Problemy gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce
Posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Warszawa, 15 marca 2007 r.
(Biuro Analiz Sejmowych, Kancelaria Sejmu)
Informacja na temat gospodarki odpadami komunalnymi
w wybranych krajach europejskich
Czechy
W Czechach gospodarka odpadami komunalnymi jest zadaniem gmin. W ramach swych
kompetencji gminy, w drodze uchwały, określają zasady odbioru, sortowania, utylizacji i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w tym równieŜ odpadów budowlanych. Do gmin
naleŜy obowiązek zorganizowania sieci punktów, do których mieszkańcy mogą dostarczać
odpady bytowe oraz odpady niebezpieczne wchodzące w skład odpadów komunalnych.
Obowiązki powyŜsze mogą być realizowane równieŜ przez celowe związki międzygminne,
tworzone w ramach dobrowolnych porozumień.
Gminy mają prawo do nakładania opłat związanych z utrzymaniem infrastruktury niezbędnej
do prowadzenia gospodarki odpadami. Dla realizacji swych zadań mogą swobodnie wybierać
podmioty gospodarcze (takich jak firmy wywozowe, organizatorzy recyklingu itp.), które
będą prowadzić działania określone kontraktem. Mieszkańcy i właściciele nieruchomości nie
mają moŜliwości wyboru firmy zajmującej się wywozem odpadów.
Dania
Gospodarka odpadami komunalnymi naleŜy do władz gminnych, które zobowiązane są do
zagwarantowania odbioru odpadów oraz ich właściwego zagospodarowania. Są
odpowiedzialne za uruchomienie odpowiedniej liczby sortowni odpadów, spalarni czy
składowisk. Podstawą realizacji tych zadań jest plan zagospodarowania odpadów, który przed
zatwierdzeniem poddawany jest konsultacjom społecznym. W 1997 roku wprowadzony został
zakaz deponowania na składowiskach odpadów nadających się do spalenia. W efekcie
znacznie zmalała rola składowisk. Obecnie zdecydowana większość odpadów komunalnych
w Danii ulega spaleniu (najczęściej z odzyskiem energii), bądź trafia do recyklingu. Przyjęte
w polityce państwa cele dotyczące zagospodarowania odpadów z gospodarstw domowych
zakładały uzyskanie w roku 2004 następującej proporcji: 30% recykling, 70% spalanie.
Niemniej dąŜy się do tego, by w następnych latach udział odpadów poddanych recyklingowi
stopniowo wzrastał. Ilość odpadów kierowanych na składowiska utrzymuje się na bardzo
niskim poziomie (ok. 1%).
Odbiór odpadów z gospodarstw domowych organizowany jest przez władze gminy i
finansowany z opłat pobieranych od mieszkańców równocześnie z podatkiem od
nieruchomości. Opłata ustalana jest przez władze gminy raz do roku i obejmuje dwie części:
opłatę podstawową, z której finansowana jest działalność sortowni, wywóz odpadów
gabarytowych, odpadów ogrodowych oraz koszty administracji (ok. 900-1.500 DKK rocznie),
oraz opłatę za wywóz pozostałych frakcji odpadów, uzaleŜnioną od pojemności i rodzaju
pojemników. Określając wysokość opłat gminy kierują się trzema zasadami: 1) koszty
wywozu i utylizacji ponosi podmiot wytwarzający odpady, 2) opłaty muszą odzwierciedlać
faktycznie poniesione koszty (z jednej strony chodzi tu o pokrycie rzeczywiście poniesionych
2
kosztów, z drugiej o ograniczenie nieuzasadnionego zwiększania zysków przez
przedsiębiorstwa komunalne), 3) mieszkańcy mają jednakowe moŜliwości korzystania z usług
wywozu i utylizacji odpadów i w związku z tym ponoszą jednakowe opłaty. Gminy nie
dopuszczają moŜliwości rezygnacji z oferowanych usług, wychodzą bowiem z załoŜenia, Ŝe
taka usługa jest potrzebna kaŜdemu mieszkańcowi.
Finlandia
Gospodarka odpadami komunalnymi naleŜy do zadań gmin, które organizują system zbiórki,
transportu i przetwarzania odpadów samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami.
Właściciele i zarządcy nieruchomości zobowiązani są do dostarczenia pojemników i
zorganizowania punktów zbiórki odpadów w obrębie posesji. Za zorganizowanie i
utrzymywanie lokalnych punktów segregacji odpadów odpowiedzialne są władze lokalne.
Gmina ma swobodę decyzji dotyczącej form organizacji systemu. MoŜe wykonywanie zadań
powierzyć firmie komunalnej, jeśli zaś zleca realizację usług firmie prywatnej ma obowiązek
stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Wywozem odpadów zajmują się z reguły
prywatne firmy wybrane w drodze przetargu i posiadające gminny kontrakt na obsługę
mieszkańców. W wielu gminach zadania powierzane są przedsiębiorstwom komunalnym,
które realizację niektórych usług zlecają w drodze przetargu innym firmom. Na prowadzenie
działalności z zakresu odbioru, transportu i przetwarzania odpadów firmy muszą posiadać
odpowiednie zezwolenie.
Właściciel nieruchomości nie ma moŜliwości wyboru firmy odbierającej odpady, jest jednak
zobowiązany do podpisania umowy na ich odbiór. Zwolnienie z tego obowiązku przysługuje
jedynie tym właścicielom, których nieruchomości połoŜone są na terenach słabo zaludnionych
i trudno dostępnych. Gmina ustala wysokość opłat za odbiór odpadów kierując się
rachunkiem kosztów funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadów. Opłaty te
przekazywane są do gminy.
Holandia
Organizacja systemu gospodarki odpadami komunalnymi naleŜy do zadań gmin. To gminy
odpowiadają za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury umoŜliwiającej segregację, odbiór
odpadów od mieszkańców oraz ich unieszkodliwienie. Usługi te realizowane są przez
współpracujące z gminami firmy wywozowe. Umowy na wywóz odpadów zawierane są
między gminami a firmami wywozowymi. Mieszkańcy nie mają moŜliwości samodzielnego
wyboru firmy, której będą przekazywać odpady. Ustawodawstwo holenderskie nakłada
obowiązek segregowania u źródła na następujących frakcji odpadów: odpadów
biodegradowalnych, papieru i kartonu, szkła, tekstyliów, odpadów chemicznych (od tej
generalnej zasady obowiązują pewne wyjątki). W związku z tym, Ŝe w Holandii podstawową
formą utylizacji odpadów komunalnych jest ich spalanie
1
odpady metalowe nie są
segregowane „u źródła”, a ich odzysk następuje na dalszym etapie przetwarzania. Podobnie
traktowane są opakowania plastikowe.
By sfinansować działania związane z gospodarką odpadami gminy nakładają na właścicieli
lokali mieszkaniowych oraz nieruchomości znajdujących się na terenie gminy obowiązek
wnoszenia opłat na gospodarkę odpadami (tzw. gemeentelijke heffinegen). Wysokość tych
opłat ustalana jest corocznie przez gminę w zaleŜności od wielkości gospodarstwa
1
W Holandii od 1995 r. obowiązuje zakaz deponowania odpadów komunalnych na składowiskach.
3
domowego. Obowiązujące taryfy mogą róŜnić się w poszczególnych gminach. Średnia
wysokość rocznych opłat (styczeń 2007 r.) wynosiła: dla gospodarstwa jednoosobowego –
165 euro, a dla gospodarstw wieloosobowych – 275 euro. O sposobie uiszczania opłat
decydują właściciele gospodarstw: opłaty moŜna wnosić na rok z góry, albo kwota ta jest
rozłoŜona na miesięczne raty. Ewentualne zmiany miejsca zamieszkania oraz zmiany
wielkości gospodarstwa domowego w ciągu roku nie mają wpływu na wysokość naleŜnych
opłat.
Niemcy
Generalnie gospodarka odpadami w Niemczech podlega zasadzie subsydiarności, tzn.
delegowana jest do moŜliwie najniŜszych szczebli administracji. W przyjmowaniu
ustawodawstwa w tej dziedzinie duŜą rolę, oprócz szczebla krajowego, odgrywają kraje
związkowe (landy). Natomiast wykonywanie obowiązków z dziedziny gospodarki odpadami
jest domeną gmin, które mogą tworzyć w celu wspólnej realizacji tego zadania dobrowolne
związki celowe. Zadania związane z recyklingiem oraz zbieraniem odpadów specjalnych
mogą być teŜ wykonywane przez powiaty.
W Niemczech odpady bytowe nie naleŜą do właściciela domu, lecz do gminy lub miasta,
które są odpowiedzialne za ich usunięcie. Za odbiór śmieci płaci jednak osoba, która je
wytworzyła. NiezaleŜnie od tego gminy pobierają takŜe opłaty odpadowe, które słuŜą
finansowaniu usług związanych z gospodarowaniem odpadami (infrastruktura do odbioru
ś
mieci, utrzymanie wysypisk itp.). Wysokość stawek za wywóz odpadów jest ustalana przez
władze gminy.
W Niemczech wybór firmy wywozowej leŜy wyłącznie w gestii władz samorządowych.
Mieszkańcy nie mogą więc dokonywać samodzielnego wyboru firmy odbierającej
wytwarzane przez nich odpady. Wyboru takiego dokonują władze gminy lub miasta w drodze
przetargu publicznego.
Szwecja
Odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadów komunalnych spoczywa wyłącznie na
gminach, które decydują o kwestiach związanych z organizacją zbiórki, transportu i
przetwarzania odpadów. Sposoby realizacji tych zadań określają gminne plany gospodarki
odpadami. Gminy mogą ze sobą współpracować wchodząc w związki celowe
(kommunalförbund).
Zadania z zakresu gospodarki odpadami na ogół wykonują wyspecjalizowane prywatne firmy
wybierane w drodze przetargu, choć w przypadku ok. jednej trzeciej gmin (90 spośród
wszystkich 290) odbiorem odpadów zajmują się przedsiębiorstwa komunalne. Odpady
przetwarzane są w instalacjach naleŜących do gmin (właścicielem przedsiębiorstwa
zajmującego się przetwarzaniem moŜe być niekiedy kilka gmin), niemniej funkcjonują teŜ
instalacje naleŜące do firm prywatnych. Właściciel nieruchomości nie ma moŜliwości wyboru
firmy odbierającej jego odpady. Taką decyzję podejmuje gmina, która podpisuje z firmą
kontrakt na obsługę mieszkańców. Opłata za wywóz odpadów wnoszona jest na konto gminy.
Węgry
4
Właściciel nieruchomości ma prawo wyboru firmy zajmującej się wywozem odpadów.
Wysokość opłat za ich odbiór ustalana jest w umowie zawieranej między właścicielem
mieszkania a firmą świadczącą usługę. W przypadku mieszkań komunalnych opłaty za odbiór
i wywóz odpadów pobierane są przez właściciela mieszkań (miasto lub gminę).
Wielka Brytania
Sprawy związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych leŜą w gestii władz
lokalnych, które organizują system zbiórki (władze najniŜszego szczebla) oraz system
przetwarzania i unieszkodliwiania (władze wyŜszego szczebla – county councils).
Poszczególne zadania władze zlecają prywatnym operatorom wybieranym w drodze
przetargu. Usługi te mogą wykonywać równieŜ spółki komunalne. Właściciel nie ma wpływu
na to, jaka firma odbiera od niego odpady. Opłata za usuwanie odpadów jest składową
podatku lokalnego (council tax).
W 2005 r. wprowadzony został system handlu limitami depozycyjnymi (tzw. LATS – Landfill
Allowance Trading System). System oparty jest na mechanizmie ekonomicznym skłaniającym
gminy do przetwarzania odpadów biodegradowalnych i tym samym ograniczania ilości
odpadów deponowanych na składowiskach. Gminom przydzielono limit odpadów
dopuszczonych do składowania. Co roku (aŜ do 2020 roku) wielkość tego limitu ulega
obniŜeniu. Posiadanymi prawami do składowania gminy mogą handlować: kupują
pozwolenia na składowanie jeśli wygenerowana masa odpadów przekracza otrzymany limit
lub sprzedają niewykorzystaną część swoich praw do składowania.
Belgia, Flandria
2
W latach 80. w wyniku podziału kompetencji pomiędzy róŜne szczeble organizacji
terytorialnej państwa zdecydowana większość zadań dotyczących gospodarki odpadami w
Belgii przekazana została z poziomu krajowego na poziom regionalny. We Flandrii
odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami powierzono agencji OVAM. Jej główne
zadania obejmują przygotowywanie aktów prawnych z dziedziny gospodarki odpadami i
nadzór nad ich wdraŜaniem oraz ustalanie wytycznych dotyczących celów polityki
odpadowej. Praktyczną realizacją zadań z zakresu gospodarki odpadami zajmują się gminy.
Flandria liczy ok. 5.9 mln mieszkańców. Jest regionem o bardzo wysokiej gęstości
zaludnienia (średnio 434 os/km
2
). Flandria jest podzielona na 308 gmin, które tworzą 27
związków międzygminnych – funkcjonalnych jednostek poświęconych wspólnej realizacji
określonych zadań. Związek gmin liczy przeciętnie 200 tys. mieszkańców.
ZałoŜenia i cele flamandzkiej polityki odpadowej przyjmowane są w postaci pięcioletnich
programów działań. Od początku lat 80. zasadniczym celem polityki odpadowej we Flandrii
jest ograniczenie składowania odpadów na rzecz powtórnego wykorzystywania i odzysku
surowców. Oznaczało to zamykanie i reorganizację składowisk odpadów, pełne
wykorzystanie instalacji do spalania odpadów oraz wdroŜenie programów segregowania
odpadów komunalnych. Ceny składowania i spalania odpadów zostały znacznie podniesione
(równieŜ za pomocą specjalnych podatków, tak by segregacja i recykling stały się bardziej
atrakcyjne ekonomicznie. Wysokie ceny utylizacji odpadów mają działać równieŜ jako
ekonomiczna zachęta do zmniejszania objętości wytwarzanych odpadów. W latach 90.
główny nacisk połoŜony został na selektywną zbiórkę odpadów u źródła, np. przez tworzenie
2
Opracowano na podst. Municipal waste management In Flanders – Experiences and Challenges; Public Waste
Agency of Flanders (OVAM), kwiecień 2004
5
systemu punktów odbierających posortowane odpady. Postawiono równieŜ na rozwój
infrastruktury do przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji. Podjęto równieŜ szereg
inicjatyw między samorządami a organizacjami przetwórstwa odpadów dotyczących
zagospodarowywania określonych typów odpadów, np. odpadów opakowaniowych oraz
odzysku materiałów z odpadów wielkogabarytowych. Zaostrzone zostały standardy emisji dla
spalarni odpadów, zwiększono równieŜ liczbę instalacji w której spalanie odpadów powiązane
jest z odzyskiem energii.
Cele ilościowe
Zgodnie z programem działań w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2003-
2007 przyjęto następujące cele ilościowe dotyczące ograniczania masy odpadów, które muszą
zostać poddane unieszkodliwieniu przez spalanie lub składowanie:
2003 – 180 kg/mieszk.
2005 – 165 kg/mieszk.
2007 – 150 kg/mieszk.
To bardzo ambitne plany zwaŜywszy, Ŝe w latach 90. spalaniu lub składowaniu poddawano
ponad 300 kg odpadów na mieszkańca rocznie. Odnośnie poziomów recyklingu odpadów
komunalnych, załoŜono, Ŝe odsetek odpadów segregowanych u źródła wzrośnie z 66% w
2000 r. do 69% w 2007 r. Stosowane mechanizmy mają umoŜliwić całkowite zaprzestanie
składowania odpadów, które moŜna by poddać róŜnym formom odzysku. Istotnym
elementem tej polityki jest systematyczne zwiększanie odpowiedzialności wytwórców
róŜnorodnych produktów za ich zbiórkę, z chwilą gdy staną się one odpadem.
W efekcie przyjętych załoŜeń Flandria cieszy się dziś jednym z najskuteczniejszych
systemów gospodarki odpadami w Europie. Nacisk na zapobieganie powstawaniu odpadów
przynosi dobre rezultaty. Obecnie ponad 1/3 gospodarstw domowych prowadzi
kompostowanie swych odpadów organicznych. W sieci czterdziestu ośrodków segregowania
zbiera się rocznie ponad 20 tys. ton produktów, które moŜna przekazać do powtórnego
wykorzystania. Od końca lat 90. notuje się stabilizację, a ostatnio równieŜ stopniowe
zmniejszanie się całkowitej masy wytwarzanych odpadów komunalnych. Trendowi temu
towarzyszy szybki wzrost segregowanych odpadów i konsekwentne ograniczanie masy
odpadów kierowanych do końcowego unieszkodliwiania w drodze składowania lub spalania.
W 2002 r. na składowiska i do spalarni trafiło łącznie ponad 1 mln ton odpadów, z czego 86%
spalono, a jedynie 14% zdeponowano na składowiskach (oznacza to, Ŝe we Flandrii na
składowiska trafia jedynie 4,4% całości wytworzonych odpadów komunalnych). Główne
frakcje odpadów zbieranych selektywnie to: odpady biodegradowalne – 145 kg/osobę (37,5%
wszystkich wytwarzanych odpadów), odpady budowlane, papier i karton, szkło i metale. W
2002 r. na głowę mieszkańca zebrano blisko 60 kg odpadów opakowaniowych.
Do najwaŜniejszych mechanizmów, które umoŜliwiły skuteczne rozwiązywanie problemu
odpadów we Flandrii naleŜą tzw. umowy ekologiczne zawierane między flamandzkim
ministerstwem środowiska a samorządami gminnymi. Skonstruowane są one tak, Ŝe
uprawniają gminy do otrzymania środków finansowych w przypadku wypełnienia w
wyznaczonym terminie określonych celów z dziedziny gospodarki odpadami, np.
dotyczących osiągnięcia odpowiednich poziomów segregowania odpadów. Fundusze na te
swoiste kontrakty pochodzą m.in. z opłat za składowanie i spalanie odpadów. Treść umów
powstaje przy współudziale Stowarzyszenia Flamandzkich Miast i Gmin (VVSG) oraz
Związku Prowincji (VVP). Prowincje – odpowiednik polskich województw – zapewniają
gminom pewną pomoc w realizacji kontraktów, jednak generalnie to na samorządach
6
lokalnych spoczywają obowiązki z dziedziny gospodarki odpadami. Działania te finansowane
są dzięki przychodom z takich źródeł jak:
•
opłaty za torby na odpady domowe i znaczki na pojemniki do odpadów podlegających
biodegradacji, niezbędnych by odpady były odebrane przez słuŜby komunalne (np. opłata za
standardowy worek na śmieci o pojemności 60 litrów wynosi około 1 euro),
•
tzw. „podatek śmieciowy” – w 2000 r. wynosił on przeciętnie 55 euro na gospodarstwo
domowe i przeznaczony był na pokrycie kosztów stałych organizacji systemu odzysku,
recyklingu i unieszkodliwiania odpadów,
•
opłaty wnoszone przez przedsiębiorstwa odzysku.
Większość gmin ustala opłaty i podatki na takim poziomie by mieszkańcy ponosili całkowite
koszty postępowania z odpadami. Gminy mają w tej dziedzinie pełną autonomię, w rezultacie
we Flandrii istnieje wiele odrębnych systemów opłatowo-podatkowych, a daniny te ustalane
są na róŜnym poziomie. Władze regionalne starają się doprowadzić do pewnej harmonizacji w
tej dziedzinie, głównie za pomocą porozumień międzygminnych. Wyrównywanie stawek
między sąsiadującymi jednostkami administracyjnymi jest waŜne z punktu widzenia
pobudzania świadomości obywatelskiej i przejrzystości systemu, który prowadzi do tego, Ŝe
w poszczególnych gminach odpady są zbierane i segregowane w podobny sposób przy
obowiązywaniu podobnych stawek. Zapobiega to równieŜ „turystyce śmieciowej” polegającej
np. na wykupywaniu tańszych worków na śmieci w gminach, które pobierają niŜsze opłaty z
tego tytułu. Generalnie obowiązuje zasada, Ŝe kaŜdy obywatel oddaje swoje śmieci
jednostkom operującym w jego gminie.
Źródło:
1) Informacje uzyskane z ambasad RP
2) Odpowiedzi na ankietę przesłaną do biur badawczych w parlamentach wybranych krajów
(w ramach sieci ECPRD – European Centre for Parliamentary Research and Documentation)
Opracowali: Mirosław Gwiazdowicz i Mirosław Sobolewski (Biuro Analiz Sejmowych, Kancelaria Sejmu)