praca 2 - A. Pawłowska

Teka Kom. Politol. i Stos. Międzynar. – OL PAN, 2007, 30–38

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE

– CZY MOśLIWE, CZY POśĄDANE

W TRANSFORMUJĄCYCH SIĘ DEMOKRACJACH?

Agnieszka Pawłowska

Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Rzeszowski

ul. Moniuszki 10c, 35-015 Rzeszów

e-mail: a.pawlowska@1gb.pl

Streszczenie.  Przedmiotem  artykułu  jest  dylemat  zarządzania  wielopodmiotowego  związany  z  coraz
liczniejszymi i coraz bardziej wpływowymi aktorami pozapaństwowymi, niepoddanymi demokra-
tycznym  procedurom.  Brak  demokratycznej  kontroli  nad  pozapaństwowymi  aktorami,  biorącymi
udział  w  procesie  decyzyjnym  budzi niepokój  transformujących  się  społeczeństw.  Przedstawione
zostały ramy teoretyczne zarządzania wielopodmiotowego oraz okoliczności, które doprowadziły
do  jego  upowszechnienia  się  w  sektorze  publicznym.  Dyskusji  poddano  bariery  wprowadzania
zarządzania  wielopodmiotowego  – w szczególności niski poziom zaufania społecznego –  w pań-
stwach posttotalitarnych. Podniesiona została równieŜ kwestia, czy zarządzanie wielopodmiotowe
jest właściwą alternatywą dla tradycyjnych procedur demokratycznych.

Słowa kluczowe: zarządzanie wielopodmiotowe, sieci decyzyjne, usługi publiczne, transformacja

WSTĘP

Wizja polityki drobnych spraw (mikropolityki) Jeffreya Goldfarba, którą pre-

zentuje w swojej ostatniej pracy

The politics of small things: the power of the

powerless in dark times (University of Chicago Press 2006)

, jak teŜ w artykule

zamieszczonym  w  niniejszym  tomie,  zasługuje  zarówno  na  refleksję,  jak  teŜ
umieszczenie  w  kontekście  rozwaŜań  nad  sprawami  „średniej”  i  „duŜej”  miary
(mezo-  i  makropolityki).  Wiedząc,  Ŝe  w  niniejszym  tomie  makropolityka  znaj-
dzie swoich autorów, pragnę pochylić się nad sprawami lokującymi się „pomię-
dzy”, a więc takimi, które dotyczą raczej małych grup społecznych aniŜeli jed-
nostek,  społeczności  lokalnych  aniŜeli  globalnych,  chociaŜ  przejawy  Ŝycia  pu-
blicznego w mezoskali mogą mieć – i w istocie mają – wymiar globalny. Zarzą-
dzanie  wielopodmiotowe  (governance)  jest  bowiem  wielowymiarowe  –  odnosi
się do sfery lokalnej, narodowej, regionalnej oraz globalnej.

Pozapaństwowi aktorzy (korporacje międzynarodowe, organizacje pozarzą-

dowe, nowe ruchy społeczne, organizacje religijne, siatki terrorystyczne) są
coraz liczniejsi i coraz bardziej wpływowi we wszystkich wymiarach Ŝycia publicz-

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

nego. Nie są oni poddani demokratycznym procedurom, tak jak aktorzy państwowi,
toteŜ  ich  aktywność  budzi  niepokój  społeczności,  szczególnie  tych  przyzwyczajo-
nych  do  wszechstronnej  kontroli  państwa.  Agendy  państwowe  postrzegają  z  kolei
pozapaństwowych  aktorów  jako  konkurencję  na  rynku  usług  publicznych,  toteŜ
nieufność do nich ma wymiar zarówno społeczny, jak i instytucjonalny.

Wydaje się jednak, iŜ złoŜoność współczesnego świata wymaga działań wie-

lopodmiotowych oraz interaktywnych. Państwo, ani teŜ Ŝaden inny podmiot
Ŝ

ycia publicznego, nie ma monopolu na władzę, zasoby materialne i finansowe,

informację,  wiedzę,  czy  nawet  środki  przymusu.  śyjemy  w  świecie  rozproszo-
nych zasobów i tylko ich połączenie w interakcji róŜnych podmiotów moŜe do-
prowadzić do rozwiązania i tych małych i duŜych problemów świata. JednakŜe
to  wielopodmiotowe  i  interaktywne  rozwiązywanie  problemów  –  które  tutaj
nazywamy  zarządzaniem  wielopodmiotowym  –  stawia  nowy  dylemat  przed
społecznościami  (szczególnie  postkomunistycznymi)  przyzwyczajonymi  do
wizji  sfery  publicznej  bardzo  upolitycznionej  (o  ile  nie  upartyjnionej),  zdomi-
nowanej przez ośrodki decyzyjne na kaŜdym poziomie administracyjnym.

Przedmiotem niniejszego artykułu jest właśnie ów dylemat związany z za-

rządzaniem wielopodmiotowym. Pierwotnie pojawiło się ono jako sposób
ś

wiadczenia usług publicznych, następnie przybrało ramy teoretyczne, by w

bardziej rozwiniętej postaci, jako prawie Ŝe forma demokracji, przedostać się
tam, gdzie zarządzanie w sektorze publicznym (a właściwie sam sektor publicz-
ny) pojawiło się w bardzo nieodległej przeszłości.

KILKA REFLEKSJI TEORETYCZNYCH I HISTORYCZNYCH

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem łączenia celów róŜnorodnych

uczestników  (w  literaturze  przedmiotu  określanych  niejednokrotnie  jako  udzia-
łowcy – stakeholders): obywateli, którzy „wypowiadają” się regularnie w wybo-
rach,  respondentów  badań  opinii  publicznej,  konsumentów,  czy  teŜ  interesan-
tów, zorganizowanych grup interesów oraz wybranych i mianowanych funkcjo-
nariuszy  publicznych.

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem dynamicz-

nym i interaktywnym; złoŜonym i wielopoziomowym, realizującym się w sieci
wzajemnych kontaktów i wspólnych decyzji aktorów z trzech sektorów: pu-
blicznego, prywatnego i tzw. trzeciego, czyli organizacji pozarządowych. Poję-
cie to często teŜ słuŜy opisowi obniŜającej się zdolności państwa (rozumianego
tutaj szeroko jako wszelkie instytucje władzy publicznej) do sprawowania bez-
pośredniej kontroli nad procesem tworzenia polityki oraz zastępowania tradycyjnie
rozumianej kontroli wpływem w rozbudowujących się sieciach decyzyjnych.

L.E. Lynn, Jr., C.J. Heinrich, C.J. Hill, Studying Governance and Public Management: Why? How? [w:]

Governance and Performance: New Perspectives, (red.) C.J. Heinrich, L.E. Lynn, Jr., Georgetown University
Press, Washington, D.C. 2000, s. 4.

Agnieszka Pawłowska

Zarządzanie wielopodmiotowe występuje jako jedno z wielu podejść teore-

tycznych do administracji publicznej, obok teorii biurokracji, instytucjonalnej,
zarządzania publicznego, postmodernistycznej, decyzyjnej, racjonalnego wybo-
ru.

Podejście to wydaje się w tym momencie „równoprawnym” narzędziem

słuŜącym wyjaśnianiu zjawisk społecznych. Wskazać jednak naleŜy, iŜ nie tak
rozwiniętym i precyzyjnym, jak wymienione tutaj inne teorie. Zarządzanie wie-
lopodmiotowe jest raczej „uznaniem empirycznej rzeczywistości zmieniających
się czasów, aniŜeli spójną teorią”.

Zarządzanie wielopodmiotowe – tak w praktyce, jak i w teorii – charakteryzuje się:
1) dominacją sieci decyzyjnych: nie instytucje publiczne, lecz amorficzny zbiór

aktorów decyduje o katalogu usług publicznych i sposobie ich świadczenia;

2) obniŜeniem zdolności państwa do sprawowania bezpośredniego nadzoru

nad polityką społeczną: agendy państwowe występują raczej jako negocjatorzy
w sieciach decyzyjnych, których aktorzy mają równoprawny status;

3) wymieszaniem zasobów publicznych i prywatnych: państwo wykorzystuje

aktorów pozapaństwowych do zdobycia tego, czego nie moŜe zdobyć samo-
dzielnie i vice versa;

4) wykorzystaniem róŜnorodnych instrumentów do realizacji celów polityki spo-

łecznej: stosowanie „niekonwencjonalnych” metod uzyskiwania środków i świad-
czenia usług publicznych.

Charakterystyka podejścia, które tutaj określamy jako zarządzanie wielo-

podmiotowe,  wskazuje,  iŜ  bynajmniej  nie  chodzi  o  kategorię  z  zakresu  teorii
organizacji,  lecz  politologii.  Pozwala  ono  bowiem  zrozumieć  proces  konstru-
owania i implementacji polityki społecznej; w mniejszym zakresie odnosi się do
instytucji,  w  większym  zaś  do  relacji  zachodzących  pomiędzy  róŜnorakimi
podmiotami  procesu  decyzyjnego,  tzw.  sieci  decyzyjnych.  Zarządzanie  wielo-
podmiotowe naleŜy więc do teorii polityki.

Jakie okoliczności sprzyjały rozwojowi sieci decyzyjnych? W ciągu ostatniego

wierćwiecza rozwinięte demokracje doświadczyły istotnych zmian w celach i me-

todach sprawowania władzy publicznej. Na sytuację tę złoŜyło się wiele elementów:
wzrost  deficytów  budŜetowych,  stagnacja  w  gospodarce,  pewne  rozczarowanie
zakresem usług dostarczanych przez państwa opiekuńcze i ogólne odczucie, iŜ rząd
coraz bardziej wkracza w zakres wolności jednostki. Szczególnie dostrzegalne stało
się  to  w  latach  90.  w  Unii  Europejskiej,  której  instytucje  zaczęły  być  postrzegane
jako  zbiurokratyzowane,  dysfunkcjonalne  wobec  potrzeb  mieszkańców,  a  sami
obywatele  nieco  wyalienowani  ze  Wspólnoty,  czemu  dawali  wyraz  malejącą  fre-
kwencją w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

Zob.: H.G. Frederickson, K.B. Smith, The Public Administration Theory Primer, Westview Press, Boul-

der 2003.

Ibidem, s. 209.

G.B. Peters, J. Pierre, Governance Without Government? Rethinking Public Administration, „Journal of

Public Administration Research and Theory” 1998, nr 8, s. 225–227.

Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Brussels, 25.7.2001.

COM(2001) 428 final.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

Kryzys zaufania do instytucji publicznych, a właściwie trybu i efektów po-

dejmowanych przez nie decyzji, waŜnych dla codziennego Ŝycia obywateli, dał
się  zauwaŜyć  najdobitniej  na  ponadnarodowym  poziomie  uprawiania  polityki
oraz  na  poziomie  lokalnym.  W  odniesieniu  do  tego  ostatniego  poziomu  naleŜy
zwrócić  uwagę  na  procesy  zachodzące  w  latach  80.  Na  skutek  kryzysu  gospo-
darczego lat 70. w słabej kondycji znalazły się równieŜ usługi świadczone przez
samorządy. By poprawić ich efektywność, sięgnięto po narzędzia właściwe eko-
nomii. Efektywność, jakość, koszty, zarządzanie, strategia, etc. – pojęcia, miary
i narzędzia dotychczas nieznane sektorowi publicznemu zaczęły być w nim co-
raz  częściej  stosowane.  To  podejście  do  sektora  publicznego  określono  jako
Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management). Przedefiniowano równieŜ
rolę administracji lokalnej w procesie świadczenia usług publicznych – z instytucji
ś

wiadczącej na instytucję tworzącą warunki do świadczenia usług publicznych

przez róŜne podmioty – publiczne i prywatne. Wydaje się, Ŝe takie usytuowanie
instytucji  publicznych  –  jako  aktorów  uczestniczących  w  grze  rynkowej  obok
innych  aktorów,  na  tych  samych  prawach,  w  ogóle  dopuszczenie  do  usług  pu-
blicznych  podmiotów  niepublicznych,  stworzyło  przesłanki  do  późniejszego
kształtowania się sieci decyzyjnych, które przecieŜ z definicji charakteryzują się
równoprawnymi relacjami licznych i róŜnych aktorów.

Wydaje się jednak, Ŝe miały miejsce teŜ inne przyczyny „zaproszenia” do

procesu  decyzyjnego  innych,  niepublicznych  podmiotów.  Miary  ekonomiczne,
które  zaczęto  stosować  do  sektora  publicznego  są  bezwzględne.  Trudno  jest
podwaŜać rachunek kosztów, kwestionować metody prowadzące do świadczenia
usług o wyŜszej jakości i tańszych. A przecieŜ obok wartości ekonomicznych są
wartości społeczne – nie zawsze zbieŜne z tymi pierwszymi, co więcej, często-
kroć stojące z nimi w sprzeczności. W sytuacji zderzenia wartości społecznych
i ekonomicznych, te ostatnie były realizowane z całą bezwzględnością.

NiemoŜność realizacji celów społecznych kosztem większym aniŜeli ten wy-

nikający z rachunku ekonomicznego poddała w wątpliwość sens zaangaŜowania
społecznego  w  lokalny  proces  decyzyjny,  z  udziałem  w  wyborach  włącznie.
Spadek frekwencji wyborczej w tradycyjnie bardzo zaangaŜowanych społeczeń-
stwach  (skandynawskich)  był  sygnałem  spadku  zainteresowania  rozstrzygnię-
ciami  drobnych,  ale  najbliŜszych  obywatelom  spraw.  Była  to  druga,  obok  do-
puszczenia do świadczenia usług publicznych podmiotów niepublicznych, prze-
słanka  wykreowania  zarządzania  wielopodmiotowego.  Stworzenie  mechanizmu
wpływu  róŜnych  grup  społecznych  i  instytucji  na  tworzenie  polityki  lokalnej  i
ś

wiadczenie usług publicznych miało być środkiem przezwycięŜenia niedobo-

rów uczestnictwa obywateli w lokalnym procesie decyzyjnym.

Szczególnie doniosłą konsekwencją zarządzania wielopodmiotowego w sfe-

rze publicznej jest pojawienie się quasi-instytucji, których cele częstokroć
kolidują z celami instytucji publicznych. Zjawisko to, jeŜeli występuje w duŜej

H.G. Frederickson, K.B. Smith, op. cit., s. 207–208.

Agnieszka Pawłowska

skali,  bywa nazywane quangokratyzacją (quangocratization). Quango (quasi-non-
governmental  organization)  to  organizacja  realizująca  jedno  lub  kilka  zadań  pu-
blicznych,  utrzymująca  się  równieŜ  ze  środków  publicznych  i  wprawdzie  kon-
trolowana przez rząd, lecz w sensie prawnym niebędąca jego częścią.

Quan-

go działa w „szarej strefie” pomiędzy wolnym rynkiem a hierarchicznym rządem
– niepoddane prawom pierwszego oraz nadzorowi ze strony drugiego. Quangokra-
tyzacja  jest  odbierana  jako  zagroŜenie  przez  instytucje  publiczne  (szczególnie
lokalnego szczebla), które z jednej strony dysponują udzieloną przez obywateli
legitymacją  do  realizowania  zadań,  z  drugiej  zaś  nie  mogą  w  pełni  ponosić  za
nie  odpowiedzialności,  gdyŜ  duŜy  ich  zakres  jest  realizowany  przez  podmioty
takie jak quango.

Nie tylko instytucje publiczne nie mogą „pogodzić się” z sytuacją, iŜ zadania

publiczne są realizowane przez organizacje publicznie „nieodpowiedzialne”.
Praktyka, jak teŜ badania zjawiska zarządzania wielopodmiotowego wskazują,
Ŝ

e jego aktorzy starają się zachować swoje pierwotne role. Tradycyjne wzory

zachowań: obywateli, grup interesu, urzędników, czy polityków nie tracą na
znaczeniu w nowych okolicznościach decyzyjnych (sieciach decyzyjnych).

Z drugiej strony jednak, przekazanie implementacji duŜej części polityki spo-

łecznej instytucjom pozarządowym jest suwerenną decyzją władz publicznych.
Muszą więc same odnosić korzyści z delegowania zadań innym podmiotom,
a poprzez to angaŜowania róŜnych stron w proces konstruowania polityki spo-
łecznej. Wydaje się, Ŝe jest to sposób na podniesienie zaufania społecznego do
działań władzy publicznej, a co za tym idzie utrzymanie legitymacji do dalszego
jej sprawowania.

Zarządzanie wielopodmiotowe stawia przed teorią i filozofią polityki dwa

doniosłe problemy. Pierwszym z nich jest problem sfery publicznej, której za-
sięg przedmiotowy powinien zostać uzupełniony o aktorów tradycyjnie uwaŜa-
nych za pozostających poza sferą politycznego rządu, a takŜe na nowo określone
relacje zachodzące pomiędzy nimi a tradycyjnymi uczestnikami sfery publicznej.

Drugim doniosłym zagadnieniem jest nadzór i związana z nim odpowiedzial-

ność. Teoretycy zarządzania wielopodmiotowego utrzymują, iŜ tradycyjne rela-
cje nadzoru i odpowiedzialności (control and accountability) zostały zastąpione
przez inne niŜ wyborcze procedury, np. wybór konsumencki czy kontrola udzia-
łowców  (stakeholderism).  Czy  są  to  jednak  procedury  wystarczające?  MoŜna
być podatnikiem i w systemie demokratycznym rozliczać polityków ze sposobu
dysponowania  środkami  publicznymi,  ale  niekoniecznie  korzystać  z  usług  pu-
blicznych (w takiej sytuacji jesteśmy pozbawieni kontroli konsumenckiej). Sła-
bością  zarządzania  wielopodmiotowego  jest  brak  bezpośrednich  relacji  nad-
zoru i odpowiedzialności pomiędzy obywatelami a pozarządowymi podmiotami

A.M. Bartelli, Delegating to the Quango: Ex Ante and Ex Post Ministerial Constrains, „Governance: An

International Journal of Policy, Administration, and Institutions” 2006, nr 2, s. 231.

J. Edelenbos, Institutional Implications of Interactive Governance: Insights from Dutch Practice, „Governance:

An International Journal of Policy, Administration, and Institutions” 2005, nr 1, s. 120–125.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

wiadczącymi usługi publiczne oraz pomiędzy tymi ostatnimi a instytucjami

publicznymi, które w świetle prawa i przyznanej im legitymacji społecznej od-
powiadają za realizację szczegółowych polityk.

Zarządzanie wielopodmiotowe, tak jak inne modele świadczenia usług pu-

blicznych, jest pochodną kultury politycznej, w której otoczeniu jest praktyko-
wane. ToteŜ powinno być rozpatrywane w róŜnych kontekstach narodowych.
Kolejne fragmenty niniejszego studium zostaną poświęcone warunkom decydo-
wania sieciowego w społeczeństwach ciągle jeszcze budujących swoje systemy
demokratyczne.

DYLEMATY TRANSFORMUJĄCYCH SIĘ DEMOKRACJI

Sieci decyzyjne organizacji publicznych, prywatnych i pozarządowych zwy-

kle są złoŜone. Wprawdzie głównym celem ich działania jest rozwiązywanie
problemów społecznych, podstawową trudnością w ich zrozumieniu są niejasne
relacje; częstokroć, nieformalne i mało przejrzyste. Wiele podmiotów zaanga-
Ŝ

owanych w proces sieciowego podejmowania decyzji nie pochodzi z demokra-

tycznych wyborów, obywatele nie mogą więc pociągnąć ich do bezpośredniej
odpowiedzialności wyraŜonej w akcie wyborczym.

Trzeba wobec tego wziąć równieŜ pod uwagę moŜliwość, iŜ obywatele uzna-

ją  „zaproszenie”  niepublicznych  uczestników  do  procesu  decyzyjnego  inaczej
aniŜeli oczekiwaliby tego animatorzy sieci. Takie działanie, a więc to, co często
nazywamy konsultacjami społecznymi – tyle Ŝe posunięte dalej, albowiem przy-
noszące ostateczne decyzje odnośnie kierunków polityki społecznej oraz zasad
i  sposobów  świadczenia  usług  publicznych  –  moŜe  być  interpretowane  jako
sposób na umocnienie władzy  wykonawczej. Administracja lokalna, rozumiana
jako  organ  wykonawczy  wraz  z  aparatem  urzędniczym,  moŜe  kierować  waŜne
kwestie  bezpośrednio  do  zorganizowanych  grup  obywateli  –  konsumentów  lo-
kalnych  usług,  ale  zarazem  wyborców  –  ponad  głowami  lokalnego  organu  sta-
nowiącego,  a  zarazem  bezpośredniej  reprezentacji  wspólnoty  lokalnej,  tj.  rady.
Pozycja organów przedstawicielskich na scenie publicznej zdominowanej przez
sieci decyzyjne jest w chwili obecnej niejasna.

Chcę teraz odnieść się do kwestii, czy i jak decydowanie wielopodmiotowe

jest moŜliwe w państwach, które ciągle pracują nad swoim systemem politycz-
no-prawnym, gdzie mechanizmy demokratyczne są stabilne, ale moŜe nie funk-
cjonują  jeszcze  tak  sprawnie,  jak  naleŜałoby  tego  oczekiwać;  gdzie  instytucja
państwa  pozostawiona  przez  poprzedni  system  okazała  się  zadziwiająco  wątła,
aczkolwiek  biurokratycznie  rozbudowana;  gdzie  zainteresowanie  polityką  jest
duŜe, ale nie przekłada się na poziom uczestnictwa politycznego; w społeczeń-

G.B. Peters, J. Pierre, op. cit., s. 228.

Agnieszka Pawłowska

stwach, które charakteryzują się nie tylko niskim poziomem zaufania do instytu-
cji publicznych, ale równieŜ organizacji pozarządowych i współobywateli.

W transformujących się demokracjach, innymi słowy społeczeństwach post-

totalitarnych, zarządzanie wielopodmiotowe napotyka na kilka podstawowych
barier:

– decyzje polityczne są rzadko formułowane w kontekście misji, wymiernych

celów i osiąganych rezultatów;

– uczestnictwo obywatelskie przyjmuje zwykle formę zinstytucjonalizowa-

nego protestu, rzadko wczesnych konsultacji;

– niska kultura konsultacji i dialogu (np. z sąsiadami, ekspertami, etc.);
– brak tradycji pracy grupowej.
Wymienione bariery są efektem jednopodmiotowości i jednowymiarowości

działań państwa totalitarnego i wytworzonej w systemie komunistycznym próŜni
społecznej. Czy wypełniła się ona na tyle, iŜ moŜliwe jest stworzenie i funkcjo-
nowanie sieci decyzyjnych, które by nie nazwano sitwami? W społeczeństwach
o  niskim  poziomie  zaufania,  natomiast  o  wysokim  poziomie  korupcji  w  Ŝyciu
gospodarczym  i  publicznym  zarządzanie  wielopodmiotowe,  a  właściwie  odpo-
wiadający mu sposób podejmowania decyzji, moŜe być traktowane z podejrzli-
wością. Tak więc, jeŜeli sieci decyzyjne miałyby ukształtować się w państwach
posttotalitarnych, to z pewnością nie będą one efektem tych samych procesów,
które zachodziły w państwach demokratycznych, chociaŜ zaufanie do instytucji
publicznych  w  tych  ostatnich  jest  równie  niskie,  o  ile  nie  niŜsze.

Problemem

społeczeństw posttotalitarnych jest permanentnie niski poziom zaufania społecz-
nego, niewynikający z wahań koniunktury gospodarczej, czy teŜ afer w rządzie,
lecz z braku więzi społecznych. Lojalność i zaufanie objawia się w małych,
nieformalnych grupach i słuŜy realizacji interesów partykularnych, a nie
ogólnospołecznych.

JeŜeli więc zarządzanie wielopodmiotowe ma zostać wykorzystane jako me-

chanizm  decyzyjny,  naleŜy  zapewnić  mu  przejrzystość  oraz  ramy  formalne,
chciałoby się powiedzieć – instytucjonalne. Nie jestem jednak pewna, czy dale-
ko  idąca  instytucjonalizacja  sieci  decyzyjnych  nie  zmieniłaby  ich  istoty  i  nie
przekształciła w coś w rodzaju korporatywizmu.

Jest jeszcze jedna kwestia, która utrudnia zarządzanie wielopodmiotowe

w  społeczeństwach  posttotalitarnych.  Zwykle  poziom  rozwoju  technologiczne-
go,  gospodarczego  i  społecznego  jest  tam  znacznie  poniŜej  ambicji  mieszkań-
ców.  Ludzie  oczekują  szybkich  decyzji  i  natychmiastowych  rezultatów.  Mniej-
szą  wagę  przywiązują  do  samego  procesu  decyzyjnego,  jakkolwiek  warto  za-
uwaŜyć, iŜ w szczególności tam, gdzie zagroŜone jest ich zdrowie, własność
i  dobre  samopoczucie  reagują  zdecydowanie,  o  ile  nie  gwałtownie.  Reakcja  ta
jest  jednak  efektem  juŜ  podjętej  decyzji,  a  nie  jej  przyczyną.  Mieszkańcy  rza-

CBOS, Zaufanie do rządu, przedsiębiorstw, ONZ i organizacji pozarządowych w 20 krajach świata.

Komunikat z badań, Warszawa 2006.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

dziej  angaŜują  się  w  sam  proces  decyzyjny,  nawet jeŜeli  mają  ku  temu  okazję.
Zmierzam ku temu, Ŝe zarządzanie wielopodmiotowe wymaga budowy partner-
stwa, co jest procesem długotrwałym, wymagającym cierpliwości, determinacji,
no  i  pewnej  „kultury  dyskusji”. W  sytuacji  decyzji, na  które  obywatele  czekali
długie  lata.  Nie  zabraknie  im  z  pewnością  determinacji,  ale  moŜe  zabraknąć
cierpliwości, by osiągnąć ten punkt dyskusji, w którym róŜni „udziałowcy” do-
chodzą wspólnie do jednego rozwiązania problemu.

rodowisko społeczne nie sprzyja zarządzaniu wielopodmiotowemu w trans-

formujących się demokracjach. Mimo Ŝe sfera pomiędzy rządem a obywatelami
„zapełnia” się niezwykle szybko nowymi organizacjami, a formy instytucjonalne
ś

wiadczenia usług publicznych coraz bardziej się róŜnicują, to wyraźna jest nie-

ufność wobec pozarządowych form realizowania polityki społecznej. Nieufni są
zarówno obywatele, którzy w podtekście działalności publicznej podmiotów
niepublicznych doszukują się ukrytych interesów, jak i agendy rządowe, dla
których oddanie fragmentu polityki społecznej podmiotom pozarządowym ozna-
cza utratę kontroli nad nią, jak teŜ związanymi z nią finansami.

Pomimo niesprzyjających okoliczności, decydowanie sieciowe w społeczeń-

stwach posttotalitarnych jest moŜliwe. Świadczy o tym dość powszechne przyję-
cie zasady pomocniczości jako jednej z podstaw ustrojowych transformujących
się demokracji oraz stworzenie odpowiednich ram instytucjonalno-prawnych dla
jej realizacji. Czy zarządzanie wielopodmiotowe jest poŜądaną formułą realizacji
polityki  społecznej?  Niewątpliwie  jej  przyjęcie  byłoby  w  chwili  obecnej
„ucieczką do przodu”, próbą „ominięcia” barier i zignorowaniem posttotalitarnej
kultury  politycznej.  Byłoby  to  niewątpliwie  działanie  ryzykowne,  chociaŜ  mo-
głoby  się  okazać  najbardziej  skutecznym  sposobem  budowania  społeczeństwa
obywatelskiego.

Wątpliwości w stosunku do zrządzania wielopodmiotowego jako formy

wiadczenia usług publicznych są coraz częściej wyraŜane tam, gdzie ma ono

najdłuŜszą historię. Wobec tego, naleŜy zadać pytanie, czy istotnie jest to poŜą-
dany sposób podejmowania decyzji w sferze publicznej? Czy proponując decy-
dowanie sieciowe transformującym się demokracjom, nie jesteśmy w tzw. nie-
doczasie? Kwestia ta jest przedmiotem zakończenia niniejszego studium.

ZAKOŃCZENIE

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem politycznym, opierającym się

na udziale podmiotów nie tylko publicznych, równorzędności stron w procesie
decyzyjnym o charakterze niesformalizowanym, a co za tym idzie elastycznym.
W państwach anglosaskich ten sposób realizowania polityki społecznej upo-
wszechnił się w szczególności. Być moŜe dlatego, iŜ poziom zaufania do rządu
nie jest tam wysoki, natomiast znacznie wyŜszy do organizacji pozarządowych.

Agnieszka Pawłowska

Stąd akceptacja udziału tych ostatnich w aktywności sektora publicznego.

W innych krajach zarządzanie wielopodmiotowe w istotny sposób przyczyniło
się do efektywnego świadczenia usług publicznych i poprawiło odbiór społeczny
instytucji, a takŜe podniosło jakość polityki lokalnej. W licznych przypadkach
zaobserwowano wzrost zaangaŜowania mieszkańców w sprawy lokalne.

Coraz częściej jednak pojawiają się zastrzeŜenia do decydowania sieciowego

jako alternatywy dla tradycyjnych form demokracji. Rosną obawy, iŜ zarządza-
nie wielopodmiotowe urośnie do rozmiarów równoległej struktury rządowej,
której „efektywność podwaŜy legitymację tradycyjnej demokracji, bez zaofero-
wania równowaŜnej formy odpowiedzialności”.

Początkowy entuzjazm dla

decydowania sieciowego ustąpił wątpliwościom związanym z brakiem efektyw-
nego mechanizmu kontrolowania tego procesu, w celu zapewnienia, iŜ podej-
mowane tak decyzje będą słuŜyć maksymalizacji dobra publicznego.

W transformujących się demokracjach trudno uzyskać odpowiedni poziom

zaufania społecznego i wzajemnej lojalności podmiotów, które pozwoliłyby na
sprawne funkcjonowanie sieci decyzyjnych. Na obecnym etapie „otwierania się”
społeczeństw posttotalitarnych zaufanie społeczne jest ciągle jeszcze „dobrem
deficytowym”. Ten niedobór ma swoje źródło zarówno w przeszłości, jak i do-
ś

wiadczaniu codzienności naznaczonej licznymi dysfunkcjami (biurokracją,

korupcją, brakiem profesjonalizmu, partykularyzmem).

Najbardziej racjonalną drogą wydaje się więc w pierwszej kolejności elimi-

nacja dysfunkcji, co jest warunkiem sine qua non  podniesienia poziomu zaufa-
nia  społecznego,  to  bowiem  jest  nie  tylko  nieodzowne  w  decydowaniu  siecio-
wym,  ale  przede  wszystkim  funkcjonowaniu  społeczeństwa  obywatelskiego.
Dalsze  utrwalanie  procedur  demokratycznych,  budowanie  przejrzystych  i  spraw-
nych instytucji, umacnianie filarów społeczeństwa obywatelskiego muszą z ko-
nieczności  poprzedzać  rozwój  bardziej  złoŜonych  mechanizmów  decyzyjnych,
takich jak zarządzanie wielopodmiotowe.

Zob.: CBOS, op. cit.

Citizen and City. Developments in Fifteen Local Democracies in Europe, (red.), H. Daemen, L. Schaap,

Eburon, Delft 2000.

C.F. Sabel, A Quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism [w:]

Governance in the 21

Century, OECD 2001, s. 122.