plik

ROZDZIAŁ

REGULACJA,

DOBRA PUBLICZNE

ORAZ ANALIZA ,

KOSZTOW I KORZYŚCI

Ilu ludzi potrzeba, aby wkręcić żarówkę ?
Ekonomista: Żadnego. Zrobi to rynek.

Obrońca praw konsumenta: Żadnego. Zrobi to agencja regulacyjna.

Dennis Carlton i Jeffrey Perloff

WPROWADZENIE NA RYNEK LEKU PRZECIWKO AIDS

Azidothymidina, czyli AZT, opóźnia rozprzestrzenianie się wirusa powodującego chorobą AIDS
w komórkach. Była ona pierwszym specyfikiem dopuszczonym do leczenia tej choroby. Została
odkryta w 1964 r., a dziesięć lat później prawa własności do niej nabyła spółka Burroughs
Wellcome Co. Kiedy wybuchła epidemia AIDS, Wellcome wysłała lekarstwo do Narodowego

Instytutu Zdrowia, gdzie naukowcy dokonali pierwszych doświadczeń, a także pierwszych eks-
perymentów na ludziach. Gdyby Federalny Urząd ds. Leków (ang. Federal Drug Administration

— FDA) dopuścił AZT na rynek, patent zapewniłby firmie Wellcome wyłączne prawo do sprze-
daży.

Udzieloną w marcu 1987 r. zgodę FDA w środowiskach lekarskich i wśród ludzi zajmujących

się AIDS uznano za wielki sukces. Opracowanie leku i uzyskanie zgody na jego stosowanie trwa
długo. Przeciętnie, całkowity czas oczekiwania na zgodę na stosowanie nowego specyfiku
(wstępne doświadczenia, eksperymenty kliniczne, akceptacja leku przez FDA) wynosi 7 - 9 lat,
W przypadku AZT czas oczekiwania na zgodę FDA został skrócony do „rekordowych" czterech
miesięcy (normą było 28 miesięcy). Jednak wkrótce po wprowadzeniu AZT na rynek producenl
został zaatakowany za „zawyżanie" ceny specyfiku. Przy cenie hurtowej równej 1,5 doi. za
kapsułkę koszt kuracji pacjentów z zaawansowanymi przypadkami AIDS wynosił od 5000 do
8000 doi. rocznie. Oznaczało to, że AZT było jednym z najdroższych lekarstw, jakie kiedykolwiek
pojawiły się na rynku.

Wellcome broniło się, twierdząc, że wysoka cena jest usprawiedliwiona ze względu na

ogromne koszty przygotowania AZT. Chociaż firma odmówiła ujawnienia wysokości wydatków
na B + R, to wiadomo, że nakłady na przygotowanie tego rodzaju nowego lekarstwa (B + R

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

609

testy, akceptacja FDA) wynoszą przeciętnie 200 min doi. Krytycy utrzymywali, że koszty przed-
siębiorstwa zostały znacznie zmniejszone dzięki dotowaniu przez państwo badań klinicznych.
W 1989 r. ustawodawcy, a także przedstawiciele wielu liczących się grup interesów zażądali
zbadania polityki cenowej Wellcome i wezwali rząd do wymuszenia na firmie obniżki ceny. W re-
zultacie przedsiębiorstwo dobrowolnie obniżyło cenę AZT o 20%.

Historia przygotowania i wprowadzenia na rynek AZT skłania do postawienia kilku pytań. Jak

ma wyglądać podział ról między przedsiębiorstwa prywatne i państwowe agencje regulacyjne
przy wprowadzaniu na rynek nowych lekarstw? W jaki sposób należy przy tym zadbać o bez-
pieczeństwo? Jak powinny być ustalane ceny?

Żyjemy w gospodarce mieszanej. Prywatne rynki dostarczają zadziwiająco dużo

różnorodnych dóbr i usług. Jednak wielu rzeczy nie są w stanie zagwarantować, w tym m.in.
bezpiecznych ulic, czystego powietrza, bezpieczeństwa narodowego, wykształcenia dla
ogółu obywateli i ochrony przed substancjami, które mogą działać rakotwórczo. W praktyce
państwo ustala najbardziej podstawowe reguły gry, bez których prywatne rynki nie mogłyby
istnieć. Prawa stanowione przez państwo i działania państwa definiują i wymuszają prze-
strzeganie podstawowych praw własności przedsiębiorstw i jednostek. Państwo spełnia
również ważną rolę, nadzorując i regulując wiele rynków w celu zapewnienia swobody wej-
ścia i wolnej konkurencji. Wreszcie, państwo bezpośrednio decyduje o wielkości produkcji
wielu dóbr publicznych, od wydatków na obronę do budowy autostrad. Dobra prywatne są
wytwarzane przez maksymalizujące zysk prywatne przedsiębiorstwa, które mają prawo
ustalania ich cen. Nabywcami są wtedy konsumenci i/lub inne przedsiębiorstwa. Natomiast
wydatki na dobra publiczne ponosi państwo, a źródłem ich finansowania są wpływy poda-
tkowe lub pożyczki zaciągane przez sektor publiczny.

W rozdziale tym rozważamy wpływ państwa na decyzje podejmowane w gospodarce.

Wiadomo, że państwo ustanawia podstawowe zasady działania całego społeczeństwa,
a w szczególności zasady funkcjonowania gospodarki. Jeśli uważniej przyjrzymy się jego
roli w gospodarce, dostrzeżemy trzy różne funkcje ekonomiczne państwa: mikroekonomicz-
ną, makroekonomiczną i dystrybucyjną. Mikroekonomiczna funkcja państwa polega na
udostępnianiu pewnych dóbr i usług publicznych, dokonywaniu inwestycji publicznych oraz
regulowaniu działania prywatnych rynków. Makroekonomicznym zadaniem państwa jest
sterowanie działaniem całej gospodarki, zmniejszanie częstotliwości i głębokości recesji,
pobudzanie wzrostu gospodarczego, a także utrzymywanie niskiej stopy inflacji oraz
bezrobocia. Spełniając funkcję dystrybucyjną, państwo próbuje zmniejszyć rozpiętości
dochodowe i zapewnić każdemu pewne minimum usług służby zdrowia, wykształcenia oraz
stopy życiowej, a także poprawić sytuację ludzi ubogich. (Narzędzia, jakimi się posługuje, to
m.in. system podatkowy i programy pomocy społecznej. Niekiedy państwo bezpośrednio
dostarcza pewnych usług). Chociaż traktujemy te działania jak oddzielne funkcje, to wiele
programów rządowych może służyć co najmniej dwóm celom jednocześnie. Na przykład,
podwyżka podatków może służyć „ochłodzeniu" zbyt szybko rozwijającej się gospodarki,

redystrybucji dochodów i sfinansowaniu określonych wydatków z budżetu.

Polityka makroekonomiczna i polityka redystrybucji dochodów stanowią same w sobie

szerokie zagadnienia. W tym rozdziale skoncentrujemy się na mikroekonomicznej roli pań-
stwa. W tej sferze można wyróżnić dwie ważne jego funkcje: (1) tam, gdzie zawodność (nie-
doskonałość) rynku może stać się przyczyną nieefektywnej produkcji lub konsumpcji,

państwo reguluje prywatne rynki; (2) państwo udostępnia „właściwą" ilość pewnych dóbr

610

Konkurencja na różnych rynkach

i usług publicznych, których rynki prywatne nie dostarczają w ogóle lub nie są w sta
dostarczyć w dostatecznej ilości. Pierwsza połowa tego rozdziału poświęcona jest regulai
druga dotyczy zastosowań analizy kosztów i korzyści do oceny programów publiczny

I. Zawodność rynku

i regulacja

Zacznijmy od przypomnienia, że działanie prywatnych rynków zależy od istnienia dobi
zdefiniowanych praw własności. We współczesnych gospodarkach przeciętny obywa
uznaje niekiedy istnienie praw własności za oczywiste. (Inaczej jest w niektórych krajs
rozwijających się, gdzie działania państwa, zawodność systemu sądownictwa, a nav
korupcja zahamowały rozwój prywatnych rynków). To państwo definiuje prawa własnoś
chroni je i wymusza ich przestrzeganie. Oznacza to, że punktem wyjścia prywatny
transakcji zawieranych przez sprzedawców i nabywców jest stan, w którym sprzedawca j
właścicielem jakiegoś dobra, zaś ich punktem docelowym stan, w którym nabywca przejął
dobro na własność w sensie prawnym (w zamian za zapłatę). Oprócz jednostek, uprawniei
do przeprowadzania transakcji, zawierania umów i tworzenia nowych przedsiębiorstw m;
także przedsiębiorstwa i inne organizacje.

A zatem, działanie prywatnych rynków zależy od rządów prawa stworzonych i utn

mywanych przez państwo i egzekwowanych przez państwową policję i państwowe są<
Nawet dziś definicja praw własności może ulec zmianie. Na przykład, nowe przepisy pra'
zezwalają na handel prawami do zanieczyszczania środowiska, lepiej chronią własne
intelektualną, a nawet stworzyły prawa własności do materiału genetycznego. Zgodi

z licznymi niedawnymi rozstrzygnięciami sądowymi, przegrywanie muzyki w Internec
dzięki współpracy wielu powiązanych w sieć użytkowników narusza prawa własności twi
ców tej muzyki (chyba że wyrazili oni zgodę na takie działania), a zatem jest nielegali
Podsumowując, dobrze działające rynki prywatne nie istniałyby bez wsparcia państwa.

W ostatniej części rozdziału 10 pokazaliśmy, że doskonale konkurencyjne rynki zape'

niają efektywność. Mówiąc wprost, rynki, na których panuje wolna konkurencja, w najtańs
możliwy sposób dostarczają właściwej ilości dóbr i usług tym konsumentom, którzy wyi
niają te dobra oraz usługi najwyżej. W ujęciu graficznym efektywna wielkość produk
odpowiada punktowi przecięcia linii podaży i popytu. Przypomnijmy, że krzywa popj

odzwierciedla krańcowe korzyści konsumentów, natomiast krzywa podaży informuje o kra
cowych kosztach dostawców. Tym samym, zrównanie popytu i podaży na doskonale ko
kurencyjnym rynku zapewnia, że: P

= MB = MC.

Twierdzenie o „niewidzialnej ręce", zgodnie z którym rynki doskonale konkurencyj

zapewniają maksimum korzyści społecznej, najlepiej jest potraktować jako pewnego rodzą
punkt odniesienia. Wiele rynków w Stanach Zjednoczonych spełnia założenia doskona!
konkurencji. Jednak istnieją również oczywiste przykłady zawodności rynku. Z wyk
spowodowana jest ona jedną z trzech przyczyn: (1) występowaniem siły monopolistyczni
(2) efektami zewnętrznymi, (3) niedoskonałością informacji. W następnych trzech podrc
działach po kolei przeanalizujemy każdy z tych przypadków.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

611

Monopol jako przyczyna

zawodności rynku

Istnienie rynków zmonopolizowanych (czysty monopol, konkurencja monopolistyczna lub
oligopol) oznacza silne odchylenie od stanu oznaczającego pełną efektywność. Wykorzys-
tywanie siły monopolistycznej powoduje wzrost cen w porównaniu z sytuacją konkurencji
doskonałej, a zatem umożliwia zwiększenie zysku monopolisty kosztem dobrobytu konsu-
mentów. Jeszcze bardziej istotne jest to, że istnienie monopolu prowadzi do strat netto. Kon-
sumenci tracą więcej, niż zyskują monopoliści. A zatem obniża się ogólny poziom do-
brobytu.

Jak pamiętamy z rozdziału 11, spowodowany działaniami monopolu spadek dobrobytu

przyjmuje formę czystej (zbędnej) straty dobrobytu. Powróćmy na chwilę do rysunku 11.3,
na którym widzimy, że miarą czystej straty jest pole trójkąta MDE. W punkcie E, który
odpowiada stanowi rynku w warunkach doskonałej konkurencji, korzyść społeczna jest
największa — występuje tam ona w formie wielkiej nadwyżki konsumenta (trójkąt A CE).
Natomiast w warunkach monopolu (punkt M) miarą całkowitej korzyści społecznej jest suma
nadwyżki konsumenta (trójkąt ABM) i zysku monopolowego (prostokąt MBCD). Jak zatem
widzimy, różnicę wielkości dobrobytu w stanie konkurencji doskonałej i w stanie czystego
monopolu wyraża trójkąt czystej straty MDE.

Punkt kontrolny 1

Przyjmijmy, że popyt gałęzi jest opisany wzorem P= 20 - 2Q, a koszty są równe AC= MC= 8.

Oblicz wielkość produkcji i ceną w warunkach istnienia czystego monopolu oraz w warunkach
konkurencji doskonałej. Oblicz stratę dobrobytu spowodowaną przez monopol.

Podobne do czystego monopolu skutki dla dobrobytu mają konkurencja monopolistycz-

na i oligopol. W sytuacji gdy liczba konkurujących ze sobą przedsiębiorstw jest niewielka,
ceny są wyższe niż w warunkach konkurencji doskonałej, lecz nie osiągają poziomu odpo-
wiadającego czystemu monopolowi. A zatem, w tych warunkach rynkowych pojawią się
mniejsze straty dobrobytu. Dla danego typu rynku wielkość tych strat zależy m.in. od rodzaju
oligopolistycznego zachowania przedsiębiorstw, współczynnika koncentracji na rynku oraz
elastyczności popytu rynkowego. Wielu badaczy próbowało zmierzyć wielkość czystej straty
spowodowanej zmonopolizowaniem gospodarki amerykańskiej. W zależności od przyjętych
założeń (a muszą one być „heroiczne") szacunki kosztów monopolizacji wynoszą 0,5-6%
PKB. Najnowsze szacunki zbliżone są najczęściej do dolnej granicy tego przedziału i są
mniejsze od 2% PKB",

Przegląd i ocenę tych wyników zawiera praca A.J, Daskina [1991], Deadwight Loss in

Oligopoly: A New Approach, „Southern Economic Journal", lipiec, s. 171-185.

612

Konkurencja na różnych rynkach

Pogoń za rentą

Przedsiębiorstwa inwestują część swych zasobów w zdobycie pozycji monopolistycznej,
ponieważ pozycja ta umożliwia im osiągnięcie zysku nadzwyczajnego. W inwestycjach tych
mieszczą się m.in. działania w obrębie systemu politycznego (lobbing), systemu sądow-
niczego (procesy sądowe), a także systemu regulacyjnego (np. urząd patentowy). Nad-
zwyczajne zyski monopolisty ekonomiści nazywają „rentą", a starania o osiągnięcie tej renty
„pogonią za rentą" (ang. rent seeking). Z teorii ekonomii wynika, że przedsiębiorstwa będą

rywalizowały o rentę aż do momentu, w którym przestaje się to im opłacać. Innymi słowy,
będą one rywalizowały o rentę dotąd, aż zdecydowana większość monopolowych zysków
nadzwyczajnych zostanie pochłonięta przez koszty samej pogoni za rentą. Pogoń za rentą
oznacza powstanie społecznej straty. (Gdyby wszyscy zaprzestali tej pogoni, dobrobyt
społeczny zwiększyłby się nawet w przypadku dalszego istnienia monopolu).

Jeśli monopolista marnotrawi swoje nadzwyczajne zyski na pogoń za rentą, to — jak

widać na rysunku 11.3 — spowodowana monopolizacją całkowita strata dobrobytu obejmuje
nie tylko czystą stratę MDE, lecz również obszar MBCD. Perspektywa osiągnięcia zysku
monopolowego skłania przedsiębiorstwa do marnotrawnych wydatków, co powoduje utratę
wszystkich faktycznych zysków. Co ciekawe, szacunki strat spowodowanych pogonią za
rentą (w tym wartości zasobów przeznaczanych przez społeczeństwo na zapobieganie pogoni
za rentą) są zwykle większe (niekiedy znacznie większe) od oszacowanych zbędnych strat
spowodowanych samą monopolizacją rynków

Reakcja państwa

Celem polityki antymonopolowej jest często niedopuszczenie do pojawienia się siły mono-
polowej i przywrócenie konkurencji w zmonopolizowanej gałęzi. Ustawodawstwo antymo-
nopolowe w USA składa się z wielu ważnych aktów prawnych. Ustawa Shermana z 1890 r.
zakazuje zmowy i ograniczania swobody handlu, a także wszelkiego rodzaju monopolizacji

i prób doprowadzenia do niej. Ustawa Claytona z 1914 r. wymienia rodzaje zakazanego za-
chowania sprzecznego z zasadą swobody konkurencji. Chodzi przede wszystkim o różnico-
wanie cen w celu ograniczenia konkurencji w gałęzi. (Przypominamy, że różnicowanie cen
występuje wówczas, gdy producent sprzedaje ten sam towar różnym nabywcom po różnej
cenie). Ustawa ta zakazuje także zawierania umów o wyłączności, których celem bywa
ograniczenie konkurencji. W przypadku takich umów producent narzuca klauzulę, zgodnie

z którą będzie sprzedawał swój produkt nabywcy jedynie pod warunkiem, że ten zgodzi się
nie kupować tego samego (lub innego produktu) od konkurenta. Ponadto ustawa zakazuje
przedsiębiorstwom nabywania akcji firm konkurencyjnych i pełnienia funkcji w radach nad-
zorczych konkurentów przez te same osoby w przypadkach, gdy prowadziłoby to do ogra-
niczenia konkurencji. Ustawa Federalnej Komisji ds. Handlu z 1914 r. zakazuje „nieuczci-

wych metod konkurencji". Ustawa ta powołała do życia agencję rządową, Federalną Komisję
ds. Handlu (ang, Federal Trade Commission), której zadaniem jest szczegółowa interpretacja

Ciekawą dyskusję na ten temat zawiera praca J.R. Hinesa Jr. [1999], Three Sides of Harberger

Triangles, „Journal of Economic Perspectives", wiosna, s. 167-188.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

613

tego aktu prawnego i wymuszanie jego przestrzegania. Istnieje ponadto wiele innych aktów
prawnych, których celem jest wzmocnienie konkurencji.

Państwo może wytoczyć proces w celu wymuszenia przestrzegania różnych przepisów

prawa antymonopolowego. W dodatku zarówno ustawa Shermana, jak i ustawa Claytona
umożliwiają wnoszenie prywatnych pozwów o odszkodowanie za poniesione straty stronom,
które ucierpiały na skutek naruszenia zasad konkurencji. W razie wygranej strona skarżąca
otrzymuje rekompensatę równą potrójnej wartości rzeczywistej szkody. Pozwy wnoszone
zarówno przez państwo, jak i przez podmioty prywatne, mają różne cele i różne skutki:

1. Podział monopoli. Na podstawie ustawy Shermana państwo może zażądać podziału

przedsiębiorstwa, mającego w gałęzi pozycję monopolistyczną lub zbliżoną do mono-
polistycznej. W 1911 r. w USA nastąpił podział Standard Oil of New Jersey na 30 nie-
zależnych spółek (przedsiębiorstwo to kontrolowało ponad 90% rynku przetwórstwa
i handlu produktami naftowymi). W 1982 r., po sformułowaniu przez państwo odpo-
wiedniego wniosku, monopolista — AT&T — zgodził się na podział na 23 niezależne
przedsiębiorstwa telekomunikacyjne o zasięgu lokalnym. Przedsiębiorstwa te stworzyły
grupę siedmiu regionalnych operatorów sieci telekomunikacyjnej. W ramach spółki,
która zachowała nazwę AT&T, pozostały dwie firmy, Western Electric i Bell Laborato-

ries, obsługujące połączenia długodystansowe. Inne podejmowane przez państwo próby
doprowadzenia do podziału monopoli na drodze sądowej były mniej udane. W 1920 r.
sąd odrzucił wniosek o rozczłonkowanie przedsiębiorstwa U.S. Steel. Nie udało się
także podzielić IBM w 1982 r. W 2001 r. administracja nowo wybranego prezydenta
George'a W. Busha zrezygnowała z prób podzielenia firmy Microsoft.

2. Zapobieganie powstawaniu monopoli. Państwo stara się nie dopuszczać, aby potężne

przedsiębiorstwa podejmowały działania, których celem jest ograniczenie lub zlikwido-
wanie konkurencji. Chodzi np. o umowy o sprzedaży wiązanej lub sprzedaży wyłącznej,
różnicowanie cen i narzucanie cen. W latach dziewięćdziesiątych XX w. doszło do
wielu procesów sądowych spowodowanych takimi działaniami. Jednak wygranie tego
rodzaju sprawy w sądzie jest bardzo trudne. Czołowy producent gier wideo, Nintendo of
America, z powodzeniem bronił się przed oskarżeniem o praktyki monopolistyczne ze
strony Atari Corporation. W zawartym z federalną agencją regulacyjną w 1995 r.
porozumieniu Microsoft zgodził się udostępniać informacje o swoim systemie operacyj-
nym Windows producentom oprogramowania, a także zaprzestać ściągania od produ-
centów komputerów osobistych opłat licencyjnych od wszystkich wyprodukowanych
komputerów (niezależnie od tego, czy miały one zainstalowany system Windows, czy
też nie). Drugi precedensowy proces rozpoczęty przez Departament Sprawiedliwości
przeciwko firmie Microsoft toczył się w latach 1998-2001 i zakończył polubownym
porozumieniem.

Nielegalne stosowanie cen niszczących (konkurenta) występuje wtedy, kiedy

wielkie przedsiębiorstwo ustala cenę poniżej kosztów po to, aby wyprzeć mniejszych
konkurentów z rynku. Następnie cena zostaje podniesiona. (Wyparte przedsiębiorstwa
nie wracają do gałęzi, ponieważ wiedzą, że wejście stanie się przyczyną następnej fali
obniżek cen). Problemem trudnym do rozstrzygnięcia dla sądów jest odróżnienie cen
niszczących od rzeczywistej konkurencji cenowej. W 1993 r. Sąd Najwyższy USA
oczyścił firmę Brown and Williamson Tobacco Corporation z zarzutów stosowania cen
niszczących, wniesionych przez Brook Group, konkurencyjnego sprzedawcę niemar-

614

Konkurencja na różnych rynkach

kowych papierosów. Rozstrzygnięcie to ma znaczenie precedensowe dla spraw o stoso-
wanie cen niszczących. Sąd zażądał dowodu, że oskarżone przedsiębiorstwo z premedy-
tacją ustaliło cenę na poziomie niepokrywającym kosztów i że zachowanie to mogło
doprowadzić do wyparcia rywala z gałęzi, w rezultacie czego oskarżony osiągnąłby
zyski. Na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. z zarzutów o niszczące konkurentów
praktyki cenowe zostały oczyszczone linie lotnicze American Airlines. Jednak w 2001 r.
agencja antymonopolowa ponownie podjęła postępowanie wyjaśniające, mające ustalić,
czy prawdziwe są zarzuty, iż duże linie lotnicze systematycznie stosują praktykę
obniżania cen i zwiększania liczby rejsów na trasach, na których pojawiły się kon-
kurencyjne tanie linie.

3. Zapobieganie połączeniom, które ograniczają konkurencję. Państwo przeciwdziała rów-

nież fuzjom, prowadzącym do osiągnięcia pozycji monopolistycznej lub zbliżonej do
monopolistycznej, a także połączeniom, które oznaczałyby znaczne ograniczenie kon-
kurencji. W 1962 r. państwo nie dopuściło do połączenia firm Brown Shoe i Kinney
Shoe, zajmujących w tym czasie, odpowiednio, czwarte i ósme miejsce na liście naj-
większych producentów obuwia. Prawdopodobnym wynikiem połączenia byłoby unie-
możliwienie innym przedsiębiorstwom korzystania z sieci sprzedaży detalicznej Kin-
neya. W 1964 r. państwo zapobiegło fuzji drugiego co do wielkości producenta po-

jemników metalowych z trzecim na liście producentem opakowań szklanych. W końcu

lat osiemdziesiątych nastąpiła prawdziwa eksplozja fuzji i przejęć firm, co było m.in.
wynikiem stosowania przez prezydentów Reagana i Busha polityki „niewtrącania się".
W latach dziewięćdziesiątych XX w. administracja prezydenta Clintona poddała bar-
dziej dokładnej kontroli wiele połączeń i przejęć. Godząc się na wielkie fuzje, regula-
torzy łagodniej potraktowali firmy Kimberly-Clark i Scott Paper; Chase Manhattan
i Chemical Bank; Citicorp i Travelers Group oraz Boeing i McDonnell-Douglas. Jednak
równocześnie, pod wpływem ekonomicznych dowodów ograniczenia konkurencji,
zablokowali oni planowane połączenia firm Staples i Office Depot (supermarkety
z materiałami biurowymi), Rite-Aid i Revco (producenci leków na receptę) oraz wykup
firmy Intuit (producenta oprogramowania finansowego Quicken) przez Microsoft.
W 1998 r. Departament Sprawiedliwości nie dopuścił do fuzji gigantów przemysłu
obronnego Lockheed Martin i Northrup Grumman. W 2001 r. Komisja ds. Ochrony
Konkurencji Unii Europejskiej zablokowała planowane połączenie General Electric
i Honeywell International, mimo że przedsiębiorstwa te miały odpowiednie pozwolenie
władz amerykańskich. Podobnie, europejscy regulatorzy zablokowali połączenie wy-
twórni muzycznych Time Warner i EMI Group. Z drugiej strony, amerykańscy
regulatorzy zezwolili na wiele innych fuzji: połączenie się Exxona z Mobil, wykupienie
przez Pepsi firmy Quaker Oats, a także wykupienie Texaco przez Chevrona. W tych
przypadkach ryzyko ograniczenia konkurencji przez planowane fuzje zostało uznane za
minimalne. W jeszcze innych przypadkach, np. wrogiego przejęcia przez Oracle'a firmy
PeopleSoft, mimo sprzeciwu władz regulacyjnych sąd uznał legalność transakcji.

4. Zapobieganie zmowom. Jak wiadomo, przedsiębiorstwa nie muszą być monopolami,

aby dysponować siłą monopolistyczną. Mogą tworzyć kartele i współpracować w celu
zmniejszenia produkcji oraz doprowadzenia do wzrostu ceny. Tego rodzaju zmowy
wywierają taki sam wpływ na dobrobyt społeczny jak monopole, w związku z czym
działania mające na celu ich powstanie są nielegalne. Nielegalne jest również uzgad-

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

615

nianie cen (kiedy to przedsiębiorstwa wspólnie decydują, jaką cenę wprowadzić).
W 1927 r. sąd uznał, że producenci urządzeń sanitarnych działali nielegalnie, kiedy
ustalili wspólną cenę i ograniczyli wielkość produkcji. Problem uzgadniania ceny staje
się bardziej skomplikowany, jeżeli nie towarzyszy mu jawne porozumienie. Nawet
w takiej sytuacji sąd może dopatrzyć się „zamierzonego paralelizmu", kiedy wszyscy
producenci zachowują się w ten sam sposób w tym samym czasie, wiedząc, że inni
robią to samo, co oni.

W latach dziewięćdziesiątych XX w. państwo położyło kres praktykom uniwer-

sytetów należących do Ivy-League, gromadzących i wymieniających informacje o pla-
nowanych podwyżkach czesnego, płacach pracowników naukowych i pomocy finan-
sowej dla studentów. Zapobiegło ono również zmowie producentów odżywek dla
dzieci. W 1996 r. działające w przemyśle spożywczym olbrzymie przedsiębiorstwo

Archer Daniels Midland skazano na grzywnę w wysokości 100 min doi. za ustalanie cen
kwasu cytrynowego (dodatek do żywności) i lizyny (dodatek do pasz). W 1997 r., po
oskarżeniach o ustalanie cen, trzydzieści firm brokerskich zapłaciło 900 min doi. kary.
W 2000 r. władze antymonopolowe z powodzeniem wytoczyły proces o ustalanie cen
sześciu globalnym producentom witamin. Wkrótce potem o to samo oskarżono
największe domy aukcyjne na świecie, Sotheby's i Christie's. Ostatecznie Sotheby's
został ukarany grzywną w wysokości 45 min doi. (prywatne roszczenia sądowe opie-
wały na ponad 100 min doi.), a prezesa firmy skazano na rok więzienia i grzywnę
w wysokości 7,5 min doi. We wrześniu 2004 r. Infineon Corporation za udział w usta-
laniu cen procesorów pamięci komputerowej zgodziła się zapłacić jedną z największych
grzywien w historii w wysokości 160 min doi. Ostatnio o ustalanie cen władze
oskarżyły największych producentów w przemyśle chemicznym, w tym m. in. firmy
Du Pont, Dow Chemical i Bayer.

Polityka antymonopolowa

w latach dziewięćdziesiątych XX wieku

W latach dziewięćdziesiątych XX w. Departament Sprawiedliwości i Federalna Komisja ds.
Handlu traktowały ustawodawstwo antymonopolowe pragmatycznie. Amerykańska polityka
antymonopolowa powstała u schyłku XIX w. w reakcji na wielką falę fuzji i połączeń.
Zgodnie z filozofią jej twórców, dominacja rynkowa i monopol stanowiły zło samo w sobie.
Pogląd taki dominował do lat sześćdziesiątych XX w. (Skrajnym przykładem tego rodzaju
podejścia było uniemożliwienie przez państwo w 1966 r. połączenia się w Los Angeles
dwóch sieci sklepów spożywczych, których łączny udział w lokalnym rynku wynosił
zaledwie 8%). Jednak w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX w. górę wzięły
poglądy głoszone przez ekonomistów ze szkoły chicagowskiej. Zgodnie z ich podejściem,
siły konkurencji rynkowej ograniczają działania monopoli o wiele bardziej skutecznie niż
państwowi regulatorzy. Jeśli usuniemy bariery uniemożliwiające wejście na rynek, siła
rynkowa przedsiębiorstwa okaże się zjawiskiem przejściowym. Wysokie zyski przyciągną
przybyszów z innych gałęzi, co osłabi pozycję monopolisty. Akceptując takie poglądy,
administracje prezydentów Reagana i Busha oszczędnie wykorzystywały możliwości, jakie
daje im prawo antymonopolowe.

616

Konkurencja na różnych rynkach

W latach dziewięćdziesiątych XX w. działania mające ograniczyć monopolizacj

opierały się właśnie na podejściu szkoły chicagowskiej. Jednocześnie akceptowano jedna
nowe powody interwencji państwa

. Najważniejszym kryterium, jakim kierowały się władz

antymonopolowe, nie była wielkość przedsiębiorstw per se, lecz to, czy wchodząca w gr
firma dysponowała siłą rynkową, umożliwiającą jej dokonywanie nieuzasadnionych poc
wyżek cen. Na przykład, przedsiębiorstwo powstałe w wyniku połączenia Staples i Offic
Depot miałoby tylko około 4-procentowy udział w krajowym rynku materiałów biurowycł
Jednak konkurencja tych supermarketów doprowadziła do powstania zupełnie nowego rynk

jednorazowych dostaw materiałów biurowych oferowanych z dużymi rabatami i na duż

skalę. Z ekonomicznych analiz rządu wynikało, że na rynkach, na których oba te przedsię

biorstwa bezpośrednio rywalizowały ze sobą, po ich połączeniu się (mimo korzyści w postać
obniżonych kosztów produkcji) ceny wzrosłyby o co najmniej 15%. Oznacza to, że ponc

szony przez konsumentów koszt takiego połączenia byłby przeciętnie większy od korzyść

Jednak w pewnych okolicznościach połączenia mogą sprzyjać konkurencji. Przykłader

jest sytuacja, kiedy szóste i siódme co do wielkości przedsiębiorstwa na rynku łączą się, ab

móc jak równy z równym konkurować z trzema największymi przedsiębiorstwami. Takń
nawiązujące do analizy kosztów i korzyści (więcej na ten temat powiemy w dalszej częśc
tego rozdziału), podejście oznacza, że polityka antymonopolowa powinna być prowadzon
metodą badania każdego przypadku indywidualnie. W 1997 r. państwo rozpoczęło postępc
wanie w związku z podejrzeniem o stosowanie cen ograniczających konkurencję przez wiej
kie linie lotnicze, które dążyły do pokonania tanich przewoźników. Podobnie, władzor
udało się ujawnić porozumienie brokerów NASDAQ, kiedy analiza ekonomiczna potwiei
dziła niespotykanie duże marże cenowe, które sugerowały ich milczącą zmowę.

Stany Zjednoczone kontra Microsoft

Najważniejszym sprawdzianem skuteczności przepisów o ochronie konkurencji w erze cyl
rowej był precedensowy pozew Departamentu Sprawiedliwości przeciwko spółce Microsof
W przypadku Microsoftu ustawodawstwo antymonopolowe zostało skonfrontowane z
zjawiskiem sieciowych efektów zewnętrznych oraz z problemem kontroli standardów. Ja
pamiętamy z rozdziału 3, sieciowe efekty zewnętrzne pojawiają się wtedy, kiedy użytków
nicy oprogramowania uzyskują korzyści dzięki przyłączaniu się do sieci kolejnych użytków

ników. Najważniejszą cechą wyróżniającą efekty sieciowe jest silna tendencja do pojawiani
się jednego dominującego standardu, który służy wykluczeniu konkurentów. (Przypomnijm
sobie nawiązującą do teorii gier analizę rywalizujących ze sobą standardów z rozdziału 13
Oczywiście, globalna sieć powstała na bazie systemu operacyjnego Windows firmy Micrc
soft (a także aplikacji Office) mogła się rozwijać dzięki dyskontowaniu ogromnych efektó\
sieciowych. System Windows zdobył pozycję dominującego standardu, opanowując pona
90% rynku komputerów osobistych. Co więcej, ponieważ koszty przestawienia się na inn
system operacyjny są bardzo wysokie, dominacja standardu Windows okaże się zapewn

Zob. L. Uchitelle [2002], Broken System? Tweak It They Say: Economists Tiptoe on Ne\

Regulation, „The New York Times", 28 lipca, s. BU1 oraz J.R. Wilke, B. Davis [2000], Lines The
Divide Markets Likely to Biur under Bush, „The Wall Street Journal", 15 grudnia, A18.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

617

trwała. (Kiedy użytkownicy „zainwestowali" już w nauczenie się obsługi pewnego systemu
operacyjnego lub grupy powiązanych ze sobą programów użytkowych, jest mało praw-
dopodobne, że przestawią się na — być może nawet lepsze — oprogramowanie oferowane
przez konkurentów). Krótko mówiąc, warunki ekonomiczne sprzyjały utrzymaniu przez
Microsoft dominującej pozycji rynkowej.

Jednak, mimo dominacji na rynku, Microsoft podlegał siłom konkurencji. W połowie lat

dziewięćdziesiątych XX w. największymi zagrożeniami były dla niego język Java firmy Sun
Microsystems i przeglądarka internetowa firmy Netscape. Java oferowała uniwersalną,
otwartą platformę, umożliwiającą uruchamianie programów użytkowych. Co więcej, Java
współpracowała z dowolnymi systemami operacyjnymi: z Windows, lecz także z Unixem,
Linuxem, Mc OSem i innymi najnowszymi osiągnięciami technologicznymi. Rozpowszech-
nienie się Javy mogło skutecznie osłabić potęgę Microsoftu, która opierała się na kontroli

standardu Windows. Dowolny inny system operacyjny (współpracujący z Javą) byłby
w stanie na równych warunkach konkurować z Windows. Podobnie, przeglądarka Netscape,
która mogła być wykorzystywana w roli pośrednika między systemami operacyjnymi
i programami użytkowymi (zwłaszcza aplikacjami internetowymi), stanowiła osobne wy-
zwanie dla firmy Microsoft. Jeśli przeglądarka ta stałaby się standardem, siła rynkowa
Microsoftu zostałaby zrównoważona przez siłę Netscape.

Na takim tle pozycję rynkową i działania Microsoftu można było interpretować na dwa

różne sposoby. Według pierwszej wykładni, reprezentowanej przez jeden obóz ekonomistów
i samą firmę Microsoft, która przejęła to stanowisko w celach obronnych, w opisywanym
przypadku nie było potrzeby interweniowania przez państwo na podstawie prawa antymono-
polowego. Zgodnie z tym leseferystycznym stanowiskiem, dominacja rynkowa Microsoftu
była naturalnym wynikiem efektów zewnętrznych sieci i kontroli nad najważniejszymi
standardami oprogramowania komputerów osobistych. Microsoft podkreślał z naciskiem, że

jego strategia, polegająca na włączaniu coraz większej liczby funkcji do systemu operacyj-

nego Windows, a także rozwijaniu potężnych programów użytkowych, zapewniała kon-
sumentom maksimum korzyści. To prawda, że obecnie spółka ma dominującą pozycję
rynkową, jednak w dłuższym okresie — brzmiała argumentacja Microsoftu — intensywna
konkurencja technologiczna w dziedzinie oprogramowania (pojawienie się internetowych
systemów sieciowych i konkurencyjnych systemów operacyjnych) stanowi najpewniejszą
gwarancję rozwoju zdrowej konkurencji rynkowej.

Zwolennicy drugiego stanowiska utrzymywali, że Microsoft, wykorzystując opisaną

przez nas wcześniej dominację na rynku, podjął niezliczone działania w celu ograniczenia

rodzącej się konkurencji i niedopuszczenia do przyszłych wejść na rynek. Co więcej, gdyby
nie te działania, siły konkurencji osłabiłyby rynkową dominację tego przedsiębiorstwa.
Zgodnie z tym poglądem, Microsoft dążył do wzniesienia strategicznych barier wejścia
w celu utrzymania swojej pozycji monopolistycznej ze szkodą dla konkurentów i konsumen-
tów. Na przykład, Microsoft świadomie zdecydował się połączyć własną przeglądarkę
internetową, Internet Explorer, z systemem Windows, w celu zapewnienia Explorerowi
przewagi widoczności na ekranie komputera, a także chcąc zniechęcić konsumentów do
używania konkurencyjnej przeglądarki Navigator, firmy Netscape. Prowadząc negocjacje
z producentami komputerów osobistych, mikroprocesorów i oprogramowania, Microsoft
świadomie podejmował działania, których celem było niedopuszczenie do rozpowszech-
nienia się nowych konkurencyjnych technologii. Na przykład, Microsoft ostrzegł producen-
tów komputerów osobistych, że jeśli nie zapewnią przeglądarce Internet Explorer uprzywile-

618

Konkurencja na różnych rynkach

jowanych warunków, utracą swoje licencje na używanie oprogramowania Windows. Podob-

nie, Microsoft żądał od producentów komputerów osobistych instalowania i odpowiedniegc
wyeksponowania programu Internet Explorer (nie biorąc przy tym pod uwagę preferencji

tych producentów i konsumentów dla Navigatora). Grożąc przestawieniem się na produkty
konkurencyjnego producenta mikroprocesorów, firmy Advanced Micro Devices, Microsofl
zapobiegł połączeniu się Intela z firmą Sun, którego celem była poprawa jakości systemu
Java dzięki współpracy z mikroprocesorami Intela. Wreszcie, Microsoft wpływał na decyzje
i działania producentów oprogramowania użytkowego. Każdy z producentów robiących
interesy z Microsoftem (i z wyprzedzeniem otrzymujący informacje o nowych wersjach
systemu Windows) został zobowiązany kontraktem do stosowania przeglądarki Internet
Explorer i własnej wersji Javy firmy Microsoft.

W kwietniu 2000 r. sędzia Thomas Jackson uznał w swym werdykcie, że Microsoft

ograniczał konkurencję w celu zachowania monopolu na rynku systemów operacyjnych,
a także próbował zmonopolizować rynek przeglądarek internetowych. W swej kolejnej
decyzji sędzia nakazał zastosowanie środka, za którym opowiadał się Departament Sprawie-
dliwości za czasów prezydentury Clintona: Microsoft powinien zostać podzielony na dwie
części: przedsiębiorstwo zajmujące się produkcją systemów operacyjnych i spółkę zajmującą
się produkcją aplikacji. Taki podział miał zapobiec wykorzystywaniu przez Microsoft

pozycji monopolistycznej na pierwszym rynku w celu zwiększenia siły rynkowej na drugim
rynku. Po podziale obie spółki zostałyby zmuszone do konkurowania (bez ograniczeń
będących skutkiem polityki antymonopolowej) na swoich oddzielnych rynkach. W takiej
sytuacji producent systemów operacyjnych (dążąc do maksymalizacji własnego zysku)
zawierałby bez ograniczeń transakcje z wieloma różnymi producentami programów użyt-
kowych, a także z dostawcami Internetu. Podobnie, nowa spółka produkująca programy
użytkowe, nawiązałaby w naturalny sposób kontakty ze wszystkimi możliwymi platfor-
mami (w tym z konkurencyjnymi systemami operacyjnymi i z dostawcami Internetu) w ce-
lu spopularyzowania swego oprogramowania. Wreszcie, oba te przedsiębiorstwa mo-
głyby nawet w pewnym stopniu konkurować ze sobą (np. producent systemu operacyjnego
mógłby dołączać coraz więcej programów użytkowych do oferowanego przez siebie pro-
duktu).

Jednak wcale nie był to koniec całej tej historii. W czerwcu 2004 r. Sąd Apelacyjny

utrzymał wyrok sądu pierwszej instancji w kwestii monopolizacji rynku, jednak uchylił
decyzję dotyczącą podziału przedsiębiorstwa. Ostatecznie sąd wezwał przedstawicieli
Microsoftu i Departamentu Sprawiedliwości prezydenta Busha do podjęcia próby wynego-
cjowania polubownego rozwiązania. Efektem było wypracowanie szczegółowego pięcio-
letniego porozumienia, którego najważniejsze warunki były następujące. Microsoft zgodził
się na: 1) sprzedawanie oprogramowania Windows na takich samych warunkach wszystkim

producentom komputerów osobistych, 2) zezwolenie producentom komputerów osobistych
na instalowanie oprogramowania firm innych niż Microsoft i 3) ujawnienie informacji tech-
nicznej producentom wytwarzającym konkurencyjne oprogramowanie, tak aby ich produkty
mogły bezproblemowo współpracować z oprogramowaniem Windows. Trzyosobowy komi-
tet techniczny z siedzibą w centrali Microsoftu uzyskał szerokie uprawnienia do nadzoro-
wania przestrzegania przez spółkę warunków porozumienia. Wreszcie, porozumienie nie

ograniczyło możliwości wchodzenia przez Microsoft na nowe rynki i dodawania dowolnych
nowych funkcji do systemu operacyjnego Windows.

Podsumowując, porozumienie stanowiło kompromis i zmierzało do ograniczenia kon-

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

619

kretnych praktyk Microsoftu szkodzących konkurencji. Czy okaże się ono skuteczne, i czy
przyczyni się do zintensyfikowania konkurencji na rynku i powstania nowych, innowacyj-
nych produktów, okaże się w przyszłości

Zawodność rynku wywołana

efektami zewnętrznymi

Efekt zewnętrzny to wpływ lub skutek uboczny działalności jednego podmiotu gospodar-
czego odczuwany przez innych. Klasycznym przykładem są różnego rodzaju zanieczysz-
czenia (np. powietrza, wody) lub hałas. Zanieczyszczenia są produktem ubocznym po-
wstającym przy wytwarzaniu pewnych dóbr i usług. Szkodliwe skutki uboczne dotykają
bardzo wielu różnych osób: użytkowników szlaków wodnych, mieszkańców pewnych
okolic, którzy odczuwają konsekwencje pogarszającej się jakości powietrza, mieszkańców
osiedli w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska, narażonych na hałas samolotów. Efekty ze-
wnętrzne mogą być ujemne, jak w przypadku zanieczyszczenia środowiska, korków na
ulicach i dymu papierosowego. Jednak mogą one również być dodatnie, czyli przyjmować
postać korzystnych skutków ubocznych. Na przykład, czysta nauka i badania podstawowe
(państwo często do nich dopłaca) są źródłem wielu korzyści dla prywatnych przedsiębiorstw
w postaci możliwości zyskownego wytwarzania nowych produktów. (Jednak — wbrew
rozpowszechnionemu przekonaniu — powstanie powłok zapobiegających przyleganiu nie
było skutkiem ubocznym programu kosmicznego). Podobnie, prywatny właściciel nierucho-
mości czerpie korzyści zewnętrzne z lokalizacji swego domu w pobliżu rezerwatu przyrody
lub na ulicy, na której budynki są pięknie pomalowane.

Kłopot z efektami zewnętrznymi polega na tym, że podmiot, którego działanie jest

źródłem efektu zewnętrznego, nie ma motywacji do uwzględniania jego wpływu na innych.
Ogólnie, możemy stwierdzić, że:

Pozostawiony samemu sobie podmiot gospodarczy wytworzy za dużo ujemnego efektu

zewnętrznego I za mało dodatniego efektu zewnętrznego.

Krótko mówiąc, efekty zewnętrzne — pozytywne lub negatywne — są potencjalnym

źródłem ekonomicznej nieefektywności.

Dla ilustracji problemu efektów zewnętrznych wyobraźmy sobie produkcję związku

chemicznego, przy której dochodzi do znacznego zanieczyszczenia powietrza. Na rysun-
ku 14.1 pokazano popyt i podaż na wolnokonkurencyjnym rynku tego produktu. Jak zwykle,

Zróżnicowane poglądy ekonomistów na ten temat przedstawia praca D.S. Evansa (i in.)

[2000], Did Microsoft Harm Consumers? Two Opposing Views, AEI Press, Washington, DC. Opinie
i świadectwa w tej sprawie wybitnych ekonomistów są dostępne w Internecie: T. Bresnahan
(www.stanford.edu/%7Etbres/research.htm), F. Fisher (www.usdoj.gov/atr/cases/f2000/2057.htm),

a także C. Shapiro (www.usdoj.gov/atr/cases/f4600/4642.htm).

620

Konkurencja na różnych rynkach

równowaga pojawia się w miejscu przecięcia krzywych popytu i podaży, w tym przypadki
przy cenie P

= 4 doi. za litr i produkcji gałęzi równej Q

= 10 min litrów. Gdyby o ii

występował żaden efekt zewnętrzny, ten wynik działania wolnego rynku byłby efektywny

W rzeczywistości jednak efekty zewnętrzne, a mianowicie zanieczyszczenia, istnieją

Dla uproszczenia założymy, że przy produkcji jednego litra związku chemicznego powstaje
stała i znana ilość zanieczyszczeń — powiedzmy, że jest to 1 m

trującego gazu. Jak wyniki

z rysunku 14.1, koszt zewnętrzny (lub inaczej społeczny) wyemitowania 1 m

zanieczysz-

czeń, w przeliczeniu na 1 litr produktu chemicznego, wynosi 1 doi. Dokładny sposób ziden-
tyfikowania oraz oszacowania wielkości tego kosztu zewnętrznego jest nazywany analizą
korzyści i kosztów. Ujmując rzecz w skrócie, pierwszy etap tej analizy polega na ustaleniu
negatywnych skutków zanieczyszczenia, przede wszystkim jego wpływu na ludzkie zdrowie
(wzrost zachorowalności, uchwytny statystycznie wzrost śmiertelności), a także na okreś-
leniu bardziej prozaicznych skutków ekonomicznych (wzrost kosztów oczyszczania itd.)
i efektów estetycznych. Następnym krokiem jest próba oszacowania pieniężnej wartości tych
skutków. W rozważanym tu przypadku koszt zanieczyszczenia równy 1 doi. obejmuje
wszystkie powyższe skutki, a także związane z nimi koszty ekonomiczne.

Na rysunku 14.1 koszt zewnętrzny zanieczyszczenia wynoszący 1 doi. został pokazany

jako dodatkowa linia przebiegająca powyżej krzywej podaży gałęzi produkującej wyroby

chemiczne, MIC (ang. marginal internal cost). Powstaje w ten sposób nowa linia podaży,

MTC (ang. marginal total cost). Pierwsza krzywa podaży wyraża wewnętrzny koszt produk-
cji związku chemicznego, a dokładniej krańcowy koszt wewnętrzny. Wynosi on po
prostu 4 doi. za litr. Jednak prawdziwy, pełny koszt wytworzenia związku chemicznego

stanowi sumę wszystkich — wewnętrznych i zewnętrznych — kosztów jednostkowych.

Niepoddany regulacji rynek wolnokonkurencyjny wytwarza zbyt dużo efektu zewnętrznego.
Optymalna wielkość produkcji odpowiada punktowi przecięcia się krzywej popytu i linii MTC.

Cena (w doi.)

RYSUNEK 14.1

Produkcja, której towarzyszy efekt zewnętrzny

Popyt gałęzi

MTC

MIC

Wewnętrzny

koszt produkcji

Wynik

działania wolnej

konkurencji

= 4 doi.

Qo= 10

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Produkcja związku chemicznego (w min litrów)

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

621

A zatem, pełne koszty zwiększania produkcji wynoszą: MIC + MEC = 4 + 1 = 5 doi. (MEC
oznacza krańcowy koszt zewnętrzny — ang. marginal external cost). Na rysunku odpowiada
im linia MTC.

Kiedy już uświadomimy sobie istnienie efektu zewnętrznego, ustalenie optymalnej

wielkości produkcji gałęzi jest łatwe. Wystarczy odwołać się do logiki krańcowych kosztów
i korzyści. Optymalna wielkość produkcji gałęzi odpowiada punktowi przecięcia krzywej
popytu z wyrażającą pełne koszty produkcji krzywą podaży i wynosi: Q* = 8 min litrów.
W tym miejscu krańcowa korzyść z ostatniej konsumowanej jednostki produktu dokładnie

pokrywa się z pełnym (wewnętrznym i zewnętrznym) kosztem krańcowym wyprodukowania
tej jednostki

. Optymalny wolumen produkcji jest niższy od wielkości produkcji w warun-

kach wolnej konkurencji, Q

= 10 min litrów. Nie uwzględniając efektu zewnętrznego, rynek

wolnokonkurencyjny wytwarza zbyt dużo produktów i zanieczyszczeń w porównaniu z wiel-
kością optymalną. Na rysunku 14.1 pokazano również czystą stratę, będącą wynikiem nad-
miernej produkcji, Q

- Q"; jest to zacieniowane trójkątne pole, w przypadku którego

krańcowe korzyści dla konsumentów okazują się niższe od pełnych kosztów krańcowych
produkcji.

W ostatecznym rachunku nieefektywność towarzysząca efektom zewnętrznym jest

spowodowana niewłaściwą wyceną dóbr. Ustalona na rynku wolnokonkurencyjnym cena

równa 4 doi. odpowiada jedynie krańcowemu kosztowi wewnętrznemu produkcji związku
chemicznego. Jednak pełny koszt krańcowy jest wyższy o wielkość krańcowego kosztu
zewnętrznego (w naszym przykładzie jest on równy 1 doi.). Na rysunku właściwa cena
rynkowa powinna wynosić 5 doi., przy czym P* = MB = MTC. Z tej prostej obserwacji
wynika bezpośrednia wskazówka dla państwowej agencji regulacyjnej, której celem jest
doprowadzenie do wytworzenia optymalnej wielkości produkcji.

Efektywnym sposobem regulacji jest obciążenie sprawcy ujemnego efektu zewnętrznego
podatkiem, którego wysokość jest równa towarzyszącemu produkcji krańcowemu kosztowi
zewnętrznemu,

W opisanym przykładzie wyrobu chemicznego zewnętrzny koszt zanieczyszczenia

wynosi 1 doi. za każdy kolejny metr sześcienny zanieczyszczenia, a zatem taka jest właściwa
wysokość podatku. Innymi słowy, wszyscy producenci takich wyrobów płacą podatek
T= 1 doi. za każdy metr sześcienny emitowanego zanieczyszczenia. Jaki wpływ wywiera
ten podatek na typowego producenta? Kontynuując produkcję substancji chemicznej, której
— jako produkt uboczny — towarzyszy zanieczyszczenie, przedsiębiorstwo takie ponosi

rzeczywiste koszty wytworzenia kolejnych jednostek produktu równe MIC + T= MIC +

+ MEC. Ponieważ wprowadzony podatek dokładnie odpowiada krańcowemu kosztowi ze-
wnętrznemu, MEC, sprawca efektu zewnętrznego zostaje zmuszony do poniesienia praw-
dziwego społecznego kosztu produkcji. Tym samym ustanowienie „właściwego" podatku

Być może, niektórych Czytelników zainteresuje, że pokazana na rysunku krzywa popytu jest

dana wzorem: MB = 9 - 0,5(2. W sytuacji równowagi na rynku wolnokonkurencyjnym, kiedy MB =
= MIC, P

= 4 doi., a Q

= 10 min jednostek. W warunkach istnienia kosztów zewnętrznych, tj. kiedy

MB = MIC + MEC, w punkcie optimum mamy P' = 5 doi., a Q" = 8 min jednostek.

622

Konkurencja na różnych rynkach

('T=MEQ pozwala „uwewnętrznić (zinternalizować) efekt zewnętrzny". Po wprowadzeniu

podatku krzywą podaży gałęzi staje się linia MTC położona powyżej wyjściowej krzywej
podaży MIC, istniejącej przed wprowadzeniem opodatkowania. Równowadze wolnoryn-
kowej odpowiada teraz cena P* = 5 doi. i wielkość produkcji Q* = 8 min litrów, co jest
wynikiem optymalnym

Punkt kontrolny 2

Przypuśćmy, że wprowadzono podatek od zanieczyszczeń równy 1 doi. Zastanówmy się, jakie

grupy (producenci wyrobów chemicznych, ich nabywcy, państwo czy wszyscy obywatele) oraz
ile zyskują i tracą w wyniku tego posunięcia. Ile wynosi czysta korzyść społeczeństwa jako
całości?

A teraz przeanalizujmy bodźce skłaniające przeciętne przedsiębiorstwo do oczyszczania

szkodliwych odpadów. W szczególności załóżmy, że przedsiębiorstwo to rozporządza tech-
nologią umożliwiającą ich chemiczne oczyszczanie i usuwanie. Przyjmijmy konkretnie, że
koszty oczyszczenia jednostki odpadów wynoszą 0,50 doi. Zacznijmy od skrajnie uprosz-

czonej sytuacji. Kiedy nie ma żadnej opłaty za zanieczyszczanie, czyli podatku, przedsię-
biorstwa nie są motywowane do oczyszczania szkodliwych substancji. Jest tak nawet wtedy,
kiedy byłoby to stosunkowo niedrogie. Oczyszczanie oznacza po prostu pojawienie się do-
datkowych kosztów. Przyjmijmy jednak, że mamy do czynienia z opłatą od jednostki zanie-
czyszczenia, wynoszącą 1 doi. W tej sytuacji pojawia się oczywista motywacja do elimino-
wania zanieczyszczeń. Pozwala ono zaoszczędzić opłatę w wysokości 1 doi., którą przedsię-
biorstwo musiałoby uiścić. Tańszym rozwiązaniem jest usunięcie odpadów (odpowiedni
koszt wynosi 0,50 doi. za jednostkę) niż zanieczyszczanie i płacenie państwu podatku. A za-
tem, dążenie do minimalizacji kosztów wymaga od przedsiębiorstwa całkowitej eliminacji
zanieczyszczeń. Jak wpływa to na cenę i wielkość obrotów na rynku produktów chemicz-
nych? Na rysunku 14.1 zewnętrzny koszt zanieczyszczenia zostaje zastąpiony wewnętrznym
kosztem oczyszczania. Cena rynkowa osiąga poziom 4,50 doi. (odzwierciedla ona całkowite
koszty produkcji i oczyszczania), a produkcja całkowita zwiększa się z 8 do 9 min litrów.

Przy podatku wynoszącym 1 doi. i cenie oczyszczania równej 0,50 doi. zarówno spo-

łecznie, jak i prywatnie efektywnym rozwiązaniem jest całkowite usunięcie zanieczyszczeń.
Dla przedsiębiorstwa mniej kosztownym wariantem działania jest przeznaczenie zasobów na
oczyszczanie niż dla „społeczeństwa" (tzn. dla całego regionu) ponoszenie zewnętrznych
kosztów zanieczyszczeń (utrata zdrowia i inne szkodliwe skutki uboczne). A co byłoby

wtedy, kiedy koszt oczyszczania wynosiłby 1,50 doi. za jednostkę? W warunkach istnienia
opłaty za jednostkę zanieczyszczenia w wysokości 1 doi. przeciętne przedsiębiorstwo za
tańsze uzna płacenie podatku i nie będzie usuwać zanieczyszczeń. Warto uświadomić sobie,

Zauważmy, że pełne koszty spowodowane efektem zewnętrznym zostają przerzucone na

nabywcę wyrobu chemicznego w postaci wyższej ceny. Nie należy traktować tego jako „niesprawied-
liwości". Jest raczej tak, że przed wprowadzeniem podatku od zanieczyszczeń konsumenci mieli do
czynienia z niezasłużenie niską ceną, która nie odzwierciedlała pełnego społecznego kosztu produkcji
wyrobu chemicznego. Internalizacja efektu zewnętrznego oznacza, że cena wolnokonkurencyjna
zaczyna odpowiadać wszystkim istotnym kosztom produkcji, co jest rozwiązaniem sprawiedliwym.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

623

że ten wynik jest również efektywny! Ponieważ koszt oczyszczania przewyższa możliwe do
uzyskania korzyści, usunięcie zanieczyszczeń po prostu się nie opłaca. Ujmując to nieco
inaczej, rozwiązaniem ekonomicznie niewłaściwym jest dążenie do pełnej eliminacji zanie-

czyszczeń i usiłowanie osiągnięcia, uznanego za nadrzędny, celu w postaci czystości środo-
wiska, bez względu na koszty. Rozwiązanie efektywne ekonomicznie powinno być wyni-
kiem porównania kosztów i korzyści. Jeśli koszty oczyszczania przewyższają korzyści, to

oczyszczanie nie jest opłacalne. Wprowadzając podatek, który dokładnie odpowiada zewnę-
trznemu kosztowi zanieczyszczeń, państwowa agencja regulacyjna zapewnia, że reakcja
przeciętnego, minimalizującego koszty przedsiębiorstwa będzie efektywna ekonomicznie.

Jak poradzić sobie

z efektami zewnętrznymi?

Szkodliwe skutki efektów zewnętrznych można złagodzić za pomocą wielu środków. Należą
do nich: 1) wprowadzane przez państwo podatki, normy i licencje, 2) płatności stron mają-
cych do czynienia z efektem zewnętrznym, uzgadniane w trakcie negocjacji lub wyznaczane

przez sądy. Zajmiemy się analizą wszystkich tych przypadków po kolei.

Rozważaliśmy już argumenty za wprowadzeniem podatków i opłat obciążających

sprawcę efektu zewnętrznego. Przyjrzyjmy się teraz bliżej kosztom i korzyściom usunięcia

efektu zewnętrznego. Na rysunku 14.2 zanalizowano wyłącznie problem opłacalności usu-
wania zanieczyszczeń, nie rozważając wielkości produkcji w całym przemyśle chemicznym.
Wznosząca się krzywa kosztu krańcowego wskazuje na to, że eliminacja zanieczyszczeń
staje się dla przedsiębiorstw coraz bardziej kosztowna, w miarę zbliżania się do granicy

100-procentowej skuteczności oczyszczania. Natomiast z opadającej krzywej korzyści krań-

cowej wynika, że związana z oczyszczaniem poprawa stanu zdrowotności społeczeństwa
następuje coraz wolniej. Prawie zupełnie pozbawione zanieczyszczeń powietrze i woda po-
wodują minimalne zagrożenie dla ludzkiego zdrowia. Optymalna skala oczyszczania odpo-
wiada wielkości Q*, przy której MB = MC. W punkcie tym nie następuje całkowita elimi-
nacja zanieczyszczeń. Jednak powyżej tego poziomu oczyszczania dodatkowe korzyści nie
pokrywają poniesionych kosztów

Punkt Q* można osiągnąć, stosując opłaty za zanieczyszczanie lub limity ilościowe.

Właściwa wysokość opłaty powinna odpowiadać wielkości korzyści krańcowej, MB*.
Agencja regulacyjna mogłaby uzyskać ten sam wynik, wyznaczając Q* jako dolną granicę
skali oczyszczania. Krótko mówiąc, jeśli organ regulujący dysponuje pełną informacją
o przebiegu krzywej kosztu krańcowego i korzyści krańcowej, to obie metody zapewniają
osiągnięcie pożądanego wyniku.

Jednak w bardziej realistycznym przypadku, kiedy informacja nie jest pełna, opłaty za

powodowanie efektu zewnętrznego mają pewne zalety w porównaniu z limitami. Załóżmy
np., że organ odpowiedzialny za regulację jest w stanie oszacować wielkość korzyści z oczy-
szczania, nie zna natomiast wysokości związanych z nim gałęziowych kosztów. Oczywiście,

Ta argumentacja ekonomiczna może się wydać zupełnie oczywista. Niemniej jednak wnioski, do

których doszliśmy, są sprzeczne ze statutowymi celami federalnej Agencji ds. Ochrony Środowiska.
Zgodnie ze swym statutem zmierza ona do poprawy stanu środowiska bez względu na koszty.

624

Konkurencja na różnych rynkach

RYSUNEK 14.2

Optymalna wielkość efektu zewnętrznego

Optymalna skala usuwania zanieczyszczeń odpowiada punktowi Q*, w którym korzyść krańcowa
z oczyszczania zanieczyszczeń zrównuje się z kosztem krańcowym tej działalności.

Korzyści i koszty krańcowe

Krańcowa korzyść

Krańcowy koszt

z oczyszczania

oczyszczania

Optymalna skala
oczyszczania 0*

Oczyszczanie nie następuje

Q* 100%

Pełne oczyszczanie

Ilość usuniętych zanieczyszczeń

ustalanie limitów wiąże się z możliwością popełnienia błędów. Jeśli organ regulacyjny
przeszacuje wysokość kosztów oczyszczania, to limit okaże się zbyt duży, a z kolei ich
zaniżenie sprawi, że będzie on za mały.

Opłaty za zanieczyszczanie mogą również zostać ustalone na niewłaściwym poziomie.

Jednak zapewniają one większą elastyczność działania. Załóżmy, że agencja regulacyjna
ustala zbyt niski podatek. Powiedzmy, że na rysunku 14.2 jego wysokość wynosi T, przy
czym T < MB*. Ponieważ przedsiębiorstwa ograniczają emisję szkodliwej substancji jedynie
do momentu, gdy związany z tym koszt krańcowy zrówna się z wysokością podatku
(MC = 7), skutkiem okaże się stosunkowo niewielka skala oczyszczania. Organ regulacyjny
spostrzeże, że zwiększenie skali oczyszczania wiąże się z korzyścią krańcową, która jest
większa od kosztu krańcowego: MB > T=MC. A zatem, stosując metodę prób i błędów,
może on podnosić wysokość podatku do momentu, gdy skala oczyszczania spełni warunek
MB* = T= MC*, co oznacza osiągnięcie optimum społecznego.

Przewaga opłat nad limitami okazuje się jeszcze wyraźniejsza, kiedy uświadomimy

sobie, jak złożonym zadaniem jest kontrolowanie ogromnej liczby wchodzących w grę
źródeł zanieczyszczeń. Czy można oczekiwać, że agencja regulacyjna — nawet dysponująca

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

625

świetną bazą danych — zna krańcowe koszty i korzyści związane z działalnością wszystkich
sprawców zanieczyszczeń i jest w stanie wyznaczać optymalne limity? Jest oczywiste, że
w indywidualnych przypadkach dochodziłoby do znacznych błędów. Natomiast opłaty mają

tę zaletę, że wszyscy sprawcy danego efektu zewnętrznego mogą zostać obciążeni jednako-
wą opłatą. Powinna ona odzwierciedlać przybliżone koszty efektu zewnętrznego. Niezależ-
nie od tego, ile konkretnie wynosi koszt zmniejszenia zanieczyszczeń w danym przedsiębior-
stwie, każdy producent eliminuje występujące zanieczyszczenia aż do momentu, w którym
związany z tym koszt krańcowy zrówna się z wysokością podatku: T = MC

= MC

= — =

= MC„. (Przedsiębiorstwa o niskich kosztach oczyszczania usuwają więcej zanieczyszczeń).
Koszty krańcowe we wszystkich przedsiębiorstwach wyrównują się, co stanowi gwarancję,
że eliminacji danej ilości zanieczyszczeń dokona się najmniejszym możliwym kosztem.
System opłat jest najbardziej efektywny, kiedy wysokość podatku zrównuje się z MB'.

Opłatami z tytułu efektów zewnętrznych regulatorzy posługują się przy różnych

okazjach. Na przykład, władze Londynu wprowadziły opłaty od zatłoczenia za wjazd do
centrum miasta. Zdaniem analityków ta opłata (około 8 doi. dziennie za wjazd do centrum)
spowodowała zmniejszenie natężenia ruchu, skrócenie czasu oczekiwania na wjazd, a także
ponaddwukrotne zwiększenie szybkości jazdy w centrum Londynu

Inną metodą regulacji efektu zewnętrznego w postaci zanieczyszczeń są zbywalne ze-

zwolenia na zanieczyszczanie. Organ regulacyjny ustala liczbę wydanych zezwoleń w taki
sposób, aby ilość zanieczyszczeń nie przekroczyła pewnego ustalonego poziomu. Przed-
siębiorstwa mogą bez żadnych ograniczeń handlować posiadanymi zezwoleniami. Należy się
spodziewać, że powstanie prawdziwy rynek tych zezwoleń. Które spośród przedsiębiorstw
uczynią w końcu użytek z zezwoleń? Te, dla których są one najcenniejsze i które są skłonne
za nie najwięcej zapłacić. Są to przedsiębiorstwa osiągające wysokie zyski i jednocześnie
„wytwarzające" zanieczyszczenia, których usunięcie jest bardzo kosztowne. Właśnie taki był
cel organu regulacyjnego i jednocześnie — efektywne rozwiązanie problemu. Zezwolił on na
emisję pewnej ilości zanieczyszczeń; reszta podlega eliminacji po najniższym możliwym
koszcie. (Rynkowa cena zezwoleń równa się krańcowemu kosztowi oczyszczania).

Podsumujmy: handel zezwoleniami na zanieczyszczanie prowadzi do sytuacji, w której

wymagana ilość zanieczyszczeń zostaje usunięta przy najniższych kosztach całkowitych.
Niemniej jednak organ regulacyjny nadal musi rozwiązać problem wyznaczenia dopuszczal-
nej całkowitej ilości zanieczyszczeń (prawdopodobnie za pomocą analizy korzyści i kosz-
tów). Nie jest to łatwe. Pomimo tych trudności zbywalne zezwolenia na zanieczyszczanie
odniosły wielki sukces. Handel zezwoleniami na emisję dwutlenku siarki (substancja po-
wodująca kwaśne deszcze) spowodował zmniejszenie się emisji o 30%. Ostatnio 12 pół-
nocno-wschodnich stanów USA posłużyło się tym systemem w celu zmniejszenia emisji
ozonu, a Agencja Ochrony Środowiska (ang. Environmental Protection Agency) wspólnie
z 22 stanami uruchomiła system handlu zezwoleniami na emisję tlenku azotu. W 2004 r.
Unia Europejska uruchomiła system handlu zezwoleniami na emisję dwutlenku węgla, naj-

ważniejszego z gazów cieplarnianych. Podejście to sprawdziło się również w wielu innych
dziedzinach. Aby zapobiec nadmiernemu połowowi ryb na północno-wschodnim Atlantyku,
Rada ds. Zarządzania Rybołówstwem w Nowej Anglii (ang. New England Fishery Manage-
ment Council) zmniejszyła liczbę dni połowowych, jednocześnie zezwalając rybakom na
odsprzedawanie swoich dni połowowych konkurentom.

Zob. Ken's Coup [2003], „The Economist", 22 marca, s. 51.

626

Konkurencja na różnych rynkach

Płatności prywatne

Kiedy liczba podmiotów mających do czynienia z efektem zewnętrznym nie jest duża,
a prawa własności zostały dobrze zdefiniowane, problem efektu zewnętrznego można roz-
wiązać bez jakiejkolwiek ingerencji państwa. Dokonując odpowiednich płatności, strony
mogą uporać się z nim same.

Klasycznym przykładem jest przypadek położonej w górze rzeki papierni, która zanie-

czyszcza wodę, co powoduje straty spółki prowadzącej hodowlę i połów ryb w dole rzeki.
Tablica 14.1 opisuje trzy rodzaje działań, które mogłaby podjąć papiernia i wynikające
z nich koszty ponoszone przez obie strony. Optymalnym rozwiązaniem jest zmniejszenie
zanieczyszczeń o 50%, ponieważ suma kosztów ponoszonych przez obie strony jest wów-
czas najmniejsza. W jaki sposób można by doprowadzić do wyboru tego wariantu? Prostej
odpowiedzi dostarcza twierdzenie Coase'a (sformułował je Ronald Coase): negocjacje stron
doprowadzą do osiągnięcia efektywnego wyniku (optimum) niezależnie od rozkładu praw
własnośći

Wyobraźmy sobie np„ że spółka rybacka, o której była wcześniej mowa, ma prawo do

czystej wody. Przy braku jakichkolwiek innych porozumień może ona domagać się całko-
witego usunięcia zanieczyszczeń. Jednak na podstawie tablicy 14.1 można stwierdzić, że
opłacalne dla obu stron jest porozumienie, w wyniku którego dochodzi do likwidacji połowy
zanieczyszczeń. Papiernia oszczędza 70 000 doi. w postaci nieponiesionych kosztów
oczyszczania, a strata rybaków wynosi jedynie 30 000 doi. A zatem, nabycie przez papiernię
od spółki rybackiej za — powiedzmy — 50 000 doi. prawa do emisji 50% odprowadzanej do
tej pory do rzeki ilości zanieczyszczeń byłoby korzystne dla obu stron.

Załóżmy teraz, że to papiernia ma prawo do emitowania zanieczyszczeń (tzn. że ma

prawo w ogóle nie usuwać swoich zanieczyszczeń). W tej sytuacji rybacy muszą płacić
papierni za zmniejszenie ilości szkodliwych substancji w wodzie. Niemniej jednak efektyw-
nym rozwiązaniem pozostaje eliminacja połowy zanieczyszczeń. Zapłacenie przez spółkę
rybacką papierni 60 000 doi. (lub — ogólnie — dowolnej sumy większej od 50 000 doi.
i mniejszej od 70 000 doi.) byłoby korzystne dla obu stron. Niezależnie od punktu wyjścia,

TABLICA 14.1

Rozwiązanie problemu ograniczenia efektu zewnętrznego za pomocą płatności prywatnych

Zmniejszenie zanieczyszczeń o 50% jest rozwiązaniem minimalizującym sumę kosztów ponoszonych
przez obie strony. Ten efektywny wynik zostanie osiągnięty dzięki negocjacjom zainteresowanych,
którzy kierują się własnym interesem, niezależnie od rozkładu praw własności dotyczących wykorzys-
tania wody.

Działania papierni

(zmniejszenie zanieczyszczeń)

Koszty papierni

(w doi.)

Koszty spółki rybackiej

(w doi.)

50%

100%

50 000

120 000

100 000

30 000

Zob. R. Coase [1960], The Problem of Social Cost, „Journal of Law and Economics", s. 1-31.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

627

strony motywowane są do uzgodnienia sposobu osiągnięcia efektywnego wyniku, a to dla-
tego, że zapewnia on największy łączny zysk.

Skutecznym rozwiązaniem problemu jest przyznanie stronie, która ponosi straty spowo-

dowane efektem zewnętrznym, prawa do domagania się odszkodowania w sądzie. Sąd na-
każe wówczas sprawcy wypłacenie jej pieniężnej rekompensaty, odpowiadającej poniesio-
nym przez nią kosztom ekonomicznym. Taki mechanizm prywatnych płatności wykazuje
duże podobieństwo do podatku nałożonego na sprawcę efektu zewnętrznego. Jest on zmu-
szony do pokrycia całkowitego kosztu zewnętrznego, wynikającego z jego działania. Róż-
nica polega na tym, że płatność ma charakter prywatny; otrzymuje ją podmiot ponoszący
koszt zewnętrzny, a nie państwo. Na przykład, załóżmy, że rybacy mają prawo do czystej
wody i mogą domagać się pełnego odszkodowania za jej zanieczyszczenie. Papiernia ma
wówczas do wyboru trzy możliwości: po pierwsze, może całkowicie usunąć zanieczyszcze-
nia, ponosząc koszty w wysokości 120 000 doi. i nie płacąc żadnego odszkodowania; po
drugie, może usunąć połowę zanieczyszczeń za 50 000 doi. i wypłacić odszkodowanie w wy-
sokości 30 000 doi. (tyle wynoszą szkody wyrządzone rybakom); po trzecie, może zrezyg-
nować z oczyszczania i zapłacić 100 000 doi. odszkodowania. Naturalnie, koszty są naj-
mniejsze przy usunięciu połowy zanieczyszczeń. Właśnie takie rozwiązanie jest rozwią-
zaniem efektywnym.

Globalne ocieplenie

Świat stoi w obliczu zagrażającego środowisku naturalnemu zjawiska, którego złożoność
przekracza wszelkie dotychczasowe doświadczenia. Różne kraje w różnych częściach świata
przyczyniają się do globalnego ocieplenia klimatu, emitując do atmosfery tzw. gazy
cieplarniane (ang. greenhouse gases, GHG), przede wszystkim dwutlenek węgla (C0

) oraz

metan i tlenki azotu. Powstają one w wyniku spalania organicznych nośników energii,
a także jako produkt uboczny procesów technologicznych w przemyśle i rolnictwie oraz przy
wypalaniu lasów. Gdyby nawet koncentracja tych gazów w atmosferze ustabilizowała się na
obecnym poziomie, eksperci prognozują, że średnia roczna temperatura na świecie wzrośnie
0 0,5-1 stopnia Celsjusza w ciągu następnych 25 lat.

Mimo że pewne zmiany klimatu zachodzą ponad wszelką wątpliwość, ich skala

1 znaczenie są przedmiotem sporów. Naukowcy nie wiedzą dokładnie, o ile zwiększy się
ilość GHG w efekcie oddziaływania różnych czynników (np. nie są znane dokładne rozmiary
naturalnej absorpcji tych gazów przez oceany), a także jaki będzie to miało ostatecznie
wpływ na temperaturę na świecie. (Zgodnie z rozpowszechnionymi szacunkami, podwojenie
ilości C0

w atmosferze spowoduje wzrost średniej temperatury na świecie o 3 stopnie

Celsjusza). W dodatku trudne do określenia są ekonomiczne skutki wzrostu temperatury na
świecie. Jedną z konsekwencji ocieplenia klimatu stanowi podniesienie się poziomu mórz
i oceanów, co oznacza znaczne przesunięcie się linii wybrzeży w różnych częściach świata.
Inne skutki obejmują lokalne zmiany klimatu (ich przyczyną są przede wszystkim zmiany
kierunku wiatrów i prądów oceanicznych), zmniejszenie się ilości opadów na środkowym
zachodzie USA i w centralnej Kanadzie, częstsze tajfuny na Półwyspie Indyjskim, moż-

liwość zmiany kierunku przez Golfsztrom oraz obniżenie się poziomu wody w największych
rzekach świata. Kolejnym skutkiem jest wpływ bogatej w dwutlenek węgla atmosfery na
produkcję rolną (chodzi o zmiany wielkości zbiorów, choroby roślin itd.).

628

Konkurencja na różnych rynkach

Uzasadnienie konieczności współpracy międzynarodowej jako warunku uporania się

z efektem cieplarnianym jest bardzo proste. Gazy GHG emitowane w różnych miejscach na
świecie już w ciągu 12 miesięcy rozpraszają się równomiernie w całej atmosferze. Stopień
ocieplenia zależy od całkowitej ilości GHG, niezależnie od źródła ich pochodzenia.
Atmosfera, podobnie jak wiele innych zasobów składających się na środowisko naturalne
(otwarte morza, zasoby ryb, zagrożone wymarciem gatunki), nie stanowi własności żadnego

kraju z osobna, lecz należy do wszystkich krajów. A zatem, globalne ocieplenie oznacza
występowanie w skrajnej postaci efektu zewnętrznego.

Poszczególne kraje mogą zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych za pomocą bardzo

wielu środków: hamując rozwój przemysłu ciężkiego (skutkiem jest spowolnienie tempa
wzrostu gospodarczego), stosując czystsze źródła energii (w tym energię atomową) i sku-
teczniejsze środki ochrony zasobów naturalnych, przestawiając się na bardziej energoosz-
czędne technologie i rekultywując lasy. Jednak wszystkie te metody kosztują. Żaden kraj nie

jest w pojedynkę zainteresowany wprowadzeniem jednostronnej redukcji emisji GHG. Nie-

mniej, wszystkie kraje mogłyby odnieść korzyści, gdyby doszło do ogólnej redukcji emisji.
Oznacza to, że narody świata nie mają wielkiego wyboru. Zmniejszenie emisji GHG wy-

maga poniesienia ogromnych kosztów. Jednak zaniechanie tej operacji może w długim
okresie okazać się jeszcze bardziej kosztowne.

W zasadzie problem, jaki stwarza globalne ocieplenie, można rozwiązać tak, jak

w przypadku innych efektów zewnętrznych. Efekt zewnętrzny (czyli całkowitą emisję GHG)
należy zmniejszać aż do momentu, gdy krańcowa korzyść (spadek temperatury na Ziemi),
związana z dalszym zmniejszaniem emisji, zrówna się z kosztem krańcowym (chodzi o koszt
zmniejszania emisji obejmujący — być może — spadek tempa wzrostu gospodarczego).

W rzeczy samej, począwszy od poświęconego problemom ekologii szczytu w Rio de Janeiro
w 1992 r., społeczność międzynarodowa podjęła próby określenia cząstkowych celów
i harmonogramu ograniczenia emisji w skali globalnej. Alternatywną metodą efektywnego
rozwiązania problemu jest wprowadzenie ogólnoświatowego podatku „węglowego", który
sprawiłby, że paliwa organiczne, spaliny itp. zostałyby opodatkowane odpowiednio do ilości
dwutlenku węgla wypuszczonego do atmosfery.

Dwie kwestie szczegółowe sprawiają, że problem globalnego ocieplenia jest szczegól-

nie trudny do rozwiązania. Po pierwsze, chodzi o niepewność co do wielkości korzyści i kosz-
tów. Niektórzy politycy opowiadają się za znacznym ograniczeniem emisji GHG (25-40%),

podkreślając wielkie korzyści ze zmniejszenia efektu cieplarnianego, a także fakt, że wcho-
dzące w grę koszty nie przekraczają granic zdrowego rozsądku. Inni, w szczególności zaś
ekonomiści, są mniej radykalni, wskazując, że szkody ekonomiczne spowodowane global-
nym ociepleniem prawdopodobnie okażą się minimalne i że koszty zmniejszenia emisji po-
wyżej 15-25% wzrastają wykładniczo. Krótko mówiąc, na razie nie ma zgody co do opty-
malnej wielkości redukcji emisji GHG.

Po drugie, istnieje problem dotyczący podziału. Bogatym krajom uprzemysłowionym

zależy przede wszystkim na zachowaniu środowiska naturalnego w możliwie nienaruszonym
stanie. (Należy pamiętać, że ochrona środowiska jest dobrem normalnym — w miarę wzro-
stu dochodu popyt na nie się zwiększa). Jednocześnie, największe możliwości zmniejszenia
emisji niewielkim kosztem występują w krajach rozwijających się. Tym samym, powstaje
problem niedostosowania: kraje rozwinięte nie mają możliwości taniego zmniejszania
emisji, a krajom rozwijającym się brakuje zasobów finansowych, aby zapłacić za zmniej-
szenie zanieczyszczeń. Skoro tak, to warunkiem koniecznym powodzenia planu ograniczenia

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

629

emisji w skali światowej wydają się płatności (lub inne formy pomocy) krajów uprzemysło-
wionych na rzecz krajów rozwijających się.

Ratyfikowany w 1997 r. przez ponad 160 krajów i powtórnie potwierdzony w 2001 r.

traktat z Kyoto stanowi ważny etap w walce z globalnym ociepleniem. W ramach tego
traktatu główne kraje uprzemysłowione zobowiązały się w latach 2008-2012 zmniejszyć
emisję zanieczyszczeń przeciętnie o 5,2% w stosunku do jej wielkości z 1990 r. Kraje
rozwijające się również przyrzekły ograniczyć emisję, jednak nie obowiązywały ich kon-
kretne limity i terminy. W wyniku nacisków Stanów Zjednoczonych w traktacie znalazł się
także projekt utworzenia ogólnoświatowego systemu handlu zezwoleniami na emisję dwu-
tlenku węgla. Dzięki takiemu mechanizmowi kraje rozwijające się mogłyby otrzymać od
krajów uprzemysłowionych znaczne sumy w zamian za ograniczenie emisji gazów GHG.
Zgodnie z zapisami traktatu stanie się on wiążący w sensie prawnym po ratyfikowaniu go
przez kraje uprzemysłowione, odpowiedzialne za 55% całej światowej emisji dwutlenku
węgla. W efekcie porozumienie nabrało mocy w lutym 2005 r. Administracja prezydenta
Busha odmówiła ratyfikacji traktatu przez Stany Zjednoczone. Mimo zaniepokojenia po-
stępującymi zmianami klimatu, obecna administracja utrzymuje, że spowodowane ratyfika-
cją traktatu koszty dla gospodarki amerykańskiej byłyby zbyt duże i że kraje rozwijające się
również powinny zostać zobowiązane do zmniejszenia emisji

Wspieranie dodatnich

efektów zewnętrznych

Z dodatnim efektem zewnętrznym mamy do czynienia wówczas, gdy pewne działanie ma
korzystne dla innych skutki uboczne. Na przykład, z podniesienia poziomu wykształcenia
konkretnej grupy społecznej korzystają nie tylko jej członkowie, lecz społeczeństwo jako
całość. (Lepsze wykształcenie zwiększa wydajność pracy, powoduje spadek przestępczości
i sprzyja stabilności państwa). Zmniejszając liczbę i zasięg epidemii, programy szczepień
chronią całą ludność, w tym także tych, którzy nie zostali zaszczepieni. Do rozwoju miast

jako ośrodków handlu przyczyniają się dodatnie efekty zewnętrzne. Aby się rozwijać,

przedsiębiorstwa potrzebują sąsiedztwa innych przedsiębiorstw (czyli dostawców i nabyw-
ców), istnienia zasobów pracy i instytucji finansowych, gotowych udzielać kredytów. Dzięki
istnieniu rynków poszczególne segmenty gospodarki stają się źródłem korzyści dla innych
segmentów. To tylko kilka przykładów dodatnich efektów zewnętrznych.

Kierując się indywidualnym rachunkiem opłacalności, podmioty ekonomiczne działają-

ce na niepoddanych regulacji rynkach zbytnio ograniczają skalę działalności, z którą wiążą
się pozytywne efekty zewnętrzne. (Jest to po prostu odwrotność wcześniejszego twierdzenia,
że podmioty gospodarujące wytwarzają zbyt wiele ujemnych efektów zewnętrznych). Pań-
stwo może albo wymusić podjęcie tych pożytecznych działań, albo posłużyć się w tym celu
dotacjami (subwencjami). W Stanach Zjednoczonych wykształcenie jest dobrem publicz-

Bardziej szczegółowe informacje nt. ekonomii globalnego ocieplenia można znaleźć w pracach:

W.J. McKibbina, P.J. Wilcoxena [2002], The Role of Economics in Climate Change Policy,,Journal of
Economic Perspectives", wiosna, s. 107-129 i Symposium on Global Climate Change [1993], „Journal
of Economic Perspectives", jesień, s. 3-86.

630

Konkurencja na różnych rynkach

nym, a ukończenie określonej liczby klas w szkole jest obowiązkowe". Podobnie, szczepie-
nia ochronne przeciw szczególnie rozpowszechnionym chorobom są dostępne za darmo i są
przymusowe. W poniższym przykładzie pokazujemy, w jaki sposób dotacje mogą powo-
dować zwiększenie skali pożytecznych społecznie działań.

Wspieranie badań

W Stanach Zjednoczonych prywatne uniwersytety i przedsiębiorstwa są inicjatorami zdecy-
dowanej większości badań podstawowych, dzięki którym powstaje nowa wiedza naukowa
i techniczna. Tytułem przykładu przyjrzyjmy się zachowaniu przedsiębiorstwa zaangażowa-
nego w badania podstawowe i rozważającego rozpoczęcie programu B + R, którego celem

jest wytworzenie nowej, lepszej tkaniny ogniotrwałej. Przedsiębiorstwo szacuje, że zysk

brutto z realizacji programu (ujęty w kategoriach wartości zaktualizowanej) wyniesie

12 inln doi. Zdaje sobie przy tym sprawę, że program ten wiąże się z korzyściami ze-

wnętrznymi dla społeczeństwa jako całości (chodzi o konsumentów i inne przedsiębiorstwa,
które pracują nad stworzeniem podobnych materiałów); korzyści te mają szacunkową war-
tość 6 min doi. Wreszcie, całkowite nakłady, jakie musi ponieść przedsiębiorstwo, angażując
się w omawiany program B + R, wynoszą 15 min doi.

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa zysk netto związany z realizacją tego programu

wynosi: 12 - 15 = -3 min doi. A zatem, nie zdecyduje się ono na jego podjęcie. Jednak, jeśli
uwzględnimy wszystkie wchodzące w grę korzyści, to okaże się, że program ten powinien
zostać zrealizowany. (Korzyści netto są równe 12 + 6 - 15 = 3 min doi.). Oczywiście, sam
motyw zysku nie wystarczy, aby skłonić przedsiębiorstwo do działania. Jaki rodzaj bodźca

jest potrzebny w tej sytuacji? Mówiąc krótko, państwo powinno zaoferować przedsiębior-

stwu „marchewkę", czyli dotację na realizację programu B + R. O jaką dotację chodzi i jaka
powinna być jej wysokość? Odpowiedź jest bardzo prosta. Istota rozważanego problemu

efektu zewnętrznego polega na tym, że przedsiębiorstwo musi ponieść całe koszty programu
B + R, a jednocześnie przejmuje tylko dwie trzecie całkowitych korzyści związanych z jego
realizacją (12 z 18 min doi.). Zgodnie z tym rozumowaniem, właściwym rozwiązaniem jest
dotacja, która uzupełni brakującą „jedną trzecią". W przypadku każdego dolara wydatków
ponoszonych przez przedsiębiorstwo na B + R państwo zwraca mu 33 centy. Dzięki takiej
subwencji ponoszone przez przedsiębiorstwo koszty netto programu B + R wynoszą
2/3 • 15 = 10 min doi. A zatem, czysty zysk jest teraz równy: 12 - 10 = 2 min doi., co spra-
wia, że decyduje się ono na realizację tego programu.

Ogólna zasada, której ilustracją jest ten konkretny przypadek, brzmi następująco: aby

spowodować efektywne zachowanie, dotacja powinna zostać ustalona na poziomie odpo-
wiadającym stosunkowi korzyści zewnętrznej do korzyści całkowitej.

Stwierdzenie to wymaga pewnego komentarza. Publiczny charakter edukacji w USA wynika

przede wszystkim z powszechnej dostępności szkolnictwa i usług oświaty, a nie z faktu, iż usługi te są
świadczone wyłącznie przez instytucje publiczne i że są bezpłatne. W Stanach Zjednoczonych dużą rolę
w systemie szkolnictwa (zwłaszcza na poziomie wyższym) odgrywają instytucje prywatne, zarówno

jako podmioty własności, jak i źródła finansowania (także formalnie publicznych) szkół. Warto także

pamiętać, że nauka w wielu szkołach — również publicznych — j e s t płatna, choć jednocześnie istnieje
rozbudowany system stypendiów, kredytów bankowych i innych form pomocy uczniom i studentom,
ułatwiających naukę (przyp. R.R.).

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

631

System patentowy

W Stanach Zjednoczonych przepisy patentowe zapewniają posiadaczowi patentu wyłączne
prawo do wynalazku przez 20 lat. Wynalazek musi mieć postać produktu lub procesu.
Przedmiotem patentu nie może być wiedza o charakterze niematerialnym (powiedzmy,
twierdzenie matematyczne). Co więcej, wynalazek musi być w pewnym minimalnym stop-
niu nowatorski. Nie każde ulepszenie stanowi możliwy do opatentowania wynalazek. Wraz
z przyznaniem patentu, informacja objęta wynalazkiem staje się ogólnie dostępna.

Jakie ekonomiczne argumenty przemawiają za istnieniem ochrony patentowej? Jej naj-

ważniejszą funkcją jest stworzenie bodźców dla przedsiębiorstw (i jednostek) do dokonywa-
nia wynalazków i innowacji. Brak ochrony patentowej sprawiłby, że wynalazcom nie opłaca-
łoby się pracować w celu dokonania wynalazku, a przedsiębiorstwa nie chciałyby ponosić
kosztów wprowadzenia go na rynek. Inni producenci mogliby powielać każdy udany wyna-
lazek, odnosząc w ten sposób korzyści kosztem wynalazcy. Jeśli wynalazek byłby dostępny
dla wszystkich, potencjalni klienci nie chcieliby płacić wysokiej ceny przedsiębiorstwu,
które doprowadziło do jego powstania, ponieważ mogliby korzystać z tej wiedzy za darmo.
Krótko mówiąc, bez ochrony patentowej przedsiębiorstwo dokonujące wynalazku byłoby
w stanie przejąć jedynie niewielką część zysków z jego wprowadzenia. A zatem, znalazłoby
się ono w tym samym położeniu, co przedsiębiorstwo prowadzące badania w powyżej przed-
stawionym przykładzie. Tworzenie wiedzy jest źródłem bardzo dużego dodatniego efektu
zewnętrznego. (Należy pamiętać, że nowa wiedza nie zużywa się i stosowanie jej przez jedną

osobę nie zmniejsza możliwości korzystania przez innych). Prawo patentowe stwarza bodźce
do dokonywania wynalazków, umożliwiając wynalazcy przejęcie większej części korzyści
zewnętrznych.

W przypadku prawa patentowego istnieje konieczność rozstrzygnięcia istotnego dyle-

matu. Z jednej strony bowiem, powoduje ono powstanie silnych bodźców do prowadzenia
badań i tworzenia innowacji, co stanowi jego główną funkcję. Z drugiej jednak, patent za-
pewnia wynalazcy monopol sprzedaży wiedzy ucieleśnionej w wynalazku. Jak każdy mono-
polista, wynalazca wyznaczy wysoką cenę, aby zmaksymalizować swój zysk. Ponieważ nie-
którzy z potencjalnych klientów nie zechcą jej zapłacić, wynalazek nie będzie stosowany tak
powszechnie, jak byłoby to możliwe

. Podobnie jak w przypadku każdego monopolu, mamy

tu do czynienia z czystą stratą społeczną, której przyczyną jest zbył mała ilość dobra. Reasu-
mując, ochrona patentowa oznacza dylemat pomiędzy zachęcaniem do tworzenia wynalazków
przed ich powstaniem a upowszechnieniem zawartej w nich wiedzy po ich dokonaniu.

W praktyce prawo patentowe nie zapewnia w pełni skutecznej ochrony przed naśladow-

nictwem. Naśladowcom często udaje się wprowadzić wystarczająco duże zmian w chronio-
nym prawami własności intelektualnej procesie lub produkcie, aby uniknąć zarzutu o naru-
szenie praw patentowych. Niemniej jednak fakt opatentowania utrudnia naśladownictwo
i czyni je bardziej kosztownym. A zatem, przyznając przedsiębiorstwu częściowy monopol,
prawo patentowe stwarza motywację (w postaci zysku) do dokonywania wynalazków

W rzeczywistości, jeśli faktyczny koszt krańcowy korzystania przez innych z tej wiedzy byłby

bliski zera, to maksymalizacja korzyści społecznych wymagałaby udostępniania wynalazku za darmo
i bez żadnych ograniczeń.

Szczegółową analizę skuteczności systemów patentowych można znaleźć w pracy E. Mansfiel-

da [1986], Patents and lnnovałion: An Empirical Study, „Managerial Science", s. 173-181.

632

Konkurencja na różnych rynkach

Prawo autorskie

Prawo autorskie zapewnia ochronę dzieł sztuki, takich jak muzyka, teatr, literatura, film,
a nawet oprogramowanie. Ustawa o prawie autorskim (ang. The Copyright Act) z 1790 r.
chroniła dzieła sztuki przez 14 lat, z możliwością przedłużenia o dodatkowe 14 lat, pod
warunkiem, że autor nie zmarł. Do 1998 r. ochrona ta została wydłużona na cały okres życia
autora plus dodatkowe 70 lat.

Uwaga mediów ciągle koncentruje się na treści prawa autorskiego, a zwłaszcza na

przepisach dotyczących utworów muzycznych, w przypadku których postęp techniczny
(nagrywarki wideo, DVD itp.) ułatwił kopiowanie i ściąganie utworów z sieci. W końcu lat
siedemdziesiątych XX w. wytwórnie Universal Pictures i Disney pozwały firmę Sony
i innych producentów sprzętu wideo, chcąc wymusić na nich zaprzestanie sprzedaży tego
sprzętu i twierdząc, że nagrywanie utworów oznacza łamanie prawa autorskiego. Rozstrzyg-
nięcie federalnego sądu okręgowego na korzyść Sony do dziś pozostaje tłem sporów, które
dotyczą ściągania muzyki z Internetu. W 2001 r. Sąd Apelacyjny (Dziewiąty Okręg)

podtrzymał wyrok, na mocy którego zamknięty został Napster, popularny serwis, umoż-
liwiający internautom wymianę utworów muzycznych i innych plików. W tym przypadku
sąd sprzeciwił się udostępnianiu przez Napstera chronionych prawem autorskim utworów
przy wykorzystaniu głównego serwera serwisu. Jednak sądy nie zakazały dystrybucji
oprogramowania, które umożliwia bezpośrednią wymianę plików między użytkownikami
bez pomocy centralnego serwera. Chociaż ostatnio przemysł muzyczny zaczął wnosić pozwy

przeciwko indywidualnym sprawcom naruszającym prawa autorskie, nielegalne ściąganie
plików nadal decyduje o sytuacji na rynku. Inny sposób walki ze ściąganiem plików za
pośrednictwem Internetu polega na agresywnym wspieraniu przez przemysł muzyczny
płatnych serwisów, umożliwiających przegrywanie plików, takich jak iTunes, MusicMatch,
Rhapsody, a nawet nowy, płatny Napster.

Reforma regulacyjna i deregulacja " ™

Efektywność regulacji zależy od precyzyjnej analizy korzyści i kosztów. W latach osiem-
dziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. reformy sposobu regulacji zapewniały powolny,
lecz stały postęp w tym zakresie

. Jak już wiemy, państwo zaczęło stosować pragmatyczne

podejście do polityki antymonopolowej, oceniając korzyści netto połączeń, zmian cen
i innych zachowań gospodarczych oddzielnie dla każdego przypadku. Jeśli chodzi o przepisy
dotyczące warunków pracy, środowiska naturalnego, nowych produktów i bezpieczeństwa,
to długookresowy trend jest podobny. Przepisy te często formułowano w języku praw-

niczym, w którym nie występował problem kosztów. Ustanawiając standardy jakości po-
wietrza, Ustawa o Czystym Powietrzu (ang. Clean Air Act) z 1970 r. explicite pomijała
analizę kosztów. Komisja ds. Żywności i Lekarstw (ang. The Food and Drug Administration)
nie jest prawnie zobligowana do stosowania analizy kosztów i korzyści przy rozstrzyganiu
o bezpieczeństwie produktu, a Ustawa o Bezpieczeństwie i Zdrowiu w Pracy (ang. Occupa-

Zob. W.K. Viscusi [1996], Economic Foundations of the Current Regulatory Reform Efforts,

„Journal of Economic Perspectives", lato, s. 119-134.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

633

tional, Safety and Health Act — OSHA) usiłuje zapewnić „bezpieczne i zdrowe warunki

pracy". Jednak wraz z upływem czasu agencje regulacyjne coraz częściej porównywały
korzyści i koszty różnych działań. Zmieniają się również metody regulacji. Dzisiaj regula-
torzy działający na podstawie ustawy OSHA rzadziej zajmują się egzekwowaniem prze-
strzegania wielu szczegółowych przepisów, częściej zaś rozwiązują problemy powstające
w miejscu pracy w drodze wielostronnej kooperacji.

Ważnym polem reform jest deregulacja

. Na przykład, rozważmy regulację monopoli

naturalnych, którą zajmowaliśmy się w rozdziale 11. W zasadzie, regulator ustala cenę
produktu takiego przedsiębiorstwa na poziomie kosztu przeciętnego, umożliwiając mu
osiągnięcie jedynie normalnej stopy zysku. Jednak w praktyce ustalenie wysokości i wpro-
wadzenie takiej idealnej ceny jest trudne. Krytycy podkreślają, że w sposób zamierzony lub
nie. regulacja często zmniejsza intensywność konkurencji. Regulacja ceny równie dobrze
może oznaczać jej wzrost, jak i spadek. W tym sensie regulatorzy zostają „pojmani w nie-
wolę" przez przedsiębiorstwa, nad którymi mieli sprawować kontrolę. W efekcie przy-
czyniają się oni do utrzymania status quo, chroniąc „podopiecznych" przed nowymi kon-
kurentami. Dalej, krytycy regulacji wskazują, że — w miarę upływu czasu — interwencja
państwa rozszerzyła się na wiele obszarów, które nie mają prawie nic wspólnego z natural-
nymi monopolami: chodzi np. o przewozy samochodowe, linie lotnicze i bankowość.
Przepisy, które utrudniają wejścia na rynek i blokują zmiany cen, często czynią więcej złego
niż dobrego na rynkach, na których bez nich konkurencja byłaby możliwa.

Od końca lat siedemdziesiątych XX w. politycy gospodarczy coraz częściej decydowali

się na reformy sposobu regulacji rynku, opowiadając się za deregulacją. Deregulację prze-

prowadzono na wielu bardzo różnych rynkach, w tym m.in. na rynku przewozów lotniczych,
usług bankowych, usług brokerskich, usług telewizji kablowej, dostaw gazu, przewozów
kolejowych, przewozów samochodowych i usług telekomunikacyjnych. Najczęściej deregu-
lacja (częściowa lub całkowita) polegała na usunięciu barier wejścia na rynek i ograniczeń
dotyczących działania i ustalania cen przez przedsiębiorstwa. Czy zapowiadane korzyści
z deregulacji ziściły się? Ogólnie rzecz biorąc, tak. Na przykład, na rynkach przewozów
kolejowych i przewozów samochodowych przedsiębiorstwa rozpoczęły intensywną kon-
kurencję cenową, a ich efektywność zwiększyła się po usunięciu krępujących je ograniczeń.
Konkurencja nasiliła się także na rynkach usług bankowych i brokerskich.

Być może największym sukcesem okazała się deregulacja linii lotniczych. Jej efektem

było wejście na rynek tanich linii lotniczych, koncentrujących się na świadczeniu prostych
usług, bardziej intensywna konkurencja na najbardziej uczęszczanych trasach, obniżka prze-
ciętnej wysokości opłat, większa różnorodność i częstotliwość oferowanych usług, wzrost
efektywności towarzystw lotniczych (jego przyczyną był system „piasty i szprych" oraz
spadek kosztów pracy), a także pewna obniżka jakości usług. Chociaż wielu przewoźników
poniosło straty, ogólna rentowność linii lotniczych w zasadzie się nie zmieniła (w porów-
naniu z hipotetyczną sytuacją, w której nie dokonano by deregulacji). Na skutek fuzji kilku
towarzystw lotniczych, które przetrwały na rynku, stopień koncentracji w gałęzi się zwięk-
szył. Ogólnie, konsumenci osiągnęli znaczne korzyści w ciągu 25 lat po dokonaniu deregu-
lacji rynku przewozów lotniczych.

Ekonomiczną ocenę deregulacji zawiera praca C. Winstona [1993], Economic Deregulation:

Days of Reckoning for Microeconomists, „Journal of Economic Literature", wrzesień, s. 1263-1289.

5 3 4 Konkurencja na różnych rynkach

Zawodność rynku spowodowana

niepełną informacją

W dotychczasowej analizie problemu efektywności rynku za pewnik uznaliśmy, że kon-
sument jest tą osobą, która potrafi najlepiej ocenić wartość kupowanego dobra lub usługi.
Innymi słowy, przyjęliśmy, że nabywca w pełni zdaje sobie sprawę z korzyści i kosztów
wiążących się z konkretną transakcją. W przypadku bardzo wielu transakcji jest to dobra
hipoteza robocza. Być może nawet odpowiada ona prawdzie w zdecydowanej większości
przypadków. Niemniej jednak niektóre transakcje gospodarcze wiążą się ze znaczną nie-
pewnością, np. co do jakości produktu, jego niezawodności i bezpieczeństwa. W takich
sytuacjach konsumenci łatwo mogą dokonać błędnej oceny dobra, systematycznie zawyżając
łub zaniżając jego wartość. Sprawia to, że rynki wolnokonkurencyjne zawodzą i nie są
w stanie zapewnić maksymalnych korzyści.

Istnieje bardzo wiele przykładów zawodności rynku spowodowanej niedoskonałością

informacji. Niektóre z nich są banalne, konsekwencje innych są dramatyczne. Jako prosty
przykład rozważmy dwa rodzaje domowych akumulatorów oferowanych na rynku przez
konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa. Akumulator pierwszego przedsiębiorstwa to rynkowy
bestseller; koszt jego produkcji jest mniejszy, a zatem jego cena jest o 10% niższa niż cena
produktu konkurenta. Jednak wyniki obiektywnych testów wskazują na to, że żywotność
konkurencyjnego akumulatora wytwarzanego przez drugie przedsiębiorstwo jest przeciętnie
o 18% dłuższa. Gdyby konsumenci dysponowali doskonalą informacją o obu produktach,
mogłoby się okazać, że drugi akumulator sprzedaje się lepiej, ponieważ dostarcza więcej
energii w przeliczeniu na każdego wydanego centa. Jednak tylko mniejszość konsumentów
(być może pilni czytelnicy „Consumer Reports") zdaje sobie sprawę z żywotności różnych
akumulatorów. Zdecydowana większość podejmuje decyzje, kierując się przede wszystkim
wysokością ceny. Stąd też, kiedy informacja jest niedoskonała, rynek wolnokonkurencyjny

nie zdoła pozbyć się gorszego produktu.

O wiele poważniejsze przykłady zawodności rynku dotyczą bezpieczeństwa produktów.

Rozważmy hipotetyczny (a może wcale nie hipotetyczny) przykład zabawki dla dzieci,
a mianowicie miniaturowej wyrzutni pocisków rakietowych. Przypuśćmy, że zabawka ta jest

już popularna w Europie, gdzie po raz pierwszy wprowadzono ją na rynek. Wszystko jest już

gotowe do ekspansji na rynek amerykański. Nie ma żadnych wątpliwości co do istnienia
popytu. Rzeczywisty problem polega natomiast na tym, czy społeczeństwo życzy sobie
wyrzutni rakietowych w rękach dziesięciolatków. Z doświadczeń europejskich wynika, że

jednym z dowodów mistrzostwa młodocianych ekspertów w dziedzinie rakiet jest trafienie

z dwudziestu kroków w odpowiedni cel, powiedzmy, w szeroko otwarte usta młodszego

brata lub siostry. Nieco mniej zaawansowani trafiają w oko, ucho itp. Co więcej, przeciętni
rodzice mogą niewiele wiedzieć o tych potencjalnych zagrożeniach. Z danych dotyczących
drobnych zranień i bardzo poważnych wypadków, uzyskanych w krajach europejskich, wy-
nika, że właściwą reakcją państwa byłoby wprowadzenie całkowitego zakazu sprzedaży tego
produktu w Stanach Zjednoczonych.

Kiedy konsumenci dysponują niedoskonałą lub wręcz nieprawdziwą informacją, rynek

zwykle zawodzi i nie zapewnia efektywności. Skoro tak, to pojawia się możliwość inter-
wencji państwa na rynku w celu usunięcia powstałej zawodności. Uzasadnia się ją w sposób

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

635

„paternalistyczny", tj. przez wykazanie, że dokonujący regulacji rynku organ państwa, dys-
ponując lepszą informacją, wymusi lepsze decyzje konsumpcyjne i produkcyjne niż te, które
zostałyby podjęte na wolnym rynku. W wielu dobrze znanych przypadkach argumenty za

paternalizmem państwa, a zatem za regulacją, są bardzo mocne. Państwo zakazuje stosowa-
nia niektórych leków, opodatkowuje sprzedaż alkoholu i papierosów (przy okazji wymusza
umieszczanie na opakowaniach papierosów napisów ostrzegawczych), wprowadza przymus
szkolny aż do osiągnięcia określonego wieku (jednocześnie ogranicza pracę dzieci), a także
zakazuje sprzedaży produktów niebezpiecznych.

Jednocześnie powinniśmy sobie uświadomić, że państwowa regulacja nie jest rozwiąza-

niem idealnym. Często trzeba wybierać między niedoskonałym rynkiem a niedoskonałą
regulacją, czyli — między zawodnością rynku a zawodnością regulacji. Na przykład,
produktem, którego rynek poddany jest najdalej posuniętej regulacji, jest dziś prawdopodob-
nie samochód. Normy określają jego ogólne parametry, niezawodność, bezpieczeństwo,
zużycie paliwa i poziom emisji szkodliwych substancji. Większość z tych norm wymusza
wprowadzanie udoskonaleń, w porównaniu z hipotetyczną sytuacją na rynku niepoddanym
żadnej regulacji. Jednak niemal każda z nich powoduje powstanie znacznych kosztów, a nie
wszystkie stanowią bezsprzeczne udoskonalenia. W dalszej części tego rozdziału szczególnie
wiele uwagi poświęcimy pytaniu, w jaki sposób można zastosować analizę kosztów i ko-
rzyści do ustalenia, kiedy i w jaki sposób dokonać regulacji, tak aby związana z tym korzyść
była jak największa.

Ocena ryzyka

We współczesnym świecie jest coraz więcej rzeczy, które budzą zaniepokojenie; globalne
ocieplenie, trzęsienia ziemi, azbest w materiałach budowlanych, niebezpieczne chemikalia,
zatrute ryby to tylko niektóre z występujących zagrożeń. Podejmujący świadome decyzje
konsumenci (czy należy wybrać nowy samochód wyposażony w poduszkę powietrzną; czy
stosować pestycydy dla ochrony trawnika; czy jechać na narty?) są ciągle zmuszani do
oceniania poziomu ryzyka. Psycholodzy przebadali zwykłych ludzi, chcąc określić stopień
dokładności dokonywanych przez nich szacunków ryzyka. W swej klasycznej pracy
psycholog Paul Slovik skłonił 15 ekspertów i 40 członkiń organizacji Liga Głosujących
Kobiet do uszeregowania różnych rodzajów codziennego ryzyka wymienionych w tab-
licy 14.2. Możemy posłużyć się uporządkowaną alfabetycznie listą działań z tej tablicy, aby
zbadać własną „skłonność do ryzyka". Przed przestudiowaniem tablicy 14.3 należy uszere-
gować poszczególne pozycje w tablicy 14.2 od 1 do 30 według zwiększającego się stopnia
ryzyka. (Trzeba przy tym wziąć pod uwagę całkowite ryzyko ponoszone przez społeczeń-
stwo w związku z danym działaniem lub produktem)

Tablica 14.3 zawiera listę rzeczy i działań oraz porównanie rankingu sporządzonego

przez ekspertów i zwykłych ludzi (członkinie Ligi). Studiując tę listę, można zauważyć
pewną zgodność ich poglądów. Określone pozycje (broń palna, motocykle, palenie papiero-
sów) są uznawane za ryzykowne przez obie grupy, inne zaś (antybiotyki, sprzęt gospodar-
stwa domowego, kosiarki elektryczne) za bezpieczne.

Wyniki te pochodzą z pracy Paula Slovika [1987], Perception of Risk, „Science", s. 280-285.

636

Konkurencja na różnych rynkach

TABLICA 14.2

Różne rodzaje ryzyka

Jak uporządkujesz następujące pozycje w zależności od zwiększającego się stopnia ryzyka?

Działania

lub rzeczy

Antybiotyki
Autostrady
Broń palna
Energia atomowa
Energia elektryczna
Gra w futbol amerykański w szkołach

średnich i wyższych

Jazda na nartach
Kosiarki elektryczne
Motocykle
Napoje alkoholowe
Operacje chirurgiczne
Palenie papierosów
Pestycydy
Pływanie
Pojazdy mechaniczne

Twój

ranking

ryzyka

Działania

lub rzeczy

Twój

ranking

ryzyka

Polowania —
Posiadanie broni —
Praca policji —
Promienie Roentgena —
Prywatne samoloty —
Rowery —
Sprzęt gospodarstwa domowego —
Stosowanie aerozoli
Szczepienia ochronne —
Sztucznie barwiona żywność —
Środki antykoncepcyjne —
Środki konserwujące —-
Usługi lotnicze —
Wielkie konstrukcje budowlane —
Wspinaczka wysokogórska —

TABLICA 14.3

Ranking ryzyka (dostrzeganego na co dzień)

Działania

Zwykli

Eks-

Działania

Zwykli Eks-

lub rzeczy

ludzie

perci

lub rzeczy

ludzie perci

Antybiotyki

Polowania

Autostrady

Posiadanie broni

Broń palna

Praca policji

Energia atomowa

Promienie Roentgena

Energia elektryczna

Prywatne samoloty

Gra w futbol amerykański

Rowery

w szkołach średnich i wyższych

Sprzęt gospodarstwa domowego

Jazda na nartach

Stosowanie aerozoli

Kosiarki elektryczne

Szczepienia ochronne

Motocykle

Sztucznie barwiona żywność

Napoje alkoholowe

Środki antykoncepcyjne

Operacje chirurgiczne

Środki konserwujące

Palenie papierosów

Usługi lotnicze

Pestycydy

Wielkie konstrukcje budowlane

Pływanie

Wspinaczka wysokogórska

Pojazdy mechaniczne

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

637

Jednak bardziej interesujące są rozbieżności między ocenami fachowców a pojmowa-

niem ryzyka przez zwykłych łudzi

. Psycholodzy ustalili, że o ocenie stopnia ryzyka

dokonywanej przez przeciętną osobę decyduje kilka czynników. Najgroźniejsze wydają się
ludziom niebezpieczeństwa, które są: najbardziej widoczne, narzucone (a nie akceptowane
lub poddane kontroli zagrożonego), spowodowane przez człowieka (a nie naturalne),
o potencjalnie katastrofalnych skutkach (a nie banalne). To właśnie dlatego przeciętna osoba
ma skłonność do przeceniania ryzyka związanego z energią atomową, polowaniem, wspina-
czką wysokogórską, jazdą na nartach, lataniem prywatnymi samolotami i pracą policji.

Jednocześnie nie docenia ona zagrożenia związanego z pływaniem, promieniami Roentgena,

środkami antykoncepcyjnymi i konserwantami.

Porównajmy własny ranking z ocenami zawartymi w tablicy 14.3. Czy nasze szacunki

są bliższe opiniom przeciętnych respondentów czy też ocenom ekspertów?

II. Analiza kosztów i korzyści

a dobra publiczne

Analiza kosztów i korzyści stanowi metodę oceny przedsięwzięć i programów realizowa-
nych w ramach sektora publicznego

. Co najważniejsze, chodzi tu o narzędzie ułatwiające

menedżerom zatrudnionym w sektorze publicznym podejmowanie decyzji dotyczących
teraźniejszości i przyszłości, czyli dokonywanie wyboru między wykluczającymi się warian-
tami działań. I tak, analiza kosztów i korzyści jest stosowana przy planowaniu budżetowym,
budowie zapór oraz portów lotniczych, zwalczaniu chorób, planowaniu wydatków na bez-
pieczeństwo publiczne, a także wydatków na oświatę i badania naukowe. Stosuje się ją rów-
nież przy ocenie kosztów i korzyści regulacji, gdzie umożliwia znalezienie odpowiedzi na
pytanie: kiedy i w jaki sposób państwo powinno podjąć interwencję na prywatnym rynku,
aby wpłynąć na decyzje konsumpcyjne i produkcyjne. Badając problemy spowodowane
zawodnością rynku i sposoby ich rozwiązywania, odwoływaliśmy się już do analizy kosztów
i korzyści. Krótko mówiąc, niemal każde przedsięwzięcie państwa dobrze nadaje się do
zastosowania podejścia typowego dla analizy kosztów i korzyści. Zaczniemy od przedsta-
wienia ekonomicznych argumentów za dostarczaniem przez państwo pewnych rodzajów
dóbr publicznych. Następnie omówimy podstawy analizy kosztów i korzyści.

Nie twierdzimy, że oceny ekspertów są stuprocentowo dokładne. Jednak właściwa polityka

regulacyjna na pewnym rynku zależy od dokładnej oceny korzyści i kosztów zmniejszania ryzyka.
Faktem pozostaje jednak, że subiektywne oceny mogą być obciążone znacznym błędem.

Historyczny przypadek sprawił, że nazwa tej metody nie została ujednolicona; zamiennie

stosuje się terminy: analiza korzyści i kosztów (ang. benefit-cost analysis) i analiza kosztów i korzyści
(ang. cost-benefit analysis).

638

Konkurencja na różnych rynkach

Dobra publiczne

Chociaż nie ma wyraźnej granicy oddzielającej sektory prywatny i publiczny, to warto
przyjrzeć się przyczynom ekonomicznym, które powodują, że niektóre dobra i usługi są
dostarczane przez państwo, a nie przez prywatne rynki. Wcześniej rozważaliśmy już przy-
padek dóbr prywatnych dostarczanych za pośrednictwem rynku. Teraz zajmiemy się od-
wrotnym przypadkiem — czystych dóbr publicznych.

Czyste dobro publiczne to dobro, o które nie trzeba rywalizować i z używania którego

nie można nikogo wykluczyć. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że: ,jeśli ktoś
korzysta z dobra publicznego, to korzysta z niego każdy". Czyste dobro publiczne możemy
traktować jako skrajny przypadek efektu zewnętrznego; wszystkie korzyści mają charakter
zewnętrzny. Sztandarowym przykładem jest obrona narodowa. O obronę nie rywalizuje się:
oznacza to, że wszyscy obywatele mieszkający na bronionym obszarze korzystają z jej
dobrodziejstwa. (To, że jeden stan korzysta z obrony narodowej, nie ogranicza możliwości
korzystania z niej przez inne stany). Co więcej, z konsumpcji obrony narodowej nie można
nikogo wykluczyć; jest niemożliwe (a na pewno niepraktyczne) wydzielenie i wykluczenie

jakiegoś miasta czy regionu z systemu obrony narodowej. Te dwie cechy czystego dobra

publicznego ma wiele innych dóbr, od lokalnej ochrony policyjnej poczynając, na zwal-
czaniu komarów w gminie kończąc.

Bez względu na to, czy z jego konsumpcji można kogokolwiek wykluczyć, czy też nie,

dobro publiczne, o które nie trzeba rywalizować, ma tę właściwość, że dodatkowe osoby
mogą z niego korzystać przy zerowym (lub bardzo małym) koszcie krańcowym. Dobrym
przykładem jest niezatłoczona autostrada lub most. Krańcowy koszt związany z korzys-
taniem z nich przez dodatkowego użytkownika jest równy lub bliski zeru. Chociaż wyklu-
czenie jest w tym przypadku wykonalne, nie należy go stosować. Jak się niebawem prze-
konamy, zbiorowość odnosi największe korzyści wtedy, kiedy za autostradę nie trzeba
płacić. Przy cenie równej zeru, nikt nie zostaje z konsumpcji wykluczony, a skala użytko-
wania jest wówczas maksymalizowana bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Uogólniając,
dopóty, dopóki użytkowników nie jest zbyt wielu, dobra publiczne, o które nie trzeba rywa-
lizować (wypożyczalnie książek, parki oraz place zabaw itp.), powinny być udostępniane bez
ograniczeń, tak by można je intensywnie wykorzystywać.

Dobra publiczne a efektywność

Podstawowa zasada rachunku kosztów i korzyści brzmi: przedsięwzięcie lub program należy
zrealizować wtedy i tylko wtedy, gdy związane z nim całkowite korzyści przewyższają cał-
kowite koszty. Oznacza to, że odcinek autostrady powinien zostać zbudowany, jeśli korzyści
wszystkich użytkowników (zdyskontowane przy uwzględnieniu całego okresu eksploatacji
autostrady) przewyższają całkowite koszty: koszt ziemi zajętej pod budowę, koszty budowy
autostrady i koszty jej utrzymania w należytym stanie. Ponieważ autostrada umożliwia od-
bywanie codziennie tysięcy przejazdów jednocześnie, obliczenie rozmiarów korzyści całej
zbiorowości wymaga oczywiście zsumowania korzyści wynikających ze wszystkich prze-

jazdów.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

639

Pytanie, czy budować, czy nie budować autostrady, można sformułować bardziej ogól-

nie: jaka jest optymalna wielkość autostrady? Przez „wielkość" autostrady rozumiemy tu jej
długość wyrażoną w kilometrach. Dłuższy odcinek wielopasmowej drogi szybkiego ruchu
pozwala podróżować szybciej, a także odbywać większą liczbę podróży do większej liczby
punktów przeznaczenia, czemu towarzyszą dodatkowe koszty budowy kolejnych kilometrów
drogi. Rozważmy problem planistyczny stojący przed rządową komisją ds. budowy auto-
strad, która zebrała informacje przedstawione na rysunku 14.3. Na osi poziomej mamy różne
możliwe długości autostrady (w km). Krzywa MC odzwierciedla wyrażony w min doi. koszt
krańcowy zbudowania dodatkowego kilometra autostrady. Na rysunku pokazujemy również
krzywe popytu na przejazdy autostradą dwóch różnych grup: użytkowników jeżdżących
w celach zarobkowych (podróże służbowe, ciężarówki itp.) i użytkowników niezarob-
kujących („zwykli" kierowcy). Poszczególne krzywe popytu mierzą krańcową korzyść danej
grupy z większej liczby przejazdów (i większej wygody), będących rezultatem wybudowania
dodatkowych odcinków (kilometrów) autostrady.

Ustalenie optymalnej „wielkości" autostrady polega na porównaniu krańcowej korzyści

i krańcowego kosztu. Kluczowe znaczenie ma uświadomienie sobie, że całkowita korzyść
krańcowa grupy równa się „pionowej" sumie wysokości poszczególnych krzywych korzyści

Optymalna długość autostrady (17,5 km) odpowiada punktowi zrównania się całkowitej korzyści
krańcowej użytkowników z krańcowym kosztem budowy.

Krańcowe korzyści i koszty (w min doi.)

RYSUNEK 14.3

Optymalna wielkość produkcji czystego dobra publicznego

4,00

2,00

3,00

2,75

1,00

1,75

-i « L-

10 Q* 20

Długość austostrady (w km)

640

Konkurencja na różnych rynkach

krańcowej (krzywych popytu). Na przykład, zgodnie z rysunku 14.3 autostradzie o długości

10 km odpowiada korzyść krańcowa równa 1,75 min doi. na 1 km w przypadku pojazdów

jeżdżących w celach zarobkowych i 1 min doi. w przypadku zwykłych kierowców. Ponieważ

te rodzaje podróży nie są względem siebie konkurencyjne (tzn. przepustowość autostrady
przekracza potrzeby obu grup), całkowita korzyść krańcowa wynosi 2,75 min doi. Ogólnie,
najwyżej położona krzywa „popytu" na rysunku 14.3 ilustruje zsumowane korzyści krań-
cowe wszystkich członków grupy, odpowiadające poszczególnym długościom autostrady.
Kiedy ustalimy już wielkość całkowitej korzyści krańcowej, optymalną wielkość rozpatry-
wanego przedsięwzięcia publicznego możemy bez trudu znaleźć za pomocą znanych i wy-
próbowanych metod. Na rysunku maksymalna społeczna korzyść netto odpowiada auto-
stradzie o długości 17,5 km. Przy tej długości autostrady całkowita korzyść krańcowa
zrównuje się z kosztem krańcowym.

Pora na dwa wnioski dotyczące udostępniania dóbr publicznych takich jak autostrada.

Po pierwsze, chodzi o finansowanie przedsięwzięcia. Jak wskazywaliśmy wcześniej, auto-
strady nie powinny być płatne, ponieważ uniemożliwia to maksymalizację liczby ich uży-
tkowników (a tym samym maksymalizację korzyści)

. W rezultacie, koszty budowy auto-

strad są pokrywane z wpływów podatkowych państwa lub z zaciągniętych przez nie nowych

pożyczek (wzrost długu publicznego). W odróżnieniu od dobra prywatnego, za które płacą
wyłącznie prywatni użytkownicy, autostrada jest dobrem naprawdę zbiorowym. Chociaż

jedne grupy korzystają bardziej, a inne mniej, wszyscy podatnicy przyczyniają się do po-

krycia jego kosztu.

Po drugie, w praktyce dokładne oszacowanie wielkości korzyści krańcowych jest

trudne. Nie jest łatwo przewidzieć intensywność użytkowania autostrady, a także wycenić
(w doi.) wartość związanych z nią usług. Co prawda, możliwe jest przeprowadzenie wśród
przyszłych użytkowników autostrady (zarówno jeżdżących w celach zarobkowych, jak
i „zwykłych" kierowców) ankiety, której celem byłoby ustalenie wielkości ich popytu i jego
wartości. Jednak uzyskane w ten sposób wyniki są oczywiście obciążone błędem. Jedną
z przyczyn jest fakt, że wybrana próba kierowców może nie być reprezentatywna. Druga
przyczyna wiąże się z możliwością rozmyślnego fałszowania przez potencjalnych użytkow-
ników ocen wartości usług autostrady. Tym, którzy użytkowaliby autostradę intensywnie
i którym zależy, aby ona powstała (wiadomo przecież, że jej budowa zostanie sfinansowana
ze środków publicznych), opłaca się zawyżyć swe oceny. Z kolei użytkownicy okazjonalni
ulegają pokusie zaniżania oceny do zera lub nawet do wartości ujemnych w celu zabloko-
wania wydatków na budowę autostrady. Ponieważ oceny korzyści krańcowych i kosztów

krańcowych są błędne, także wielkość „produkcji" dobra publicznego okaże się niewłaściwa.

Nie zaskakuje w związku z tym, że często na decyzje o wydatkach na dobra publiczne

równie silnie wpływają zarówno względy polityczne, jak i wyniki analizy kosztów i korzy-
ści. Na przykład, prawo do decydowania o losach autostrady może zostać odebrane komisji,
o której była wcześniej mowa, i przyznane bezpośrednio władzy ustawodawczej dokonującej
rozstrzygnięcia w drodze głosowania. Zaletą głosowania jest to, że jego wyniki w przy-

bliżeniu odpowiadają preferencjom wyborców lub — przynajmniej — samych ustawodaw-

Państwo ustanawia opłaty za korzystanie z autostrad, aby pokryć koszty ich budowy lub aby

zwiększyć swoje dochody, kiedy wszystkie koszty zostały już pokryte. Ponieważ opłaty te powodują
spadek liczby użytkowników, ich skutkiem jest pojawienie się ekonomicznej nieefektywności.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

641

ców. Jednak głosowaniu towarzyszy wiele dobrze znanych i niemożliwych do uniknięcia
trudności. Często prowadzi ono do rezultatów wewnętrznie sprzecznych, ponadto — w pew-
nych okolicznościach — na jego wyniki mogą wpływać próby wywierania nacisku lub nawet
manipulacje zainteresowanych konkretną decyzją grup bądź jednostek (wszystko to jest
możliwe przy przestrzeganiu podstawowych reguł głosowania). Być może, największa trud-
ność polega na tym, że urna wyborcza — niezależnie od ostatecznego wyniku głosowania
— nie umożliwia oceny wielkości prawdziwych kosztów i korzyści dla poszczególnych

jednostek, związanych z realizacją przedsięwzięcia. Skoro tak, to może ono zostać zaakcep-

towane przez większość, mimo że pieniężne korzyści osiągane przez tę większość są
mniejsze od całkowitych kosztów ponoszonych przez mniejszość. Wyobraźmy sobie teraz
sytuację odwrotną: opłacalny z ekonomicznego punktu widzenia projekt, z którego korzyści
odnosi liczna zbiorowość osób niebiorących udziału w głosowaniu. Realizacja takiego
projektu może zostać z łatwością zablokowana przez konkretną grupę interesu, która będzie
miała możliwość wyrażenia swojej woli w drodze głosowania.

Możemy podsumować te rozważania, raz jeszcze podkreślając istotne różnice między

czystymi dobrami publicznymi i czystymi dobrami prywatnymi. Typowe dobra prywatne
mają zarówno cechę rywalizacyjności, jak i wyłączności. (Zakup pewnego dobra — po-
wiedzmy, pasty do zębów — przez jednego konsumenta czyni to dobro niedostępnym dla
pozostałych konsumentów. W dodatku, wszyscy konsumenci, którzy nie chcą lub nie są
w stanie zapłacić ustalonej ceny, zostają wykluczeni z grona jego użytkowników). A zatem,
dóbr prywatnych nie dotyczy problem wyceny, tak trudny do rozwiązania w przypadku dóbr
publicznych. Wartość krańcowa dobra prywatnego jest po prostu ceną, którą konsumenci są
gotowi za nie zapłacić

Podstawy analizy kosztów

i korzyści

Analizę kosztów i korzyści wygodnie jest przedstawić, dzieląc ją na trzy etapy. Dla danego
wariantu działania metoda ta polega: po pierwsze, na zidentyfikowaniu wszystkich skutków
tego działania (korzystnych i niekorzystnych) dla wszystkich członków społeczeństwa,
których działanie to dotyczy; po drugie, na wycene tych różnych korzyści i kosztów
w kategoriach pieniężnych i po trzecie, na zaleceniu realizacji tego wariantu wtedy i tylko
wtedy, gdy jego wynikiem jest korzyść społeczna netto, tj. nadwyżka całkowitych korzyści
nad całkowitymi kosztami. Celem, dla którego stosuje się tę metodę, jest efektywność eko-
nomiczna, rozumiana jako najlepszy z możliwych sposób wykorzystania zasobów społeczeń-
stwa.

Różnice między tymi dwoma rodzajami dóbr stają się wyraźne, kiedy porównamy ze sobą

sposób sumowania korzyści krańcowych ich konsumentów. Ponieważ czyste dobra publiczne nie są
rywalizacyjne, krzywe popytu jednostek zostają zsumowane „pionowo" w celu znalezienia całkowitej
korzyści krańcowej. W przypadku dóbr prywatnych, mających charakter rywalizacyjny, popyt rynkowy
(tzn. zagregowana korzyść krańcowa) odpowiada „poziomeji" sumie krzywych indywidualnego popytu.

642

Konkurencja na różnych rynkach

Zastosowanie zasady korzyści netto

Zgodnie z treścią trzeciego etapu analizy kosztów i korzyści, o realizacji danego programu
przesądza istnienie nadwyżki całkowitych korzyści nad całkowitymi kosztami. Program
powinien zostać podjęty wtedy i tylko wtedy, gdy:

nadwyżka netto = całkowite korzyści - całkowite koszty > 0,

czyli tylko wówczas, gdy całkowite korzyści przewyższają całkowite koszty. (Jak się
wkrótce przekonamy, jeśli koszty i korzyści przybierają postać strumieni rozłożonych
w czasie, to należy obliczyć zaktualizowaną wartość każdego z nich, stosując do dyskon-
towania odpowiednią stopę procentową). Reguła postępowania jest tu bardzo prosta: wybór
dokonywany jest między zachowaniem status quo (z definicji odpowiada mu nadwyżka netto

równa zeru) a realizacją przedsięwzięcia. Projekt, który pozwala uzyskać dodatnią korzyść
netto, jest lepszy od utrzymywania status quo.

Ta podstawowa reguła ulega naturalnemu rozwinięciu, kiedy wybór dotyczy kilku

wykluczających się programów publicznych. Przypuśćmy np., że ministerstwo rozważa wy-
budowanie tamy na wielkiej rzece na północno-wschodnim wybrzeżu Oceanu Spokojnego.
W grę wchodzą dwie lokalizacje i trzy różne projekty budowli. A zatem, tamę można
zbudować na sześć różnych sposobów. Ponieważ możliwa jest także rezygnacja z budowy,

wybór dotyczy siedmiu wariantów decyzyjnych. To właśnie spośród tych siedmiu wzajemnie
wykluczających się wariantów powinno się wybrać ten, któremu odpowiada największa
korzyść netto (jeśli wszystkie warianty mają ujemną nadwyżkę netto, to zaniechanie budowy
tamy zapewnia osiągnięcie najwyższego poziomu korzyści netto, który wynosi wówczas
zero).

Drugi wariant tej podstawowej reguły odnosi się do decyzji inwestycyjnych w sektorze

publicznym, w przypadku których występują ograniczone zasoby. Załóżmy, że jeśli tama
powstanie, dostarczy 1,8 mld m

wody rocznie

. Wodę tę można wykorzystać na wiele

konkurencyjnych sposobów, np. przeznaczając ją dla mieszkańców miast, dla lokalnego
przemysłu lub rolników. Z punktu widzenia kosztów i korzyści woda powinna trafić tam,
gdzie całkowita korzyść netto jest największa. Prostym zabiegiem pozwalającym podjąć
decyzję o właściwym sposobie wykorzystania ograniczonego zasobu wody jest obliczenie

korzyści netto przypadającej na 1000 m

w każdym zastosowaniu. Przypuśćmy np., że

w mieście nadwyżka osiąga wysokość 35 doi. na 1000 m

, w przemyśle 42 doi. na 1000 m

a w rolnictwie 22 doi. na 1000 m

. Wynika stąd, że najpierw należy zaspokoić popyt prze-

mysłu, następnie popyt w mieście, a na końcu popyt rolników.

Celem zastosowania analizy kosztów i korzyści jest zwiększenie efektywności ekono-

micznej. W zasadzie nie ma sporów co do potrzeby rozsądnego wykorzystania zasobów.
Jednak sposób, w jaki analiza kosztów i korzyści rozwiązuje ten problem, spotkał się
z krytyką. Dwa główne zarzuty dotyczą sposobu wyceny pieniężnej w drugim etapie analizy

oraz oceny wartościującej, która stanowi podstawę wyboru między efektywnością a spra-
wiedliwością, dokonywanego w etapie trzecim.

Oznacza to ilość wody wystarczającą do pokrycia obszaru o powierzchni 180 tys. ha taflą

o głębokości 1 m (w oryginale — 1 akra o głębokości 1 stopy — przyp. R.R.).

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

643

Wycena pieniężna

Krytycy podejścia opartego na analizie kosztów i korzyści wskazują na trudności (być może
niemożliwe do przezwyciężenia) związane z pieniężną wyceną wielu efektów. Ile wynosi
wartość czystego powietrza, wzrostu bezpieczeństwa narodowego, piękna dzikiego krajob-
razu lub uratowanego ludzkiego życia? Jak wycenić korzyść, która pojawi się za 50 lat? Jak
zobaczymy, najtrudniejsze problemy z wyceną powstają tam, gdzie koszty i korzyści są nie-
pewne, nie powstają na rynku, są niematerialne lub oczekuje się ich w odległej przyszłości.

Zwolennicy analizy kosztów i korzyści nie zaprzeczają istnieniu tych trudności. Twier-

dzą natomiast, że każda decyzja jest uzależniona od pewnego rodzaju — jawnego lub nie-

jawnego — wartościowania. Na przykład, załóżmy, że agencja rządowa odmawia wydania

80 min doi. na realizację programów zwiększenia bezpieczeństwa na autostradach, o których
sądzi się, iż zmniejszyłyby liczbę śmiertelnych wypadków o 50 rocznie. Wynika stąd wnio-
sek, że uratowane ludzkie istnienia nie są warte poniesienia tego kosztu. W obliczu ogra-

niczoności zasobów nie sposób twierdzić, że życie ludzkie jest bezcenne lub że niemożliwa

jest jego wycena. Decyzja agencji wskazuje, że zgodnie z jej oceną wartość jednego zacho-

wanego istnienia ludzkiego jest mniejsza od 1,6 min doi. Niemal wszystkie decyzje ekono-
miczne oznaczają konieczność dokonywania trudnych wyborów, dotyczących wartości
pieniężnych i kosztów. To, że problemy te są trudne, nie usprawiedliwia ich ignorowania lub
pomijania. Zaletą podejścia polegającego na analizie kosztów i korzyści jest to, że uwypukla
ono owe dylematy, uświadamiając jednocześnie, iż oszacowania wielu wartości są niepre-

cyzyjne lub niepewne.

Efektywność a sprawiedliwość

W trzecim etapie analizy kosztów i korzyści wychodzimy z fundamentalnego założenia, że
liczą się tylko całkowite korzyści i koszty, a nie ich rozkład. A zatem, konkretny projekt
powinno się podjąć, jeśli jest korzystny jako całość, czyli jeśli związane z nim i wyrażone
w kategoriach pieniężnych całkowite korzyści przewyższają całkowite koszty. Co należy

jednak zrobić wtedy, kiedy te korzyści i koszty rozkładają się nierówno pomiędzy członków

wchodzącej w grę zbiorowości? W przypadku niemal wszystkich przedsięwzięć publicznych
można wskazać tych, którzy zyskują, i tych, którzy tracą. (W rzeczywistości traci każdy
obywatel, który w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie osiąga żadnych korzyści. Osoba
taka ponosi przecież część kosztów projektu bezpośrednio, czyli płacąc wyższe podatki, lub
pośrednio, czyli na skutek zmniejszenia się wydatków na programy, których wyniki są dla
niej cenne). Czy podejmujący decyzje o realizacji programów publicznych powinni brać pod
uwagę kwestię podziału, czyli względy sprawiedliwości (inaczej — równości)?

Zwolennicy analizy kosztów i korzyści przedstawiają kilka argumentów uzasadniają-

cych skoncentrowanie się na efektywności, a nie na sprawiedliwości. Po pierwsze i najważ-
niejsze, cele w postaci efektywności oraz sprawiedliwości nie muszą pozostawać w sprzecz-
ności, jeśli tylko założymy, że wchodzące w grę osoby wypłacają sobie odpowiednie
odszkodowania. Rozważmy program publiczny, którego skutkiem są zróżnicowane korzyści
i koszty ponoszone przez dwie grupy, A i B. Całkowita korzyść grupy A wynosi 5 min doi.;

644

Konkurencja na różnych rynkach

grupa B ponosi stratę w wysokości 3 min doi. Bezpośrednie skutki realizacji przedsięwzięcia
w sposób oczywisty są różne dla obu grup. Niemniej jednak, obie grupy mogą skorzystać
dzięki realizacji projektu, pod warunkiem że zyskujący zapłacą tracącym. Wymagana

płatność musi wynieść więcej niż 3, lecz mniej niż 5 min doi.

Możliwość dokonania wzajemnie korzystnych rekompensat istnieje dopóty, dopóki cał-

kowita korzyść netto związana z realizacją przedsięwzięcia jest większa od zera. Istnieje
wiele sposobów dokonania tych płatności. Na przykład, rozbudowa bardzo potrzebnej auto-
strady (jej skutkiem byłyby duże korzyści dla całego regionu) nieuchronnie pociąga za sobą
przejęcie przez państwo ziemi i zabudowań, stanowiących własność prywatną. Rekompen-
sata tych strat przyjmuje formę wypłacenia właścicielom uczciwej ceny rynkowej za ich
własność. Chociaż w konkretnych przypadkach odszkodowanie jest wypłacane (zwykle

chodzi przy tym o programy publiczne), stanowi ono raczej wyjątek niż regułę. W zdecydo-
wanej większości przypadków ci, którzy korzystają, w ogóle nie wypłacają rekompensat
tym, którzy tracą.

Drugi argument za pominięciem kwestii równości wskazuje na swoisty podział pracy.

Najlepszym narzędziem redystrybucji jest progresywny system podatkowy uzupełniony
o płatności transferowe, które kierują zasoby np. do grup o niskich dochodach, a także do
innych potrzebujących grup. Zgodnie z tą argumentacją, o wiele bardziej efektywnym

rozwiązaniem jest bezpośrednie odwołanie się do podatków i płatności transferowych, a nie
osiąganie celów redystrybucyjnych za pomocą konkretnych inwestycji w sektorze publicz-
nym. Zablokowanie realizacji wspomnianego wyżej projektu ze względu na jego konsek-
wencje dla podziału spowoduje powstanie kosztu netto w postaci utraconych zysków rów-
nych 5 min doi., podczas gdy oszczędność kosztów wyniesie tylko 3 min doi. Redystrybucja
dokonywana za pomocą podatków i płatności transferowych nie prowadzi do utraty wartości,

ponieważ w tym przypadku nie pojawia się strata netto. Kwestia sprawności systemu
podatkowego jako narzędzia redystrybucji jest oczywiście osobną sprawą.

Trzeci argument w tej debacie o sprawiedliwości i efektywności dotyczy skumulowa-

nego wpływu stosowania zasady kosztów i korzyści do oceny wielu projektów. Chodzi
o twierdzenie, że realizacja jedynie tych przedsięwzięć, które wykazują dodatnią korzyść
netto, powoduje maksymalizację długookresowych korzyści całkowitych, a takie znoszenie
się nierówności pojawiających się w wyniku realizacji poszczególnych przedsięwzięć.
Naturalnie, to ostatnie twierdzenie ma charakter empiryczny. Jest ono prawdziwe, pod
warunkiem że korzyści i koszty realizacji różnych projektów nie zależą od siebie oraz że
działa prawo wielkich liczb

Na zakończenie tej dyskusji o efektywności i sprawiedliwości poczynimy jedną

obserwację. Choć nie jest to powszechnie stosowana praktyka, analizą kosztów i korzyści
można objąć kwestie dotyczące podziału. Jak pamiętamy, jej pierwszy etap polega na ziden-
tyfikowaniu, uporządkowaniu i zdezagregowaniu rozmaitych korzyści i kosztów wszystkich
wchodzących w grę grup. Samo w sobie stanowi to bardzo ważną część procesu dokonywa-
nia ocen dotyczących podziału. Najważniejszy sąd wartościujący na temat równości pojawia
się w momencie powtórnej agregacji tych korzyści i kosztów; korzyści i koszty wszystkich

grup zostają wyrażone za pomocą jednakowej miary pieniężnej. Wielu obserwatorów uważa,

Oczywiście, taka argumentacja jest słabą pociechą dla kogoś, kto utracił dom na skutek budowy

autostrady, a rekompensata okazała się niepełna. Powiedzmy, że osoba ta zmieniła miejsce zamiesz-
kania, po czym odkryła, że obok planowana jest budowa więzienia i śmierdzącego wysypiska śmieci.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

645

że jest to uzasadnione i uczciwe. Konkurencyjnym podejściem byłoby celowe użycie miary
nierównej, co odzwierciedlałoby pogląd na kwestię równości. Na przykład, jeśli w skład
grupy B z poprzedniego przykładu wchodzą obywatele o niskich dochodach, to ich pienią-
dzom można nadać wagę dwukrotnie wyższą od wagi dla pieniędzy osób z grupy A. Po ta-
kim zabiegu analiza kosztów i korzyści daje wynik: 5 min doi. - 2 - 3 min doi. = -1 min doi.
A zatem, rozpatrywany program nie zostałby zrealizowany. Podobna analiza skutków
w sferze podziału mogłaby stanowić argument za zaangażowaniem się w realizację pew-
nego programu (nawet o ujemnej korzyści netto), pod warunkiem że związane z nim
korzyści przypadałyby najuboższym członkom społeczeństwa, a jego koszty obciążałyby
najbogatszych.

Ocena przedsięwzięć publicznych

W tym podrozdziale zastosujemy analizę kosztów i korzyści w celu podjęcia decyzji
o budowie mostu. Nie chodzi przy tym o proste rozstrzygnięcie: zainwestować w budowę,
czy też zaoszczędzić pieniądze. W grę wchodzi inny problem: czy inwestycja publiczna to
rozwiązanie lepsze niż regulacja prywatnego rynku usług transportowych? A może prywatna
inwestycja i prywatne dysponowanie mostem byłoby lepszym rozwiązaniem?

Budujemy most ze środków publicznych

Grupa zadaniowa składająca się z urzędników państwowych i urbanistów rozważa budowę
mostu mającego połączyć centrum miasta z leżącą na półwyspie jego północną częścią. Na

razie mieszkańcy półwyspu, chcąc dotrzeć do centrum, korzystają z usług promu (pewna ich
liczba dojeżdża samochodami długą, okrężną trasą). Ze wstępnych badań wynika, że popyt
na przejazdy mostem jest duży. Problem polega na rozstrzygnięciu, czy korzyści dojeż-
dżających przewyższają koszty.

Członkowie grupy rozporządzają następującymi informacjami. Obecnie prom zapewnia

około 5 min indywidualnych przejazdów rocznie. Cena przejazdu wynosi 2 doi. Ponieważ
przeciętny koszt przejazdu promem jest równy 1 doi., zysk właściciela wynosi 1 doi. na jeden
przejazd. Nakłady na wybudowanie mostu, które należy ponieść na początku budowy,
wynoszą 85 min doi. Odpowiednio użytkowany most będzie służył wiecznie. Roczne koszty
eksploatacji i konserwacji zostały oszacowane na 5 min doi. Planuje się, że przejazd przez
most będzie bezpłatny. Ponieważ most będzie darmowym i doskonałym substytutem promu,
ten ostatni zostanie wyparty z rynku. Planiści szacują, że obciążenie mostu wyniesie 10 min
przejazdów rocznie. Przyjęta do rachunku realna stopa dyskontowa wynosi 4%. W jaki
sposób, opierając się na tych informacjach, członkowie grupy zadaniowej powinni prze-
prowadzić analizę kosztów i korzyści w celu podjęcia decyzji o inwestycji?

Najprostszym sposobem postępowania jest sporządzenie tablic ułatwiających analizę

kosztów i korzyści zachowania status quo (prom) oraz zbudowania mostu, a następnie
ustalenie, które z rozwiązań zapewnia większą korzyść netto. Na rysunku 14.4 pokazano

646

Konkurencja na różnych rynkach

RYSUNEK 14.4

Analiza kosztów i korzyści związanych z budową mostu

Most powinien zostać zbudowany, ponieważ oczekiwana korzyść netto z jego użytkowania przewyższa
wielkość korzyści netto osiąganej dzięki eksploatacji promu.

Zainteresowane Strumień pieniężny Wartość zaktualizowana

grupy (rocznie w min doi.) netto (w min doi.)

Operator promu - 5 , 0 (zysk) - 1 2 5
Pasażerowie promu - 5 , 0 (nadwyżka

konsumenta) - 1 2 5

Użytkownicy mostu 20,0 (nadwyżka

konsumenta) 500

Podatnicy - 5 , 0 (koszty

konserwacji) - 1 2 5

(koszt kapitału) - 8 5

CAŁKOWITA KORZYŚĆ NETTO 40

Liczba przejazdów (w min)

krzywą popytu mieszkańców półwyspu na podróże tam i z powrotem oraz odpowiednie
obliczenia kosztów i korzyści dla wariantów „prom" i „most". Z krzywej popytu w części (a)
wynika, że — przy obecnej cenie przejazdu promem równej 2 doi. — zapotrzebowanie
wynosi 5 min przejazdów (punkt F). Jeżeli zostanie wybudowany most (i przejazd będzie
bezpłatny), to liczba przejazdów zwiększy się do 10 min (punkt B). Planiści uważają, że
popyt zmienia się liniowo; a zatem linia popytu jest prostą. (Sprawdźmy, że równanie tej linii

jest dane wzorem: P = 4 + 0,4(2, gdzie Q oznacza liczbę przejazdów w min).

Teraz możemy już posłużyć się krzywą popytu w celu obliczenia korzyści netto

z użytkowania promu oraz mostu. Zacznijmy od promu. Obecnie korzyści z niego czerpią
dwie grupy: pierwsza to właściciele promu, druga to podróżujący. Jak pokazano na rysun-
ku 14.4, roczny zysk z eksploatacji promu wynosi (2 - 1) • 5 = 5 min doi. W jaki sposób
zmierzyć łączną korzyść podróżujących? Podobnie jak w przypadku innych dóbr i usług,
przyjmuje ona formę nadwyżki konsumenta, czyli różnicy między ceną, którą konsument
byłby skłonny zapłacić, a rzeczywistą ceną. Miarę całkowitej nadwyżki konsumenta przej-
mowanej przez pasażerów promu stanowi trójkątny obszar między krzywą popytu a linią

ceny równej 2 doi. (aż do punktu ich przecięcia się przy 5 min przejazdów). Powierzchnia
tego trójkąta wynosi 0,5 • (4,00 - 2,00) -5 = 5 min doi. A zatem, suma zysku powiększona

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

647

o nadwyżkę konsumenta jest równa 10 min doi. rocznie. Zakładając, że strumień tych
korzyści pozostanie stały w nieskończoność, możemy obliczyć odpowiednią wartość zak-
tualizowaną netto, która wynosi 10/0,04 = 250 min doi.

A teraz dokonajmy obliczeń kosztów i korzyści dla mostu. Pierwszy wiersz odzwier-

ciedla negatywny wpływ budowy mostu na działalność promu: zostaje on wyparty z rynku,
a zatem zysk jego właścicieli wynosi zero. Ostatnie dwa wiersze ilustrują wielkość obciąże-
nia podatników; to oni pokrywają koszty budowy i konserwacji mostu. Ponieważ przejazd
przez most jest bezpłatny, jego eksploatacja nie zapewnia żadnych wpływów. Kluczowe
znaczenie ma drugi wiersz w tablicy: cała korzyść z istnienia mostu przybiera formę

nadwyżki konsumenta, czyli pieniężnego odpowiednika korzyści uzyskiwanych przez po-
dróżujących, przekraczających oczywiście poziom płaconej przez nich ceny równej zeru.
Nadwyżka konsumenta odpowiada powierzchni trójkąta zawartego między linią popytu
a linią ceny równej zero. Jej wartość pieniężna wynosi: 0,5 • 4,00 • 10 = 20 min doi. rocz-
nie. W kategoriach wartości zaktualizowanej korzyść ta jest równa 500 min doi.; dla porów-
nania całkowite koszty (wyrażone również jako wartość zaktualizowana) osiągają poziom
210 min doi. A zatem, nadwyżka netto w przypadku mostu wynosi 290 min doi. Ponieważ

jest ona większa od nadwyżki netto odpowiadającej utrzymaniu status quo (czyli promu),

most powinien zostać zbudowany. Korzyść z wybudowania mostu w porównaniu z promem
wynosi 290 - 250 = 40 min doi.

Polityka cen w sektorze publicznym

Oto moment, którego nie możemy przeoczyć: decyzja w sprawie budowy mostu w sposób
rozstrzygający zależy od sposobu ustalenia „właściwej" wysokości opłaty. W rozważanym
przykładzie nie ustalono żadnej opłaty. Cena powinna wynosić zero, ponieważ przejazd
mostem kolejnego samochodu nie powoduje powstania żadnych istotnych kosztów (np. kosz-
ty zużycia mostu, koszty spowodowane korkami). W tej sytuacji brak opłat sprawia, że most

jest użytkowany w stopniu maksymalnym, co — przy zerowych kosztach — zapewnia

maksymalizację związanych z tym korzyści. Ustalenie dowolnej ceny wyższej od zera
oznaczałoby wyeliminowanie części osób z grona użytkowników mostu, a zatem także
zmniejszenie nadwyżki netto. Jak jednak zmieniłaby się sytuacja, gdyby nowi użytkownicy
dobra publicznego powodowali powstanie dodatkowych kosztów? Ogólna zasada, która po-
zwala ustalić optymalną wysokość ceny, jest prosta: warunkiem uznania ceny za optymalną

jest jej zrównanie z krańcowym kosztem zaspokojenia popytu kolejnego użytkownika. Na

przykład, ponieważ wielkie ciężarówki powodują poważne uszkodzenia autostrad, należy je
obciążyć odpowiednio wyższą opłatą. Ogólnie, opłata nakładana na użytkownika powinna
dokładnie pokrywać koszt krańcowy świadczonych na jego rzecz usług.

Przypomnijmy, że zaktualizowana wartość dokonywanych w nieskończoność wypłat o danej

wysokości wynosi PV= CFIr, gdzie CF to wysokość rocznej wypłaty, a r — roczna stopa procentowa.
W rozważanym przykładzie bardziej realistyczne byłoby prawdopodobnie założenie, że wartość
rocznego strumienia usług promu lub mostu będzie przyrastała w pewnym tempie g. W takim przypadku
wartość zaktualizowana jest dana wzorem: PV= CF/(r- g).

648

Konkurencja na różnych rynkach

Punkt kontrolny 3

Załóżmy, że władze ustanawiają opłatę w wysokości 2 doi. za przejazd przez most (tyle samo
wynosi cena przejazdu promem). Oblicz (zaktualizowaną) korzyść netto z powstania mostu

i porównaj ją z korzyścią netto z istnienia promu. Wyjaśnij, dlaczego taka polityka cenowa
obraca sią przeciwko jej twórcom.

Regulacja usług promu

Przed uznaniem, że budowa mostu przez państwo jest uzasadniona, władze powinny roz-
ważyć jeszcze jedną możliwość, a mianowicie regulację prywatnego rynku. Termin „regula-
cja" oznacza w tym przypadku ustanowienie ceny maksymalnej na usługi promu. Z punktu
widzenia analizy kosztów i korzyści optymalną ceną regulowaną jest po prostu taka cena,

jaka istniałaby na rynku wolnokonkurencyjnym. W przypadku braku barier wejścia na rynek

cena przejazdu promem spadłaby do poziomu, któremu odpowiadałby zerowy zysk, osiąga-

jąc wysokość P = 1 doi. A zatem, to właśnie tę cenę państwo powinno narzucić właścicie-

lowi promu będącemu monopolistą naturalnym.

Przy cenie równej 1 doi. prom zapewnia 7,5 min przewozów, osiągając zerowy zysk.

Podróżujący uzyskują całkowitą nadwyżkę konsumenta równą 0,5 • (4,00 - 1,00) • 7,5 =
= 11,25 min doi. rocznie. Zaktualizowana wartość korzyści netto z poddanego regulacji
promu wynosi 11,25/0,04 = 281,25 min doi. Budowa mostu, która zapewnia zaktualizowaną
korzyść netto równą 290 min doi., okazuje się zatem trochę bardziej opłacalna od regulacji
usług promu i pozostaje najlepszym wariantem decyzyjnym.

Punkt kontrolny 4

Czy prywatne przedsiębiorstwo mogłoby osiągnąć zysk z budowy i eksploatacji mostu? Załóż-
my, że jego koszty i stopa procentowa, z którą ma do czynienia, są takie same jak w przypadku
państwa. W dodatku, prywatny most byłby najprawdopodobniej zmuszony konkurować z pro-
mem, chyba że wyparłby go z rynku niskimi cenami usług. Jaką cenę powinno ustalić prywatne
przedsiębiorstwo? Czy byłoby ono w stanie osiągnąć zysk?

Wycena kosztów i korzyści

Podstawowe problemy towarzyszące wycenie kosztów i korzyści dotyczą roli cen rynko-
wych oraz sposobów wyceny dóbr (usług) niebędących przedmiotem obrotu rynkowego.

Wartości rynkowe

Na ogół zastosowanie cen rynkowych zapewnia właściwą wycenę kosztów i korzyści. Takiego

właśnie ustalenia można by oczekiwać na podstawie wyników analizy przeprowadzonej
w rozdziale 10. Przekonaliśmy się tam, że rynki wolnokonkurencyjne zapewniają osiągnięcie

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

649

efektywności. Powstała na nich cena dobra lub usługi stanowi dokładną miarę krańcowej
korzyści dla konsumentów i krańcowego kosztu dla producentów: P = MB = MC. Na przy-
kład, jeśli budowa mostu wymaga zużycia 50 000 m

betonu, którego cena wynosi 100 doi.

za metr sześcienny, to całkowite koszty tego surowca wynoszą 5 min doi. Nie ma znaczenia,
czy beton ten uzyska się dzięki wzrostowi jego produkcji, przy koszcie krańcowym równym
5 min doi., ponoszonym przez producentów, czy też zdobędzie się go kosztem innych
zastosowań, czemu towarzyszy utrata korzyści dotychczasowych konsumentów równa
5 min doi. Oczywiście, ta sama zasada odnosi się do wyceny dowolnego innego zasobu
wykorzystywanego w produkcji: kapitału, pracy, ziemi itd. Należy ją również stosować przy
ustalaniu wielkości korzyści z produkcji, będącej wynikiem realizacji konkretnego przedsię-
wzięcia. Na przykład, załóżmy, że główną korzyścią z przedsięwzięcia w dziedzinie gospo-
darki wodnej jest nawodnienie nowych obszarów. Rynkowa wartość uzyskanych dzięki temu
zbiorów (w ujęciu netto, czyli po odliczeniu odpowiednich kosztów) zostałaby wliczona do
wyrażonych w formie pieniężnej korzyści z realizacji tego przedsięwzięcia.

W pewnych okolicznościach poprawna wycena kosztów i korzyści, oparta na cenach

rynkowych, może wymagać modyfikacji. Wiemy, że bieżąca cena rynkowa odzwierciedla
wycenę krańcowych (tzn. ostatnich konsumowanych) jednostek. Jeśli jednak zmiana ilości
dobra jest duża, to nadwyżka konsumenta przewyższy wielkość odpowiedniego przychodu.
Różnicę tę należy uwzględnić w ramach prowadzonej analizy kosztów i korzyści. Podob-
nie, opłata równa zeru wcale nie jest dokładną miarą powstającej dzięki mostowi korzyści
z jednego przejazdu. Korzyść ta w całości przyjmuje formę nadwyżki konsumenta.

Drugi problem powstaje w związku ze zniekształceniami (zakłóceniami) struktury cen.

Jedną z możliwych przyczyn zniekształceń są podatki. Przypuśćmy np., że państwo wpro-
wadza cło na import pewnego produktu rolnego, aby chronić krajowych rolników przed
konkurencją zagraniczną. W rezultacie krajowa cena tego dobra przewyższa o 1 doi. poziom
ceny światowej. W jaki sposób należałoby wycenić przyrost produkcji tego dobra, możliwy
dzięki powstaniu tamy finansowanej ze środków państwowych? Trudność polega na tym, że
zamiast jednej ceny odzwierciedlającej krańcowe koszty i krańcowe korzyści mamy do
czynienia z dwiema cenami. Jeśli cała dodatkowa produkcja zostanie sprzedana na rynku

światowym, to odpowiednią ceną jest cena pochodząca z tego rynku. Ta sama zasada obo-
wiązuje dla rynku krajowego. Jeśli zaś zbiory zostaną sprzedane na obu rynkach, to właściwą
ceną jest średnia ważona cen z poszczególnych rynków

Trzeci przykład dotyczy bezrobocia. Jeśli zasoby są w pełni wykorzystane, to ich użycie

dla osiągnięcia tego, a nie innego celu oznacza poniesienie kosztu. Kosztem alternatywnym

jest utracona wartość produktu, który powstałby dzięki ich innemu zastosowaniu. Ta ogólna

zasada dotyczy zwłaszcza rynku pracy. Koszt zatrudnienia pracownika przy budowie mostu
określa bieżąca płaca rynkowa za prace wymagające porównywalnych kwalifikacji. Płaca ta
odzwierciedla wydajność tego pracownika przy alternatywnym zatrudnieniu w sektorze
prywatnym. Co jednak zrobić wówczas, gdy nowy pracownik był wcześniej bezrobotny?
W tej sytuacji płaca rynkowa przestaje być dokładną miarą kosztu alternatywnego. Możemy

Iriną przyczyną zniekształceń cen jest monopolizacja. Na rynku zmonopolizowanym mamy cenę

P = MB > MC. Załóżmy, że cement na budowę mostu jest dostarczany przez monopolistę. W takim
przypadku istotne jest, czy uzyskano go dzięki zwiększeniu podaży, czy też dzięki zmniejszeniu
konsumpcji innych klientów. W pierwszym przypadku odpowiednim kosztem społecznym jest MC,
w drugim zaś — MB. Jeszcze inną przyczyną zniekształceń cen są efekty zewnętrzne.

650

Konkurencja na różnych rynkach

wówczas przyjąć, że koszt ten obejmuje jedynie wolny czas utracony przez tego pracownika,
a nie produkt wytwarzany przez niego w innej pracy. Tę samą myśl można wyrazić jeszcze
inaczej. Jeśli dokonując analizy kosztów i korzyści, płacę rynkową potraktujemy niczym

koszt, to za korzyść powinniśmy uznać dochód uzyskany przez nowego pracownika
(pomniejszony o wartość utraconego przez niego wolnego czasu). Mamy wtedy następujący
bilans kosztów i korzyści:

-płaca + (płaca - wartość utraconego czasu wolnego).

Pierwsza pozycja oznacza ponoszony realnie przez pracodawcę koszt zatrudnienia

pracownika; druga odpowiada wartości, która powstała w nowym miejscu pracy. Zauważmy,
że płaca w tej formule zostaje uproszczona. Stanowi to potwierdzenie, że ostatecznym kosz-
tem zatrudnienia bezrobotnego pracownika jest po prostu wartość utraconego wolnego czasu.

Pozarynkowe koszty i korzyści

Rolę cen rynkowych zaczynamy na nowo doceniać po zapoznaniu się z trudnościami
towarzyszącymi wycenie dóbr (usług) niebędących przedmiotem obrotu rynkowego. Na
przykład, wycena wartości usług podstawowych i średnich szkół publicznych wymaga
ogromnego wysiłku. Pomyślmy tylko o pieniężnej wartości wykształcenia. W jaki sposób
można zidentyfikować najlepsze szkoły? Czy osiągane przez nie efekty powinno się oceniać
za pomocą liczby uczniów przypadających na jednego nauczyciela, średniej ocen ze spraw-
dzianów, liczby uczniów, którzy nie kończą nauki? Wszystkie te mierniki są w najwyższym
stopniu niezadowalającymi wskaźnikami osiąganych wyników. W rzeczywistości wśród spe-

cjalistów zajmujących się oświatą panuje opinia, że miernik doskonały po prostu nie istnieje.

Powód poszukiwania takiego miernika jest bardzo prosty. Ponieważ oświata publiczna

jest udostępniana przez zbiorowość (tzn. jest finansowana z lokalnych dochodów podatko-

wych), nie istnieje żadna „rynkowa" cena tej bardzo ważnej usługi. Rodzice nie płacą cen
rynkowych za kształcenie swych dzieci. Nie dysponują również swobodą wyboru spośród
wielu szkół publicznych (choć istnieją pewne wyjątki od tej reguły). Porównajmy te trud-
ności z problemem wyceny kształcenia oferowanego przez szkoły prywatne. W tym przy-
padku wycena wartości oferowanych usług jest oczywista; jest ona nie mniejsza od wyso-

kości ceny, którą rodzice płacą w formie czesnego. Aby zmierzyć wartość ekonomiczną, nie
są konieczne prace doktorskie na temat czynników wpływających na produkcyjność szkół.
Wystarczy znajomość ceny rynkowej; jeśli — niezależnie od przyczyny — prywatna szkoła
przestanie oferować usługi oświatowe dobrej jakości, rodzice przestaną płacić wysoką cenę
rynkową.

To samo dotyczy wszystkich dóbr niebędących przedmiotem obrotu rynkowego: obrony

narodowej, czystego środowiska, usług służby zdrowia, korków na drogach, a nawet wartości
ludzkiego życia. Wycena wszystkich tego rodzaju dóbr jest bardzo trudna. Kiedy nie ma cen
rynkowych, niezbędne jest zastosowanie specjalnych metod wyceny. Mówiąc w pewnym

uproszczeniu, istnieją trzy sposoby wyceny dóbr niebędących przedmiotem obrotu rynko-
wego, a także tzw. dóbr niematerialnych: (1) bezpośrednie ustalanie wartości, (2) ustalanie
wartości na podstawie pośrednich cen rynkowych i (3) odwołanie się do wartości określonej
społecznie.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

651

Bezpośrednie ustalanie wartości

Aby ustalić, czego ludzie rzeczywiście pragną, najprościej jest zapytać ich o to. Bezpośred-
nie ankietowanie oraz badania opinii publicznej są często stosowanym sposobem uzys-
kiwania informacji o kosztach i korzyściach. Na przykład, załóżmy, że rozważamy celowość
realizacji programu dotowanej, bezpłatnej opieki dla ubogich, samotnych osób w podeszłym
wieku. Dostępne są szacunki wysokości kosztów takiego programu, jednak pieniężna war-
tość związanych z nim korzyści nie jest znana. Metoda bezpośrednia polega na ziden-
tyfikowaniu grupy wchodzących w grę osób i zebraniu ich opinii: „Jak ocenia Pan/Pani
wartość 20 godzin opieki tygodniowo świadczonej w miejscu położonym nie dalej niż
20 minut jazdy od miejsca Pana/Pani zamieszkania? A co sądzi Pan/Pani o 40 godzinach
takiej opieki tygodniowo?". Ankieta taka musiałaby dotyczyć wszystkich sposobów świad-
czenia opieki, aby jej wyniki umożliwiły ustalenie, jaka jej forma zyskała najwyższą wycenę.
Być może, 500-1000 wypełnionych ankiet stałoby się podstawą do oszacowania możliwego
stopnia zainteresowania i uczestnictwa w programie, a także przeciętnej pieniężnej wartości
konkurencyjnych metod świadczenia opieki.

Badania ankietowe są ważnym sposobem wyceny w przypadku bardzo wielu przedsię-

wzięć i programów publicznych. Stosuje się je w celu ustalenia korzyści z poprawy jakości
powietrza (w tym np. lepszej widoczności w Los Angeles po zmniejszeniu smogu), korzyści
z rozwoju sieci transportu publicznego, kosztów powodowanych przez wydłużenie czasu
podróży na skutek korków, wartości lokalnych dóbr publicznych (np. rozbudowa szkoły
podstawowej lub budowa nowej biblioteki miejskiej), zagrożeń związanych z wykonywa-
nym zawodem, kosztów spowodowanych zlokalizowaniem w pobliżu „niepożądanych urzą-
dzeń", takich jak więzienia, oczyszczalnie ścieków itp.

Bezpośrednie ustalanie wartości ma wiele zalet. Metoda ta jest nadal często stosowana

dzięki temu, że jest stosunkowo prosta i elastyczna. Badania ankietowe mogą zostać zapro-

jektowane tak, aby „właściwe" pytania zostały zadane „właściwej" grupie respondentów.

Ponieważ polegają one na pytaniu ludzi o to, czego chcą, metoda jest atrakcyjna politycznie.
Badania ankietowe są jednak kosztowne i łatwo w ich przypadku o wiele błędów, których
istota jest powszechnie znana. Badanie może okazać się niewiarygodne, ponieważ brana pod
uwagę próba osób nie jest reprezentatywna dla całej badanej grupy. Jeszcze większym pro-
blemem jest sama pieniężna wycena różnych zjawisk. Ponieważ pytania ankietowe dotyczą
zwykle sytuacji hipotetycznej, trudno uzyskać pewność, że udzielane odpowiedzi wyrażają
prawdziwe preferencje jednostki. Dokładna wycena korzyści wymaga precyzyjnego sfor-
mułowania pytań: „Ile dla Pana/Pani jako pracownika przemysłu chemicznego warte jest
(w kategoriach pieniężnych) zmniejszenie o 25% ryzyka uszkodzenia ciała w czasie wy-
konywania pracy?". Jednak na precyzyjne pytania otrzymujemy często bardzo nieprecyzyjne
odpowiedzi

. Łatwiej jest odpowiedzieć na bardziej bezpośrednie pytanie typu: „Czy

Ankietowanie osób o niskich dochodach wiąże się z jeszcze innym problemem. W przypadku

tych osób odpowiedzi, które polegają na wskazaniu konkretnej kwoty, odzwierciedlają zarówno ich
gotowość do zapłaty, jak i zdolność do zapłaty. Pomyśl o dwóch alternatywnych pytaniach ankietowych:

1. Powiedzmy, że w twoim sąsiedztwie powstał nowy ośrodek opieki dziennej; ile byłbyś skłonny

zapłacić za 20 godzin opieki dziennej tygodniowo? 2. Teraz korzystasz z 20 godzin opieki dziennej
tygodniowo. Przypuśćmy, że ośrodek został zamknięty. Podaj wysokość kwoty, która — wypłacana co
tydzień — zrekompensowałaby ci niemożność korzystania z usług opieki dziennej. Odpowiedź na

652

Konkurencja na różnych rynkach

zgodziłby się Pan/Pani na obniżkę rocznego wynagrodzenia o 2000 doi., w zamian za to, że
Pana/Pani praca w przemyśle chemicznym byłaby bezpieczna?"; „Czy opowiadasz się za
kontynuowaniem budowy elektrowni atomowych?". Jednak w praktyce tego rodzaju pytań
rzadko można użyć w celu dokonania wyceny.

Pośrednie metody rynkowe

Druga metoda szacowania wartości opiera się na przekonaniu, że „czyny są bardziej
przekonujące niż słowa". Wnioski dotyczące wartości dóbr niebędących przedmiotem obro-
tu rynkowego próbuje się tu wyprowadzić z obserwacji zachowania jednostek na innych,
„pokrewnych" rynkach. Zastosowanie tej metody ilustrują poniższe przykłady.

1. Jak wspomniano wcześniej, trudno jest oszacować korzyść z działalności publicznej

szkoły średniej, ponieważ jej usługi nie mają ceny rynkowej. Narzucającym się roz-
wiązaniem jest odwołanie się do rynku pracy. Ile wynosi oczekiwana różnica wyna-
grodzenia za pracę (w kategoriach wartości zaktualizowanej) absolwenta szkoły wyż-
szej oraz kogoś, kto zakończył swą edukację na dziewiątej klasie

? Odpowiedź na to

pytanie dostarcza gotowej miary ekonomicznej wartości czasu spędzonego w szkole
(niekoniecznie jednak równej wartości wykształcenia w subiektywnej ocenie konkretnej
osoby).

2. Ile wart jest czas jednostki? Odpowiedź na takie pytanie jest istotna w przypadku roz-

wiązywania problemów transportowych. (Ile wynosi koszt ulicznych korków? Jak
wycenić korzyść ze zlokalizowania lotniska w pobliżu centrum miasta?). Podobnie jak
poprzednio, rzut oka na rynek pracy pozwala ustalić górny pułap wartości godziny

czasu wolnego. Wyznacza go godzinowa stawka płacy, jaką jednostka może otrzymać
za swą pracę. Jeśli ktoś decyduje się przepracować dodatkową godzinę, zmniejszając
tym samym ilość swojego czasu wolnego, to pracownik ten musi cenić czas wolny
niżej

niż wynosi obowiązująca godzinowa stawka płacy.

3. Charakter niematerialny mają również koszty w postaci zanieczyszczenia środowiska:

nie istnieje przecież ich cena rynkowa. Koszty zanieczyszczenia powietrza przyjmują
wiele form: koszty estetyczne (nieprzejrzyste powietrze, zła widoczność) i koszty zdro-
wotne (dodatkowe dni spędzone na „chorobowym", wzrost zachorowalności i śmiertel-
ności). Celem bardzo wielu programów badań medycznych oraz statystycznych było

pierwsze pytanie (ograniczona zdolnością respondenta do zapłaty) mogłaby się okazać o wiele niższa od
odpowiedzi na drugie pytanie (powiedzmy, 3 doi. za godzinę w porównaniu z 6 doi. za godzinę).
Ponieważ celem programu udostępniania opieki dziennej jest efektywne zaspokajanie potrzeb lokalnej
społeczności o niskich dochodach, wielu ekonomistów jest zdania, że druga odpowiedź (nie podlega ona
ograniczeniu dochodowemu) umożliwia lepsze oszacowanie wchodzących w grę korzyści.

Aby otrzymać właściwą wycenę samego wykształcenia, porównanie to powinno się prze-

prowadzać w warunkach wykluczających wpływ innych czynników. A zatem, zróżnicowanie wyna-
grodzeń należy obliczyć dla jednostek o podobnym poziomie inteligencji i porównywalnym statusie
społecznym oraz ekonomicznym.

W oryginale jest tu błąd (odwrotny kierunek zależności), który został skorygowany w tłumacze-

niu (przyp. R.R.)

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

653

oszacowanie skutków tych zanieczyszczeń dla zdrowia ludzi (przy założeniu stałości
ogromnej liczby innych czynników), a także dokonanie pieniężnej wyceny tych efek-
tów. Konkurencyjna metoda opiera się na porównaniu wartości nieruchomości na
terenach skażonych z wartością odpowiednich posiadłości w podobnych okolicach
o niskim stopniu zanieczyszczenia. Różnica wartości odzwierciedla poziom kosztów,
które rynek przypisuje zanieczyszczeniu.

Wartości określone społecznie

Posługując się normami i przepisami prawa, społeczeństwo nadaje wartość pieniężną wielu
dobrom niebędącym przedmiotem obrotu rynkowego. Prawo określa wysokość pieniężnych
odszkodowań, do jakich mają prawo pracownicy, którzy ulegli wypadkowi w pracy; o roz-
miarach szkód i wysokości odpowiednich płatności decydują sędziowie i przysięgli. W przy-
padku rozwodu sąd często zmuszony jest określić pieniężną wartość wkładu małżonków
w stan posiadania rodziny. Przepisy wydawane przez państwo pośrednio określają wyceny
społeczne. Na przykład, prawo federalne w USA wymaga zapewnienia osobom niepełno-
sprawnym specjalnego dostępu do budynków publicznych i środków transportu publicznego.
Można zatem przyjąć, że koszty spełnienia tych wymagań wyznaczają dolną granicę wy-
ceny, jaką społeczeństwo przypisuje łatwemu dostępowi dla tych osób.

— Punkt kontrolny 5

W jaki sposób zastosowanie każdej z omówionych metod umożliwia dokonanie wyceny

pieniężnej w sytuacji, gdy rozważamy: (a) koszty (pełne i dotyczące wszystkich stron) spowodo-
wane wypadkami w przemyśle chemicznym, (b) koszty wywoływane hałasem zakłócającym
spokój mieszkańców okolic wielkiego lotniska?

Wycena wartości życia ludzkiego

Być może najbardziej kontrowersyjne zastosowanie znalazła analiza kosztów i korzyści przy
wycenie wartości życia ludzkiego. Z jednej strony, wielu z nas jest skłonnych wierzyć, że
ludzkie życie jest „bezcenne" lub że — w pewnym sensie — nie podlega wycenom
w kategoriach pieniężnych. Z drugiej strony, z wieloma programami rządowymi wiążą się
istotne korzyści dotyczące bezpieczeństwa, nie tylko w formie zmniejszenia liczby wypad-
ków, lecz także w postaci uratowanych istnień ludzkich. W przypadku takich decyzji prob-
lem polega na rozstrzygnięciu, czy korzyści (w tym mniejsza liczba wypadków śmiertel-
nych) są warte poniesionych kosztów. A zatem, decyzja o niewydaniu 80 min doi. na reali-
zację programu, który pozwoliłby uratować 50 istnień ludzkich, oznacza, że koszt uratowa-
nia życia jednego człowieka, równy 1,6 min doi., jest zbyt wysoki. Mówiąc krótko, decyzja
o wydaniu lub niewydawaniu pieniędzy na publiczne programy podnoszenia bezpieczeństwa
pośrednio lub bezpośrednio wiąże się z wyceną wartości życia ludzkiego.

Istnieje wiele metod szacowania pieniężnej wartości ludzkiego życia. Wszystkie mają

pewne wady i zwolennicy żadnej z nich nie mogą twierdzić, iż potrafią dokładnie ustalić

654

Konkurencja na różnych rynkach

wysokość wchodzącej w grę kwoty pieniężnej. Ich celem jest raczej określenie przedziału,
w którym mieści się poszukiwana wartość. Metoda pierwsza, tzw. zarobkowa, odwołuje się
do rynku pracy. W pewnym uproszczeniu, miarą wartości ludzkiego życia jest w tym

przypadku zaktualizowana wartość zarobków jednostki otrzymywanych przez nią w ciągu
całego życia. Aby zilustrować zastosowanie tej metody, posłużymy się świadomie uprosz-
czonym przykładem. Rozważmy przypadek osoby w wieku 22 lat, która zarabia 40 000 doi.
rocznie. Oczekuje się, że w okresie aktywności zawodowej (powiedzmy, 50 lat) realna
wartość jej zarobków pozostanie stała. Przy zakładanej realnej stopie procentowej równej 3%
zaktualizowana wartość strumienia jej wynagrodzeń osiąga zatem 1 028 000 doi. (W tab-
licach finansowych możemy odczytać, że zaktualizowana wartość strumienia dochodów
annuitetowych w wysokości 1 doi. rocznie wypłacanych przez 50 lat wynosi 25,7 doi.
A zatem, podobny strumień o rocznej wartości 40 000 doi. ma zaktualizowaną wartość
40 000 • 25,7 = 1 028 000 doi.). W zależności od przyjmowanych założeń szczegółowych

badania odwołujące się do metody zarobkowej dają wyniki zbliżone do 1 min doi. za ludzkie
życie. Oczywiście, wiele osób powie, że założenie „jesteś wart tyle, ile zarabiasz" oznacza
zasadnicze zaniżenie wartości ludzkiego życia. (Nie wyobrażamy sobie jego zastosowania do
wyceny wartości życia osób bezrobotnych lub emerytowanych).

Metoda druga polega na analizie wysokości rekompensat, jakich jednostki żądają

w zamian za ponoszenie ryzyka śmierci. Wynagrodzenia wypłacane w zawodach, których
wykonywaniu towarzyszy wysokie ryzyko, dostarczają obiektywnej rynkowej bazy obser-
wacyjnej. Przy innych czynnikach stałych, zarobki w ryzykownych zawodach, takich jak
np. stróż porządku publicznego, strażak, budowniczy drapaczy chmur, górnik, drwal, poszu-
kiwacz ropy naftowej, są wyższe niż gdzie indziej. Autorzy wielu badań zastosowali metody
statystyczne w celu oszacowania zależności między poziomem wynagrodzenia a zagroże-

niem śmiercią. Ponownie posłużymy się uproszczonym przykładem. Wykonywana przy
wznoszeniu drapaczy chmur praca budowlanych jest zajęciem wysoce ryzykownym. Zgod-
nie z niektórymi szacunkami dodatkowe zagrożenie śmiercią (w porównaniu z podobnymi
zawodami o niskim stopniu ryzyka) powoduje około 2 wypadków na 1000 zatrudnionych
rocznie. Załóżmy, że dodatkowe wynagrodzenie (premia za ryzyko) wypłacane takim pra-
cownikom (znowu, w porównaniu z zatrudnionymi w podobnym zawodzie, którego wykony-
waniu nie towarzyszy duże ryzyko) jest równe 5000 doi. rocznie. Jakie wnioski można
wyciągnąć z tych obserwacji? Jeżeli przedsiębiorstwo budowlane zatrudnia, powiedzmy,

1000 pracowników, to wypłaca ono łączne dodatkowe wynagrodzenie (uzasadnione pono-

szonym ryzykiem) w wysokości 5 min doi., a jednocześnie, przeciętnie, dochodzi do 2 wy-

padków śmiertelnych rocznie. Ustalona pośrednio wartość życia ludzkiego wynosi zatem
w tym przypadku: 5 000 000/2 = 2 500 000 doi.

Zwolennicy tej metody argumentują, że obserwowany na prywatnych rynkach koszt

ryzyka stanowi dla państwa najlepszą wskazówkę przy wycenie wartości życia. Podobnie jak
w przypadku metody zarobkowej, metoda rekompensaty za ryzyko umożliwia oszacowanie
rzędu wielkości sumy odpowiadającej wartości życia ludzkiego. Ma ona tę zaletę, że stwarza
możliwość zmierzenia — traktowanych jako rekompensata — kosztów dodatkowego ryzyka.
Jednak również ta metoda powoduje zwykle zaniżanie pieniężnej wartości ludzkiego życia.
O człowieku, który decyduje się na niebezpieczne zajęcie, mamy prawo sądzić, że lubi

ryzyko bardziej od przeciętnej osoby, co powoduje, iż oczekuje w zamian niższej premii za
ryzyko. (Jeśli w przypadku przeciętnej osoby rekompensata byłaby zbliżona do 7000 doi., to
wartość życia wyniosłaby 3 500 000 doi.). Inny problem polega na tym, że pracownicy

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

655

zatrudnieni w niebezpiecznych zawodach mogą mieć niepełną informację o istocie i praw-
dziwej skali zagrożeń. Tym samym, wartość ludzkiego życia ustalona na podstawie ich
decyzji może — przynajmniej częściowo — odzwierciedlać ich błędną ocenę sytuacji.
Ponadto, wiele niebezpiecznych zajęć może przypadać ludziom, którzy -— z powodu swej
sytuacji społecznej i ekonomicznej — nie mają wielu innych możliwości. W każdym razie
oceny wartości uzyskiwane tą metodą są zwykle znacząco wyższe niż podobne szacunki
oparte na analizie zarobków i należą do przedziału 3 - 6 min doi.

. Ostatnio metodę tę

zastosowano poza rynkiem pracy. Chodziło o oszacowanie wartości ludzkiego życia na
podstawie obserwacji zachowań konsumentów, np. ich skłonności do płacenia za zwiększone
bezpieczeństwo kupowanego samochodu. Dodatkowo przeprowadzono także kilka badań
ankietowych dotyczących tej samej kwestii. W ramach tej metody duża próba obywateli
(1000 osób lub więcej) zostaje poproszona o dokonanie hipotetycznego wyboru w sytuacjach
o różnym stosunku wymiennym ekwiwalent pieniężny/ryzyko. Na podstawie ich decyzji
można ustalić przeciętne wartości ludzkiego życia

= WPROWADZENIE NA RYNEK LEKU PRZECIWKO AIDS =
= — DRUGA ODSŁONA =

Regulowanie rynku leków, takich jak AZT, wiąże się ze szczególnie dużymi problemami z po-

wodu jednoczesnego występowania trzech rodzajów zawodności rynku. Po pierwsze, korzyści
zewnętrzne towarzyszące odkryciu i wprowadzeniu na rynek nowych leków są ogromne. Uza-
sadnia to silną ochronę patentową producentów, której głównym celem jest stworzenie motywa-
cji do inwestowania w kosztowne oraz ryzykowne badania i rozwój produktu (B + R). Niestety,
systemy patentowe usuwają jeden rodzaj zawodności rynku za cenę pojawienia się drugiego.
W Stanach Zjednoczonych chroniony patentem twórca ma dwudziestoletni monopol na sprze-
daż lekarstwa i naturalnie próbuje narzucić konsumentom ceny monopolowe w celu maksyma-
lizacji swych zysków. Występowanie monopolu oznacza, że ceny są zbyt wysokie, a produkcja
mniejsza od społecznego optimum. (Korzyści społeczne osiągnęłyby maksimum wówczas,
gdyby cena nowych leków była równa kosztowi krańcowemu).

Przyczyną trzeciego rodzaju zawodności rynku jest niedoskonałość informacji. Pozbawieni

pomocy konsumenci nie mają żadnych szans, aby ocenić korzyści i zagrożenia związane

z nowym lekiem; podobnie jest z przeciętnym lekarzem, który ewentualnie mógłby przepisać to
lekarstwo. A zatem, zanim nowy specyfik trafi na rynek, niezbędne są badania laboratoryjne
i kliniczne, mające potwierdzić jego zalety, a także pomóc zidentyfikować możliwe skutki ubocz-
ne oraz zagrożenia. Badania te przeprowadzane są przez naukowców specjalizujących się
w dziedzinie medycyny wspólnie z wielkimi przedsiębiorstwami farmaceutycznymi. Federalny
Urząd ds. Leków (FDA) ocenia wyniki badań i podejmuje decyzje o dopuszczeniu lub niedo-
puszczeniu lekarstwa do sprzedaży. W praktyce FDA podejmuje decyzję, kierując się dwiema
podstawowymi zasadami analizy kosztów i korzyści: (1) lekarstwo należy dopuścić do sprzedaży
wtedy, kiedy spodziewane korzyści przewyższają oczekiwane koszty, (2) rodzaj, długość i za-

W Stanach Zjednoczonych Departament Transportu posługuje się wyceną wartości życia

wynoszącą około 3 min doi., natomiast Agencja ds. Ochrony Środowiska obecnie wycenia życie na
3,7 min doi.

Ostatnia metoda opiera się na wartościach ustalonych społecznie (wspominaliśmy o tym

wcześniej). W przypadku zawinionej śmierci zadaniem ławy przysięgłych jest określenie wielkości
pieniężnego odszkodowania, które należy wypłacić żyjącym członkom rodziny.

656

Konkurencja na różnych rynkach

kres uprzednich badań należy zaprojektować w taki sposób, aby oczekiwane korzyści z doda-

tkowej informacji o leku zrównały się z dodatkowymi kosztami badań. Krótko mówiąc, zgodnie
z wynikami rozważań na temat wartości informacji przeprowadzonych w rozdziale 9, koszty
dokonywanej przez FDA oceny należy porównać z uzyskanymi korzyściami. A zatem, przyczyną
długotrwałości procesu decyzyjnego (trwa on co najmniej 7 lat) są wymagania władz podej-
mujących decyzją o dopuszczeniu leku do obrotu.

Jakimi kryteriami ma się kierować kontrolujące dostęp nowych lekarstw do rynku państwo

w obliczu tych form zawodności rynku? Łatwiej tu o odpowiedź teoretyczną niż o zalecenia
użyteczne praktycznie. Wiadomo, że państwo powinno umożliwić producentowi leku sprzedaż
nowego środka po cenie, która zapewnia osiągnięcie normalnej stopy zysku z uwzględnieniem
ponoszonego ryzyka. Zalecenie to odpowiada zasadzie ustalania cen na podstawie kosztów
przeciętnych, rozważanej wcześniej przy okazji analizy monopolu naturalnego (rozdział 11).

Istotną różnicę stanowi tu jednak kwestia ryzyka związanego z pracami B + R nad produktem.
Badania nad nowymi lekarstwami są nie tylko kosztowne, ale — co więcej — jedynie niewielka

część opracowanych specyfików trafia w końcu na rynek. Prawidłowa miara całkowitych kosz-
tów stworzenia skutecznego leku obejmuje koszty zmienne produkcji, ogromne koszty stałe
badań i rozwoju tego właśnie produktu, a także — w odpowiedniej proporcji — koszty prac
rozwojowych nad „nietrafionymi produktami", które nigdy nie znajdą się na rynku. Jeśli cena leku
ma rzeczywiście odpowiadać kosztom przeciętnym jego uzyskania, to organ regulacyjny po-
winien zidentyfikować i zmierzyć wszystkie te koszty.

Ze względu na trudności związane z pomiarem kosztów przeciętnych, większość specja-

listów zajmujących się problemami ochrony zdrowia jest niechętna wprowadzeniu formalnej
kontroli cen nowych leków

. Wyniki niektórych badań wskazują na zyski nadzwyczajne przed-

siębiorstw farmaceutycznych. Jednak kontrola cen w celu wyeliminowania tych zysków może

łatwo posunąć się zbyt daleko i sprawić, że zyski takich firm okażą się mniejsze od zysków

normalnych, co zahamuje dopływ na rynek nowych lekarstw. Mniej radykalne zamierzenia
państwa, mające na celu zwiększenie dostępności nowych lekarstw, obejmują: (1) zwiększenie
dotacji dla osób w trudnej sytuacji materialnej nabywających lekarstwa, (2) rozpowszechnianie
informacji o niemarkowych substytutach lekarstw, (3) aranżowanie porozumień o wspólnych
zakupach w celu wynegocjowania niższych cen lekarstw.

Także w innych dziedzinach państwo ma do odegrania ważną rolę. Ze względu na ogromne

korzyści zewnętrzne, wynikające z opracowania nowych lekarstw, powinno ono nadal dotować
badania naukowe prowadzone na uniwersytetach, w przedsiębiorstwach prywatnych, a także

w państwowych instytutach badawczych. Wreszcie, w przypadku wielu nowych lekarstw, takich

jak AZT, właściwa agencja federalna (FDA) powinna szybciej wydawać zezwolenia na ich sto-

sowanie, i to pomimo wysokich kosztów związanych z przyspieszeniem odpowiednich prac.
W przypadku większości nowych, obiecujących lekarstw duże korzyści towarzyszące szybkiemu
i masowemu wprowadzeniu ich na rynek usprawiedliwiają takie postępowanie.

Ekonomiczną ocenę procesu tworzenia nowych lekarstw, a także zalecenia dla polityków

gospodarczych zawierają artykuły: E. Porter [2004], Do New Drugs Always Have to Cost so Much?,
„The New York Times", 14 listopada, BU5; F.M. Scherer [1993], Pricing, Profits, and Techno-
logical Progress in the Pharmaceutical Industry, „Journal of Economic Perspectives", lato, s. 97-116.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

657

Podsumowanie

Reguły decyzyjne

1. Istnieją trzy główne przyczyny zawodności rynku: monopolizacja, efekty zewnętrzne

i niedoskonałość informacji. W każdym z tych przypadków otwierają się możliwości
dla interwencji państwa.

2. Analiza kosztów i korzyści pozwala zidentyfikować wszystkie (dodatnie i ujemne)

skutki społeczne działalności gospodarczej, wycenić je w kategoriach pieniężnych,
zsumować wszystkie korzyści i odjąć od nich wszystkie koszty, w celu ustalenia wiel-
kości korzyści społecznej netto. Przedsięwzięcie publiczne powinno się podjąć lub też
działania regulacyjne państwa uruchomić wtedy i tylko wtedy, gdy korzyść netto jest
dodatnia. Ta ostatnia zasada formalnie nie uwzględnia wpływu rozpatrywanego przed-
sięwzięcia na podział dochodów. Niemniej sporządzenie listy kosztów i korzyści po-
winno uczulić polityków gospodarczych na kwestię sprawiedliwości i skutków realiza-
cji projektu dla struktury dochodów.

Najważniejsze ustalenia

1. Czysta strata (dobrobytu społecznego) jest miarą traconych korzyści netto. Pojawia się

ona wtedy, kiedy wielkość produkcji odbiega od jej efektywnego (tj. odpowiadającego
warunkom wolnej konkurencji) poziomu. W przypadku monopolu trójkąt symbolizują-
cy czystą stratę pojawia się na skutek zbyt małej produkcji. Pogoń za rentą oznacza
powstanie dodatkowych kosztów w wyniku dążenia przedsiębiorstw do zdobycia pozy-
cji monopolistycznej i przeznaczania na ten cel pewnej części zasobów. Najbardziej
skutecznym sposobem zwalczania monopolu są działania zmierzające do wspierania
i/lub przywrócenia konkurencji.

2. Efekt zewnętrzny to spowodowane zachowaniem jednego podmiotu oddziaływanie (lub

efekt uboczny) dotyczące innego podmiotu lub podmiotów. Efektywnym sposobem
regulacji jest opodatkowanie sprawcy ujemnego efektu zewnętrznego kwotą, której
wysokość dokładnie odpowiada wchodzącemu w grę krańcowemu kosztowi zewnętrz-
nemu. Jeśli warunki sprzyjają negocjacjom, problem efektu zewnętrznego można rów-
nież rozwiązać, wykorzystując instytucję płatności prywatnej (między stronami).

3. Dobra publiczne nie są przedmiotem rywalizacji; nikogo też z ich konsumpcji nie

można wykluczyć. Optymalna ilość czystego dobra publicznego powstaje wówczas,
gdy suma korzyści krańcowych wszystkich wchodzących w grę grup zrównuje się
z krańcowym kosztem produkcji tego dobra.

4. Oto podstawowe reguły decyzyjne wynikające z analizy kosztów i korzyści:

a. Jeżeli pominąć wpływ realizacji przedsięwzięcia publicznego na podział dochodów,

należy je podjąć wtedy i tylko wtedy, gdy zaktualizowana wartość korzyści netto jest
większa od zera.

51 Konkurencja na różnych rynkach

b. Kiedy wybieramy między wykluczającymi się wariantami, powinniśmy zdecydować

się na realizację wariantu o najwyższej zaktualizowanej wartości korzyści netto.

c. W przypadku podejmowania decyzji w warunkach ograniczeń zasobów należy wy-

brać taką kombinację programów publicznych, która pozwala zmaksymalizować
wielkość całkowitej korzyści netto przy istniejących ograniczeniach.

Jeśli w przypadku pewnego programu istnieją efektywnie działające rynki zarówno
czynników wytwórczych, jak i produktów, to odpowiednie koszty i korzyści należy
wyceniać, stosując ceny rynkowe. Wyceny efektów o charakterze nierynkowym, a także
wyceny „wartości niematerialnych" dokonuje się za pomocą jednej z trzech metod:
(1) bezpośredniego ustalania wartości, (2) odwołania się do pośredniej wartości ryn-
kowej, (3) odwołania się do wartości określonych społecznie.

Pytania i problemy

Przypuśćmy, że Coca-Cola i Pepsi Cola ogłosiły, że zamierzają się połączyć i utworzyć

jedno przedsiębiorstwo zajmujące się produkcją napojów bezalkoholowych na całym

świecie. Jak sądzisz, jakie skutki może mieć takie połączenie dla konsumentów tych
napojów? Jaki rodzaj regulacji powinien zastosować rząd Stanów Zjednoczonych w tym
przypadku?
Wyjaśnij, czy w każdej z następujących sytuacji występuje efekt zewnętrzny.
a. Bezpieczeństwo w górnictwie poprawiło się znacznie w ostatnich latach. Niemniej

jednak wypadki w kopalniach powodują corocznie śmierć 50-100 osób; obrażenia

odniesione przez górników oznaczają stratę tysięcy dni roboczych.

b. Wielkie przedsiębiorstwa świadczące usługi maklerskie i finansowe zapewniają

nowo zatrudnionym pracownikom intensywne szkolenia przysposabiające do wyko-
nywania zawodu. Wielu z nich po ukończeniu szkolenia porzuca firmę w ciągu
pierwszego roku pracy i przechodzi do konkurencji.

c. W ciągu ostatnich 5 lat ilość spamu w poczcie elektronicznej zwiększała się wykład-

niczo. (Jednym z proponowanych środków zaradczych jest zmuszenie komputera
nadawcy, za każdym razem, kiedy wysyła pocztę, do rozwiązania problemu wyma-
gającego kilkusekundowej pracy).

d. Małżeństwo, które odkładało kupno domu, zostało nagle zmuszone do całkowitej

rezygnacji z zakupu wskutek gwałtownego wzrostu cen nieruchomości.

Przeanalizuj sytuację na rynku opon z kolcami używanych w trudnych warunkach
drogowych w miesiącach zimowych. Krzywą popytu gałęzi opisuje równanie: P =
= 170 - 5Q, gdzie Q to liczba opon w tys. sztuk, a P — cena opony w doi. Opony
z kolcami są oferowane na rynku wolnokonkurencyjnym przy przeciętnym koszcie

produkcji wynoszącym 60 doi. za sztukę.
a. Określ cenę i liczbę opon odpowiadające równowadze rynkowej.
b. Opony z kolcami powodują znaczne uszkodzenia nawierzchni dróg. Najlepsze przy-

bliżenie wartości tych strat daje równanie: C = 0,25£>

. Oznacza to, że koszt krań-

cowy związany z używaniem dodatkowej opony z kolcami wynosi MC = 0,5 g. Tak
rozumiany koszt krańcowy zwiększa się wraz z liczbą opon niszczących drogi.
Usiłując ustalić wielkość szkód na drogach, organ regulacyjny próbuje określić licz-

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

659

bę opon, która pozwoliłaby zmaksymalizować wielkość korzyści społecznej netto.
Znajdź tę liczbę. (Wskazówka: oblicz liczbę opon, przy której cena na wolnokonkuren-
cyjnym rynku zrówna się z pełnymi kosztami kolejnej opony). Jaka jest wysokość ceny
odpowiadającej tej liczbie opon? Oblicz wielkość korzyści społecznej netto.

c. Za pomocą jakich środków organ regulacyjny mógłby doprowadzić do powstania

takiej właśnie efektywnej sytuacji? Przedstaw krótkie uzasadnienie.

d. Załóżmy, że przedsiębiorstwa są w stanie produkować nieniszczące dróg opony

z kolcami. Wyrządzane przez nie szkody są na tyle małe, że można je pominąć;
przyrost kosztów produkcji wynosi 12 doi. Jaki typ opon będzie wytwarzany?
(Przyjmij, że organ regulacyjny zachowuje się w optymalny sposób, podobnie jak
w punktach b i c). Odpowiedź uzasadnij.

4. Czy zgadzasz się, czy też nie, z każdym z następujących stwierdzeń dotyczących roli

państwa w gospodarce. W każdym przypadku wyjaśnij, czy odwołujesz się do analizy
kosztów i korzyści, czy też do innego kryterium.
a. Komisja ds. Bezpieczeństwa Konsumentów powinna utrzymać restrykcyjne normy

bezpieczeństwa dotyczące wszystkich zabawek dziecięcych.

b. Państwowa Inspekcja Pracy powinna złagodzić wiele spośród ustanowionych przez

siebie norm bezpieczeństwa pracy. Na przykład, można żądać od pracowników
większej ostrożności i zrezygnować ze stosowania drogich urządzeń, które po-
prawiają bezpieczeństwo pracy.

c. Powinno się wprowadzić zmiany umożliwiające korzystanie przez osoby niepełno-

sprawne z transportu publicznego, budynków i wszystkich instytucji finansowanych
z pieniędzy podatników.

d. Ministerstwo Rolnictwa powinno doprowadzić do zmniejszenia ilości pestycydów

stosowanych przez rolników.

e. W obliczu planowanego wielkiego deficytu budżetowego rząd powinien odłożyć

wydatki na naprawę starych mostów.

5. Zlokalizowane na terenie pewnej metropolii dwa wielkie przedsiębiorstwa przemysłu

przetwórczego emitują do atmosfery duże ilości zanieczyszczeń. Każde z nich emituje
około 15 min jednostek zanieczyszczeń rocznie. Koszty ograniczenia skali zanieczysz-
czeń są opisane następującymi równaniami: C, = 2Q

+ 0,1 Qj oraz C

- 0,1502- gdzie

Q, i Q, to ilości zanieczyszczeń zlikwidowane przez odpowiednie przedsiębiorstwo.
Społeczna korzyść ze zmniejszania skali zanieczyszczania została oszacowana za
pomocą równania: B = 9Q- 0,2Q

, gdzie Q oznacza całkowitą ilość usuniętych zanie-

czyszczeń (Q = <2i + Qi)-
a. Zapisz równania odzwierciedlające wielkości korzyści krańcowej i kosztów krań-

cowych ograniczenia skali zanieczyszczeń, czyli MB, MC] i MC

b. Załóżmy, że Agencja ds. Ochrony Środowiska dąży do ustanowienia norm zanieczy-

szczenia środowiska maksymalizujących korzyść społeczną netto (B — C, - C

). Wy-

korzystując równość MB = MC\ = MC

, znajdź optymalną wartość Q, i Q

. Wyjaśnij,

dlaczego na przedsiębiorstwa te narzucono różniące się wielkością limity produkcji.

c. A teraz załóżmy, że agencja odpowiedzialna za regulację wprowadza jednolity

podatek od zanieczyszczeń równy 4 doi. za jednostkę. Jaką ilość zanieczyszczeń
zdecyduje się wyeliminować każde z przedsiębiorstw?

d. Jaki podatek powinien wprowadzić organ regulacyjny, aby przedsiębiorstwa usuwały

optymalną ilość zanieczyszczeń, obliczoną w punkcie b? Odpowiedź uzasadnij.

660

Konkurencja na różnych rynkach

6. Trzy grupy krajów rozpoczynają rokowania, których celem jest ograniczenie emisji

gazów powodujących efekt cieplarniany. W skład pierwszej grupy wchodzą tylko Stany
Zjednoczone, w skład drugiej — kraje Unii Europejskiej, a grupa trzecia to koalicja
krajów rozwijających się. W tablicy A pokazano wielkość emisji gazów każdego
z ugrupowań oraz roczne koszty jej zmniejszenia. Skala globalnego ocieplenia zależy
od rozmiarów całkowitej emisji wszystkich krajów. Każde z ugrupowań odniosłoby
korzyści z jej zmniejszenia; zahamowanie procesu ocieplania się klimatu pozwoliłoby
uniknąć znacznych kosztów ekonomicznych i pozaekonomicznych. Tablica B zawiera
liczbowe zestawienie tych korzyści (punktem odniesienia przy ich obliczaniu był stan
dotychczasowy).

TABLICA A

Koszty ograniczenia emisji (w mld doi. rocznie)

(W tablicach A i B wielkość emisji jest mierzona w mld ton rocznie)

Europa

Ludność:
Dochód narodowy:

Stany

Zjednoczone

250 min
10 bln doi.

400 min

12 bln doi.

Kraje

rozwijające się

2 mld
4 bln doi.

Utrzymanie status quo

Wielkość

emisji

1,2

1,0

0 , 8

0,6

Koszty

100

Wielkość

emisji

1,0

0,8
0,6
0,4

Koszty

42
80

Wielkość

emisji

1,4

1,2

1,0

0 , 8

Koszty

30
48

TABLICA B

Korzyści z ograniczenia emisji (w mld doi. rocznie)

Łączna

Stany

Europa

Kraje

wielkość emisji

Zjednoczone

Europa

rozwijając!

3,6

3,4

3,2

3,0

2,8

2,6

2,4

2,2

2,0

1,8

a. Czy zjawisko globalnego ocieplenia można interpretować jako pewien rodzaj

„dylematu więźnia"? Czy w interesie każdego z ugrupowań z osobna leży zmniej-
szenie własnej emisji? Odpowiedź krótko uzasadnij.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

661

b. W trakcie rozmów wstępnych Europa dąży do zawarcia porozumienia, nawołując do

„wspólnych ofiar", czyli do wielostronnej redukcji emisji. Jednak ze względu na
wielki deficyt budżetowy ani Stany Zjednoczone, ani Europa nie zamierzają zwięk-
szyć pomocy finansowej dla krajów rozwijających się w zamian za zmniejszenie
emisji. Czy możliwe jest powstanie wielostronnego programu zmniejszenia emisji,

który byłby korzystny dla wszystkich grup?

c. Załóżmy, że ugrupowania mogą dokonywać wzajemnych płatności. Zaproponuj

efektywny program ograniczenia całkowitej emisji. Do jakiego poziomu każde
z ugrupowań powinno zmniejszyć wielkość swojej emisji? Jakiej rekompensaty to
wymaga? (Wskazówka: zmniejszanie emisji jest opłacalne dopóty, dopóki całkowite
korzyści krańcowe są większe od kosztów krańcowych).

7. Władze miasta muszą zdecydować, czy wybudować podziemny parking (obliczony na

750 samochodów) w centrum i ile ma wynosić opłata za korzystanie z niego. Roz-
ważane są dwie stawki: jednolita stawka równa 1,5 doi. za godzinę oraz opłata cało-
dzienna w wysokości 10 doi., czyli 1 doi. w przeliczeniu na godzinę (obliczona przy
założeniu, że przeciętny czas parkowania wynosi 10 godzin). Popyt opisuje równanie:
Q = 900 - 3OOP, gdzie Q oznacza liczbę samochodów parkujących w ciągu godziny,
a P to cena za jedną godzinę parkowania. Nakłady niezbędne do wybudowania parkingu
są równe 20 min doi., a koszty operacyjne wynoszą 0,62 min doi. (nie zależą one od
liczby parkujących samochodów) i będą ponoszone przez przewidywany na 40 lat okres
eksploatacji parkingu. Stopa dyskontowa stosowana przez władze komunalne wyno-
si 8%. Przy takiej stopie procentowej wartość zaktualizowana strumienia dochodów
w wysokości 1 doi. rocznie (annuitetu) w okresie 40 lat wynosi 11,90 doi. (Zastosuj
współczynnik 11,9 jako mnożnik rocznych korzyści netto w celu otrzymania wartości
zaktualizowanej).
a. Naszkicuj krzywą popytu (chodzi o wielkość popytu w przeliczeniu na godzinę) i ob-

licz wielkość całkowitych korzyści, czyli sumę nadwyżki konsumenta, oraz przy-
chodów, uzyskiwanych dzięki istnieniu parkingu, dla obu wysokości opłat. (Przyjmij,
że czas parkowania wynosi 10 godzin dziennie i że w roku jest 260 dni roboczych, co
umożliwi obliczenie wartości dla poszczególnych lat). Czy parking powinien zostać
zbudowany? Jeśli tak, to który z dwóch systemów płatności należy zastosować?

b. Czy prywatny przedsiębiorca osiągnąłby zysk, budując i eksploatując parking? Na

który z systemów opłat zdecydowałby się? (Załóż, że przedsiębiorca ma do czynienia
z tym samym popytem, kosztami i stopą procentową co władze miejskie).

8. a. Zgodnie z powszechnie stosowaną w analizie kosztów i korzyści regułą program

publiczny powinien zostać zrealizowany wtedy i tylko wtedy, gdy stosunek związa-
nych z nim korzyści do kosztów (chodzi o wartości zaktualizowane) jest większy
od 1. Uzasadnij tę regułę.

b. Władze miejskie zastanawiają się, co zrobić z niezagospodarowaną działką w cen-

trum miasta. W grę wchodzi wybudowanie podziemnego parkingu lub biblioteki
publicznej. Ustalono, że stosunek korzyści do kosztów w przypadku parkingu wyno-
si 2, a w przypadku biblioteki 1,5. W związku z tym miasto decyduje się na wy-
budowanie parkingu. Czy taka decyzja ma dobre uzasadnienie, czy też potrzebne są
dodatkowe informacje? Przedstaw szczegółowe wyjaśnienie.

c. Budżet stanowy jest ograniczony i władze muszą rozstrzygnąć, które spośród znisz-

czonych mostów należy wyremontować. Na terenie stanu istnieje 450-500 mostów

55 Konkurencja na różnych rynkach

(niektóre zostały zamknięte ze względów bezpieczeństwa). Dla każdego mostu
władze zgromadziły informacje o wysokości przybliżonych kosztów naprawy i pla-
nowanych korzyściach z usprawnienia ruchu. Zdecydowano, że — w ramach dostęp-
nych środków budżetowych — naprawione zostaną mosty, w przypadku których
stosunek korzyści do kosztów jest największy. Czy takie postępowanie jest uzasad-
nione? Odpowiedź szczegółowo wyjaśnij.

Pewien stan na północnym zachodzie Stanów Zjednoczonych ma kłopoty, które dotyczą
produkcji wyrobów papierniczych. Gałąź wytwarzająca pulpę drzewną (z niej produku-

je się papier) jest zmonopolizowana i silnie zanieczyszcza środowisko. Pełnisz funkcję

stanowego ministra handlu i właśnie zatrudniłeś trzech analityków, żeby pomogli ci

wyrobić sobie opinię o kilku alternatywnych wariantach działań władz stanowych. Po-
pyt na pulpę drzewną jest opisany równaniem: P = 500 - lOg, gdzie Q jest mierzone
w tysiącach jednostek. Długookresowy koszt produkcji charakteryzuje się stałymi przy-
chodami ze skali: LAC - LMC = 150. Produkcji jednostki pulpy towarzyszy wytworze-
nie jednostki zanieczyszczenia. Zgodnie z szacunkami, krańcowy koszt zewnętrzny
wynosi 100 w przeliczeniu na każdą dodatkową jednostkę zanieczyszczenia.
a. Analityk A odradza jakąkolwiek interwencję państwa. Ile wyniesie w takim przy-

padku wielkość produkcji i cena na tym (zmonopolizowanym) rynku?

b. Analityk B niepokoi się głównie monopolizacją tej gałęzi, a zatem radzi ci wspierać

konkurencję za pomocą regulacji i polityki antymonopolowej. Jaką ilość pulpy
drzewnej wyprodukowałaby ta gałąź w warunkach konkurencji doskonałej?

c. Analityka C martwi efekt zewnętrzny w postaci zanieczyszczeń, a zatem radzi

wprowadzić podatek w wysokości 100 od każdej jednostki pulpy wyprodukowanej
w tej gałęzi. Ile pulpy wyprodukowałaby ta zmonopolizowana gałąź po wprowadze-
niu takiego podatku?

d. Za którą z tych rad analityków się opowiadasz? Czy widzisz jeszcze lepszy wariant

działania? Odpowiedź uzasadnij. (Wskazówka: ustal, ile wynosi społecznie efektyw-
na wielkość produkcji pulpy; ułatwi ci to uzasadnienie odpowiedzi).

Na początku lat siedemdziesiątych XX w. gubernator stanu Maine powołał specjalną
grupę roboczą, której zadaniem było dokonanie oceny propozycji kilku spółek naf-
towych dotyczącej rozbudowy portu zdolnego do przyjmowania tankowców o wielkiej
pojemności, a także budowy rafinerii w Machias, porcie morskim położonym na
wysuniętym najdalej na północny wschód skrawku skalistego i dziewiczego wybrzeża
w tym stanie. Poniżej podajemy różne informacje, które — być może — należy
uwzględnić w trakcie analizy kosztów i korzyści związanych z tą propozycją.
(1) Dzięki powstaniu portu i rafinerii 30 000 baryłek ropy dziennie będzie przerabiane

na olej opałowy, benzynę i inne paliwa.

(2) Nowy kompleks przemysłowy dostarczyłby tańszej ropy na potrzeby stanu, a także

całego północnego wschodu. (Sąsiedni stan New Hampshire importuje dużo ropy
z Kanady).

(3) Niedawno doszło do katastrofy tankowca w pobliżu wybrzeży Maine, co spowodowa-

ło wielki wyciek ropy. Właściciele nieruchomości położonych na wybrzeżu są zdania,
że powstanie portu i rafinerii może doprowadzić do spadku wartości ich ziemi.

(4) Projekt cieszy się jednoznacznym poparciem kół gospodarczych w tym regionie,

w tym przedsiębiorstw użyteczności publicznej, przedsiębiorstw budowlanych
i kolei państwowych.

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

663

(5) Poziom bezrobocia w regionie jest o 3 punkty procentowe wyższy od średniej

(6) Dynamika wzrostu usług turystycznych (stanowią one najważniejszą gałąź gos-

podarki w Maine) znacznie osłabła w ostatnich latach.

(7) O możliwość realizacji przedsięwzięcia rywalizuje kilka koncernów naftowych.
a. Dokonaj analizy kosztów i korzyści proponowanego przedsięwzięcia.
b. Wybierz trzy albo cztery korzyści lub koszty i wyjaśnij, w jaki sposób można by

dokonać ich wyceny. Opisz główne rodzaje niepewności (ryzyka) występujące
w analizie kosztów i korzyści. Jakie dodatkowe informacje na ich temat byłyby
przydatne w analizie?

11. Państwowa Agencja ds. Bezpieczeństwa na Autostradach musi rozdysponować swoje

środki budżetowe na następny rok. Ma ona do dyspozycji 32 min doi., które przydzie-
lono jej na realizację przedsięwzięć mających zmniejszyć liczbę nieszczęśliwych
wypadków i ograniczyć skalę strat materialnych spowodowanych wypadkami samo-
chodowymi. Jednak szczegółowe decyzje o podziale tych środków trzeba dopiero
podjąć. Umieszczona poniżej tablica zawiera istotne dane dotyczące czterech najwięk-
szych projektów.

Aby rozwiązać problem alokacji środków budżetowych, Agencja musi oszacować

relację wymienną wartości jednego uratowanego życia ludzkiego do unikniętych strat
materialnych. Wiedząc, że inny urząd państwowy oszacował wartość uratowanego życia
na kwotę 1,6 min doi., decyduje się przyjąć tę sumę za punkt wyjścia do dalszych
obliczeń, co umożliwia dokonanie wyceny całkowitych korzyści (uratowane istnienia
ludzkie plus nieponiesione straty materialne) związanych z wydatkami na poszczególne
programy działań.
a. Jaki sposób wykorzystania budżetu Agencji pozwala osiągnąć największą sumę

korzyści? (Wskazówka: na sfinansowanie którego spośród przedsięwzięć należy
przeznaczyć pierwszego dolara? A drugiego itd.?)

krajowej.

Przedsięwzięcie

Przewidywany spadek

Górny limit liczby wypadków

wydatków na 1 min doi.

wydatków

Przewidywana obniżka

strat materialnych

na 1 min doi.

wydatków

Propagowanie zapinania

pasów

14 000 000

2,9

Badania nad bezpieczeństwem

na autostradach

12 000 000

0,6

3 2 0 0 0 0 0

Badania nad ulepszeniem

konstrukcji samochodów

9 000 000

1,6

1 500 0 0 0

Wydatki na lobbing w celu

zaostrzenia kar za jazdę
po pijanemu

16 000 000

2,3

200 000

b. Załóżmy, że Agencja podwyższa swoją ocenę wartości ludzkiego życia do

2,4 min doi. Jak wpłynie to na podział środków budżetowych? Odpowiedź uza-
sadnij.

664

Konkurencja na różnych rynkach

12. Pewien wysoko uprzemysłowiony stan w USA produkuje coraz większe ilości szkod-

liwych odpadów i rozważa możliwość zbudowania oczyszczalni. Największym prob-
lemem jest jej lokalizacja. Mieszkańcy większości miast i miasteczek nie chcą w ogóle
słyszeć o takiej inwestycji u siebie, a prawo umożliwia im zablokowanie budowy.
Władze stanowe zachęcają prywatne przedsiębiorstwo, zajmujące się utylizacją od-
padów, do podjęcia rozmów z władzami miast, które — być może — byłyby skłonne
wyrazić zgodę na lokalizację oczyszczalni na swoim terenie. Poniższa tablica zawiera
informacje o rocznych korzyściach i kosztach (w min doi.) związanych z pięcioma
najlepszymi wariantami lokalizacji. Oczywiście, wybrana zostanie tylko jedna lokaliza-

cja. Zauważ, że korzyści z powstania oczyszczalni odniesie przemysł stanowy jako
całość. W dodatku rozważane warianty lokalizacji umożliwiają inwestorowi osiągnięcie
zysków, którym towarzyszą znaczne koszty ponoszone przez miasto.

Lokalizacja

Rodzaj i kierunek

oddziaływania

Przemysł stanowy

Przychody inwestora

Koszty inwestora

- 6

- 9

- 7

- 8

Koszty ponoszone

przez miasto

- 7

- 5

- 4

- 8

- 2

a. Która z lokalizacji jest najbardziej opłacalna dla inwestora? Przyjmijmy, że nego-

cjuje on z kilkoma różnymi miastami. Czy potrafisz przewidzieć, na którą z lokaliza-
cji w końcu się zdecyduje? Czy nastąpi wtedy maksymalizacja korzyści netto?

b. Załóżmy, że w grę wchodzą tylko lokalizacje A, B i D. Czy wynegocjowanie poro-

zumienia przez inwestora i władze miejskie jest wówczas możliwe? Jaką lokalizację
należy wybrać, jeśli chcemy pozostać w zgodzie z zasadami przyjętymi w analizie
kosztów i korzyści? W jaki sposób można by doprowadzić do takiego wyniku? Od-
powiedź uzasadnij.

Problem do dyskusji

Po atakach terrorystycznych z 11 września 2001 r. w Nowym Jorku i Waszyngtonie narastało
zaniepokojenie stanem bezpieczeństwa na lotniskach. Dzisiaj na największych lotniskach
o bezpieczeństwo troszczy się kilka prywatnych przedsiębiorstw działających na zlecenie
linii lotniczych.
a. Wielu komentatorów i polityków gospodarczych argumentuje, że za bezpieczeństwo na

lotniskach nie powinny odpowiadać prywatne przedsiębiorstwa. Wskaż możliwe powody
zawodności rynku (jeśli jakieś dostrzegasz), które w tym przypadku mogłyby przyczynić
się do obniżenia standardów bezpieczeństwa. Jakie informacje ekonomiczne należałoby
zebrać, aby dostarczyć argumentów za występowaniem tej zawodności rynku lub przeciw
niemu?

b. Załóżmy, że w przekonujący sposób wykazano występowanie zawodności rynku.

Wskaż możliwe środki zaradcze. Zaproponuj sposób wykorzystania analizy kosztów

Regulacja, dobra publiczne oraz analiza kosztów i korzyści

665

i korzyści w celu wypracowania najlepszego środka zaradczego. (Odpowiedzi na pyta-
nia a i b powinieneś poprzedzić zebraniem odpowiednich informacji na temat ekonomii
bezpieczeństwa lotnisk, wykorzystując prasę ekonomiczną i Internet).

Odpowiedzi do punktów kontrolnych

1. W warunkach konkurencji P

= AC = 8, a Q

= 6. Jeśli istnieje monopol, to MR = MC.

A zatem, MR = 20 - 4Q = 8, co oznacza, że Q

= 3,aP

= 14. Zbędna strata dobrobytu

wynosi 1/2 • (P

- P

) • (Q

- Q

) = 9.

2. Kto zyskuje, a kto traci na skutek wprowadzenia podatku od zanieczyszczania środo-

wiska? Zyski dostawców wyrobów chemicznych są nadal równe zeru. Wpływy do bu-
dżetu państwa wynoszą 1 • 8 min = 8 min doi. Ilość zanieczyszczeń zmniejsza się z 10
do 8 min jednostek, a zatem korzyść społeczna ma wartość 2 min doi. Konsumenci tracą
na skutek wzrostu ceny z poziomu P = 4 doi. do P = 5 doi. Utracona przez nich nad-
wyżka konsumenta odpowiada polu trapezoidalnej figury zawartej między liniami obu
cen i położonej pod krzywą popytu. Jest ono równe 1 • (8 + 10)/2 = 9 min doi. Tym
samym, całkowita korzyść netto wynosi 8 + 2 - 9 = 1 min doi.

3. Przy opłacie za przejazd równej 2 doi. i 5 min przejazdów most przynosi 10 min doi.

wpływów oraz powoduje powstanie nadwyżki konsumenta równej 5 min doi. Po odjęciu
kosztów eksploatacji całkowita roczna korzyść netto wynosi 10 min doi., a jej zak-
tualizowana wartość netto: 10/0,04 - 85 = 165 min doi. Powodując ograniczenie popy-
tu, opłata zmniejsza także nadwyżkę konsumenta. Taka polityka cenowa sprawia, że
mostu nie opłaca się wybudować; powstała korzyść netto jest mniejsza od wartości
wynikającej z utrzymania status quo, czyli dalszej eksploatacji promu.

4. Najlepszym rozwiązaniem dla przedsiębiorstwa jest ustalenie ceny na poziomie 1 doi.

(lub parę centów mniej), co sprawi, że prom zostanie wyparty z rynku. Przy takiej cenie

popyt wynosi 7,5 min przejazdów, a roczny zysk przedsiębiorstwa (po odliczeniu
kosztów eksploatacji) jest równy 2,5 min doi. Zaktualizowana wartość netto zysku wy-
nosi 2,5/0,04 - 85 = -22,5 min doi. Okazuje się, że wybudowanie mostu oznacza straty
dla prywatnego przedsiębiorstwa.

5. a. (1) Ankieta dostarczyłaby bezpośrednich informacji o stosunku pracowników do

ryzyka.

(2) Pośrednia metoda rynkowa polegałaby na ustaleniu wysokości dodatkowej płacy

w zawodach „ryzykownych". Na przykład, płaca pracownika przemysłu chemi-
cznego jest o 5000 doi. rocznie wyższa od płacy przeciętnego pracownika
w przemyśle, co stanowi rekompensatę za ponoszone przez niego ryzyko.

(3) Rekompensata dla pracowników może mieć charakter udogodnień socjalnych.

(Na przykład, jeśli państwo — za pośrednictwem systemu ubezpieczeń zdrowot-
nych — pokrywa część kosztów wypadków, to odpowiednie sumy należy
uwzględnić w rachunku).

b. (1) Metodą pozwalającą wycenić uciążliwość hałasu byłaby ankieta oparta na wypo-

wiedziach mieszkańców.

(2) Koszty związane z hałasem spowodowałyby spadek wartości nieruchomości po-

łożonych w pobliżu lotnisk.

666

Konkurencja na różnych rynkach

(3) Niestety, społeczeństwo nie wypłaca rekompensat mieszkańcom narażonym na

hałas. Jednak państwo ogranicza swobodę przelotów na pewnych trasach po to,
aby zlikwidować najbardziej dotkliwe szkody ekologiczne spowodowane hała-
sem.

Zalecana literatura

Następujące prace zawierają pogłębione analizy teoretycznych i praktycznych aspektów

regulacji.

Symposium on Antitrust Policy [2003], „Journal of Economic Perspectives", jesień, s. 3-50.
Symposium on the Microsoft Case [2001], „Journal of Economic Perspectives", wiosna,

s. 25-80.

Viscusi W.K., Vernon J.M., Harrington J.E. [2000], The Economics of Regulation and

Antitrust, D.C. Heath and Company, Lexington, MA.

Poniższe artykuły są najważniejszymi pracami dotyczącymi problemów regulacji i moż-
liwości ich rozwiązania w drodze prywatnych negocjacji.
Coase R.R. [1960], The Problem of Social Cost, „Journal of Law and Economics",

październik, s. 1-44.

Stigler G.J. [1971], The Theory of Economic Regulation, „Bell Journal of Economics",

wiosna, s. 3-21.

W kolejnych publikacjach dokonano przeglądu aktualnej wiedzy na temat regulacji w dzie-

dzinie ochrony środowiska.

Freeman A.M. [2002], Environmental Policy Since Earth Day 1: What Have We Gained?,

„Journal of Economic Perspectives", zima, s. 125-146.

Nordhaus W.D., Boyer J. [2000], Warming the World: Economic Models of Global Warming,

MIT Press, Cambridge, MA.

Symposium on Global Climate Change [1993], „Journal of Economic Perspectives", jesień,

s. 3-86.

Poniższe prace zawierają bardziej pogłębioną analizę, a także kilka przykładów zastoso-
wania analizy kosztów i korzyści.
Dorfman R. [1996], Why Benefit-Cost Analysis Is Widely Disregarded and What to Do about

It, „Interfaces", wrzesień-październik, s. 1-6.

Gramlich E.M. [2000], A Guide to Benefit-Cost Analysis, Waveland Press, New York.

Autorzy poniższego artykułu podejmują problem wyceny ludzkiego życia.

Viscusi W.K., Aldy J.E. [2002], The Value of Statistical Life: A Critical Review of Market

Estimates Throughout the World, „Disscussion Paper No. 392", Harvard Law School,
listopad.

Obszernymi internetowymi przewodnikami po polityce antymonopolowej są:
www.mywiseowl.com/articles/Antitrust,www.ftc.gov/bc/compguide/index.htm
i www.antitrustinstitute.org/links.cfm.
Ekonomiczną analizę działania podatków od zużycia energii i węgla można znaleźć w ser-
wisie internetowym: www.globalpolicy.org/socecon/glotax/carbon/.