzji w 
postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Adresatem decyzji w 
rozumieniu materialnym jest podmiot, do którego skierowania jest norma indywidualna, która 
pochodzi z normy generalnej i abstrakcyjnej, a powstała w procesie stosowania prawa. 
Adresatem będzie podmiot, który uzyskuje prawa i obowiązki z decyzji. Jak się to ma do 
przepisów mówiących że stroną może być każdy i interesu prawnego? To adresat materialny 
przede wszystkim czerpie prawa i obowiązki z decyzji, a nie inne podmioty. Interes prawny 
innych podmiotów, będących stronami na podstawie innych przepisów został zachowany, ale 
to inwestor, do którego jest adresowana decyzja jest głównym adresatem i to on będzie 
czerpał prawa z decyzji –czyli będzie mógł budować. Inne strony (np. najbliżsi sąsiedzi) 
miały swoje możliwości na ochronę swojego interesu. Wg KPA konstrukcja strony obejmuje 
również inne podmioty, uprawnione do bycia stroną – ale należy pamiętać, że są one w tym 
postępowaniu podmiotami „pobocznymi” – należy patrzeć z perspektywy skutku, czyli 
decyzji.  
 

Może się okazać, że w toku postępowania doszło do pewnych nieprawidłowości przy 

określaniu stron postępowania i nie zapewniono prawa do czynnego udziału wszystkim 
stronom. Konsekwencje dla głównego adresata są niekorzystne.  
Interes prawny inwestora będzie wypływał z prawa własności i normy prawa materialnego. 
Interes prawny sąsiadów (osób znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) będzie 

wynikał z prawa własności nieruchomości sąsiednich – sąsiednich tego właśnie interes 
prawny tych osób wywodzi się z norm prawa materialnego w sposób pośredni, są to tzw. 
prawa refleksowe (ponieważ są refleksem tego uprawnienia które przysługują adresatowi 
głównego – nie ma tutaj bezpośredniego związku między normą prawa materialnego a tymi 
podmiotami, ich prawo wynika z tego, że inwestor zdecydował się budować i wystąpił o 
pozwolenie wszczynając postępowanie). 

Jeżeli organ pominie którąś ze stron, np. nie zawiadomił sąsiada, który mógłby być 

stroną, to wg KPA jeżeli strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to jest to 
przesłanka do wznowienia postępowania – a decyzja została wydana i budowa się już 
rozpoczęła. Jeżeli taki sąsiad zawnioskuje o wznowienie, to postępowanie należy wznowić. 
Należy też pamiętać o zasadzie aktualności w postępowaniu – czyli bazowaniu na aktualnym 
stanie prawnym. Jeżeli wskutek zmiany przepisów okaże się, że pozwolenie jednak nie może 
być wydane (lub będzie innej treści) to jest to niekorzystne dla inwestora. Wówczas, z 
powodu ochrony procesowe strony która nie jest głównym adresatem inwestor może ponieść 
szkody. 

Jeżeli organ skieruje decyzję do osoby niebędącej stroną, to zgodnie z kpa 156 – 

(jeżeli tylko wyśle, to nie ma problemu, bo nie jest to równoznaczne ze skierowaniem decyzji 
do osoby niebędącej stroną) organ musi stwierdzić nieważność decyzji – ponieważ wadliwie 
przeprowadzono postępowanie, należy stwierdzić nieważność. Osoba która nie była stroną nie 
poniesie z tego tytułu szkody, ale poniesie ją inwestor, ponieważ stwierdzono nieważność 
jego decyzji, a od strony materialnej uprawnienia zostały ukształtowane prawidłowo – 
próbowano w orzecznictwie wyjaśnić tą sprawę, np. poprzez stwierdzenie nieważności w 
części, niestety nie da się stwierdzić nieważności decyzji w części osoby.  

Art. 155 kpa – decyzja może być za zgodą strony uchylona bądź zmieniona. Decyzja 

jest prawidłowa, ale inwestor domagać się jakiejś zmiany. Składa wniosek – i pojawia się 
problem, jak ująć strony – i czy zgodę muszą wyrazić wszystkie strony, nie tylko adresat 
główny. Czy konieczna jest zgoda wszystkich na nawet małą zmianę?  

 

Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą 
strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ 
wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i 
przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się 
odpowiednio. 
Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 
 

4) 

została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

 

 
 

Interpretacja powyższych przepisów musi przebiegać w sposób racjonalny, aby interes 

stron „pobocznych”, który jest kategorią niższą, nie był apriorycznie przedkładany ponad 
interes inwestora, który jest adresatem materialnym. Sprawa pozostaje niewyjaśniona do dziś. 
Próbą było określenie podmiotów, uczestników i stron postępowania w prawie budowlanym. 
 
Wolność zabudowy: 
Nie jest to zasada wpisana wprost do przepisów. Wywodzi się ją w drodze interpretacji z 
norm prawnych, celem zapewnienia ochrony praw podmiotów do których się ta zasada odnosi 
– czyli podmiotów zaangażowanych proces budowlany, a wcześniej w prawo własności 
nieruchomości.  

Najpierw należy zaznaczyć, że własność to prawo o charakterze wolnościowym, czyli 

nic nie może go ograniczać poza prawem. Nie ujmować tego jako publiczne prawo 
podmiotowe.  

Konstytucja nawiązuje do wartości uniwersalnych – art. 30 mówi o godności która jest 

ź

ródłem praw i art.31 który mówi o ochronie wolności. Te właśnie przepisy wpływają na 

działanie ustawodawcy oraz ustawodawcy lokalnego, który kształtuje miejscowe plany 
zagospodarowania przestrzennego, przestrzennego także na wykładnię przepisów – z tego 
powodu te ogólne normy mają wpływ na postępowanie budowlane. Możliwa jest z tego 
powody skarga konstytucyjna.  

Prawo własności jest traktowane jako prawo o charakterze konstytucyjnym (chociaż 

spora część regulacji znajduje się w prawie cywilnym, nie można przyjąć że jest to prawo o 
charakterze wyłącznie cywilnym).  

Prawo własności służy samorealizacji jednostki, ale ma też służyć kreacji ładu 

gospodarczego i społecznego. Spełnia też wszystkie cechy prawa podmiotowego, 
rozumianego ogólnie, czyli złożonej sytuacji prawnej, wiązki różnych kategorii uprawnień, 
rozumianych funkcjonalnie, z którego wynika wiele uprawnień i roszczeń. 

Z przepisów konstytucji można wyprowadzić tezę, że ochrona prawa własności jest 

zasadą konstytucyjną.  

Art. 64 Konstytucji czyni z prawa własności prawo wolnościowe o treści negatywnej – 

chociaż konstytucja przewiduje szczególne sytuacje gdzie można ograniczyć to prawo. Art.20 
też wspomina o wolności.  

Regulacje konstytucyjne znajdują potwierdzenie w ustawach zwykłych, np. art. 140 

KC.  

Ograniczenia praw i wolności nie mogą niweczyć ich istoty.  
Umiejscowienie prawa wolnościowego zabudowy: wolnościowego punktu widzenia 

cywilisty prawo wolnościowe jest prawem prywatnym podmiotowym, ujmowanym jako 
wiązka praw i roszczeń funkcjonalnie powiązanych. Jest to możliwość korzystania i 
rozporządzania rzeczą w granicach prawa, uprawnienie powoduje roszczenie (na gruncie 
prawa cywilnego – na gruncie prawa administracyjnego prawo podmiotowe publiczne to 
interes prawny wzmocniony o roszczenie, wynikające z przepisów).  
Wolność zabudowy: jeżeli nabyło się nieruchomość, to można wykonywać prawo własności 
tej nieruchomości między innymi poprzez zabudowę. Z tego wywodzi się roszczenia do 
państwa i organów jst aby nie uniemożliwiały wykonywania tego prawa własności. Zatem, 
jeżeli z prawa własności wypływają pewne prawa które mają związek z działaniem organów 
władzy publicznej, to roszczenie będzie miało charakter publiczny – pochodzący z konstytucji 
i ustaw zwykłych. Gdyby tego nie było, to każdy lokalny ustawodawca rzekłby, że nie 
możliwe jest uderzenie w istotę prawa własności, gdyż na podstawie przepisów konstytucji 
interpretowałby konieczność ochrony istoty prawa własności jako zakaz wywłaszczenia bez 
uzasadnienia – natomiast w zakresie kompetencji planistycznych nie musiałby się liczyć w 
ogóle z prawem własności i wywodzoną z niego wolnością zabudowy.  

Regulacja prawna wolności zabudowy to głównie ustawa o planowaniu i 

zagospodarowaniu przestrzennym – art.1. ust.1 in fine. Oraz prawo własności i potrzeby 
interesu publicznego (ust.2). Należy patrzeć na ten przepis wspólnie z art. 6, który mówi, że 
ustalenia planu miejscowego kształtują prawo własności. Ustawa ta wyznacza też kierunki 
uchwalania miejscowego planu, czyli w jakich granicach ustawodawca lokalny może 
ingerować w prawo własności. Ust. 1  Ukształtowanie uprawnień następuje w drodze planu, a 
jeżeli go nie ma to w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 
Art. 140 kc – sfera prawa własności w pojęciu cywilistycznym, zestawiona z art.6 ustawy o 
planowaniu. Jeżeli uda się z przepisów odczytać katalog dóbr podlegających ochronie z art. 6, 
to będzie można określić sferę wolności. Dopiero analiza reglamentacji administracyjnej i jej 
warunków na gruncie ustaw (czyli ustalania norm prawnych i warunków wykonywania praw 
podmiotowych) pozwoli rzeczywiście określić sferę wolności. Wskazuje to również na 
kompetencje organów. 
 

Granice wolności zabudowy: wyznaczone konstytucyjnie (art. 31 konstytucji i art. 64). 
Pomimo że art. 64 dot. wyłącznie prawa własności, a art. 31 także innych praw i wolności, nie 
można rozpatrywać tego autonomicznie, tylko należy art. 31 ujmować jako przepis który 
odnosi się również do prawa własności, a 64 jako artykuł który jest zaakcentowaniem – 64 nie 
wyłącza 31.  orzecznictwo TK 

Interes publiczny może ograniczać prawo własności. 

Ustawy zwykłe – art. 6 ustawy o planowaniu, oraz 140 KC – zasady współżycia społecznego 
oraz interes publiczny. Na gruncie tych ustaw interes publiczny i prawo własności będą się 
ś

cierać – dlatego należy stosować zasadę proporcjonalności.  

 
Z orzecznictwa tk: wywłaszczenie unicestwia prawo własności, a więc uderza w jego istotę. 
W każdym prawie można wyodrębnić sferę pozytywną i negatywną, a zatem należy rozważyć 
czy odebranie całej sfery przy pozostawieniu drugiej jest uderzeniem w istotę, czy nie. To 
orzeczenie jest istotne, gdyż wskazuje na kierunek interpretacji pojęcia istoty praw i wolności. 
Do naruszenia prawa własności może dojść, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie 
wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich 
uprawnień składających się na rozporządzanie rzeczą, albo gdy niemożliwe jest korzystanie 
zarówno z praw do korzystania i rozporządzania. Stąd też możliwe jest silne ograniczenie, 
przy równoczesnym pozostawieniu jakiejś części wiązki praw dających uprawnienie do 
wykonywania prawa własności i rozporządzania – ale tak aby coś pozostawić z tych wiązek 
praw. Jeżeli jakąś sferę wykluczy w zupełności, to jest to naruszenie istoty prawa własności i 
jest niezgodne z konstytucją. Natomiast ograniczenie wolności zabudowy poprzez niewydanie 
pozwolenia na budowę uderza w istotę wolności zabudowy, natomiast nie uderza w istotę 
prawa własności.  

Wywłaszczenie może mieć miejsce tylko na cel publiczny – definicja celów 

publicznych znajduje się w ustawie o gospodarcze nieruchomościami. Ograniczenie wolności 
do zabudowy może wyniknąć z tytułu celu publicznego – ale należy to wskazać, najlepiej 
sięgnąć do przepisów. Dlatego należy też sprawdzić czy ograniczenie wolności zabudowy nie 
jest ograniczeniem uderzającym w istotę tej wolności zabudowy?  

Granice wolności zabudowy zgodnie z ustwami: 

Art. 6 i 1 ustawy o planowaniu – wolność zabudowy jest wyznaczana przez zasadę 
zrównoważonego rozwoju (zachowanie równowagi pomiędzy wszystkimi elementami  przy 
racjonalnym wykorzystaniu środowiska, mając na względzie przyszłe pokolenia) i ład 
przestrzenny. 

Akty prawne, które mają wpływ na wolność zabudowy: studium uwarunkowań i 

warunków zagospodarowania przestrzennego, akt wewnętrzny który ma wpływ na miejscowy 
plan (ma być niesprzeczny ze studium), a na podstawie planu (aktu prawa miejscowego) 
sporządza się decyzję o warunkach zabudowy.  
Obecnie istnieje instytucja uwag do miejscowego planu (w miejsce dawnych zarzutów). 
Obecnie w orzecznictwie isnitje pogląd, że obywatel nie może skarżyć miejscowego planu do 
wsa, jeżeli nie skorzystał z instytucji uwag. Pozostaje też drugi pogląd – czy nie godzi to w 
prawo do sądu – ponieważ przesłankami mogą być niekoniecznie związane z prawem 
materialnym.  

Skarga z art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym jest gwarancją ochrony 

obywateli.  

Granice prawa zabudowy są wyznaczane przez art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 

6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4 Prawa budowlanego. 
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozpatrywać w kontekście 
prawa własności (chociaż może zaistnieć sytuacja, że nieruchomością dysponuje dzierżawca, 
ale z prawa własności wynika prawo do dysponowania rzeczą, a więc i wydzierżawienia jej). 

Art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego pozwala na odstąpienie od warunków technicznych w celu 
wydania pozwolenia na budowę w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wolność 
zabudowy ma tutaj znaczenie, gdyż prawo podmiotowe do zabudowy nieruchomości nie 
może być bezwzględnie i apriorycznie ograniczane przez warunki techniczne.  
 

Granice wolności zabudowy mogą być wyznaczane również przez inne akty 

powszechnie obowiązującego prawa. Przykładem takich regulacji są rozporządzenia 
wykonawcze do Prawa budowlanego (należy zaznaczyć, że ograniczenia muszą mieścić się w 
ramach upoważnienia ustawowego). Zdarza się, że akty podustawowe zawierają zbyt daleko 
idące regulacje, które wykraczają poza upoważnienie lub są próbą wprowadzenia konstrukcji 
nieprzewidzianej w ustawie, a pożądanej przez administrację. Często takie przepisy są 
uznawane za niekonstytucyjne i uchylane, jak np. uchylony już przepis rozporządzenia 
nakazujący pozyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na odstąpienie od 
warunków technicznych (odległości zabudowy od nieruchomości sąsiedniej) – Trybunał 
uznał za niekonstytucyjne, by o wykonywaniu prawa własności decydował podmiot 
niebędący właścicielem. 
 

Granice wolności zabudowy mogą być również wyznaczane przez akty prawa 

miejscowego, chociaż te akty nie mają charakteru wykonawczego wobec ustaw z uwagi na 
samodzielność samorządu terytorialnego a także z uwagi na fakt że konstrukcja upoważnienia 
dla wydania aktu prawa miejscowego jest inna niż dla rozporządzenia.  
 

Nie jest dopuszczalne regulowanie materii ustawowej w akcie prawa miejscowego, ale 

jest możliwe regulowanie jej w inny niż w ustawie sposób, jeżeli istnieje upoważnienie. 
Przykładem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa 
miejscowego i jego sporządzenie jest zadaniem własnym gminy. Art. 4 ust. 1 ustawy o 
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jego treść. To, że nie można 
ingerować w prawo własności aktem prawa miejscowego który został wydany zgodnie z 
prawem jest gwarantowane przez konstrukcję więzi formalnej i materialnej aktu z ustawą: 
więź formalna jest zachowana gdy można wskazać konkretny przepis zawierający 
upoważnienie na podstawie którego wydano akt, a materialna gdy akt dopełnia treściowo 
ustawę. Między tymi dwoma aspektami musi istnieć również zgodność treściowa.  
 

Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje 

elementy które mają znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 
Można przypuścić, że enumeratywne wyliczenie elementów określa granice regulacji – 
jednakże część z tych elementów to bardzo ogólne zasady i organ który wydaje miejscowy 
plan zagospodarowania przestrzennego musi samodzielnie ustalić dyrektywy jakie będą mu 
przyświecać przy tworzeniu planu. Powstaje wątpliwość, czy takie ujęcie upoważnienia 
ustawowego nie ogranicza samodzielności gminy. Sama ingerencja w wolność zabudowy w 
tych aktach powinna być rozpatrywana przy użyciu materialnego rozumienia ustawy, a więc 
oparciu się na normach wypływających nie tylko z ustawy, ale i aktu podustawowego 
wydanego z upoważnienia ustawy.  
 

Akty planistyczne – tworzą system podzielony między administrację rządową i 

samorządową wg art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalną 
zasadą jest spójność i koordynowanie polityki przestrzennej państwa, mając na uwadze 
godzenie interesów indywidualnych z publicznym. Dla gminy aktem planowania będzie 
studium zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania 
przestrzennego; dla powiatu są to analizy i studia (akty nieposiadające szczególnej nazwy, nie 
są aktami prawa miejscowego); dla województwa są plany zagospodarowania przestrzennego 
województwa. Na poziomie całego kraju planowanie przestrzenne należy do zakresu działania 
Rady Ministrów, która tworzy koncepcję zagospodarowania przestrzennego kraju. Akty 
obejmujące większy teren powinny mieć treść odpowiadającą aktom przewidzianym dla 
mniejszych obszarów. Spośród wszystkich wymienionych tylko miejscowy plan 

zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, pozostałe 
mają char. wewnętrzny.  
 

W orzecznictwie istnieje wiele poglądów dot. aktów planowania. Najważniejszym 

problemem jest to, czy uchwalenie planu samo wystarcza do rozstrzygnięcia o ładzie 
przestrzennym na danym obszarze czy jest dopiero podstawą do wydawania indywidualnych 
rozstrzygnięć. Wiąże się to z pytaniem o char. aktu planistycznego – czy może on być uznany 
za akt normatywny. Problem wydaje się być rozwiązany w ustawie, która wyraźnie mówi, że 
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (studium 
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego już nie jest); niemniej jednak 
miejscowe plany dot. konkretnych nieruchomości. Mogą dotyczyć jednej, kilku albo większej 
liczby nieruchomości – ale czy jest to akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne, skoro 
odnosi się do poszczególnych, konkretnych nieruchomości? Istnieje pogląd w orzecznictwie, 
ż

e plan jest zbiorem licznych rozstrzygnięć indywidualnych, ale przyjętych wg wspólnych dla 

wszystkich zasad. Należy przyjąć jednak, za ustawodawcą, że miejscowy plan jest aktem 
normatywnym skoro jest aktem prawa miejscowego. 
 

Akty planistyczne można klasyfikować wg różnych kryteriów, przyjmuje się podział 

na akty imperatywne, będące podstawą indywidualnych rozstrzygnięć, oraz akty kierunkowe, 
które wyznaczają w jaki sposób należy tworzyć plany oraz informacyjne, które są wynikami 
analiz.  
 

Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium 

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwalane przez radę 
gminy, zawiera ogólne postanowienia, które można podzielić na trzy grupy: wynikające ze 
stanu faktycznego, kierunki rozwoju, które stanowią zamiar oraz elementy bezwzględnie 
wiążące przy późniejszym uchwalaniu miejscowego planu, w szczególności zakaz zabudowy 
(może być uchwalony po tym, jak zostanie stwierdzone że nie narusza on postanowień 
studium). Studium można obecnie zaskarżyć do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie 
gminnym (wydaje się, że nie jest to właściwe), gdyż rada gminy nie powinna być 
bezwzględnie związana studium przy uchwalaniu planu miejscowego. 

Studium jako pełni 3 funkcje, związane prognostycznym charakterem tego aktu - jest 

aktem polityki przestrzennej gminy, jego treść jest swobodnie określana przez gminę (art. 10 
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza pewne minimum, które 
musi się znaleźć w studium); koordynuje ustalenia planów miejscowych gminy – wg ustawy 
ustalenia miejscowych planów mają być niesprzeczne z ustaleniami studium; promuje gminę 
na zewnątrz (na podstawie studium można ocenić realność planów inwestycyjnych na 
nieruchomościach położonych na terenie gminy). 

Sporządzenie studium przez gminę jest obowiązkowe, ponadto musi zostać uchwalone 

wcześniej niż miejscowy plan (chociaż nie ma przepisu który mówi o tym wprost, przyjmuje 
się taką interpretację z całości ustawy), a uchwalenie planu bez studium powoduje 
nieważność planu) oraz obejmować obszar całej gminy. Jeżeli w gminie nie ma studium, 
organy gminy pozostają w bezczynności – działanie na podst. art. 101a ustawy o samorządzie 
gminnym nie przyniesie rezultatów, gdyż nie te przepisy nie przewidują sankcji. Wojewoda 
może ustalić miejscowy plan, jeśli gmina nie ma studium lub ustalenia planu są niezgodne z 
ustaleniami studium.  

Art. 5 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają, w jaki 

sposób należy postępować w celu uchwalenia studium. 

Orzecznictwo dot. studium napotkało kilka problemów. Jednym z nich jest 

zaskarżalność studium do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez osobę 
posiadającą tytuł prawny do nieruchomości. Problem dotyczył przedmiotu zaskarżenia. 
Początkowo uznano, że powinny to być części naruszające interes prawny, później jednak 
stwierdzono, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała. Wydaje się, że ten zwrot jest 

nieuzasadniony. Kolejnym problemem jest to, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku 
uzasadniania uchwał, co powoduje że sąd kontrolując taką uchwałę może korzystać tylko z 
protokołów i planów. Pojawiły się dwa sprzeczne poglądy. Oba są zgodne co do tego, że w 
demokratycznym państwie prawa mimo braku przepisu, powinno się sporządzać uzasadnienie. 
Pierwszy stwierdza, że brak uzasadnienia jest podstawa do stwierdzenia nieważności. Drugi z 
nie widzi w braku uzasadnienia żadnej podstawy do stwierdzenia nieważności. Nie można 
wywieść obowiązku działania organów wyłącznie z orzecznictwa w sytuacji. Trzecim 
problemem jest zachowanie terminu. Procedura prowadzi do uchwalenia aktu wewnętrznego, 
zatem nie stosuje się przepisów KPA. Powstaje pytanie, jak liczyć terminy. Pogląd 
orzecznictwa mówi, że w drodze analogii stosuje się art. 50 KPA w drodze wykładni 
systemowej, chociaż nie jest to poparte silniejszymi argumentami. 

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – ma wpływ na wolność zabudowy. 

Art. 35 ustawy nakazuje organowi sprawdzenie, czy budowa w danym miejscu jest zgodna z 
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie tej zgodności jest istotne, 
gdyż bada się zgodność dokumentów dostarczonych przez stronę (projektu) z miejscowym 
planem. 

Miejscowy plan ma charakter aktu planowania ogólnego i ma regulować treści 

związane z określeniem przeznaczenia nieruchomości. Jest aktem prawa miejscowego, 
powszechnie obowiązującego (art. 14 ustawy). Kwalifikacja norm planowych nastręcza 
pewnych trudności przy kwalifikowaniu aktu jako abstrakcyjnego i generalnego. Na 
podstawie planu mogą być i są wydawane decyzje indywidualne, a nie decyzje o warunkach 
zabudowy (te wydaje się w sytuacji kiedy planu nie ma). W planie znajdują się założenia 
związane z realizacją celów publicznych – z uwzględnieniem różnych stopni (np. art. 12 i 
wypływające z niego kompetencje wojewody – określenie terminu dla rady gminy na 
uchwalenie studium a w razie jego braku wydanie zarządzenia zastępczego). \ 
 

Jest to akt prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie ma żadnych przeszkód, by 

stosować inne metody wykładni niż powszechnie przyjęte. Jeżeli lokalny prawodawca nie 
posługuje się pojęciami, które sam by definiował, a posługuje się pojęciami używanymi w 
ustawie o planowaniu i prawie budowlanym to należy je rozumieć tak jak w tych ustawach. 
Nie wynika to wprost z ustawy, ale z ogólnej doktryny prawa administracyjnego. Wykładnia 
systemowa czy celowościowa jest istotna w przypadku planu, gdyż normy dekoduje się 
również z części graficznej planu.  
 

Miejscowy plan nie może z imienia i nazwiska określać osób przy przeznaczeniu 

nieruchomości. Orzeczenie sądu potwierdziło, że w akcie prawa miejscowego nie można 
indywidualnie wskazywać adresatów. Potwierdził to NSA. Plan może dotyczyć konkretnej 
nieruchomości, ale nie wskazuje się konkretnego adresata – chociaż i tak osoba posiadająca 
tytuł prawny do nieruchomości będzie faktycznym adresatem aktu. Jest to specyficzna cecha 
tego rodzaju aktów.  
 

Pogląd w orzecznictwie NSA – brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie studium 

jest podstawą do stwierdzenia (II OSK 1468/08). W następnych latach NSA przyjął, że brak 
uzasadnienia nie będzie podstawą do uchwały w przedmiocie studium. (II OSK 346/07) 
 
 

Zależność między studium a miejscowym planem można określić jako treściową, 

czasową i przestrzenną. 
 

Zależność treściowa wywodzi się z zasady spójności i koordynacji polityki 

przestrzennej państwa, wynikająca z hierarchii jednostek podziału terytorialnego. Ustalenia 
miejscowego planu nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustaleniami studium. Rozumienie 
zgodności projektu z planem nastręcza problemów, gdy porówna się to pojęcie do relacji 
między planem a studium. 

 

Zależność czasowa wywodzi się z tego, że z ustawy nie można wprost wyczytać że 

studium ma być uchwalone przed uchwaleniem planu – wynika to z treści innych przepisów, 
np. to że ustalenia studium są wiążące dla planu – w tej sytuacji musi być to wcześniej. W 
początkowym brzmieniu prawa budowlanego był zapis, że rady gmin muszą uchwalić studia 
w terminie roku od wejścia w życie ustawy.  
 

Zależność przestrzenna: studium jest aktem sporządzanym dla całego obszaru gminy. 

na podst. art. 9 ust 3 W ust. 1 tego artykułu można wyciągnąć wniosek, że gmina powinna 
mieć jedno studium dla całego obszaru gminy. Wniosek ten wynika z ujęcia celowościowego, 
skoro jest aktem polityki przestrzennej, powinien być dla całej gminy.  
 

Inaczej z miejscowym planem, którego wcale nie musi być – nie jest obligatoryjne 

jego uchwalenie poza wyjątkami wskazanymi w ustawach. Regulacje planu nie muszą 
obejmować całej gminy, Art. 14 ustawy mówi, że integralną częścią planu jest część graficzna 
wskazująca obszar objęty ustaleniami planu – z brzmienia tego przepisu można to właśnie 
wywnioskować.  

Forma miejscowego planu – art. 20 ustawy o planowaniu – część tekstowa planu 

stanowi treść uchwały, a część graficzna jest załącznikiem do uchwały. Zatem akt ten składa 
się z dwóch części (uchwały i rysunku). Załączników jest więcej, ale te dwa elementy są 
zasadnicze. Część graficzna ma taką samą moc obowiązującą jak część opisowa – nie jest 
mniej ważna niż część opisowa – co wynika z określenia że jest integralną częścią planu. 
Normy planistyczne należy dekodować przy użyciu obu części. Ponieważ jest to część aktu 
prawa miejscowego, podlega publikacji w dziennikach urzędowych. Ze względów 
technicznych nie można dokładnie ustalić samodzielnie przeznaczenia poszczególnych 
nieruchomości – wymaga to udania się do urzędu i zapoznania się z rysunkiem. W przepisach 
wykonawczych znajduje się wymóg, aby rysunek był sporządzany czytelną techniką graficzną 
– nie da się tego dotrzymać w publikacji w dzienniku urzędowym – ale jeżeli rysunek 
dołączony do uchwały nie jest czytelny jest to podstawą do stwierdzenia nieważności. Nie 
można uchylić tylko części graficznej, gdyż zgodnie z przepisami plan ma mieć część 
opisową i graficzną – w takiej sytuacji cały plan jest uchylany.[Rozporządzenie w sprawie 
wymaganego zakresu miejscowego planu].  
 

Z samego rysunku planu nie da się odkodować normy – konieczne jest powiązanie 

pomiędzy częścią opisową i graficzną. Odkodować normę można tylko łącznie z obu części – 
gdyż technika sporządzania rysunku nie jest w stanie określić precyzyjnie np. linii podziału 
strefy na obszarze jednej nieruchomości.  

 

 

Treść miejscowego planu: zakodowana w tekście i rysunku. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy 

wylicza elementy obowiązkowe i fakultatywne. Obligatoryjnymi elementami są: 
przeznaczenie terenów (w części opisowej) i linie rozgraniczające tereny (w części graficznej), 
a także szczególne warunki użytkowania terenu, np. zakaz zabudowy, procentowa wartość 
będąca podstawą do określenia wartości planistycznej. Elementy fakultatywne mogą wystąpić 
w zależności od potrzeb. Wyliczenia zawarte w tych artykułach są zamknięte i enumeratywne. 
Rada gminy nie może sobie dowolnie kształtować zakresu upoważnienia ustawowego i musi 
działać w granicach upoważnienia. Pytanie czy gmina może zrealizować część upoważnienia 
– miejscowy plan ma być planem lokalnym – i pasująca do lokalnych potrzeb, a zatem nie 
wszystkie elementy muszą się tam znaleźć. Treść nie jest ściśle reglamentowana – lokalny 
prawodawca ma dobierać te elementy, które będą odpowiadać specyfice lokalnego terenu i 
zamiarom organu co do jego przeznaczenia. Może mieć to charakter upoważnienia 
blankietowego – co rodzi problem, gdyż miejscowy plan jest aktem wykonawczym i nie może 
być wydany na podstawie upoważnienia generalnego. 
 

Użycie zwrotu ‘w zależności od potrzeb’ wskazuje na pewien luz decyzyjny, ale nie 

może być to zupełna swoboda. Rada gminy musi uwzględniać ustalenia wynikające z innych 
ustaw – art. 33 mówi, że jeżeli nastąpi zmiana ustaw, to należy dokonać zmian w 

miejscowym planie. Jest to pogląd wykształcony z orzecznictwa. W planie muszą też znaleźć 
się ustalenia związane z administracją rządową i samorządową. Wszystkie regulacje 
wprowadzone do planu muszą zmierzać do realizacji zamierzeń ustawodawcy – wynikających 
z konstrukcji upoważnienia ustawowego, a zatem wszystkie regulacje muszą mieć 
uzasadnienie celowe i niedopuszczalne jest dowolne kształtowanie prawa własności. 
Dodatkowo należy pamiętać o konstytucyjnym ujęciu wolnościowego prawa własności. TK z 
zasady demokratycznego państwa prawnego i proporcjonalności (adekwatność środków) i 
zasady równości wobec prawa (równomiernego rozkładania uciążliwości wynikających z 
planu). 
 

Katalog obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego: przeznaczenie terenów i linie 

rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu – często korzysta się z określeń 
‘przeznaczenie podstawowe’ i ‘przeznaczenie uzupełniające’. W takich sytuacjach w uchwale 
znajduje się słownik pojęć określający co jest rozumiane w ten sposób. Przyjmuje się, że 
ustalenie podstawowe ma przeważać na danym terenie, a uzupełniające ma wzbogacać. Rodzi 
to problem na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę – czy pozostawienie 
takiego luzu decyzyjnego nie daje zbyt dużej dowolności organom nie jest niesłuszne, gdyż 
nie każdy podmiot będzie w stanie przekonać organ, że jego inwestycja akurat spełnia 
warunki uzupełniające.  
 

Ograniczenie użytkowania w tym zakaz zabudowy jest dopuszczony w planie, ale nie 

należy rozumieć tego jako władztwo planistyczne gminy. Zakaz zabudowy jest znaczną 
ingerencją w prawo własności i może nastąpić tylko w sytuacji kiedy w ustawie znajduje się 
jasny cel. Jeżeli określi zakaz zabudowy bez takiego szczególnego uzasadnienia to bardzo 
możliwe że sąd administracyjny przyzna stronie skarżącej rację.  
 

Infrastruktura techniczna również jest traktowana jako element obligatoryjny. 

Tymczasowe zagospodarowanie – art. 35 – tereny których zagospodarowanie jest w planie 
zmieniane, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu zrealizowania 
planowanego zagospodarowania, chyba że plan przewiduje inne tymczasowe 
zagospodarowanie. Jest to kolejny obligatoryjny element.  
 

Stawka finansowa, służąca ustaleniu opłaty planistycznej – kiedy wskutek zmiany 

planu zmienia się wartość nieruchomości można domagać się opłaty planistycznej – 
właściciel od gminy, kiedy z planu wynika obniżenie wartości nieruchomości, a gmina od 
właściciela może pobrać opłatę kiedy wartość wzrosła. Stawka procentowa jest obligatoryjna, 
i musi się znaleźć w akcie. W sytuacji kiedy brakuje jej, to treść aktu jest wadliwa, a zatem 
plan kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, pomimo niskiej wagi. Orzecznictwo 
posługuje się tą metodą. Niektóre sądy twierdziły, że jest to element obligatoryjny, ale 
nieobowiązkowy, gdyż gmina dopiero na etapie ustalania wartości nieruchomości będzie 
określać wysokość opłaty, i wówczas może się okazać że nie ma żadnej zmiany w wartości. 
Pogląd ten nie zyskał poparcia w orzecznictwie innych sądów. 
 

NSA uważa, że stawka jest elementem obowiązkowym, ale pominięcie stawki nie jest 

błędem, w sytuacji kiedy teren dla którego brakuje stawki procentowej należy do gminy – 
wówczas nie ma możliwości opłaty planistycznej, bo gmina sama sobie płacić nie będzie
 

Innym problemem jest ustalenie stawki 0% - wówczas również sąd przyjmuje że 

stawki nie ma i należy stwierdzić nieważność. 
Stawka może być istotna dla obywatela, gdyż na jej podstawie wylicza się wysokość 
odszkodowania w przypadku obniżenia wartości jego nieruchomości. 
 

 

Plan nie może zawierać obowiązków pozytywnych – pozytywnych natury rzeczy zawiera 
ograniczenia wolności zabudowy i prawa własności. Treść upoważnienia ustawowego nie 
dopuszcza możliwości kreacji kompetencji, np. wprowadzenie wymogu uzyskania zgody 
jakiegoś organu. 

 

Miejscowy plan może byś podstawą do wydania nieograniczonej ilości decyzji 

administracyjnych, jest też przykładem rozczłonkowania przepisów, gdyż normę odkodowuje 
się z różnych przepisów różnych aktów (gdzie indziej hipoteza, gdzie indziej dyspozycja i 
gdzie indziej sankcja). Jest to przykład rozczłonkowania syntaktycznego.  
 

Ustawa w znaczeniu materialnym – akt zawierający normy prawne dekodowane nie 

tylko z ustawy, ale i aktu podstawowego, ale w granicach upoważnienia ustawowego jest to 
przykład rozczłonkowania treściowego– na podstawie różnych aktów dekoduje się normy. 

Kwestie wspólne dla uchwał dot. studium i planu miejscowego. Legitymacja 

procesowa do zaskarżenia wynika z art. 101 usg: może skarżyć każdy czyj interes prawny 
bądź uprawnienie zostało naruszone. A zatem – najpierw trzeba mieć uprawnienie, a także 
dany akt musi naruszać uprawnienie (naruszenie musi wynikać z planu, a nie z okoliczności 
faktycznych na które plan jest odpowiedzią – np. powódź wystąpiła, a późniejszy plan 
przewiduje zakaz zabudowy na terenie zalewowym). Jest to teza z orzecznictwa, ale w 
praktyce do zaskarżenia nie wymaga się aż tak szczególnego uzasadnienia – przyjmuje się 
samo naruszenie interesu prawnego. 
 

Dodatkowo nie dopuszcza się legitymacji skargowej na podstawie samej tylko 

niezgodności z prawem aktu – na gruncie artykułu 101 konieczne jest wykazanie interesu 
prawnego. 
 

Inna teza z orzecznictwa – nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego kiedy 

nabyło się nieruchomości już po wejściu w życie miejscowego planu. 
 

Ciężar dowodu – w skardze z art. 101 spoczywa na skarżącym, że jego uprawnienie 

zostało naruszone. Na etapie skargi bada się sam interes prawny, a na etapie orzekania bada 
się całą sprawę.  
Zasady ustalania planu to wartości merytoryczne – niewłaściwe ukształtowanie treści planu 
jest naruszeniem zasad i np. brak stawki procentowej jest naruszeniem zasad ustalania ładu 
przestrzennego.  
Skarga na istotne naruszenie trybu uchwalania – czyli takie które miało wpływ na treść. 
Nieistotnie nie miało wpływu na treści. Istotne naruszenie byłoby wtedy, kiedy 
eliminowałoby prawa stron, np. nie rozpatruje uwag do projektu, a potem tłumaczy że i tak by 
ich nie uwzględniło.   

Problem interpretacyjny w orzecznictwie – czy należy mieć pozwolenie na ogrodzenie 

odgradzające od dróg innych niż publiczne. Wydaje się, że ogrodzenie od drogi całkowicie 
wew. nie wymaga pozwolenia.  

Budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiąch element dekoracyjny, 

instalacje telekomunikacyjne. Instalowanie urządzeń, anten na obiektach budowlanych, 
instalowanie kabli telekomunikacyjnych, krat itp. nie wymaga zgłoszenia – wymienione w 
ustawie – wyjątek dot. krat na większych budynkach, wymieniony w ustawie.  
 

Katalog wolności zabudowy jest wąski. Rzeczywisty charakter wolności zabudowy 

jest obszarem ograniczonym przez ustawy i rozporządzenia oraz pewne kategorie w ogóle 
wyłączone z zabudowy. Pozostała część tego obszaru może mieć charakter reglamentowany 
albo może wymagać potwierdzenia, deklaracji od organu, będącego potwierdzeniem prawa do 
zabudowy.  
 

Jeżeli coś zostanie zbudowane bez zgłoszenia, a mieści się w katalogu rzeczy które nie 

wymagają zgłoszenia nie popełnia się samowoli budowlanej. Nie oznacza to, że jest się 
bezkarnym – nie stosuje się co prawda prawa budowlanego, ale inne przepisy obowiązujące w 
przypadku np. zagrożenia zdrowia.  
 

Zgłoszenie robót budowlanych – art. 30 ustawy. Zgłoszenie jest powiadomieniem 

organu, sygnalizacją intencji zrealizowania inwestycji. Celem zgłoszenia jest weryfikacja 
przez organ charakteru inwestycji – aby organ potwierdził, że pozwolenie na budowę nie jest 

potrzebne (nie naruszy interesu osób trzecich, interesu publicznego, zabytku itp.) i nie jest 
pogwałceniem przepisów. Postępowanie może zakończyć się sprzeciwem organu.  
 

Poza obszarem inwestycji całkowicie wolnych, ustawa przewiduje katalog inwestycji 

wymagających zgłoszenia oraz pozwolenia. Jeżeli organ uzna, że inwestycja wymaga 
pozwolenia, sprzeciwi się i nakaże pozyskanie pozwolenia na budowę. 
 

Zgłoszenie jest formalnym zawiadomieniem o zamiarze skorzystania z wolności 

zabudowy – nie jest to wniosek o przyznanie uprawnienia, bo to uprawnienie istnieje. 
Skutkiem jest: organ powinien odnotować zgłoszenie, dokonać rejestracji zgłoszenia (nie 
należy mylić tego z rejestrem pozwoleń na budowę wymaganych na mocy art. 38). 
Rejestrację należy rozumieć tutaj jako odnotowanie w aktach administracyjnych.  
 

Zgłoszenie potwierdza prawo do wolności zabudowy – działanie organu nie nadaje 

prawa do zabudowy. Można przystąpić do zrealizowania robót budowlanych w terminie 30 
dni od doręczenia (art. 30 ust. 5) jeżeli organ nie zgłosił sprzeciwu. Sprzeciw jest wyrażany w 
drodze decyzji. Brak sprzeciwu jest milczeniem administracji, nie jest bezczynnością i jest 
sposobem wyrażania woli organu. Z zasady pogłębiana zaufania do państwa i prawa wywodzi 
się konieczność powiadamiania zawiadamiającego o braku sprzeciwu. Jest to postulat, nie 
znajdujący dotychczas realizacji w praktyce. 
 

Wymogi formalne zgłoszenia: problemem jest to, czy do postępowania wszczętego 

przez zgłoszenie stosuje się KPA. Art. 30 ust. 2 określa wymogi formalne: rodzaj, zakres i 
sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia, oraz dodatkowe elementy zgłoszenia, 
czyli załączniki, zależne od rodzaju. Konieczne jest oświadczenie o prawie do dysponowania 
nieruchomością na cele budowlane. Inne załączniki dołącza się w zależności od potrzeby – np. 
szkice, rysunki, opinie i uzgodnienia, pozwolenia właściwych organów na podstawie 
odrębnych przepisów. Może zaistnieć sytuacja, że koniecznym załącznikiem zgłoszenia 
będzie decyzja o warunkach zabudowy. Już etapie pośrednim między obszarem wolnym 
zabudowy a obszarem reglamentowanym pozwoleniem może wymagać decyzji o warunkach 
zabudowy. Jeżeli brakuje jakiegoś dokumentu organ wydaje postanowienie o wezwaniu do 
uzupełnienia dokumentacji. Jeżeli nie zostanie uzupełnione to organ w drodze decyzji wnosi 
sprzeciw. Jest to inaczej niż w kpa [gdzie wzywa się do uzupełnienia pod rygorem 
pozostawienia podania bez rozpoznania]. Jest to pierwsza sytuacja gdzie organ może zgłosić 
sprzeciw – jeszcze przed oceną zgłoszenia, wyłącznie na podstawie braków formalnych. 
Organ wyznacza termin. Ustawa posługuje się kategorią brakujących dokumentów – czy 
należy to rozumieć jako odnoszące się tylko do załączników, czy też do całości zgłoszenia, w 
tym jego wymaganych elementów formalnych, np. terminu wykonania robót. Poglądy na tę 
kwestię są podzielone, sprowadzają się do pytania stosowanie kpa – jeżeli ma się stosować, to 
dotyczy się tylko załączników, a elementy zgłoszenia mają być uzupełniane na podstawie kpa. 
Jeżeli nie ma być stosowane kpa, to należy ten przepis ustawy traktować szeroko i również 
odnosić do podania-zgłoszenia.  
 

Sprzeciw: opatrzony terminem 30 dni na doręczenie sprzeciwu inwestorowi. 

Okoliczności faktyczne, które mogą uzasadniać wniesienie sprzeciwu (oprócz przesłanek 
formalnych): gdy zgłoszenie dotyczy robót, które mają być wykonywane na postawie 
pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia; a także kiedy zgłaszane roboty naruszają miejscowy 
plan zagospodarowania przestrzennego; a także gdy zgłoszenie dotyczy obiekty 
tymczasowego już istniejącego (ust. 6).jest to druga kategoria,  
 

Art. 30 ust. 7 – organ może w decyzji o sprzeciwie nałożyć obowiązek uzyskania 

pozwolenia na budowę – jeżeli np. narusza plan, może spowodować zagrożenie dla zdrowia, 
ś

rodowiska, może być uciążliwa itp. Rozwiązanie to jest wprowadzone ponieważ tego typu 

inwestycje co do zasady nie wymagają pozwolenia, jednakże w danej sytuacji może wymagać 
pozwolenia. Jest to trzecia kategoria podstaw do wniesienia sprzeciwu.  

 

Z istoty spraw regulowanych przez prawo budowlane i rodzaju organu należy 

powiedzieć, że nie jest to postępowanie karne ani cywilne – a zatem jest to postępowanie 
jakieś administracyjne (chociaż istnieje teza, że postępowaniem administracyjnym nazywa się 
tylko postępowanie jurysdykcyjne wg kpa – teza ta jest błędna, gdyż istnieją różne formy 
działania i postępowania, nie tylko jurysdykcyjne). Każda procedura jest prawem publicznym, 
a tutaj istnieje jakaś procedura (ustawodawca podzielił pewne czynności organu i nadał im 
ramy instytucjonalne). W doktrynie przyjmuje się, że przy analizowaniu zgłoszenia dokonuje 
się normalnych czynności gabinetowych, takich jak w innych procedurach, w szczególności 
jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Charakter tychże czynności uzależnionym 
jest od rodzaju zgłaszanych robót. Czy podanie które wpłynęło wymaga zastosowania 
przepisów odnoszących się do innych stron, w szczególności zawiadamiania? Czy oględziny i 
protokół należy sporządzać i przeprowadzać wg kpa? Argument przeciw brzmi: organ ma 30 
dni, i nie jest w stanie przeprowadzić tych czynności wg kpa. Jest to błędny argument, gdyż w 
kpa termin wynosi miesiąc, ew. dłużej w wyjątkowych przypadkach. Przypuszczać można 
zatem, że jest tu kpa. Inny argument – w kpa termin ma charakter instrukcyjny i jego 
przekroczenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przy sprzeciwie termin ma char. 
materialnoprawnym, po upływie którego wygasają kompetencje – jest zatem inaczej niż w 
kpa. 

 

 

To postępowanie nie kończy się decyzją (nie zawsze przynajmniej). Są inne 

postępowania które kończą się jakąś czynnością, a nie decyzją. Wydawałoby się, że nie może 
to być postępowanie jurysdykcyjne. Ale organ nie wie w momencie wpłynięcia zgłoszenia, 
czy wyda decyzję (sprzeciw) czy nie (będzie milczał). Nie jest zatem wykluczone wydanie 
decyzji. Organ dopiero po przeprowadzeniu wszystkich czynności może powiedzieć, że nie 
wyda decyzji. Dlatego wydaje się słusznym poglądem, że powinien być stosowany KPA w 
tym przypadku. Analogicznie – jeżeli w postępowaniu formą działania jest np. udzielenie 
informacji, to nie stosuje się kpa. Ale jeżeli formą działania jest/może być decyzja to wydaje 
się że kpa powinno być stosowane. 
 

W starszych orzeczeniach NSA linia była jednolita, uznawano że podanie wszczyna 

postępowanie administracyjne, stosuje się kpa i wszczęcie postępowania uruchamia wszelkie 
wynikające z kpa obowiązki. W 2005 r. NSA przyjął, że nie wszystkie przepisy kpa mają 
zastosowanie, z uwagi na szczególny rodzaj postępowania – nie da się stosować przepisów o 
decyzji, kiedy nie ma decyzji.  
 

W kolejnych orzeczeniach linia przestała być jednolita – jest to postępowanie 

uproszczone, z uwagi na prawo budowlane. Głównie chodzi o domniemanie decyzji 
pozytywnej. Inny pogląd wywodzi stosowanie kpa z gwarancyjnej roli procedury. Kolejny 
pogląd: zgłoszenie tylko w niektórych przypadkach wywiera ten sam skutek, co wszczęcie 
postępowania wg kpa [nie wszczyna postępowania, tylko wywiera ten sam skutek] – w 
pozostałych przypadkach wymaga od organu podjęcie przez organ czynności o charakterze 
wewnętrznym, w których inwestor nie ma zapewnionego czynnego udziału. Wywodzi to z 
pojęcia sprawy administracyjnej, która jest wtedy, kiedy kończy się decyzją – a milczenie nie 
jest decyzją; a domniemanie decyzji nie może mieć miejsca, ponieważ wydawanie decyzji 
może mieć miejsce tylko na podstawie przepisów. Innym poglądem jest stosowanie kpa 
dopiero od momentu wydania decyzji – skoro postępowanie przed wydaniem decyzji o 
sprzeciwie nie jest regulowane przepisami. Przy takim ujęciu sprawy jurysdykcyjne 
postępowanie administracyjne zaczyna się od wydania decyzji i decyzja jest wydana na 
podstawie jakiegoś postępowania, do którego nie stosuje się kpa. Gdyby wniesiono odwołanie 
to organ wyższego stopnia miałby problem z badaniem sprawy, bo nie było stosowania kpa 
przed wydaniem decyzji. Pogląd ten jest wątpliwy.  
 

Przeciwnicy stosowania kpa podnoszą też argument, że w tym postępowaniu 

gwarancyjna rola kpa nie jest istotna, gdyż uppsa zezwala na zaskarżenie innych niż decyzja 

wydana w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie zrównuje innych aktów z 
decyzjami, a ponadto nadal największą gwarancję daje stosowanie kpa.  
 

Jeżeli przyjmie się, że organ I stopnia może milczeć albo wydać decyzję o sprzeciwie, 

to powstaje pytanie o kompetencje organu odwoławczego – orzeka kasatoryjnie lub 
reformatoryjnie. Jeżeli chodzi uchyli sprzeciw, to musiałby wydać decyzję przeciwną. 
Decyzją przeciwną jest milczenie – organ nie może uchylić i milczeć. Należałoby przyjąć, że 
organ odwoławczy powinien uchylić i pozostawić, (w praktyce używa się też uchylenia i 
stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu). Uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia 
też się nie da.   
 

Strony postępowania w sprawie sprzeciwu – jeżeli przyjmie się pogląd, że nie jest to 

postępowanie jurysdykcyjne, albo jest od momentu wydania decyzji, to nie stosuje się art. 28 
kpa. Powstaje pytanie kto jest stroną – na pewno autor zgłoszenia. Przepisy prawa 
budowlanego wydają się wskazywać, że stroną w takim postępowaniu będzie nie tylko 
inwestor ale i właściciele nieruchomości sąsiedniej, a także właściciel nieruchomości, jeżeli 
zgłoszenia dokonał np. użytkownik wieczysty. Należy tu przyjąć rozwiązania takie jak przy 
konstrukcji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.  
 

Umorzenie postępowania – czy podstawą umorzenia będzie realizacja robót przed 

upływem 30 dni? Czy takie postępowanie nie stałoby się bezprzedmiotowe, skoro 
postępowanie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego – a w momencie realizacji robót 
zamierzenie przestaje być zamierzeniem? Jeden pogląd mówi, że owszem byłoby umorzone 
jako bezprzedmiotowe – ale nie byłoby również skutecznego zgłoszenia, skoro inwestycja 
została już wykonana i należałoby stosować przepisy o samowoli. Inny pogląd mówi, że nie 
ma w ustawie konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie zgłoszenia – ale z istoty tej 
regulacji wynika co przeciwnego, ponieważ ma się zgłaszać zamiar, a nie realizację robót. 
Przepis szczególny prawa budowlanego mówi, że nie wydaje się nakazu rozbiórki, w sytuacji 
samowoli kiedy inwestor zrealizował przed upływem 30 dni w sytuacji kiedy organ nie 
wnosił sprzeciwu później. Kolejny pogląd przyjmuje, że umorzyć nie można postępowania w 
I instancji, nie stosuje się kpa. Dopiero II instancja może umorzyć, gdyby było to 
postępowanie bezprzedmiotowe.  
Inny problem może się pojawić przy interpretacji terminu 30 dni na wydanie sprzeciwu – 
skoro sprzeciw ma być wydany w 30 dniach, w dwóch instancjach to faktycznie II instancja 
nigdy nie zdąży. Przyjmuje się zatem, że termin ten wiąże tylko I instancję, a II ma terminy 
określone w KPA.  
 

Ostatni problem dotyczy czynności ograniczonych terminem – czy organ ma wydać 

decyzję w terminie 30 dni czy doręczyć w terminie 30 dni? Orzecznictwo jest sprzeczne. Z 12 
grudnia 2006 II OSK 2006 Wniesienie sprzeciwu jest istotne – nie jest to równoznaczne z 
doręczeniem. Należy posłużyć się zasadą równości organów i stron – z tego NSA wywodzi że 
pismo nadane w urzędzie pocztowym z zachowaniem terminu dla stron jest skuteczne, to dla 
organu również powinno. Jest to raczej błędny pogląd.  

Zgłoszenie zostało złożone, organ nie zgłosił sprzeciwu a nie upłynęło jeszcze 30 dni 

– jeżeli w tym czasie rozpoczęto roboty budowlane to nie jest to jeszcze kwalifikowane jako 
samowola budowlana. Samowolą jest dopiero budowanie po otrzymaniu sprzeciwu. Kiedy 
uznaje się że sprzeciw jest skutecznie wniesiony? W orzecznictwie przyjmuje się, że termin 
doręczenie jest odrębne od terminu wniesienia sprzeciwu – datą wniesienia sprzeciwu jest 
(dwa poglądy) nadanie pisma sprzeciwu na poczcie lub sporządzenie decyzji o sprzeciwie. 
Przyjmuje się również, że skutek sprzeciw wywołuje oczywiście od momentu doręczenia – 
natomiast pod kątem terminów wiążących organ ważne jest to kiedy sprzeciw został 
sporządzony. Sprzeciw wywołuje skutki od momentu doręczenia, ale jest skuteczny od 
momentu sporządzenia. Nie będzie samowolą, jeżeli ktoś po upływie terminu 30 dni nie 
otrzymał sprzeciwu, zaczął roboty, a sprzeciw doręczono po 40 dniach. Wówczas należy 

zaprzestać robót i nie jest to samowola. Samowolą byłoby gdyby po doręczeniu sprzeciwu 
nadal prowadzono roboty.  
 

Przyjmuje się również, wg innego poglądu podejmowanie robót budowlanych przed 

upływem 30 dni na wniesienie sprzeciwu jest jednak samowolą. Inny pogląd, dominujący w 
orzecznictwie przyjmuje, że podmiot może na własne ryzyko podjąć roboty przed upływem 
terminu, i nie będzie samowolny jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu.  
 

Liczenie terminów – zależy czy przyjmie się, że jest to jakieś postępowanie 

administracyjne. Jeżeli tak, to kpa reguluje terminy. Jeżeli nie, stosuje się ogólne zasady.  
 

Wezwanie do uzupełnienia dokumentów – co dzieje się z 30 dniowym terminem z 

ustawy w przypadku wezwania? Termin jest materialnoprawnym, a więc zawity i powoduje 
wygaśnięcie kompetencji po jego upływie. Przyjęło się w orzecznictwie, że postanowienie o 
wezwaniu do uzupełnienia braków w postaci dokumentów powoduje zawieszenie terminu 
(termin nie biegnie). Jeżeli termin na uzupełnienie dokumentów upłynie bezskutecznie to 
termin 30 dni biegnie dalej i organ może sprzeciw zgłosić (na podstawie przesłanek 
formalnych z powodu braku dokumentów). Przyjmuje się, że jeżeli dokumenty zostaną 
uzupełnione po wezwaniu, to termin 30 dni dla organu biegnie od nowa – nie jest to 
uregulowane w przepisach, jest to prawo sędziowskie. 
 

Zakres inwestycji podlegających zgłoszeniu jest wąski, więc ograniczenie wolności 

zabudowy jest zauważalne. Nawet wtedy organ może zgłosić sprzeciw, ale jest to w drodze 
decyzji a więc strona ma gwarancje ochrony procesowej, a później skargi do sądu. 
 

 

 

Reglamentacja w drodze pozwolenia na budowę: najpierw należy pozyskać decyzję o 

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli na terenie nie obowiązuje miejscowy 
plan zagospodarowania przestrzennego).  
 

Decyzja o warunkach zabudowy: są przewidziane dwa rodzaje decyzji 

administracyjnych, które się nie wykluczają i muszą być uzyskane aby móc budować (w 
sytuacji gdy nie ma planu). Te decyzje rozstrzygają różne sprawy, nie są tożsame. Pozostaje 
pytanie o prawo wolności zabudowy, jeżeli jest ono determinowane przez decyzję 
administracyjną – jeżeli uznałoby, że te dwie decyzje mają charakter uznaniowy owszem, nie 
byłoby wolności zabudowy – ale obie te decyzje mają charakter związany. Decyzje te nie 
kreują prawa wolnościowego, tylko nadają mu granice, wynikające z przepisów prawa. 
Jednostce przysługują odwołania, skarga do sądu i wreszcie skarga konstytucyjna.  
 

Jest to decyzja, i należy przeprowadzić postępowanie administracyjne, a zatem 

wynikają z tego gwarancje procesowe. Ponadto, ciężar dowodu spoczywa na organie jeżeli 
rozstrzygnie o odmowie.  
 

Względy prewencyjne: ochrona wartości takich jak ochrona zdrowia, środowiska, ład 

przestrzenny – te wartości organ musi wziąć pod uwagę przy zajmowaniu się konkretną 
sprawą. Przed wszczęciem postępowania są to wartości abstrakcyjne.  
 

Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana po decyzji o warunkach zabudowy, 

jest z nią ponadto związania materialnie – ponieważ organ jest związany decyzją 
wcześniejszą (art. 30).  
 

Art. 4 ust 2. ustawy o planowaniu – forma działania. Zbiorczo nazywa się je 

decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – są to: decyzja o lokalizacji 
inwestycje celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Nie jest błędem 
posługiwanie się kategorią zbiorczą, ponadto sama decyzja o wzizt jest wydawana zamiast 
planu – tzn. kiedy nie ma planu.  
 

Przedmiot decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: Art. 56 i 64 

przewiduje, że nie można odmówić wydania tej decyzji – przyznaje roszczenie o wydanie 
decyzji o określonej treści, są to zatem decyzje o charakterze związanym.  

 

Decyzje te budzą wątpliwości. Czy jest to konkretyzacja normy, czy potwierdzenie 

zgodności z planem. Istniał pogląd, że jest to decyzja będąca w istocie zaświadczeniem o 
zgodności z miejscowym planem. Jest to pogląd błędny. Inny, również kontrowersyjny 
pogląd brzmi: decyzja  o warunkach zabudowy i zagospodarowania ma charakter promesy – 
gdyby przyjąć taką konstrukcję, to wydanie decyzji o warunkach przydaje roszczenie jeżeli 
nic się nie zmieniło w stanie faktycznym. Ale decyzja o pozwoleniu na budowę jest odrębną 
decyzją i dotyczy innej materii – wprawdzie organ jest związany decyzją o warunkach, ale 
tylko co do przedmiotu badanego i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach nie oznacza że 
jest to będzie wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu. Trzeci, uznany pogląd mówi, że jest 
to zupełnie odrębna decyzja. 
 

Kiedy organ może wydać decyzję o warunkach – przed rozpoczęciem robót, w trakcie, 

czy po ich zakończeniu? Z konstrukcji tego rozwiązania wyciąga się – skoro jest to zgoda na 
realizację zamierzenia budowlanego – to nie można wydać decyzji post factum. Ale poglądy 
są różne. Przyjmuje się, że decyzja o warunkach jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach 
procesu inwestycyjnego i może nastąpić jedynie przed podjęciem działań zmierzających do 
realizacji. A prawie budowlanym znajduje się przepis, który mówi że nie można wydać 
decyzji pozwolenia jeżeli inwestycja została już zrealizowana – z tego wywodzi się, że 
decyzji o warunkach tym bardziej nie można wydać w takiej sytuacji. 

 Art. 59 ustawy o planowaniu – z tego przepisu zdaniem niektórych sądów nie wynika 

jednoznaczny zakaz wydawania decyzji o warunkach po zrealizowaniu inwestycji. 
(wykładnia literalna).  
 

Art. 34a prawa budowlanego mówi że nie wydaje się decy 

 

Kolejny pogląd – nie można przenosić uregulowań z prawa budowlanego na ustawę o 

planowaniu, ponieważ regulują te ustawy zupełnie różne kwestie.  
 

Inny pogląd – w związku z orzeczeniem TK z 20 grudnia 2006 P 37/06 

stwierdzającego niezgodność z konstytucją części przepisów pozwalających legalizować 
samowolę pod warunkiem że będzie miał decyzję w warunkach zabudowy, a nie miał tej dej 
decyzji bo budował samowolnie. Była to sytuacja absurdalna – z tego orzeczenia wywodzi się, 
ż

e można wydać decyzję o warunkach po realizacji inwestycji.  

 

Poglądem jest: można wyróżnić dwa rodzaje decyzji o warunkach – jeden rodzaj o 

decyzje wydawane celem legalizacji, drugi rodzaj dla pozostałych sytuacji i powinno być 
niedopuszczalne a postępowanie umorzone – orzeczenie sądu w Gorzowie II SA/GO 128. 
 

Inny pogląd, wywodzony ogólnie z prawa administracyjnego – nie można wydać 

decyzji o charakterze zatwierdzającym po fakcie.  
 

Ustalenia warunków zabudowy wymaga – zamiana zagospodarowania terenu i zmiana 

sposobu użytkowania  obiektu budowlanego. Są to różne i odrębne od siebie przedmioty – 
czyli decyzja o warunkach zabudowy niekoniecznie jest wymagana tylko wtedy kiedy ma być 
przedłożona celem wydania pozwolenia na budowę.  
 

Zmiana zagospodarowania terenu – art. 59 zawiera wyjątek, gdzie nie wymaga decyzji 

o warunkach przy jednorazowej zmianie trwającej do roku. Zmiana jest pojęciem nieostrym i 
wymaga badania na gruncie każdego przypadku. Można różnie rozumieć to pojęcie, np. 
istnieją pewne roboty budowlane które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale mogą 
ingerować w przestrzeń, a ingerencja w przestrzeń może prowadzić w konsekwencji do 
zmiany w zagospodarowaniu terenu (np. instalowanie krat czy innych tablic). Druga sytuacja: 
do zamiany może dojść przy wykonywaniu robót podobnych do budowlanych, które jednak 
nie będą prowadzić do realizacji obiektu budowlanego (np. dokonanie jakiegoś nasypu) która 
będzie prowadzić do zmiany zagospodarowania tereny – takie roboty nie wymagają 
pozwolenia na budowę, ale wymagają decyzji o warunkach.  
 

Czy wydanie decyzji o warunkach pozwala sądzić, że można już spodziewać się 

wydania pozwolenia? Niekoniecznie – o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, 

nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Pozwolenie na budowę 
wiąże się ściśle z własnością, a decyzja o warunkach nie. Można to rozważyć pod kątem tego, 
czy decyzja o warunkach kształtuje status prawny nieruchomości – nie reguluje, ponieważ 
każdy może wystąpić o tą decyzję i nie może być regulowania.  
 

Ponadto decyzję o warunkach można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy – 

skoro tak to tym bardziej nie można powiedzieć, że decyzja ta kształtuje status prawny 
nieruchomości.  
 

Wreszcie – decyzja o warunkach nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw osób 

trzecich – wprost w ustawie.  
 

Przedmiotem decyzji o warunkach nie jest nieruchomość, nieruchomość zatem nie jest 

to tzw. akt realny, czyli skierowany do rzeczy i kształtujący jej stan prawny (jak np. decyzja o 
wpisaniu zabytku do rejestru zabytków). Decyzja ta odnosi się do zamierzenia 
inwestycyjnego – inwestycyjnego drodze decyzji następuje potwierdzenie hipotetycznego 
uprawnienia do realizacji określonego zamierzenia budowlanego przez określoną osobę. 
Będzie to akt o charakterze osobistym. W prawie administracyjnym przyjmuje się że nie ma 
następstwa prawnego, ale przyjmuje się wyjątek wobec aktów realnych. Innym wyjątkiem 
jest to, że można przenieść decyzję o warunkach, ale znowu nie można stwierdzić na 
podstawie tego że jest to decyzja o charakterze realnym.  
 

Przyjmuje się również, że charakter tej decyzji o warunkach zmienia się w zależności 

od tego czy zostanie wydane pozwolenie na budowę. Do czasu uzyskania pozwolenia, kiedy 
decyzja dotyczy tylko zamierzenia to bez wątpienia jest to decyzja o charakterze osobistym – 
bo dotyczy zamierzenia i jego zgodności z przepisami. Stan zmienia się od momentu 
uzyskania pozwolenia na budowę.  
 

Zamierzenie inwestora jako przesłanki: konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach 

przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu. Czy postępowanie może stać się bezprzedmiotowe 
jeżeli postępowanie będzie toczyć się już po wybudowaniu obiektu? Brak podstaw, by 
przyjąć że każde zbudowanie obiekt czyni każde takie postępowanie bezprzedmiotowym. Nie 
ma przepisów w ustawie o planowaniu dot. bezprzedmiotowości, są natomiast w kpa które się 
stosuje.  
 

Decyzje o warunkach zabudowy muszą spełniać warunki z art. 61 łącznie: np. zasadę 

dobrego sąsiedztwa – co najmniej jedna działka sąsiednia korzystająca z tej samej drogi 
publicznej i jest zabudowana tak, że można określić kontynuację. Kryterium granicy przyjęto 
ż

e sąsiedztwo w rozumieniu tego przepisu to sąsiedztwo urbanistyczne, korzystające z pojęcia 

ładu przestrzennego. Jeżeli droga wewnętrzna doprowadza nieruchomość do drogi publicznej 
to uważa się przesłankę dla spełnioną (również przez służebność). 
 
Wykład 1 grudnia 2010   
Decyzja o warunkach zabudowy – decyzja o char. deklaratoryjnym (ale faktycznie każda z 
tych decyzji zawiera jakiś element konstytutywny), pozwala stosować art. 155 i 154 kpa o 
zmianie decyzji i uchyleniu. Jeżeli przyjmie się, że jest to decyzja deklaratoryjna, to adresat 
decyzji nabywa niejako roszczenie do wydania pozwolenia na budowę przy spełnieniu innych 
przesłanek – a zatem musi być zgoda strony przy zmianie lub uchyleniu decyzji – bo strona 
nabywa prawa. Roszczenie nie dotyczy korzystania z prawa wolności zabudowy, bo do tego 
jest konieczne pozwolenie na budowę. Roszczenie dotyczy decyzji o pozwoleniu, z której 
dopiero wywiedzie się uprawnienie do zabudowy. 
 

Decyzja o warunkach zabudowy nie powinna determinować treści późniejszego 

pozwolenia na budowę i nie powinna zawierać zbyt szczegółowych wytycznych. Treść 
decyzji wg art. 54 w zw. z art. 64 – decyzja zawiera określenie rodzaju inwestycji – odgrywa 
istotne znaczenie dla późniejszego pozwolenia na budowę. Pierwszą okolicznością jaką 
będzie badał organ wydający pozwolenie na budowę, czy jest decyzja o warunkach – i czy nie 

nastąpiła jakaś zmiana  projekcie względem decyzji o warunkach zabudowy – bada się, czy 
tożsamość inwestycji jest taka sama, musi być ten sam rodzaj inwestycji dla wydania decyzji 
o pozwoleniu – jeżeli będzie inny projekt, to wówczas nie uzyskał on decyzji o warunkach i 
niemożliwe jest wydanie pozwolenia.  
 

Strony postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy – zależy od 

rodzaju inwestycji, generalnie im inwestycja większa, tym więcej będzie stron, ponieważ 
będzie więcej właścicieli nieruchomości na które inwestycja będzie oddziaływać.  
 

Inną wymaganą kwestią, gdzie musi być zachowana łączność między decyzjami o 

warunkach i pozwoleniu to przeznaczenie inwestycji – również ma być takie same, wydanie 
decyzji o warunkach na przeznaczenie A i B powoduje, że może być odmowa  wydania 
pozwolenia na inwestycję o przeznaczeniu A i B i C.  
 

Jeżeli inwestycja w oczywisty sposób jest niemożliwa lub nie może jej być na danym 

terenie (z uwagi na rodzaj), to organ z pewnością odmówi wydania decyzji o warunkach. 
Jeżeli się odmawia ustalenia warunków zabudowy, to przyjęło się w praktyce i orzecznictwie 
ż

e nie trzeba doręczać tej odmowy wszystkim ‘stronom’. Przyjmuje się też, że nie ma 

potrzeby sporządzania załącznika graficznego. Nawiązuje się tutaj do praw osób trzecich – 
trzecich postępowaniu uwzględnia się go, i na etapie ustalania warunków zabudowy można 
wywalczyć jako strona będąc sąsiadem (może się okazać że w pozwoleniu na budowę już nie 
będzie można być stroną bo nie będzie się znajdować w obszarze oddziaływania inwestycji) a 
wydanie decyzji o warunkach określa, że adresat będzie musiał budować w granicach 
warunków zabudowy, a nie będzie mógł wykroczyć poza nie i dlatego też jest to ochrona 
interesów osób trzecich. Dojazd do nieruchomości musi być określony  w postępowaniu. 
 

Przepisy odrębne – o zabytkach, rozporządzenia wykonawcze do prawa budowlanego,  

przepisy o kształtowaniu ładu przestrzennego mogą mieć wpływ na treść decyzji o warunkach.  
 

Inwestycja zgodna z przepisami prawa chroni interesy osób trzecich – taki pogląd 

wydaje się zbyt daleko idący i nieuzasadniony.  
 

Bierze się pod uwagę interesy prawne, ale i interesy faktyczne jeżeli można je 

uwzględnić.  
 

Decyzja powinna zawierać linie rozgraniczające na mapie w odpowiedniej skali – a 

zatem musi pojawić się załącznik graficzny. Nie należy tego mylić z planem 
zagospodarowania działki, które pojawia się przy pozwoleniu na budowę. Mapa z liniami 
rozgraniczającymi jest pdstawę do jego sporządzenia. Linie rozgraniczające, czyli mapa ma 
określać teren inwestycji – nie należy aprioryczni zakładać, że będzie to równe z granicami 
działki, gdyż możę się zdarzyć, że inwestycja będzie tylko na części działki. Może mieć to 
znaczenie na etapie ustalania kto może być stroną postępowania spośród sąsiadów. Elementy 
konstytutywne decyzji – muszą być zawarte. Dodatkowo par. 9 rozporządzenia ministra 
infrastruktury z 23 sierpnia 2003 i par. 3 mówią, że część graficzna stanowi załącznik do 
decyzji. Wyniki analizy architektonicznej obszaru również są załączane do decyzji (nie sama 
analiza) i jako takie muszą być podpisane.  
 

Uzasadnienie decyzji wyznaczone jest przez art. 107 kpa.  

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany – organ nie ma tutaj uznania i jedyną 
podstawą odmowy mogą być przepisy odrębne, np. o zabytkach czy ochronie środowiska. 
Postępowanie wszczyna się na wniosek inwestora – tylko na wniosek. Organ jest związany 
wnioskiem inwestora co do charakteru i rodzaju inwestycji. 
Art. 52. 
 

Nie ma podstawy, aby żądać od inwestora by załącznik graficzny w postaci mapy do  

wniosku był podpisany przez projektanta. Taki graficzny załącznik jest wymogiem 
formalnym dla wniosku. Mapa zasadnicza – prawo geodezyjne określa definicję ustawową; i 
mapa katastralna – przyjmuje się że może być mapa ewidencyjną, wg art. 51 prawa 
geodezyjnego.  

 

Wniosek powinien zawierać określenie terenu, charakterystykę, wskazać cel 

zamierzonej budowy. Cel wiąże się z zamierzeniem. Należy też określić media, czyli prąd, 
wodę, gaz, kanalizację oraz dojazd. Wniosek też ma zawierać techniczne kwestie – ale istotne 
z punktu widzenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych (np. ilość kondygnacji). 
Szczegółowe kwestie techniczne pozostawione zostaną na wniosek o pozwolenie na budowę. 
Wniosek również będzie zawierał wpływ inwestycji na środowisko.  
 

Przed postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy przeprowadza się odrębne 

postępowanie w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko – natomiast dla 
pozwoleń na budowę w trakcie postępowania wyjaśnia się kwestie dot oddziaływania na 
ś

rodowisko. 

 

Uzgodnienia i porozumienia uzyskiwane w trakcie postępowania: są realizowane na 

podstawie art. 106 kpa i ogólnej zasady tam zawartej (w postaci postanowienia) art. 53 – 
modyfikacją jest to, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Art 60 ust. 1 i 2 nakłada 
obowiązek pozyskania  uzgodnień wynikających z innych przepisów.  
 

Może zaistnieć sytuacja, kiedy organ wydający decyzję o warunkach wydaje ten sam 

organ z którym musi nastąpić uzgodnienie – np. w mieście na prawach powiatu decyzje 
wydaje prezydent, i jest równocześnie zarządcą drogi. Przyjmuje się w orzecznictwie, że nie 
ma potrzeby dokonywać pełnej procedury i kolejnych postanowień, ale wystarczy że w 
uzasadnieniu wykaże się zbieg kompetencji. Podjęta jest uchwała 5 sędziów NSA z roku 2001 
z 9 kwietnia OPK 26/00. Przyjmuje się również, że uzgodnienia nie są uznaniem.  
 

Art. 58 i 62 dot. zawieszenia postępowania na okres 12 miesięcy i 9 miesięcy (dla 

lokalizacji inwestycji celu publicznego i dla warunków zabudowy). Nie ma w przepisie 
przesłanek zawieszenia. Mogłoby to prowadzić do tego, że zawiesić można z dowolnego 
powodu postępowanie. Wójt może zawiesić postępowanie, bo prowadzi postępowanie, ale wg 
przepisu wójt może je podjąć. Problem przy zawieszeniu postępowania odwoławczego przez 
SKO – kto może podjąć w tej sytuacji postępowanie? Orzecznictwo przyjmuje, że przesłanki 
podjęcia mogą wskazywać na przesłanki zawieszenia. 
 

Odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę jest rozpatrywane w kontekście 

zasady dwuinstancyjności, z której wynika, że w ustroju administracji publicznej istnieją dwa 
organy kompetentne do rozpatrzenia sprawy w całości, ustawione hierarchicznie. Odwołanie 
służy tylko od decyzji wydanej w I instancji, jest środkiem odformalizowanym i nie jest 
wymagana jakaś szczególna forma odwołania (wystarczy, że strona napisze, że nie zgadza się 
z rozstrzygnięciem) – jednakże z zasady pisemności wynika, że odwołanie należy złożyć na 
piśmie. Uzasadnienie odwołania nie jest koniecznym jego elementem, ale z oczywistych 
względów powinno je zawierać. O tym, czy podanie złożone do organu jest odwołaniem 
decyduje jego treść, a nie tytuł czy nazwa – zatem możliwe jest, że strona zatytułuje pismo 
jako skargę czy zażalenie, ale jeżeli jego treść będzie odnosić się do decyzji o pozwoleniu na 
budowę to organ przyjmie je jako odwołanie. Należy jednak pamiętać, że KPA dozwala na to, 
aby przepisy szczególne określały dodatkowe wymogi dla odwołania.  

 

Art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi 

się tylko i wyłącznie do lokalizacji inwestycji celu publicznego – dla pozostałych odwołań 
należy stosować przepisy KPA, a więc ogólną regulację. Ten przepis odnosi się do samego 
odwołania i jego elementów formalnych, i nie dotyczy zakresu działania organu II instancji. 
Zgodnie z tym przepisem dla odwołania od decyzji o lokalizacje celu publicznego 
przewidziane są szczególne wymogi formalne – zarzuty wobec treści rozstrzygnięcia (strona 
wskazuje wadliwe działanie organu), istota odwołania oraz zakres żądania strony (żądanie 
uchylenia decyzji, uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcia 
merytorycznego) oraz dowody (na gruncie powyższego przepisu brak wskazania dowodów 
jest brakiem formalnym odwołania; dowody wskazane przez stronę nie wiążą organu i 

zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ nie może opierać się wyłącznie na dowodach 
wskazanych przez stronę). Art. 63 i 64 KPA mówią o uzupełnieniu braków formalnych i mają 
zastosowanie w tym przypadku. 

Orzecznictwo sądów w tej kwestii było rozbieżne. Jeden z poglądów opierał się na 

tym, że skoro odwołanie ma zawierać określone elementy, w szczególności zarzuty do treści 
decyzji, to ten element będzie badany w pierwszej kolejności przez organ I instancji – nacisk 
położony jest na aspekt kontroli decyzji I instancji, a z istoty odwołania wynika, że jest to 
ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez inny organ, a nie kontrola działania organu 
I instancji – dlatego ten pogląd został odrzucony. Wg drugiego poglądu została złamana 
zasada dwuinstancyjności, gdyż organ II instancji został nakierowany na konkretne 
rozstrzygnięcie poprzez zarzuty strony – zarzuty oczywiście nie wiążą organu. Inny pogląd 
idzie w innym kierunku – zarzuty strony mają na celu ułatwienie rozstrzygnięcia organowi II 
instancji, w żaden sposób nie wiążą organu i nie dochodzi do złamania zasady 
dwuinstancyjności, gdyż organ nie jest związany zakresem odwołania, ale zakresem całej 
sprawy administracyjnej.  

Art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera termin, 

którego upływ powoduje istotne konsekwencje – po okresie 12 miesięcy nie stwierdza się 
nieważności, ale stwierdza się wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ma to istotne znaczenie, 
gdyż decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, jak w przypadku stwierdzenia 
nieważności, ale organ potwierdza aktem administracyjnym, że decyzja zawierała od chwili 
wydania naruszenie prawa. Pozwala to na wysunięcie roszczeń o odszkodowanie.  

Art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera 

również regulację, wg której nie uchyla się decyzji w wyniku wznowienia postępowania, 
jeżeli przesłanką wznowienia był brak czynnego udziału strony bez jej winy a od doręczenia 
decyzji upłynęło 12 miesięcy – również i w tym przypadku występuje jedynie stwierdzenie 
wydania decyzji z naruszeniem prawa. Oba powyższe przypadki stanowią wyjątek od zasad 
przyjętych w KPA, który przewiduje znacznie dłuższe terminy, po upływie których nie 
stwierdza się nieważności decyzji.  

Art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje 

również szczególny sposób doręczania decyzji i postanowień kończących postępowanie. 
Inwestor i właściciel nieruchomości (a zatem i jej użytkownik wieczysty czy dzierżawca) są 
zawiadamiani zawsze na piśmie, natomiast pozostałe strony, czyli właściciele nieruchomości 
sąsiednich są zawiadamiani w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na 
danym terenie. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia szybkości postępowania, gdyż 
decyzja może stać się ostateczna dopiero po doręczeniu decyzji wszystkim stronom i upływie 
terminu na wniesienie odwołania (który rozpoczyna swój bieg od dnia skutecznego 
doręczenia decyzji stronie). 

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak również o warunkach 

zabudowy – przesłanki są takie same) może zostać również wyeliminowana z obrotu w 
przypadkach przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 
takich jak uzyskanie przez innego inwestora pozwolenia na budowę na terenie tej samej 
nieruchomości (wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że nie można już nic 
innego tam budować na podstawie nieaktualnych już decyzji o warunkach zabudowy – 
zmienił się stan faktyczny nieruchomości; należy zaznaczyć że pozostaje w mocy ta decyzja o 
warunkach zabudowy którą otrzymał inwestor któremu wydano pozwolenie na budowę; 
wspomniane decyzje wygasają z mocy prawa). Innym powodem wygaśnięcia decyzji jest 
uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tę 
nieruchomość – w takim przypadku wszystkie decyzje o warunkach zabudowy tracą moc (akt 
indywidualny zostaje zastąpiony przez akt generalny). Należy pamiętać, że uchwalenie 
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje nieważności 

ostatecznych decyzji o pozwoleniach na budowę – taka sytuacja spowodowałaby, że 
uchwalenie planu oznacza wygaśnięcie wszystkich decyzji o pozwoleniu na podstawie 
których już coś zbudowano i stałoby się to samowolą budowlaną. Stwierdzenie nieważności 
tych decyzji następuje w drodze decyzji organu.  

Art. 57 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na 

marszałka województwa, wojewodę, wójta, burmistrza i prezydenta miasta obowiązek 
prowadzenia właściwych rejestrów decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz o warunkach 
zabudowy – zależnie od ich zasięgu. Te rejestry pozwalają na eliminowanie z obrotu decyzji 
których moc wygasa, a także są pomocne przy procesach planistycznych kiedy tworzony jest 
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. 

Decyzja może być wysyłana do wielu osób, ale kierowana jest tylko do stron. Katalog 

tych podmiotów organ ustala z urzędu. Na końcu każdej decyzji znajduje się tzw. rozdzielnik, 
gdzie wyliczone są wszystkie podmioty, do których decyzja jest wysyłana. Nie należy mylić 
tego ze skierowaniem decyzji, gdyż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w 
postępowaniu jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie należy mylić tych 
dwóch pojęć. Skierowanie oznacza wybór adresata decyzji jako aktu administracyjnego, a 
wysłanie oznacza wybór adresata korespondencji. 

Pełnomocnictwo w postępowaniu może być udzielone wyłącznie osobie fizycznej – 

udzielenie pełnomocnictwa osobie prawnej, jednostce organizacyjnej nieposiadającej 
osobowości prawnej, spółce czy biuru projektowemu jest niedopuszczalne na gruncie ustawy 
oraz art. 33 KPA (gdyby przedstawicielem strony był taki podmiot byłaby to istotna, 
kwalifikowana wada decyzji i byłaby to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji). 

Pozwolenie na budowę jest regulowane w art. 3 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z 

którym jest to decyzja administracyjna. Należy zaznaczyć, że dopiero po uzyskaniu 
pozwolenia można rozpocząć roboty budowlane (decyzja jest wykonalna dopiero kiedy stanie 
się ostateczna). Decyzja ta ma char. związany na mocy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. 
Zazwyczaj decyzje związane mają charakter deklaratoryjny, gdyż wynikają z przepisów 
prawa i są tylko potwierdzeniem jakiegoś faktu, stanu czy uprawnienia. Natomiast 
pozwolenie na budowę jest szczególne, gdyż posiada konstytutywne elementy. Wynika to z 
wolnościowego charakteru prawa do wolności zabudowy – można zabudować nieruchomość, 
pozwolenie potwierdza to prawo i to jest deklaratoryjny element, natomiast to w jakim 
zakresie można zabudować jest elementem konstytutywnym, bo wyznacza granice w jakich 
można realizować swoją wolność zabudowy. Samo pozwolenie na budowę nie rodzi prawa do 
wolności zabudowy, wynika ono z Konstytucji. Pozwolenie na budowę ma również charakter 
gwarancyjny wobec wolności zabudowy i wiąże się to ściśle z konstytutywnym elementem. 
Dodatkowo, z przepisów Prawa budowlanego wynika wprost, że organ nie może odmówić 
wydania pozwolenia jeżeli inwestor spełni wszystkie przesłanki – jest to roszczenie o 
wydanie pozwolenia. W istocie pozwolenia przeważa jednak konstytutywność, gdyż bez 
pozwolenia nie można legalnie zrealizować budowy – dopiero podmiot legitymujący się 
ostatecznym pozwoleniem na budowę może korzystać ze swojego prawa wolności zabudowy.  

Pozwoleniu na budowę służy również domniemanie w przypadku, gdy powstaną 

wątpliwości, czy budowa ma podlegać tylko zgłoszeniu czy wymaga pozwolenia. Jest to 
wynik wnioskowania, że jeżeli podmiot pozyska pozwolenie, czyli spełni ostrzejsze warunki 
to tym bardziej będzie mu wolno rozpocząć budowę wymagającą zgłoszenia.  

Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną związaną, a zatem nie jest 

uznaniowe. W toku postępowania pojawiają się w różnych momentach luzy decyzyjne, ale 
należy pamiętać, że organ kończąc postępowanie nie ma wyboru pomiędzy możliwymi 
alternatywami rozstrzygnięcia (a to jest istota uznaniowości) – jeżeli przesłanki zostaną 
spełnione to nie ma prawa odmówić wydania pozwolenia. 

Pozwolenie na budowę musi być ostateczne, by można było legalnie rozpocząć 

budowę. Mówi o tym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnijmy, że decyzja jest 
ostateczna, gdy została skutecznie doręczona i bezskutecznie upłynął termin na odwołanie 
albo gdy decyzja została wydana w II instancji. Dzięki temu istnieje domniemanie trwałości. 
Należy też pamiętać o instytucji wstrzymania wykonalności decyzji (art. 159 KPA). 
Wniesienie odwołania zawsze wstrzymuje wykonalność decyzji. Może też zaistnieć sytuacja, 
gdy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie nadany rygor natychmiastowej 
wykonalności na podstawie art. 108 KPA – ale należy pamiętać o art. 28 ust. 1 Prawa 
budowlanego, który wyraźnie mówi o ostatecznej decyzji. Dlatego też przyjęło się, że nie jest 
dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych w takiej sytuacji (chociaż podmiot który 
rozpocząłby budowę w takim przypadku nie mógłby ponosić odpowiedzialności za wadliwe 
działanie administracji – byłaby to jednak samowola budowlana i należałoby ją 
zalegalizować). 

Należy też pamiętać o art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku 

wniesienia skargi do sądu na decyzję II instancji sąd może wstrzymać wykonanie decyzji i 
może uzależnić takie postanowienie od wniesienia kaucji przez skarżącego w drodze 
postanowienia które nie wymaga uzasadnienia i na które nie służy środek zaskarżenia (takie 
postanowienie jest uznaniem sądowo-administracyjnym w zakresie określania wysokości 
kaucji) – w przypadku gdy skarga zostanie oddalona kaucja będzie przeznaczona na 
zaspokojenie inwestora (który mógł ponieść koszty związane z wstrzymaniem wykonania 
decyzji o pozwoleniu na budowę), jeżeli zostanie uwzględniona polega zwrotowi skarżącemu. 

Konsekwencją rozpoczęcia robót bez ostatecznej decyzji będzie umorzenie 

postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę – inwestycja nie jest już 
zamiarem inwestora, ale jest faktycznie realizowana, a pozwolenie może być wydane tylko na 
taką budowę, która jeszcze się nie rozpoczęła i jest dopiero w sferze zamiaru budowlanego. 
W przypadku umorzenia postępowania inwestor traci pozwolenie na budowę, które otrzymał 
(jeszcze nie ostateczne) i tym samym traci możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę 
– jedyne co może zrobić to postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. W 
takim przypadku następuje zmiana właściwości organów – organ architektoniczno-budowlany 
traci swoje kompetencje, gdyż nie ma już do czynienia z zamiarem (postępowanie przed tym 
organem jest już bezprzedmiotowe), ale z budową, a te leżą we właściwości organów nadzoru 
budowlanego.  

Pozwolenie na budowę jako decyzja administracyjna musi spełnić szereg wymogów 

formalnych, które wynikają przede wszystkim z art. 107 KPA, ale mogą być również w 
innych przepisach Kodeksu (jak np. termin, zlecenie, warunek). Art. 36 Prawa budowlanego 
wskazuje dodatkowo elementy pozwolenia, które mogą być wymagane w konkretnych 
przypadkach. Które z nich i czy w ogóle zastosować pozostawia się uznaniu organu. Ważnym 
elementem pozwolenia jest także zatwierdzony projekt budowlany – on określa co wolno 
inwestorowi wybudować. W decyzji o pozwoleniu na budowę nie można nałożyć obowiązku 
uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – wynika to z art. 54 Prawa 
budowlanego (wyjątki zawiera art. 55). 

Pozwolenie na budowę ma ścisły związek z zamierzeniem inwestycyjnym (zamiarem 

budowlanym). Art. 33 ust. 1 mówi, że pozwolenie wydaje się dla całego zamierzenia 
budowlanego, co ma znaczenie w przypadku, gdy inwestor chce wybudować zespół obiektów. 
Musi przedstawić projekt całości, ale może zawnioskować o wydanie decyzji częściowej, aby 
rozpocząć budowę od jakiejś części zespołu obiektów.  

Zgodnie z art. 34. ust. 4 i 5 Prawa budowlanego projekt budowlany musi być 

zatwierdzony. Zasadą jest, że projekt zatwierdza się w momencie wydania decyzji, ale istnieje 
możliwość, aby inwestor zawnioskował o wydanie samego zatwierdzenia projektu w drodze 
decyzji. Należy też pamiętać, że nie jest dopuszczalne aby wydać pozwolenie na budowę na 

zamierzenie o szerszym zakresie niż przewiduje wniosek o pozwolenie, a także wydać 
pozwolenie na budowę bez zatwierdzenia projektu – zatwierdzenie przez organ musi nastąpić 
wsześniej. Ponadto, przepis ten mówi o projekcie budowlanym, a ten składa się z dwóch 
części – nie można zatem zatwierdzić tylko projektu zagospodarowania terenu. 

Doręczenie decyzji, a zarazem projektu, który jest jego częścią powoduje rozbieżność 

w orzecznictwie. Pierwszy pogląd głosi, że projekt jest integralną częścią decyzji i doręczenie 
decyzji bez projektu będzie obarczone istotną wadą i będzie nieskuteczne. Ten pogląd został 
zastąpiony nowszym, zgodnie z którym decyzję zawierającą projekt otrzymuje tylko inwestor, 
aby mógł realizować swoje zamierzenie, a pozostałe strony (głównie właściciele 
nieruchomości sąsiednich) otrzymują decyzję pozbawioną projektu. Nie jest to złamanie 
zasady informowania i zasady czynnego udziału stron, gdyż mogą się oni zapoznać z 
projektem stanowiącym część akt sprawy w siedzibie organu i niedoręczenie im projektu nie 
jest istotnym uchybieniem.  

Pozwolenie na budowę ma również związek z decyzją o warunkach zabudowy. Do 

wniosku o pozwolenie należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy (w sytuacji gdy 
nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i jest to 
wymóg formalny wniosku. Bez spełnienia tej przesłanki nie można wydać pozwolenia. Jeżeli 
okazywało się, że decyzja o warunkach zabudowy była obarczona wadami powodującymi jej 
nieważność, to organy zawieszały postępowanie i występowały do organu wyższej instancji o 
zweryfikowanie tej decyzji (było to traktowane jako zagadnienie prejudycjalne, wstępne). 
Obecnie jednak przyjmuje się, że organ nie ma kompetencji do występowania z wnioskiem o 
kontrolę decyzji o warunkach zabudowy – ma jednak obowiązek działania na podstawie 
prawa. Jeżeli wydałby pozwolenie na budowę na podstawie wadliwej decyzji o warunkach 
zabudowy, powodowałoby to wadliwość pozwolenia. 

 

 

Ważność decyzji o warunkach zabudowy – decyzja jest ważna, kiedy pozostaje w 

obrocie prawnym, do czasu jej uchylenia lub zmiany. W poprzedniej wersji ustawy o 
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniała instytucja terminu ważności decyzji o 
warunkach zabudowy. Po nowelizacji nie ma już tego przepisu, ale w ustawie Prawo 
budowlane pozostał przepis korespondujący z nieobowiązującą już regulacją z ustawy o 
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymóg ważności decyzji warunkach 
zabudowy. Obecnie nie ma to większego znaczenia, gdyż każda wydana decyzja jest ważna 
bez określonego terminu (przy założeniu, że nie zmieni się sytuacja faktyczna). 
 

Inwestor może dowolnie kształtować zakres wniosku o pozwolenie na budowę – 

jednakże na organie ciąży obowiązek informowania wszystkich zainteresowanych stron. Nie 
jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej szerszą budowę niż przedstawioną w 
projekcie dołączonym do wniosku. Wiąże się to z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż 
pozwolenie na budowę musi korespondować z tą decyzją jeżeli chodzi o zakres budowy. 
Dlatego też niektóre organy w przypadku gdy trafi do nich wniosek na większą budowę niż w 
decyzji o warunkach zabudowy odmawiają. Niektóre jednak zapytują inwestora, czy nie 
zgodziłby się zmienić treści wniosku na odpowiadający treściowo decyzji o warunkach 
zabudowy.  
 

Sam wniosek o pozwolenie na budowę jest podaniem w rozumieniu KPA – ale Prawo 

budowlane w art. 35 ust. 3 przewiduje pewne modyfikacje: po bezskutecznym upływie 
terminu na uzupełnienie dokumentacji wydawana jest decyzja odmowna. Należy tu zaznaczyć, 
ż

e dla braków czysto formalnych stosuje się zasady ogólne KPA, gdzie skutkiem 

bezskutecznego upływu terminu jest pozostawienie podania bez rozpoznania.  
 

Braki w dokumentacji, których nie można uznać za czysto formalne wynikają z art. 35 

ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczą treści materialnych (merytorycznych). Ich brak powoduje 

wydanie decyzji, a zatem merytoryczne rozstrzygnięcie organu ze wszystkimi tego 
konsekwencjami (głównie chodzi o powagę rzeczy osądzonej).  
 

Elementy formalne, których uzupełnianie podlega zasadom ogólnym KPA to 

wyliczone w KPA elementy w związku z art. 33 i 34 Prawa budowlanego; są to załączniki do 
wniosku, np. 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, 
zaświadczenie z izby samorządu zawodowego o uprawnieniach projektanta i terminie ich 
ważności itp. Należy zaznaczyć, że chociaż są to formalne elementy, to ich wymiar faktycznie 
pozostaje materialny.  
 

Projekt budowlany jest uregulowany w art. 34 Prawa budowlanego – projekt 

załączony do wniosku o pozwolenie na budowę musi spełniać wymagania tego przepisu oraz 
być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (należy pamiętać, że ta decyzja jest elementem 
koniecznym wniosku o pozwolenie na budowę). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy 
została w jakiś sposób wyeliminowana z obrotu prawnego a wydano na jej podstawie decyzję 
o pozwoleniu na budowę to jest to podstawa do wznowienia postępowania i ponownego 
merytorycznego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże 
projektanta (w zakresie tworzenia projektu), organ (w zakresie rozstrzygania) i w związku 
tym również inwestora.  
 

Projekt musi spełniać również wymogi rozporządzenia wykonawczego do Prawa 

budowlanego. Art. 6 rozporządzenia wymaga, aby projekt był czytelny i kompletny. Przyjęło 
się, że jeżeli chodzi o poprawki, adnotacje i skreślenia stosuje się przepisy dot. protokołów z 
KPA. Za wadę projektu może być uznany np. brak spisu treści, numeracji stron – wówczas 
projekt jest niekompletny. Przyjęło się również, że taka niekompletność nie powoduje 
rażącego naruszeniem prawa w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na 
podstawie projektu obarczonego taką wadą (taka wada nie może być apriorycznie uznana za 
powód do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – powodowałoby to 
wiele skarg do sądów i opóźnianie budowy z przyczyn często bardzo błahych i pozbawionych 
większego znaczenia).  
 

Elementy projektu które podlegają kontroli organu to przede wszystkim dwie części 

projektu budowlanego: projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania 
działki (ten ostatni jest sporządzany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, zawiera te 
same informacje). Wg art. 8 rozporządzenia projekt ma być sporządzony w części opisowej i 
graficznej, co koresponduje z wymogiem, aby był on sporządzony na aktualnej mapie. Do 
projektu należy dołączyć oświadczenia właść. jedn. org. dot. mediów (wody, prądu, gazu) – 
nie jest to stanowisko organu w rozumieniu KPA (te jednostki nie są organami tylko 
dostawcami np. energii) Organ musi wiedzieć na etapie wydawania decyzji czy budynek 
będzie mógł być podłączony do sieci.  
 

Art. 47 Prawa budowlanego dot. wejścia na sąsiednią nieruchomość celem wykonania 

koniecznych robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć 
oświadczenie o zgodzie właściciela tej nieruchomości – uzgodnienie pozostaje po stronie 
inwestora. Jeżeli nie ma zgody, to organ w terminie 14 dni powinien wydać decyzję o 
koniecznym wejściu na nieruchomość sąsiednią celem wykonania niezbędnych robót 
budowlanych, w której określi zakres tych robót. Podjęcie próby pozyskania zgody jest 
konieczne – jeżeli inwestor nie podejmie jej to będzie to podstawa do uchylenia decyzji. 
Podobnie jest z oświadczeniem zarządcy drogi prywatnej, jeżeli taka prowadzi do 
nieruchomości na której ma mieć miejsce budowa. Należy zaznaczyć, że wszystkie te 
oświadczenia mają char. oświadczeń woli.  
 

Zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany jest załącznikiem do 

wniosku o pozwolenie na budowę. W związku z art. 3 należy również załączyć oświadczenie 
o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane. W orzecznictwie przyjęto, że 
chodzi tutaj o oświadczenie właściciela nieruchomości, ale i dzierżawca nieruchomości może 

oświadczyć tylko w przypadku, kiedy w umowie dzierżawy wyraźnie zaznaczono jego 
uprawnienie do zabudowy działki. Wg art. 122 Ustawy o gospodarce nieruchomościami 
decyzja starosty również będzie spełniała wymogi oświadczenia o dysponowaniu prawem do 
dysponowania nieruchomością na cele budowlane.  
 

Jeżeli organ poweźmie wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia, to powinien 

zawiesić postępowanie równocześnie zawiadamiając organy ścigania. W orzecznictwie 
zaznaczyła się teza, że gdyby organ w żaden sposób nie reagował na budzące wątpliwości 
oświadczenie to byłby nim związany i zaistniałaby sytuacja niepożądana. Inny pogląd w 
orzecznictwie mówi, że oświadczenie ma za zadanie ułatwić i usprawnić postępowanie i 
stwarza domniemanie dysponowania prawem do dysponowania nieruchomością na cele 
budowlane (domniemanie to jest obalalne, jeżeli materiał dowodowy świadczy przeciw 
niemu). 
 

Należy zaznaczyć, że wspomniane oświadczenie to oświadczenie wiedzy, a nie woli – 

stąd też przyjmuje się w praktyce, że nie może być złożone przez pełnomocnika (gdyż 
złożenie takiego oświadczenia wymaga ze swej natury osobistego dokonania przez inwestora), 
a dodatkowo podlega odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń przed organem 
władzy publicznej.  
 

Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć również decyzję o warunkach 

zabudowy – i musi być to decyzja ostateczna. Inne możliwe wymagane dokumenty wylicza 
art. 33 ust.3 Prawa budowlanego – są to specjalistyczne opinie. Jeżeli przepisy wymagają 
dołączenia takiej opinii z uwagi na char. planowanej budowy to jest to obligatoryjny element.  
 

Art. 35 ust.3 Prawa budowlanego przyznaje organowi kompetencję do określenia 

terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji. Jest to tzw. termin urzędowy (analogia do 
terminu sądowego, wyznaczanego przez sądy w toku postępowania).  
 

Przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę mogą być pozytywne albo negatywne. 

Pozytywne dzielą się na: związane z wnioskiem i z prawem do dysponowania nieruchomością 
na cele budowlane; konieczne jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie 
obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy; konieczne jest złożenie oświadczenia o 
dysponowaniu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to prawo musi 
istnieć w momencie wydawania decyzji. Warto tu nadmienić, że w sytuacji kiedy 
nieruchomość jest przedmiotem ograniczonego prawa rzeczowego, np. dzierżawy to 
dzierżawca będzie składał oświadczenie, gdyż właściciel główny sam ograniczył swoje prawa 
stosunkiem obligacyjnym. 
 

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ani organ ani sąd nie może ingerować w 

merytoryczną część projektu architektoniczno-budowlanego – mogą badać projekt wyłącznie 
pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o 
warunkach zabudowy, wymogami związanymi z ochroną środowiska. 
 

Projekt zagospodarowania działki ma być badany pod względem zgodności z 

przepisami, a zatem jest to pełna kontrola, w przeciwieństwie do projektu archotektoniczno-
budowlanego, który może być kontrolowany tylko wg kryteriów wymienionych wyżej (z 
uwago na wolność zabudowy – ingerencja w projekt budynku byłaby zbyt daleko idącą 
regulacją). Koresponduje to ze zmianą ustawy (we wcześniejszej wersji cały projekt podlegał 
kontroli pełnej) oraz z faktem, że projektant podlega odpowiedzialności zawodowej i karnej i 
jest to wystarczająca ochrona dla bezpieczeństwa planowanej budowy. W kwestii zgodności 
projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że nie 
chodzi o literalną zgodność i aby zbadać czy projekt faktycznie jest zgodny z planem to trzeba 
zbadać go w całości i poznać jego zasady. 
 

Organ może kontrolować projekt pod kątem wymogów formalnych, wyliczonych w 

ustawie, a także musi zbadać kompletność projektu: posiadanie wymaganych opinii, 
uzgodnień (co koresponduje z obowiązkiem przedłożenia organowi rzetelnego projektu). 

Projekt architektoniczno-budowlany ma być obowiązkowo sprawdzony przez innego 
projektanta Brak któregoś z wymaganych dokumentów oznacza brak w dokumentacji i należy 
stosować KPA w zakresie przepisów o wezwaniach do uzupełnienia – art.64 § 2. 
Postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków w dokumentacji jest niezaskarżalne (nie 
przysługuje na nie zażalenie). Jedynym sposobem na zaskarżenie takiego postanowienia jest 
ujęcie tego zarzutu w uzasadnieniu odwołania od decyzji. Należy zaznaczyć, że w praktyce 
przyjęło się, że nie jest uważana za nieuzupełnienie braków sytuacja, w której inwestor 
wykaże, że uzupełnienie dokumentacji nie jest potrzebne.  
 

Jeżeli wniosek (a wraz z nim wszystkie załączniki) spełniają wszystkie wymogi, to na 

gruncie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o 
pozwoleniu na budowę. 
 
Prawo budowlane wykład 5 stycznia 2011 
 
Pozostałe przesłanki pozytywne wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 
Art. 32. ust. 1 pkt. 1 mówi o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko lub obszar 
Natura 2000 jeżeli jest wymagana. Wymóg ten musi być spełniony jeżeli wymaga tego 
ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.  
Art. 32. ust.1 pkt.2 mówi o konieczności uzyskania przez inwestora koniecznych pozwoleń, 
opinii i uzgodnień innych organów wymaganych przepisami szczególnymi (powstał problem 
co do kategorii aktów, które mogą być uznane za szczególne w rozumieniu tego przepisu – 
nie ma wątpliwości co do tego że akty prawa powszechnie obowiązującego; nałożenie 
obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne – 
obecnie orzecznictwo stoi na stanowisku, że przepisy szczególne które nakładają obowiązki 
pozyskania takich opinii mogą mieć rangę wyłącznie ustawową. Jeżeli w planie miejscowym 
jest taki obowiązek, to on nie wiąże ponieważ chodzi o akty rangi ustawowej (nie należy 
sądzić tu, że miejscowy plan nie wiąże). Należy też pamiętać o tym, że obowiązek dotyczy 
inwestora, a więc podmiotu zewnętrznego wobec administracji a zatem nie można nakładać 
na nie obowiązków w akcie podustawowym. 
Ustawa o drogach publicznych – przepisy z tej ustawy warunkują np. uzyskanie pozwolenia 
na zajęcie pasa drogowego. 
 

Nie można wydać pozwolenia na budowę do czasu aż inwestor uzyska wymagane 

uzgodnienia, opinie i stanowiska (wynika to z konstrukcji przepisu). Natomiast wydanie 
pozwolenia bez uzyskania wymaganych opinii powoduje wadliwość pozwolenia (niektóre 
sądy uważają, że jest to podstawa do stwierdzenia nieważności).  
 

Przepis ten mówi o „innych organach” – chodzi tu o organy które wykonują funkcje 

władcze, a zatem o organy administracyjne. Pewien pogląd w doktrynie zalicza w poczet tych 
organów również sądy, posługując się pojęciem „organu państwa” jakim jest sąd. Przykładem 
który mógłby to uzasadnić jest orzeczenie sądu dot. ustalenia prawa własności – jednakże jest 
to pogląd odosobniony.  
 

Czy mogą być to inne organy niż organy administracji publicznej? Ust. 3 wspomina o 

specjalistycznej opinii wydanej przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną 
przez właściwego ministra – można zastanowić się, czy ten przepis nie wskazuje na inny 
podmiot. Bywa też że przepisy szczególne wskazują inne organy, np ustawa o obszarach 
morskich (art. 37 ust.7) wskazuje kierownika urzędu morskiego.  
 

Ważną regulacją jest przepis procesowy – termin 14 dni na zajęcie stanowiska z 

dodatkową klauzulą o milczeniu administracji, którą uważa się za zgodę. Nie dotyczy to 
sytuacji w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji. Co do zasady w kpa 
zajęcie stanowiska w formie opinii czy uzgodnienia mają formę postanowienia. Dlatego, 
jeżeli w szczególnie uregulowanej sytuacji jeżeli ma być decyzja, to nie można użyć 

konstrukcji milczenia administracji – bo decyzja jest władczym rozstrzygnięciem i użycie w 
takim przypadku fikcji decyzji pozytywnej (czym jest w istocie milczenie administracji) 
byłoby zbyt daleko idącą modyfikacją. Polski porządek prawny nie zna konstrukcji fikcji 
decyzji pozytywnej. Dodatkowo, jeżeli taka sprawa ma być załatwiona w drodze decyzji, to 
mają zastosowanie przepisy KPA o załatwianiu spraw i terminach, a zatem 14 dniowy termin 
byłby zbyt krótki.  
 

Art. 106 kpa ma zastosowanie w tym miejscu – jest to tylko przepis procesowy i ma 

funkcje gwarancyjne (termin, zaskarżalność itp.)w postępowaniu i nie może być stosowany 
bez podstawy w prawie materialnym.  
 

Art. 32 mówi o uzyskaniu przez inwestora stanowisk organów a także pozwoleń – a 

art. 106 mówi o uzyskaniu stanowiska organu od organu który prowadzi postępowanie 
główne. Powstaje pytanie, czy można stosować analogie do art. 106 kpa – bo to nie organ 
występuje o stanowisko, tylko podmiot zew. Wobec adminstracji który będziew przyszłości 
adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Można jednak spojrzeć na to od inne strony, 
korzystnej dla inwestora i stosować art. 106 odpowiednio, mając na względzie gwarancje dla 
podmiotu który zamierza korzystać z wolności zabudowy w drodze interpretacji przepisu 
(wykładnia literalna wyłączałaby jego stosowanie).  
 

Art. 32 mówi nie tylko o opiniach i uzgodnieniach, ale i pozwoleniach. Nie ma 

wątplliwości co do dwóch pierwszych kategorii, będzie to w drodze postanowienia. 
Natomiast jeżeli chodzi i pozwolenie forma postanowienia wydaje się być niedopuszczalną 
(licencje, koncesje, zezwolenia, pozwolenia itp.). Przyjmuje się, że chodzi tutaj o formę 
decyzji – i dlatego stosowanie art. 106 KPA nie może mieć miejsca w tym przypadku. 
 

Wyrażenie zgody przez ministra właść. ds. budownictwa w przypadku budowy 

gazociągu o zasięgu krajowym – jest to kolejna przesłanka wydania pozwolenia na budowę.  
 

 

Przesłanki negatywne wydania pozwolenia na budowę: 
 

Art. 32. ust.4a – nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku naruszenia 

przepisów z art. 28 dot. rozpoczęcia budowy bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 
(a także braku pozwolenia w ogóle, które nigdy nie stanie się ostateczne, bo go nigdy nie 
było). Ma to istotne znaczenie przy postępowaniu przed organem II instancji – jeżeli ktoś się 
pospieszył z budową przed uostatecznieniem się pozwolenia to nie może na gruncie tego 
artykułu uzyskać pozwolenia na budowę.  
 

Przyjęło się w orzecznictwie, że w powyższej sytuacji nie będzie bezprzedmiotowości, 

tylko przesłanka do odmowy wydania pozwolenia, a zatem merytorycznego rozstrzygnięcia 
sprawy. Koresponduje to z tym, że pozwolenie może być wydane tylko przed rozpoczęciem 
budowy. 
 

Art 35 odmawia organ wydania pozwolenia, jeżeli na terenie, którego dot. projekt 

zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki. W 
praktyce oznacza to, że nie można wydać pozwolenia na budowę budynku w miejscu 
stojącego już bydynku, przeznaczonego do rozbiórki. Problem pojawia się w sytuacji kiedy na 
działce stoi budynek przeznaczony do rozbiórki, a nowy budynek ma stanąć na terenie działki, 
ale gdzieś obok. Pomocne jest pojęcie aktu realnego, który dot. terenu i stanu prawnego 
nieruchomości której dot. projekt zagospodarowania nieruchomości. Dot. to całego terenu 
objętego w projekcie zagospodarowania terenu – i jeżeli na terenie znajduje się obiekt objęty 
nakazem rozbiórki to blokuje on pozwolenie na budowę czegokolwiek w obrębie tego terenu 
do czasu aż wyjaśni się stan prawny nieruchomości (rozbiórka nastąpi). 
 

 

 

Kwestia zabytków – art. 39 prawa budowlanego wymaga, aby prowadzenie robót 

budowlanych w sąsiedztwie obiektu wpisanego do rejestru zabytków było poprzedzone 
pozyskaniem pozytywnego stanowiska (pozwolenia) właść. konserwatora zabytków. Należy 

tu pamiętać, że prawo budowlane nie narusza przepisów o ochronie zabytków (jeden z 
ogólnych przepisów prawa budowlanego). Art. ten przystaje również do art. 35 ust. 3 o 
wymaganych pozwoleniach wymaganych przepisami szczególnymi. Powstaje jednak pytanie 
po co istnieje ten przepis, skoro i tak jest już regulacja w tej materii – przyjmuje się, że z 
powodu rangi tej regulacji jest to przepis porządkujący.  
 

Przepisy nie mówią wprost o tym, ale inwestor powinien (jest to w jego dobrze 

pojętym interesie) przedłożyć konserwatorowi zabytków projekt budowlany – gdyż 
konserwator bez projektu nie będzie w stanie wydać pozwolenia bez zaznajomienia się z 
projektem i ocenić o potencjalnym zagrożeniu dla zabytku. Jest to ugruntowany pogląd w 
orzecznictwie.  
 

Jak patrzeć na ten przepis w kontekście art. 106 kpa? Ma to te same konsekwencje jak 

powyżej, tzn. nie ma relacji między organami administracyjnymi, gdyż o pozwolenie zwraca 
się inwestor, a nie organ. I wówczas nie ma zastosowania art. 106 kpa. Wydanie pozwolenia 
bez wymaganego postanowienia konserwator a zabytków będzie powodować istotną wadę 
pozwolenia na budowę. 
 
Rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę 
Art. 38 prawa budowlanego mówi o tym, że właść. do wydania decyzji przesyła decyzję do 
rejestru. 
 

Rejestr istnieje po to, by nie było wątpliwości co do istnienia pozwolenia na budowę – 

właściciel nieruchomości może nie posiadać decyzji (zniszczone, zgubione itp.); wówczas 
organ nadzoru budowlanego może zasięgnąć informacji z rejestru. Problem dot. 
nieruchomości wybudowanych zanim powstał rejestr – czy uznać za samowolę budowlaną 
(bo nie ma pozwolenia) każdy budynek, którego właściciel nie posiada pozwolenia na 
budowę? Obecnie nie rodzi to już problemów. Ust. 3 art. 38 inwestor może przechowywać 
niektóre dokumenty za zgodą organu – w takiej wyjątkowej sytuacji to na inwestorze ciąży 
obowiązek aby wykazać dokumenty w przypadku kontroli. W związku z art. 66 ustawy o 
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.  
 

Art. 65. ustawy o planowaniu mówi o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach 

zabudowy – np. w przypadku uchwalenia miejscowego planu, wydania komuś innemu 
ostatecznego pozwolenia na budowę itp.  – w tej sytuacji rejestr również będzie przydatny dla 
organu – bo zawiera również decyzje o warunkach zabudowy. W rejestrze są przechowywane 
decyzje co najmniej przez okres istnienia obiektu – wyłącza to przepisy ustawy o 
przechowywaniu dokumentów i archiwach które przewidują krótszy, określony okres. Ma to 
znaczenie dla kwestii związanych ze zwrotami nieruchomości itp. 
 

 

Związanie pozwoleniem na budowę, tzn. czy można odstąpić od jego treści – mogą być 
pewne odstępstwa, wynikające z przyczyn głównie technicznych. Decyzja wiąże jak każda 
inna – adresata, pozostałe strony i organ. Art. 36a prawa budowlanego wspomina o istotnych i 
nieistotnych odstępstwach.  
 

Analogia do wad istotnych i nieistotnych aktu administracyjnego – a więc mające 

wpływ na obowiązywanie aktu i ew. podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego. 
Odstępstwo istotne od pozwolenia będą miały wpływ na realizowanie procesu budowlanego. 
Nieistotne nie będą miały wpływu na całokształt budowy. 
 

Ustawa nie definiuje czym są istotne czy nieistotne odstąpienia. Istotne odstąpienie 

jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 
Nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie, jest dopuszczalne jeżeli 
spełni warunki przewidziane w ustawie. Orzecznictwo przewiduje, że wszystko co nie jest 
odstąpieniem nieistotnym wg wyliczenia jest odstąpieniem istotnym. 

 

O tym czy coś jest czy nie jest i jakim odstąpieniem decyduje organ administracyjny – 

nie jest to uznanie administracyjne – odstąpienie istotne czy nieistotne jest pojęciem 
nieoznaczonym, jest to luz decyzyjny, ale nie uznanie które znajduje się na końcu 
postępowania i dot. wyboru rozstrzygnięcia sprawy.  
 

Ust. 5 zawiera wyliczenie nieistotnych odstąpień. Pewne nieistotne odstąpienia są 

jednak niedopuszczalne – są to takie które nie są wyliczone. W skutkach są równe z istotnym 
odstąpieniem. Jest to teza z orzecznictwa.  
 

Przyjmuje się również, że chodzi o odstąpienia istotne gdy powoduje to zmianę 

inwestycji, zmianę przeznaczenia obiektu, niezachowanie wymaganej przez przepisy 
odległości od działki sąsiedniej, zmiana lokalizacji, wykonanie szczelnego zbiornika na ścieki 
w innym miejscu niż przewidziany w projekcie, zmiana sposobu użytkowania, zmiana ilości 
kondygnacji, zmiana lokalizacji obiektu; wybudowanie całkiem innego obiektu, zmiana ścian 
i stropów ze stalowych na drewniane. 
 

Ustawa przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z 

istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę (kiedy jest pozwolenie na budowę, ale nie 
pozyskał inwestor decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę – są jeszcze inne 
kategorie samowoli).  
 

W orzecznictwie - Realizacja innego sposobu odprowadzania wód opadowych, 

wykonanie innego otworu wentylacyjnego, zmianę przyłącza wody, prądu, zmiana 
nieznaczna w elewacji.  
 

Art. 36a przewiduje konieczność uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 

w przypadku zamiaru odstąpienia istotnego – pytanie jak ma się to do regulacji w KPA art. 
156 – te art. dotyczą tylko prawidłowych decyzji, nieobjętych wadami powodującymi 
uchylenie – nie można w trybie art. 36a wystąpić o zmianę wadliwej decyzji aby uniknąć 
uchylenia.  
 

Należy pamiętać, że 36a nie jest przepisem szczególnym wobec 156 KPA, należy je 

stosować rozłącznie. Na projektancie ciąży obowiązek kwalifikacji odstąpienia i naniesienia 
poprawek do projektu budowlanego. To projektant będzie wskazywał inwestorowi 
konieczność uzyskania decyzji o zmianie, i to adnotacja projektanta będzie przedmiotem 
rozstrzygania przez organ. 36a nie jest też wyjątkiem od innych przepisów KPA, np. 
uchylenia decyzji z 163. Do zmiany decyzji o zmianie stosuje się odpowiednio przepisy o 
wymogach dla uzyskania pozwolenia na budowę. 
 
Wygaśnięcie i sukcesja decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę – art. 40 
prawa budowlanego i art. 65 ust. 5 ustawy o planowaniu: każde pozwolenie na budowę 
można przenieść.  

 

 

Sukcesja wiąże się z problematyką zrzekania się określonego prawa. Organ, który 

wydał pozwolenie jest zobowiązany do przeniesienia praw na inny podmiot za jego zgodą – 
zrzekanie się 
 

Prawo prywatne podmiotowe może być realizowane bez uruchamiania procedur, a 

publiczne prawo podmiotowe zawsze wymaga użycia jakiś procedur. Prawa publiczne 
podmiotowe zmierzają do zrównoważenia dwóch nierównych podmiotów (jednostki i organu 
administracyjnego), w ramach realizacji interesu publicznego (czego nie ma w prawie 
podmiotowym prywatnym). Przenosząc to na grunt prawa administracyjnego i zrzekania się – 
nie da się zrzec się swojego prawa publicznego podmiotowego co wynika z gwarancyjnej roli 
praw podmiotowych. Do regulacji z art. 40 ma się to następująco – organ jest zobowiązany do 
przeniesienia decyzji na inny podmiot na wniosek inwestora –  to zrzeczenie się nie jest 
zrzeczeniem się praw, tylko deklaracją że nie zamierza się z nich korzystać i wyraża zgodę na 
to, aby organ wydał kolejną decyzję nadającą nowe uprawnienia (takie same co do treści) 
innemu podmiotowi. 

 

Większe wątpliwości może nieść problem sukcesji decyzji o warunkach zabudowy – 

przeniesienie decyzji jest możliwe, natomiast nie koresponduje z istotą decyzji o warunkach 
zabudowy i prawdopodobnie takie rozwiązanie zostało wprowadzone celem przyspieszenia 
postępowań.  
 

Zgody podmiotów które występują przy okazji sukcesji są oświadczeniami woli i 

przyjmuje się, że należy rozumieć je przy pomocy Kodeksu Cywilnego i można uchylić się 
od skutków swojego oświadczenia woli tylko w określonych sytuacjach. Zgoda musi być 
wyrażona w sposób wyraźny, nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego, 
w przypadku sporu o takie oświadczenie woli właściwy do rozstrzygnięcia spawy będzie sąd 
powszechny. Gdyby pojawił się pozew do sądu to będzie to kwestia prejudycjalna i 
postępowanie w przedmiocie przeniesienia decyzji zostanie zawieszone.  
 
Art. 37 – wygaśnięcie decyzji. Konieczne jest nowe pozwolenie na budowę gdy poprzednie 
wygasło, należy od nowa przeprowadzić całe postępowanie – ale można wykorzystać starą 
dokumentację, o ile nie zmienił się stan faktyczny.