plik

PRAWO ADMINISTRACYJNE

dr hab. prof. UWr Marcin Miemiec

J. Boć „Prawo administracyjne”

J. Boć „Prawo administracyjne. Konwersatoria i ćwiczenia”

ADMINISTRACJA → łac. administrare



prywatna – organizowanie działalności osób prywatnych



publiczna – organizowanie działalności mającej znaczenie społeczne

fr. service public → służba publiczna

WŁADZA WYKONAWCZA

  GŁOWA PAŃSTWA
  RZĄD
  ADMINISTRACJA

o CENTRALNA
o TERENOW

prawotwórstwo delegowane (z upoważnienia władzy ustawodawczej)

…………………………………………………………………………………………………...

Charakterystyczne dla działalności prawodawcy jest uchwalanie aktów o charakterze
generalnym i abstrakcyjnym, z wyjątkiem ustawy budżetowej i obsady stanowisk i urzędów
(charakter indywidualny i konkretny).

USTAWA W SENSIE FORMALNYM → akt uchwalony w trybie ustawy, ale
niewprowadzający nowych norm abstrakcyjnych

Administracja publiczna dysponuje atrybutem władczości. Wydaje ona akty stosowania
prawa, których jest stroną (autorytatywny sposób stosowania prawa).

Sądy  sprawują  kontrolę  nad  działalnością  organów  administracji.  Mogą  one  oddalić  skargę
(ze względów merytorycznych) lub odrzucić (ze względów formalnych), bądź przyjąć skargę.
Sąd  odrzuca  lub  oddala  skargę,  bądź  uchyla  akt  administracyjny.  Nie  jest  organem
administracji  i  nie  ma  kompetencji  nowacyjnych,  więc  nie  może  wydać,  ani  zmienić  aktu
administracyjnego.

Organy administracji samorządowej oraz organy terenowej administracji rządowej mają
prawo wydawania aktów prawa miejscowego o ograniczonym terytorium obowiązywania.

ADMINISTRACJA

 WŁADCZA → podmiot administracji ma prawo kształtowania sytuacji prawnej

innych podmiotów, może także inicjować własne działanie, w zakresie
obowiązującego prawa, choć działania podejmuje także na wniosek

o POLICJA → część administracji publicznej skierowana na ochronę

bezpieczeństwa i porządku publicznego

 ŚWIADCZĄCA → podmiot administracji ma obowiązek udzielenia określonej

pomocy i wsparcia obywatelom oraz świadczenia usług (edukacja, służba zdrowia)

 STERUJĄCA → wydawanie aktów sterujących oraz motywujących obywateli

Osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych ma prawo scedować tę
kompetencję na osobę trzecią tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w
ustawie.

……………………………………………………………………………………………….......

Administracja sterująca generalnie nie używa środków władczych.

Kodeks Postępowania Administracyjnego stoi na straży trwałości i stabilności decyzji
ostatecznych (od których nie można się odwołać w trybie administracyjnym) oraz
prawomocnych (od których nie można się odwołać na drodze sądowej). Zasadniczo powoduje
to utrudnienia w próbie odebrania przyznanych środków materialnych lub cofnięcia decyzji.

ADMINISTRACJA (cd)

 INFRASTRUKTURY PAŃSTWA → w głównej mierze personel dbający o

organizację i kwestie materialne innych organów państwowych (zapewnienie siedziby,
przepływ dokumentów, przydział spraw w sądzie)

 DANIN PUBLICZNYCH → zajmuje się zbieraniem przymusowych bezzwrotnych

świadczeń  na  rzecz  państwa  lub  samorządu  (danin  publicznych).  Daniny  publiczne
dzielą  się  na  OPŁATY  (świadczenia  wzajemne  –  w  zamian  za  opłatę  interesant
otrzymuje „coś”) oraz PODATKI i CŁA (wnoszone przy okazji obrotu z zagranicą).
Do  obsługi  państwa  w  zakresie  sfery  danin  publicznych  służą  organy  daninowe
(podatkowe).
Terenowymi  organami  ministerstwa  finansów  są  dyrektorzy  Izb  Celnych,  Urzędów
Celnych  i  Izb  Skarbowych  oraz  naczelnicy  Urzędów  Skarbowych.  Organami
daninowymi  są  także  wójt/burmistrz/prezydent  miasta,  zarząd  powiatu,  zarząd
województwa.
Daninami zajmuje się szczegółowo prawo finansów publicznych.

o PODATKOWA

…………………………………………………………………………………………………...

ADMINISTRACJA (cd)

 KOOPERUJĄCA → współdziałanie organów administracyjnych z podmiotami

niepublicznymi w zakresie pomocy społecznej, oświaty, kultury, infrastruktury
technicznej

świadczeniodawca publiczny (np. gmina w zakresie wodociągów i kanalizacji)
często posługuje się w tym celu podmiotami publiczno-prywatnymi (np.
MPWiK sp. z.o.o)

 Zadania gminy mogą być zlecone podmiotom prywatnym w drodze

umowy (zazwyczaj wieloletniej)

 Szkoła publiczna może być prowadzona przez podmiot prywatny
 Ustawa o działalności publicznej i wolontariacie

o kategoryzacja dróg publicznych: drogi gminne, drogi powiatowe, drogi

wojewódzkie, drogi krajowe

 KOORDYNUJĄCA → koordynacja współpracy organów administracji i służb

publicznych (np. wojewoda w stanach nadzwyczajnych)

o CENTRALNA (resorty)
o ROZPROSZONA (terenowa)

Wojewoda i Regionalne Izby Obrachunkowe są organami administracji rządowej i sprawują
nadzór nad działalnością organów administracji samorządu terytorialnego.

…………………………………………………………………………………………………...

PRAWO ADMINISTRACYJNE



PROCEDURALNE

 Kodeks Postepowania Administracyjnego z 1986 r.
 szczególne przepisy proceduralne w ustawach (m.in. inne terminy odwołania)



MATERIALNE

  brak kodyfikacji
  ustawy oraz akty prawne niższej rangi (akty wykonawcze do ustaw)
  Ustawa o aktach stanu cywilnego
  Ustawa o zmianie imion i nazwisk



USTROJOWE

  Konstytucja RP
  ustawy
  nie  można  tworzyć  struktur  administracyjnych  w  oparciu  o  akty  wewnętrzne

administracji

Do zawarcia małżeństwa dochodzi poprzez zgodne oświadczenia woli małżonków, przy czym
powinni oni dokonać tego aktu w obecności urzędnika stanu cywilnego lub kapłana, który
będąc świadkiem stwierdza zawarcie małżeństwa. Dochodzi do niego w drodze
administracyjnej, natomiast rozwód może być orzeczony tylko w drodze sadowej.

W sprawach ewidencji ludności pierwszą instancją jest organ gminy, w drugiej instancji
wojewoda, w trzeciej instancji minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Organem drugiej i ostatniej instancji w sprawie decyzji administracyjnych organów
samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Plan zagospodarowania wewnętrznego leży w gestii gminy, a kontrolę sprawuje wojewoda.

Prawo administracyjne materialne korzysta w pewnym zakresie ze środków karnych. Typową
sankcją dla prawa administracyjnego jest pozbawienie osoby możliwości pewnego działania
(np. decyzja o nakazie wstrzymania robót). Osoba taka może faktycznie wykonywać te prace,
ale pozbawione są one cechy legalności.

Normy  prawa  administracyjnego  skierowane  są  do  podmiotów,  których  pozycja  nie  jest
równa.  Stąd  do  nawiązania  stosunku  administracyjnego  dochodzi,  gdy  podmiot,  zwany
organem  administrującym,  „narzuca”  swoją  decyzje  (wolę)  drugiemu  (innym)  podmiotowi
stosunku.  Prawo  administracyjne  przyjmuje  domniemanie  prawidłowości  (ważności)  tj.
zasadę,  że  akt  jest  ważny,  gdyż    był  wydany  przez  właściwy  organ  (aspekt  ustrojowy),  w
odpowiedniej  procedurze  (aspekt  proceduralny)  i  zgodnie  z  odpowiednimi  normami  (aspekt
materialny).

Naruszenie instancyjności (np. wydanie decyzji o zmianie imienia przez wojewodę w
pierwszej instancji) pociąga za sobą nieważność wydanego aktu z mocą wsteczną.

Właściwość oznacza nie tylko właściwość organu, ale także właściwość elementu struktury
organu. Urząd Stanu Cywilnego i jego kierownik jest organem specjalnym gminy z mocy
ustawy, a nie z mocy odpowiedniego upoważnienia innego organu.

► reguła trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być uchylone tylko w drodze sądu
administracyjnego

Standardowym terminem na odwołanie od decyzji, przewidzianym przez KPA, jest 14 dni. W
przypadku uchybienia terminowi osoba odwołująca się może złożyć wniosek o przywrócenie
terminu, który załącza wraz z pismem procesowym (skargą odwoławczą). Organ odwoławczy
może  uchylić  akt  w  części  albo  całości  i  wydać  nową  decyzję  albo  zwrócić  akt  do  organu
pierwszej  instancji  w  celu  ponownego  rozpatrzenia.  Przed  odwoławczymi  organami
administracji  pozycja  podmiotów  jest  nierówna,  lecz  zrównuje  się  w  postepowaniu  przed
sądem administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem ostatniej instancji od którego decyzji nie
przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym, przysługuje jednak wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy.

W przypadku, gdy obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego nie są
wykonywane dobrowolnie, administracja we własnym zakresie może przymusowo
egzekwować swoje rozstrzygnięcia.

…………………………………………………………………………………………………...

PRYWATYZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

 FORMALNA – zakładanie firm prywatnych zajmujących się świadczeniem usług

leżących w gestii administracji

 MATERIALNA

Podmioty wykonujące administrację publiczną:



państwo



jednostki samorządu terytorialnego



jednostki samorządu zawodowego



jednostki samorządu gospodarczego



podmioty gospodarcze przyjmujące formę spółek prawnych

Gmina ma osobowość prawną o charakterze korporacyjnym, posiadająca własne organy.

► państwowa administracja pośrednia – koncepcja, że gmina wykonuje swoje zadania na
zlecenie państwa, którego zadaniami są one w rzeczywistości

Stowarzyszenie osób prawnych nie musi spełniać wymogu 15 członków, gdyż ich nośnikiem,
jako osób korporacyjnych, są osoby fizyczne. Elementem nośnym osób prawnych o
charakterze zakładowym jest majątek celowy tj. masa majątkowa przeznaczona do realizacji
pewnego celu.

Uniwersytet nie jest korporacją, ale zakładem administracyjnym z elementami
korporacyjnymi.

Powołanie szkoły jest zależne wyłącznie od jednostki samorządowej, a w zasadzie jej
organów np. Rady Gminy lub Rady Powiatu.

Jeżeli istnieje struktura administracyjna, musza istniej więzi o charakterze nadrzędności i
podporzadkowania pomiędzy podmiotami tworzącymi te strukturę.

Normy ustrojowe mogą być ustanowione tylko w trybie ustawy, podobnie jak każde nowe
daniny publiczne. Przepisy ustawowe mogą przewidywać DEKONCENTRACJĘ
WEWNĘTRZNĄ, co umożliwia przekazanie prawa wydawania decyzji administracyjnych w
imieniu organu uprawnionego przez organy upoważniony. Może też zawierać upoważnienia
do wydawania aktów powszechnie obowiązujących (np. aktów prawa miejscowego) zawarte
w normach ustrojowych.

…………………………………………………………………………………………………...

Istotą  administracji  zdecentralizowanej  jest  zapewnienie  swobody  działania  organom
administracji  oraz  kontrola  weryfikująca  sprawowana  przez  organy  pozaadministracyjne,  ze
szczególnym uwzględnieniem organów sadownictwa.

Każdy, kogo prawo zostało naruszone przez uchwałę Rady Gminy może zaskarżyć ją przed
sądem, uprzednio wezwawszy do dobrowolnego wycofania się z uchwały naruszającej to
prawo.

Wojewoda może w ciągu 30 dni nieważność uchwały, w której uchwalaniu uczestniczyła
osoba do tego nieuprawniona. Po upłynięciu tego okresu wojewoda traci prawo stwierdzenia
nieważności, ale nadal może skierować skargę do sadu administracyjnego.

Nadzór  jest  instytucją  prawa  administracyjnego  ustrojowego,  czyli  należy  do  sfery
organizacyjnej  administracji.  Nadzór  finansowy  sprawowany  przez  Regionalne  Izby
Obrachunkowe  ma  swoje  źródło  w  Ustawie  o  finansach  publicznych.  Nadzór  jest  zawsze
wszczynany z urzędu (wyklucza się nadzór wszczynany na wniosek).

Osoba wnioskująca może wnieść skargę na bezczynność do organu administracyjnego drugiej
instancji,  a  jeżeli  będzie  to  bezskuteczne  może  wnieść  skargę  na  bezczynność  do  sądu
administracyjnego.  Nawet  jeżeli  organ  administracyjny  podejmie  działania  wynikające  z
wniosku,  sąd  może  stwierdzić  rażące  naruszenie  prawa  (np.  szykanowanie  interesanta),  co
stwarza obywatelowi roszczenie na gruncie cywilnoprawnym (np. nieprzyznanie środków na
zakup leków wskutek czego osoba poniesie uszczerbek na zdrowiu). Organ władzy ma więc
obowiązek odpowiedzenia na wniosek obywatela.

Postępowanie nadzorcze kończy się najczęściej rozstrzygnięciem nadzorczym. Organ
nadzorczy ma jednak możliwość umorzenia postepowania nadzorczego.

Postępowanie administracyjne kończy się decyzją administracyjną lub decyzją o umorzeniu
postepowania.

Organem  odwoławczym  w  zakresie  zadań  własnych  gminy  i  powiatu  oraz  organem  drugiej
instancji  w  zakresie  zadań  zleconych  samorządom  ze  sfery  administracji  rządowej  (z
zastrzeżeniem  uregulowań  szczegółowych)  jest  SAMORZĄDOWE  KOLEGIUM
ODWOŁAWCZE. Instancyjności nie należy mylić z nadzorem, SKO nie sprawuje nadzoru, a
wyłącznie rozpatruje odwołania od decyzji administracyjnych.

…………………………………………………………………………………………………...

W administracji dużą rolę odgrywa NADZÓR HIERARCHICHNY

A. KONTROLA → prawo wglądu w działania podmiotu podporządkowanego,

uzyskiwania informacji, ustalania pewnych wzorców działania

a) kontrola prewencyjna/wstępna → przedmiotem jest dopiero zamierzone

działanie

b) kontrola bieżąca → przedmiotem jest działanie w toku
c) kontrola represyjna/następcza → przedmiotem jest zakończone już

postepowanie

Nadzór  pozwala  na  władczą  ingerencję  w  działalność  organu  podporządkowanego.  Organ
podporządkowany jest zobowiązany do podporzadkowania się rozstrzygnięciu nadzorczemu.
W  modelu  kontroli  względnej  (nie  występuje  w  administracji  rządowej)  organ
podporządkowany  ma  prawo  zwrócić  się  do  sadu  o  zbadanie  zgodności  rozstrzygnięcia
nadzorczego z prawem. Wzorcem działania administracji rządowej jest obowiązujące prawo.
Używane  są  do  oceny  działalności  także  kryteria  celowościowe  –  celowość,  rzetelność,
gospodarność.

ZASADA SAMODZIELNOŚCI PRAWNEJ

Pomiędzy  gminą  (samorządem  gminnym),  powiatem  (samorządem  powiatowym)  i
województwem  (samorządem  wojewódzkim)  nie  występują  więzi  nadrzędności  i
podporządkowania,  z  nielicznymi  wyjątkami  podporzadkowania  funkcjonalnego  (np.
podporządkowanie  gminy  i  powiatu  samorządowi  wojewódzkiemu  w  ramach  Regionalnego
Programu Operacyjnego).

W administracji zdecentralizowanej nie ma możliwości wydawania poleceń służbowych, ale
jest ona włączona do systemu administracji publicznej.

ŚRODKI NADZORU w administracji zdecentralizowanej

 STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI → pozwala wyeliminować akt, który w sposób

poważny narusza prawo, nieważność aktu ex nunc (traktujemy akt jakby nigdy nie
został wydany)

 UCHYLENIE AKTU → nieważność aktu ex nunc
 AKT WOJEWODY WSKAZUJĄCY NARUSZENIA PRAWA w wydanym akcie

Nadzór jest instytucją, która zachodzi między organami administracji publicznej. Kontrola
aktów administracji zdecentralizowanej przez sądy nie należy do nadzoru.

 UZGODNIENIE → podmiot administracji przedkłada projekt aktu, który ogłasza po

uzyskaniu zgody drugiego podmiotu

 ZAOPINIOWANIE → opinia nie ma charakteru wiążącego (chyba że przepis

szczególny stanowi inaczej)

 ZATWIERDZENIE → wydany akt przekazuje się podmiotowi nadzorującemu,

odmowa zatwierdzenia powoduje, że akt nie wchodzi do obrotu prawnego, więc nie
jest prawnie skuteczny

 ŚRODKI O CHARAKTERZE PERSONALNYM

 Zarządzenie zastępcze wojewody o wygaśnięciu mandatu

 ŚRODKI DOTYCZĄCE FINANSÓW

 Regionalne Izby Obrachunkowe
 MANIPULACJA DOBRAMI (rozdzielenie środków przez wojewodę)

W administracji scentralizowanej jest zawsze nadzór hierarchiczny.

…………………………………………………………………………………………………...

Organizacja administracji publicznej poddawana jest regulacjom aktów obowiązujących
wewnętrznie, choć poddawana jest często także uregulowaniu ustawowemu. Normy kontrolne
mają istotne znaczenie dla zapewnienia spójności administracji publicznej.

Organy administracji rządowej  podzielone są według kryterium resortowego.  Zdarza się, że
całą  administrację  w  danym  dziale  obsługuje  jeden  organ  wraz  z  jego  organami
pomocniczymi np. KRRiT, UOKiK, Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. W
wypadku  takich  organów  przepisy  przewidują  możliwość  zwrócenia  się  o  ponowne
rozpatrzenie sprawy.

Kodeks Postepowania Administracyjnego przewiduje dwuinstancyjne rozpatrywanie spraw tj.
odwołanie się od decyzji administracyjnej do organu wyższej instancji, a następnie
postepowanie przed tym organem.

Prezes ZUS w celu usprawnienia administracji, na zasadzie dekoncentracji administracji,
przekazuje kompetencje lokalnym urzędnikom, którzy jednak wydają decyzje rozumiane jako
decyzje prezesa.

Na ogół w administracji występuje rozproszenie zadań, czyli przekazywanie ich na niższe
stopnie

administracji

terytorialnej

(DEKONCENTRACJA

TERYTORIALNA),

przekazywania kompetencji organom wyższego rzędu następuje w drodze KONCENTRACJI
TERYTORIALNEJ. Gdy w miejsce jednego resortu powstaje kilka resortów, z których każdy
przejmuje  część  kompetencji  pierwotnego  resortu,  jest  to    DEKONCENTRACJA
RESORTOWA.  Może  istnieć  także  rozproszenie  kompetencji  wójta,  burmistrza  lub
prezydenta  miasta  do  których  obsługi  powołuje  się  Urząd  Gminy  lub  Urząd  Miasta. Jest  to
DEKONCENTRACJA WEWNĘTRZNA.

Przejmowanie kompetencji departamentów przez prezydenta nosi nazwę KONCENTRACJI
WEWNETRZNEJ. Przekazanie kompetencji ze szczebla powiatowego administracji resortu
do szczebla wojewódzkiego innego resortu to KONCENTRACJA UKOŚNA.

Proces odwrotny to DEKONCENTRACJA UKOŚNA.

W przypadku ministra spraw wewnętrznych organami terenowymi są m.in. komendy policji.
Występuje tam nadrzędność i podporzadkowanie (hierarchia) organizacyjne. Jednostki
samorządu terytorialnego (województwo, powiat, gmina) nie są powiązane więzami
nadrzędności i podporzadkowania organizacyjnego.

Centralizacja to system administracji w którym istnieje DROGA SŁUŻBOWA, nadrzędność
służbowa.  Nadrzędność  służbowa  dotyczy  osób,  które  wypełniają  funkcje  organów.  Organ
nadrzędny  może  wydawać  organom  podporządkowanym  POLECENIA  SŁUŻBOWE,  które
mogą przybrać postać tak aktów generalno-abstrakcyjnych, jak i indywidualno-konkretnych.

Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich policjantów.

► gdy polecenie służbowe oznacza konieczność złamania prawa, droga służbowa może
zostać pominięta

PODLEGŁOŚĆ  OSOBOWA  oznacza,  że  organ  znajdujący  się  na  niższym  stopniu
administracji  jest  zależny  od  organu  wyższego  stopnia  w  zakresie  osobowym  (powołanie  i
odwołanie, regulacja wysokości pensji, awans).

Organ wyższego rzędu odpowiada za wszystkie zadania podejmowane w strukturze, której
przewodzi. Jednak scedowanie kompetencji na organ niższego rzędu, w ramach
dekoncentracji, nie oznacza, że organ nadrzędny nie może się zając konkretną sprawą.

…………………………………………………………………………………………………...

Istnieją przepisy, które pozwalają wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta, staroście lub
marszałkowi województwa na przekazanie prawa do wydawania decyzji administracyjnych
ściśle określonej osobie (imię, nazwisko, stanowisko).

► administracja sterująca – zachodzi gdy państwo osiąga pewne cele bez stosowania
środków o charakterze władczym

Obiekty budowlane dzielą się na:



budynki



budowle



obiekty małej architektury

…………………………………………………………………………………………………...

Istnieje domniemanie właściwości na rzecz organu uchwałodawczego (rady gminy, rady
powiatu). Norma kompetencyjna przyznaje domniemanie właściwości zarządowi
województwa na poziomie wojewódzkim. Sytuacja taka istnieje, gdy niedookreślono organu
wykonującego kompetencję przyznaną województwu, przy czym sejmik województwa może
w statucie zastrzec sobie właściwość w konkretnych, określonych sprawach.

Do kompetencji organów uchwałodawczych należy uchwalanie rocznych planów
finansowych (budżetów), obsada stanowisk (w powiecie starostę i na jego wniosek członków

zarządu, w województwie marszałka i członków zarządu, a także skarbnika), zarządzanie
mieniem gminy w zakresie przekraczającym czynności zwykłego zarządu oraz uchwalanie
aktów prawa miejscowego.

Wójt/burmistrz/prezydent, starosta i marszałek województwa wydają indywidualne decyzje
administracyjne w trybie określonym w ustawach (m.in. KPA, ordynacji podatkowej).

Organy uchwałodawcze wyłaniają spośród siebie ORGANY WEWNĘTRZNE, które są
resortowo ukierunkowane (KOMISJE), specyficzną, stałą komisją jest KOMISJA
REWIZYJNA (w zakresie kontroli, głównie finansowej), w jej skład wchodzą,
proporcjonalnie, członkowie wszystkich klubów politycznych.

W procedurze budżetowej organ uchwałodawczy może wnosić poprawki. Rada gminy w
sformalizowanym procesie przyjmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Powinna ona zatrudnić do przygotowania jego projektu podmiot o uprawnieniach do
planowania urbanistycznego.

Komisje kontrolują działalność organów wykonawczych w zakresie swojej właściwości
rzeczowej, mają one funkcje opiniodawczą, nie sprawują władzy.

W gminie występuje podział na sołectwa i niższe jednostki administracyjne, w gminach
miejskich na osiedla i dzielnice (obecnie na dzielnice podzielona jest tylko Warszawa). O
wprowadzeniu podziału decyduje organ uchwałodawczy, wyznacza on również jego granice
w uchwale do której dołącza się załącznik graficzny. Organami „samorządu wewnętrznego”
gminy wiejskiej (sołectw) jest sołtys, rada sołecka i zebranie wiejskie. W gminach miejskich
są to rada osiedla, zarząd osiedla i jego przewodniczący.

Elementem nośnym samorządu terytorialnego jest obywatel posiadający prawo wyborcze do
organów samorządowych i zamieszkujący jednostkę samorządu terytorialnego, na terenie
której przysługuje mu prawo wyborcze. Aby kandydować na wójta, burmistrza lub prezydenta
należy ukończyć 25 lat. Nie ma wymogu stałego zamieszkania na terenie gminy, w której
kandyduje, musi natomiast stale zamieszkiwać w Polsce.

NADZÓR NAD DZIAŁALNOŚCIĄ SAMORZADU



nie ma charakteru nadzoru organizacyjnego



kompetencje nadzorcze organów rządowych wynikają z ustaw, które przyznają im

prawo nadzoru nad działalnością samorządu według kryterium LEGALNOŚCI



nadzór funkcjonalny



nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów, wojewoda, Regionalne Izby Obrachunkowe



nadzór sprawują także sady administracyjne, przy czym nadzór jest sprawowany
między organami administracji, stąd należy mówić tu raczej o KONTROLI
LEGALNOŚCI (sądowej)

►Europejska Karta Samorządu Terytorialnego – przewiduje nadzór i kontrolę samorządu,
tylko jeśli jest przyznana w ustawach i konstytucji i dotyczy legalności oraz, ewentualnie,
celowości działań samorządu

Obecnie w Polsce nadzór może się odbywać pod względem legalności (wcześniej
legalnościowo-celowościowym), zaś w niektórych sprawach finansowych ocenia się także
celowość.

Nadzór dotyczy czynności prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego, głównie
uchwał organów uchwałodawczych, a w przypadku powiatu i województwa, także uchwał
zarządów powiatu i województwa. Dotyczy także zarządzeń jednoosobowych organów
wykonawczych gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta). Nie dotyczy natomiast aktów
władczych indywidualno-konkretnych podejmowanych w trybie postepowania
administracyjnego i podatkowego oraz czynności cywilnoprawnych podlegających kontroli
sądów powszechnych.

Mechanizm nadzoru ma na celu eliminację wadliwych czynności prawnych. W wypadku
istotnego naruszenia prawa ustawa przyjmuje kwalifikowaną wadę, która jest podstawą
nieważności tego aktu.

…………………………………………………………………………………………………...

Władzę w gminie sprawują obywatele zamieszkujący w granicach gminy (obywatele Polski
lub UE) poprzez wybory, referenda i konsultacje społeczne. Władze sprawuje także wójt,
burmistrz lub prezydent oraz rada gminy (rada miasta).

Wspólnota gminna jest płynna tj. skład stałych mieszkańców gminy jest zmienny w czasie.
Wspólnocie samorządowej przysługują pewne kompetencje, przy czym referendum jest
szczególną formą wyrażania woli przez ogół mieszkańców gminy, regulowaną przez Kodeks
Wyborczy, zarządzaną w szczególnej procedurze i odbywającą się według określonych
wymogów (np. frekwencja).

Przy przekształceniach terytorialnych jest obowiązek zasięgnięcia opinii mieszkańców danej
jednostki samorządowej.

Gmina i jej pozycja jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest gwarantowana
przez konstytucję. Gmina może podlegać przekształceniom, w tym likwidacji gminy, fuzji
gmin, inkorporacji gminy przez druga gminę oraz podziałowi gminy. O zmianach w
granicach gmin decyduje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

Stwierdzenie  nieważności  aktu  prawnego  oraz  stwierdzenie  wygaśnięcia  mandatu  mają
charakter  deklaratoryjny.  Obowiązuje  zakaz  gospodarowania  na  mieniu  gminnym  przez
radnego, w takiej sytuacji, jeżeli radny nie zrezygnuje z mandatu lub w określonym czasie nie
wyzbędzie  się  tego  mienia,  rada  stwierdza  wygaśnięcie  mandatu,  a  w  razie  jego
niewygaszenia,  zarządzenie  zastępcze  wydaje  wojewoda.  Wydanie  zarządzenia  zastępczego
jest  kompetencją  wojewody  i  ma  on  pełną  swobodę  w  jej  stosowaniu.  Do  wydania

zarządzenia nie można wojewody zmusić, chyba że zrobiłby to Prezes Rady Ministrów jako
jego zwierzchnik służbowy.

►charakter ingerencji w mechanizm nadzoru ma skarga złożona przez prokuratora do
wojewódzkiego sądu administracyjnego

Jeżeli rada gminy nie uchwali budżetu gminy w przewidzianym czasie, kolegium Regionalnej
Izby Obrachunkowej uchwala budżet w jej zastępstwie. Budżet ten obejmuje swym zakresem
zadania własne gminy oraz zadania zlecone gminie. Zadania poruczone przejmuje natomiast
zasadniczo organ, który je przekazał.

Nadzów nie obejmuje spraw rozstrzyganych w trybie przewidzianym przez Kodeks
Postępowania Administracyjnego lub innych procedurach specjalnych przewidzianych przez
akty prawne.

…………………………………………………………………………………………………...

W  razie  uporczywego,  wielokrotnego  naruszania  przez  organ  uchwałodawczy  samorządu
terytorialnego postanowień konstytucji,  Sejm na wniosek Prezesa RM może rozwiązać radę
gminy,  a  Prezes  RM  na  wniosek  ministra  wyznacza  osobę  pełniącą  funkcje  organu
uchwałodawczego.

Jeżeli  prawo  jest  uporczywie  naruszane  przez  wójta  (burmistrza  lub  prezydenta)  wojewoda
wzywa go do zaprzestanie takiej praktyki, a jeżeli organ nie  zaprzestanie naruszania prawa,
wojewoda  zwraca  się  do  Prezesa  RM  o  odwołanie  wójta  i  wyznaczenie  osoby  pełniącej
funkcje organu wykonawczego gminy.

W przypadku długotrwałego, nierokującego poprawy braku skuteczności wykonywania przez
organy  jednostki  samorządu  terytorialnego  zadań  własnych,  Prezes  RM  przedstawia  swoje
zarzuty  w  tej  sprawie  i  wzywa  do  przedstawienia  programu  naprawczego,  a  jeśli  nie
przyniesie  to  pożądanych  skutków,  Prezes  RM  ma  prawo  powołać  w  miejsce  tego  organu
komisarza  rządowego  na  okres  nie  dłuższy  niż  2  lata,  ale  nie  dalej  niż  do  wyboru  nowego
organu samorządu terytorialnego.

Komisarz rządowy przejmuje kompetencje organów jednostki samorządu z dniem powołania.
Organ, w którego miejsce powołano komisarza, zachowuje prawo do zaskarżenia decyzji do
sądu administracyjnego.

Kontrolę merytoryczną nad KRRiT sprawują organy sądownictwa. Przyjmowanie
sprawozdania KRRiT nie stanowi kontroli merytorycznej, nie dotyczy bowiem konkretnych
decyzji podejmowanych przez KRRiT.

Każdy, który został pokrzywdzony przez działalność organów w zakresie administracji
publicznej (np. wydawanie aktów prawa miejscowego) może, po wezwaniu do usunięcia
wadliwej decyzji, zwrócić się do sądu administracyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności
decyzji z prawem. Musi zachodzić związek pomiędzy aktem administracyjnym lub prawnym,
a sferą praw i obowiązków jednostki, która zaskarża decyzję organu.

Przyjmuje się, że czas między wezwaniem, a złożeniem skargi regulowany jest przez zasady
ogólne KPA, czyli niezwłocznie, najpóźniej po miesiącu, a w szczególnie skomplikowanych
sprawach po 2 miesiącach. Orzecznictwo i doktryna przyjęły termin dwumiesięczny. Jeżeli
sad w jakiejś sprawie oddali skargę na akt administracyjny, wycofana zostaje legitymacja
skargowa wobec innych osób.

…………………………………………………………………………………………………...

Źródłami prawa w sensie formalnym nazywamy procedury zmierzające do wprowadzenia,
usunięcia lub zmiany pewnego elementu w systemie prawnym, tryby postepowania
prowadzące do wydania aktu prawnego.

Przyjęto podział ustaw na ustawy w sensie materialnym (akty prawne zawierające normy
generalne i abstrakcyjne) oraz ustawy w sensie formalnym (mogące zawierać także normy
indywidualno-konkretne wydawane w drodze legislacyjnej właściwej dla ustaw),

Prawo powszechnie obowiązujące dotyczy podmiotów określonych rodzajowo.

…………………………………………………………………………………………………...

ŹRÓDŁO PRAWA W SENSIE MATERIALNYM

Minister finansów opodatkował striptizerki, ale nie opublikował rozporządzenia, stąd sąd
badał, czy poinformował płatników  o obowiązku zapłaty podatku.

Uchwały  RM,  zarządzenia  Prezesa  RM  i  ministrów  mają  charakter  wewnętrznie
obowiązujący i podlegają im tylko jednostki organizacyjne bezpośrednio podległe organowi
wydającemu  akt.  Zarządzenia  wydawane  są  na  podstawie  ustawy  i  nie  mogą  modyfikować
sytuacji  prawnej  obywateli,  szczególnie  wprowadzać  zmian  w  sferze  praw  i  obowiązków
obywatela. Podlegają one kontroli z punktu widzenia legalności przez organy sadowe.

Ochrona sadowa (prawna) funkcjonariusza publicznego w zakresie należącym do sfery
podległości służbowej jest znacząco ograniczona. Nie dotyczą te ograniczenia sfery nieobjętej
podległością służbową. Stąd nie można go pozbawić lub ograniczyć podstawowych praw
obywatela np. prawa wolności sumienia i wyznania.

Sędzia, będąc związany konstytucją i ustawami, nie musi brać pod uwagę w procesie
orzekania aktów wykonawczych, nawet rozporządzeń. Jeżeli ustawa przewiduje wydanie
szczegółowych zasad w drodze rozporządzenia, co do zasady, brak takiego aktu uniemożliwia
stosowanie aktu prawnego (w drodze wyjątku jednak przy braku rozwiązań szczegółowych,
sąd może uznać, iż należy zastosować zasady ogólne).

AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO

Polska  jest  państwem  unitarnym,  stad  występuje  jednolitość  aktów  o  randze  ustawowej
(pochodzą od jednego parlamentu jako organu stanowiącego). Natomiast na poziomie aktów
o  zasięgu  terytorialnym  nieobejmującym  całego  kraju  występuje  duża  różnorodność  aktów
prawnych.

Konstytucja nie przewiduje wymogu istnienia wytycznych dotyczących treści w zakresie
wydawania aktów prawa miejscowego. Nie istnieje tez w Polsce jedna ustawa regulująca
wydawanie aktów prawa miejscowego (w PRL dotyczyła tego ustawa z 1964 roku).

Akty prawa miejscowego

  UCHWAŁA → organ kolegialny
  ZARZĄDZENIE → organ jednoosobowy
  UCHWAŁA ZAWIERAJACA PRZEPISY PORZADKOWE → organ kolegialny
  ZARZĄDZENIE PORZADKOWE → organ jednoosobowy i zarząd powiatu
  ROZPORZADZENIE → wojewoda
  ROZPORZADZENIE PORZADKOWE → wojewoda

GMINA

► rozdział IV Ustawy o samorządzie gminnym określa dziedziny w których gminie
przysługuje prawo wydawania norm powszechnie obowiązujących o zasięgu terytorialnym

Na każdym poziomie samorządu terytorialnego wydawane są STATUTY, określające
podstawowe zasady funkcjonowania gminy m.in. podział na jednostki pomocnicze, nazwy
organów, wykaz organów wewnętrznych organu stanowiącego itd.

Przepisy przyjmują, że statuty mają charakter aktów prawa miejscowego, mimo, że większość
ich norm nie ma waloru powszechnego obowiązywania (można tu mówić o akcie prawa
miejscowego w znaczeniu formalnym). Aktami prawa miejscowego są także uchwały
zawierające zasady zarządu mieniem komunalnym.

…………………………………………………………………………………………………...

Źródła  prawa  administracyjnego  powinny  być  jasno  skonstruowane,  sama  nazwa  powinna
udzielać  informacji  o  treści  danego  aktu.  Trudność  pojawia  się  w  przypadku  aktów  prawa
miejscowego. W Konstytucji znajdują się tylko ogólne określenia tych aktów i odesłanie do
ustaw. Często  nie ma pewności,  czy dany akt  jest  aktem prawa miejscowego (ma charakter
powszechnie  obowiązujący  i  normatywny),  czy  też    jest  jedynie  aktem  indywidualno-
konkretnym  (o charakterze wewnętrznie obowiązującym). Nazwa nie jest w tym  przypadku
rozstrzygająca. Dopiero badanie treści aktu może rozwiać wątpliwości w tej kwestii.

Akt prawa miejscowego cechuje się (łącznie) tym, że:

jest wydawany przez organ posiadający funkcje prawotwórcze

posiada przynajmniej jedną normę o charakterze generalno-abstrakcyjnym – warunek
najbardziej sporny, wiele zależy od argumentacji i konkretnej sprawy (np. decyzja o
likwidacji podstawówki)

o ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy

AKTY PORZADKOWE → wydaje się je w celu ochrony pewnych ważnych dóbr
chronionych prawnie

Mogą je wydawać:

 ABW, policja, straż miejska/gminna
 policja administracyjna – organy kontroli międzyresortowej mają uprawnienia

kontrolne w pewnych dziedzinach, mogą wydawać rozstrzygnięcia o charakterze
wiążącym i podejmować działania o charakterze prewencyjnym

  Państwowa Inspekcja Sanitarna
  Państwowa Inspekcja Handlowa
  Państwowa Inspekcja Budowlana
  Dozór Techniczny

 władze jednostek samorządu terytorialnego

 gmina

 rada gminy – w zakresie nieuregulowanym przez prawo, jeżeli jest to

niezbędne dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa i spokoju publicznego;
akty porządkowe mogą przewidywać karę grzywny z przepisów o
wykroczeniach

 wójt (burmistrz/prezydent) w wyjątkowych sytuacjach, w drodze

zarządzenia w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagają
zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu rady gminy

 powiat

 rada powiatu – analogicznie do rady gminy, dodatkową przesłanką jest

ochrona środowiska naturalnego, jeżeli problem występuje na obszarze
większym

 województwo – organom samorządowym nie przysługuje prawo wydawania

przepisów

 wojewoda – w sytuacjach wyżej wymienionych w drodze

rozporządzenia porządkowego, musi przesłać niezwłocznie do władz
sąsiednich jednostek terytorialnych, wojewoda dodatkowo do Prezesa
Rady Ministrów, który może rozporządzenie porządkowe uchylić

…………………………………………………………………………………………………...

FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

Prawo reguluje zadania jednostek administracji publicznej oraz kompetencję organów
administracji, ale także formy w jakich administracja może swoje zadania realizować.

Gmina  wykonuje  swoje  zadania  własne  o  charakterze  pomocy  społecznej  w  formie
przyznawania  dodatków  mieszkaniowych  oraz  zasiłków  celowych.  Zadania  te  przy  pomocy
określonych  kompetencji  wykonuje  organ  wykonawczy  gminy,  mogący  swoje  kompetencje
przekazywać  kierownikowi  ośrodka  pomocy  społecznej  oraz  pracownikom  socjalnym,  w
ramach dekoncentracji wewnętrznej. Ustawa przewiduje dla wykonywania tych zadań formę
DECYZJI  ADMINISTRACYJNEJ.  Realizacja  ich  za  pomocą  innych  form  (np.  umowy,
ugody) skutkowałaby wadliwością istotną takiego działania. Przed wydaniem decyzji  w tym
zakresie,  przeprowadza  się  wywiad  środowiskowy.  Ustawa  przewiduje  również  formę  tzw.
umowy  na  usamodzielnienie  oraz  bilet  kredytowy.  Usługi  w  zakresie  pomocy  społecznej

świadczą placówki i domy opiekuńcze. Osoba skierowana zostaje do domu opiekuńczego na
podstawie

aktu

administracyjnego

zostaje

użytkownikiem takiego zakładu

administracyjnego. Dalsze świadczenia odbywają się w prawnej formie działań faktycznych.

Podstawą dla funkcjonowania administracji jest nie tylko prawo stanowione, ale także
orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości UE.

Wpis do ksiąg meldunkowych w sprawie zameldowania ma charakter czynności materialno-
technicznej, a więc należy do działań faktycznych. Jednakże odmowa zameldowania musi być
wydana w formie decyzji administracyjnej.

Prawną  formą  działania  administracji  jest  zawsze  forma  przewidziana  przez  prawo.  Prawną
formą  działania  administracji  jest  także  forma  wywołująca  skutki  prawne  oraz  forma
wywołująca  nawiązanie  stosunku  prawnego,  ze  szczególnym  uwzględnieniem  stosunku
administracyjnoprawnego.

Formy działań administracji

  UMOWA ADMINISTRACYJNA
  UMOWA CYWILNOPRAWNA
  AKT ADMINISTRACYJNY
  CZYNNOŚCI MATERIALNO-TECHNICZNE
  AKT NORMATYWNY
  CZYNNOŚCI O CHARAKTERZE SPOŁECZNO-ORGANIZATORSKIM

Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny, czyli czynność prawna
organu administrującego.

Prawo łaski ma charakter aktu administracyjnego wydawanego przez Prezydenta RP.

…………………………………………………………………………………………………

Istnieją działania administracji, których nie cechuje władczość. Są to działania administracji
świadczącej.

Uspołecznienie administracji objawia się w świadczeniu usług przejętych od administracji
publicznej przez organizacje pożytku publicznego, w tym stowarzyszenia i fundacje. Obecnie
mówi się o tym w kontekście prywatyzacji administracji.

Fundacja jest osobą prawną typu zakładowego, o jej istocie stanowi majątek celowy i
realizowany przez nią cel. O charakterze korporacyjnym stowarzyszenia świadczy fakt, że
jego członkowie stanowią substrat stowarzyszenia.

Szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym z elementami korporacyjnymi, które
objawiają się w funkcjonowaniu wspólnoty akademickiej, do której należą pewne funkcje np.
wybór rektora.

Akt administracyjny można zaliczyć do kategorii czynności prawnych. Ma on charakter
przetworzenia normy generalnej i administracyjnej z ustawy lub aktu wykonawczego na

rozwiązanie indywidualno-konkretne, dostosowane do danych okoliczności, podmiotu i
warunków.

Decyzja administracyjna to akt administracyjny, określony w konkretnych procedurach
zawartych w Kodeksie Postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej.

Organ  wydający  akt  administracyjny  nie  musi  być  umieszczony  w  strukturze  administracji
publicznej, musi natomiast posiadać cechę funkcjonalną oparta na  możliwości wydania aktu
(kompetencję)  wynikającej  z  aktu  prawnego.  Wydanie  aktu  przez  organ  niewłaściwy
powoduje jego bezwzględną nieważność.

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje  zarządca
drogi  np.  w  przypadku  drogi  powiatowej  zarząd  powiatu.  Ustawa  przewiduje  jednak
możliwość  upoważnienia  do  wydawania  decyzji  konkretnej  jednostce  organizacyjnej
podległej zarządowi (bądź wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi). Kierownik tej jednostki nie
jest  organem  administracyjnym  w  sensie  strukturalnym  (organizacyjnym),  ale  jest  nim  w
sensie funkcjonalnym w związku z wykonywaniem przekazanej kompetencji.

Czynność organu administracyjnego jest jednowładcza. Na władczość składają się
JEDNOSTRONNOŚĆ, DOMNIEMANIE PRAWIDŁOWOŚCI wydania aktu oraz
zabezpieczenie PRZYMUSEM państwowym, przy czym nie odbywa się to w drodze sądowej
(egzekucję zapewniają organy administracji publicznej). Nie wszystkie działania administracji
zabezpieczone są przymusem i mają charakter władczy.

Akty administracyjne dzielą się na:

 ZWIĄZANE → gdy ktoś zachowa się zgodnie z normą, ma roszczenie o wydanie aktu
 SWOBODNE → gdy norma pozostawia organowi luz decyzyjny, organ decyduje nie

tylko o treści aktu, ale także o samym jego wydaniu

o UZNANIE ADMINISTRACYJNE
o SFORMUŁOWANIA NIEDOOKRESLONE

Sąd nie może kontrolować celowości działań administracji. Kontrola sadowa może natomiast
obejmować kontrolę prawa wyboru rozwiązania przez organ administracyjny.