Budżet jednostki samorządu terytorialnego

I. Budżet jednostki samorządu terytorialnego – treść budżetu i zasady
budżetowe

Jednostkami samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa

samorządowe. Każda j.s.t. prowadzi gospodarkę finansową samodzielnie i opiera się na

budżecie. Definicja legalna budżetu jest zawarta obecnie w art. 211 ustawy o finansach

publicznych.

W poprzednim stanie prawnym definicja ta zawarta była w art. 165 ustawy

o finansach publicznych z 2005r.

Podobnie jak poprzednio stwierdza się w nowej ustawie,

że budżet jest rocznym planem:

 dochodów i wydatków
 przychodów i rozchodów

danej jednostki, uchwalanym przez organ przedstawicielski, na rok budżetowy. Nowum

to przede wszystkim uściślenie pojęcia rok budżetowy. Ustawodawca wyraźnie zaznacza, że

jest to rok budżetowy. Druga zmiana to rezygnacja ze stwierdzenia, że budżet jest uchwalany

w formie uchwały budżetowej.

Uchwała budżetowa, podobnie jak ustawa budżetowa różni się od pozostałych uchwał

organów stanowiących j.s.t. zarówo jeśli chodzi o treść, jak i sposób jej uchwalenia,

wykonywania i kontroli. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem, co

determinuje jego prospektywny charakter. Budżet samorządowy dotyczy operacji

finansowych w zakresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przyszłych, a nie

już dokonanych. Zasada planowania jest postulatem ujmowania procesów związanych

z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych w plany finansowe o charakterze

mikroekonomicznym, odnoszące się do poszczególnych jednostek sektora finansów

publicznych oraz makroekonomicznym - obejmujące budżet państwa (a także budżety

samorządowe). Planowanie ma zapewnić ustalenie właściwego poziomu i struktury

dochodów oraz wydatków publicznych; plany ustalają przeznaczenie i wysokość wydatków

ze środków publicznych

. Budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym

podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. W ujęciu słownikowym

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Dz.U z 2009r. Nr , 157, poz. 1240, zwana dalej

ustawą f.p.

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005r., Nr 249, poz. 2104, zwana dalej

starą ustawą o f.p.

Orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r., DF/GKO/Odw.-178/228/2002, Lex nr 81689

termin "finanse" oznacza zasoby pieniężne, majątek, fundusz, dochody lub wydatki

.Budżet

jako plan finansowy musi być zatem wyrażony w pieniądzu.

Specjalizacja budżetu obejmuje trzy aspekty: rzeczowy (rodzajowy), ilościowy

i czasowy.

Specjalizacja w ujęciu rzeczowym polega na ujmowaniu dochodów budżetowych

według źródeł pochodzenia, a wydatków według przeznaczenia, co służy po stronie

dochodów wskazaniu granic fiskalnych dokonywania wydatków i niedopuszczenia do

deficytu budżetowego, a po stronie wydatków ukazaniu zakresu finansowania przez państwo

poszczególnych rodzajów działalności profilu realizowanej przez budżet polityki.

Specjalizacja ilościowa dotyczy ujmowania w budżecie dochodów i wydatków w określonych

ilościach, przy czym dochody stanowią minimum, a kwota wydatków nieprzekraczalny limit.

Specjalizacja czasowa przesądza o możliwości wykonywania ujętych w budżecie

dochodów i wydatków tylko w okresie obowiązywania uchwały budżetowej. Po tym czasie

prawo dysponowania środkami przewidzianymi w budżecie co do zasady wygasa

Uchwała budżetowa jest jedynym aktem, który może autoryzować budżet i nadać mu

moc wiążącą. Spornym zagadnieniem jest charakter prawny uchwały budżetowej i tym

samym budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z jednej strony uchwałę budżetową

traktuje się tylko jako akt zarządzania finansowego, nieposiadający cech aktu normatywnego,

z drugiej zaś uznaje ją za specyficzny akt normatywny o charakterze ogólnym, kreujący

prawa i obowiązki oraz zachowanie się wielu podmiotów. Nie ma również jednoznacznej

odpowiedzi na pytanie, czy uchwała budżetowa jest aktem prawa miejscowego. Można

wskazać jednak wiele argumentów za uznaniem tej uchwały za akt prawa miejscowego

(normatywny charakter zawartych w niej upoważnień dla organu wykonawczego, zawarte w

niej wydatki jednostek pomocniczych gminy, normatywny charakter limitów wydatków

budżetu. Budżet jest najistotniejszym, ale nie jedynym elementem treści uchwały

budżetowej.

Zgodnie z art. 211 ustawy o f.p. uchwała budżetowa składa się z budżetu j.s.t. i

załączników. W poprzedniej regulacji w art. 165 ust. 4 u.f.p. ustawodawca wskazywał, że

uchwała budżetowa miała zawierać także plany przychodów i wydatków zakładów

budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz

dochodów własnych jednostek budżetowych. Wynikająca z powołanego przepisu reguła

Słownik języka polskiego. Tom II, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, s. 882

J. Szołno-Koguc, Zasady gospodarki budżetowej w ujęciu teoretycznym, Annales Universitatis Mariae Curie-

Skłodowska, Lublin, s. 138, K. Sawicka, Zakres budżetu (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu
terytorialnego 206, red. N. Miemiec, Wrocław 2006, s. 23-43

Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 245

stanowiła tzw. zasadę zupełności budżetu w ujęciu zmodyfikowanym, oznaczającą rozliczanie

z budżetem wszelkich form gospodarki budżetowej przynajmniej nadwyżką lub niedoborem i

dołączanie do uchwały budżetowej planów finansowych jednostek budżetowanych metodą

netto

Zasady budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wskazujące wzorcowe, pożądane

cechy budżetu, które zapewnić mają optymalną realizację jego funkcji w procesach

organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, obejmują w większości te same zasady,

które dotyczą funkcjonowania budżetu państwa. W tym miejscu zostaną one przedstawione w

sposób skrótowy, akcentujący powiązanie ze szczególnymi cechami budżetów

samorządowych.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem rocznym, co wynika wprost z art.

211 u.f.p. Uzasadnieniem dla zasady roczności budżetu w odniesieniu do jednostek

samorządowych są te same względy, co dla budżetu państwa (przesłanki ekonomiczne i

polityczne), ale także ścisłe powiązanie gospodarki finansowej jednostek samorządu

terytorialnego z budżetem państwa (przede wszystkim w zakresie wysokości dotacji i

subwencji z budżetu państwa). Konsekwencją zasady roczności budżetu jednostki

samorządu terytorialnego jest ograniczony zakres czasowy jej obowiązywania, a

derogacja następuje z końcem roku budżetowego. Ustawa o finansach publicznych

przewiduje odstępstwa od tej reguły, przede wszystkim w postaci wieloletnich prognoz

finansowych (dawniej wieloletnich programów inwestycyjnych) oraz wydatków

niewygasających z upływem roku budżetowego.

Zasada jedności formalnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego zakłada

ustalenie budżetu w jednym dokumencie ujmującym całość gospodarki finansowej danego

szczebla. Uchwalenie "uzupełniającej" uchwały do ustawy budżetowej narusza art. 211 u.f.p.,

a tym samym jedną z podstawowych zasad budżetowych, tzn. zasadę jedności formalnej

budżetu. Zgodnie z zasadą jedności formalnej budżetu wszystkie dochody i wydatki budżetu

oraz przychody i rozchody jednostki samorządu terytorialnego powinny być uchwalone w

formie jednego aktu budżetowego

. Do budżetów jednostek samorządu terytorialnego w

pełni odnosi się reguła niefunduszowania (tzw. zasada jedności materialnej budżetu),

sformułowana. Zgodnie z nią środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie

mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że

E. Ruśkowski, Zasady finansów lokalnych (w:) B. Dolnicki, E. Ruśkowski, Władza i finanse lokalne w Polsce

i krajach ościennych, Bydgoszcz, Białystok, Katowice 2007, s. 39

Uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 4 maja 2007 r., 25/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 63

odrębna ustawa stanowi inaczej. Budżet organizować należy jako jedną pulę środków, w

której całość dochodów przeznaczana jest na całość wydatków. Odstępstwa od zasady

niefunduszowania formułują przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy innych

ustaw. Spośród wyjątków określonych w ustawie o finansach publicznych wskazań należy:

- wydatki ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej;

- wydatki finansowane z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje

finansowe;

- wydatki finansowane ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi;

- wydatki jednostek prowadzących działalność gospodarczą, zakładów budżetowych

Przykładami ustawowych odstępstw od zasady niefunduszowania są:

- samorządowe fundusze celowe;

- dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na imiennie określone zadania

(zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone ustawami, zadania przejęte

do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z

innymi jednostki, określone zadania własne, usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla

bezpieczeństwa i porządku publicznego);

- dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,

przeznaczone na wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i

rozwiązywania problemów alkoholowych;

- dochody ze spadków, zapisów i darowizn, przeznaczonych na określony cel.

W literaturze akcentuje się, że duża liczba odstępstw od zasady niefunduszowania może

się przyczynić do ograniczania elastyczności i efektywności gospodarowania środkami

budżetowymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji negatywnie

wpływać na ich samodzielność finansową i optymalne wykorzystanie środków publicznych

Zasady jedności materialnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie narusza

natomiast wprowadzony ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach

publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832) prawny obowiązek

ujęcia dochodów i wydatków w budżecie w podziale na bieżące i majątkowe. Wymóg ten

określa formę prezentacji dochodów i wydatków w budżecie, formalnie następuje naruszenie

klasycznej zasady jedności budżetu

E. Ruśkowski, System budżetowy jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse publiczne i prawo

finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2006, s. 400-402

E. Chojna-Duch, Nowelizacja ustawy o finansach publicznych jako pierwszy etap ich reformy, Państwo i

Prawo 2007, nr 7, s. 49

Zasada równowagi budżetowej w budżetach jednostek samorządu terytorialnego

oznacza nie tyle konieczność dostosowania ogólnej kwoty wydatków budżetowych do

ogólnej kwoty dochodów, co we współczesnych realiach byłoby niemożliwe do osiągnięcia,

ale zrównoważenie budżetu w roku budżetowym za pomocą dostępnych źródeł finansowania.

Ustawa o finansach publicznych dopuszcza możliwość uchwalenia budżetu samorządowego z

nadwyżką lub deficytem, wyliczając w art…., dawniej w art. 168 ust. 2 źródła przychodów

mogących ten deficyt sfinansować. Należy do nich: sprzedaż papierów wartościowych

wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kredyty, pożyczki, prywatyzacja

majątku jednostki samorządu terytorialnego, nadwyżka budżetu z lat ubiegłych oraz wolne

środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki

samorządu terytorialnego, wynikająca z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych [zob.

tezy komentarza do art. 168 u.f.p.].

Zasada jawności i przejrzystości, sformułowana w art. 33 ustawy o f.p. , dawniej w art.

12 u.f.p., jako ogólna zasada finansów publicznych, w pełni znajduje zastosowanie do

gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do podsektora

samorządowego jawność realizuje się przede wszystkim przez jawność budżetów, jawność

debat budżetowych, jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetów, podawanie do

publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu

terytorialnego i samorządowych funduszy celowych, podawanie do publicznej wiadomości

przez jednostki podsektora samorządowego informacji dotyczących zakresu zadań lub usług,

wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych,

przekazanych na ich realizację, zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów

uprawnionych oraz zasad odpłatności za świadczone usługi, zapewnianie radnym dostępu do

dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych oraz informacji o wynikach

kontroli finansowej

Uchwała budżetowa zawiera też postanowienia dotyczące:

 łącznej kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetu j.s.t. z

wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych oraz wydatków bieżących i

majątkowych,

 kwot planowanego deficytu lub nadwyżki budżetu j.s.t. wraz ze źródłami pokrycia

tego deficytu lub odpowiednio przeznaczenia nadwyżki budżetu j.s.t.

 kwot planowanych przychodów oraz rozchodów budżetu j.s.t.

E. Ruśkowski, Zasady jawności i przejrzystości w budżetach samorządowych (w:) Finanse publiczne i prawo

finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2006, s. 396-398

 limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów lub wyemitowanych papierów

wartościowych (o których mowa w art. 89 i 90 ustawy o f.p.

 kwot wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym z tytułu

poręczeń i gwarancji udzielonych przez j.s.t.

 szczególnych zasad wykonywania budżetu j.s.t. w roku budżetowym

wynikających z odrębnych ustaw

 uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w

ramach budżetu j.s.t. (gminy)

 innych postanowień, których obowiązek zamieszczenia wynika z postanowień

organu stanowiącego j.s.t.

W uchwale budżetowej organ stanowiący j.s.t. może upoważnić zarząd do zaciągania

pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych (o których mowa w art. 89 i 90 ustawy o

j.s.t. oraz do dokonywania zmian w budżecie w zakresie określonym w art. 258.

W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się:

 zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu j.s.t. ( w podziale na

dotacje dla sektora finansów publicznych i pozostałych jednostek). W zestawieniu

tym wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe

 plany dochodów jednostek o których mowa w art. 223 ust. 1 oraz wydatków nimi

finansowanych

 plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych

II. Dochody i wydatki budżet j.s.t.

Regulacje w zakresie określenie źródeł dochodów budżetów j.s.t. oraz przeznaczenia

wydatków budżetów samorządowych zawiera obecnie art. 216 ustawy o f.p.

Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego klasyfikować można z

uwzględnieniem postanowień Konstytucji RP, ustawodawstwa zwykłego oraz poglądów

doktryny

. Ramowa klasyfikacja konstytucyjna, określona w art. 167 ust. 2 ustawy

Art. 211 ustawy o f.p.

Art. 215 ustawy o f.p.

Art. 214 ustawy o f.p.

W poprzednim stanie prawnym kwestie te regulował art. 165 ustawy o f.p. z 2005r.

Z. Ofiarski, Dochody jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu

terytorialnego, red. W. Miemiec, Wrocław 2007, s. 44

zasadniczej, wyróżnia dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, należne im w

całości, oraz subwencje ogólne i dotacje przekazywane samorządom z budżetu państw.

W zakresie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustawa o finansach

publicznych odsyła do odrębnej ustawy. Formy i prawne tytułu dochodów określa ustawa z

dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z

klasyfikacją sformułowaną w art. 3 tej ustawy dochody jednostki samorządowej dzieli się na:

- obligatoryjne, tj. dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe z budżetu

państwa, a także udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób

fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych;

- fakultatywne, które obejmować mogą środki pochodzące ze źródeł zagranicznych

niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz

inne środki określone w odrębnych przepisach.

Katalog dochodów poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego

zawierają również samorządowe ustawy ustrojowe art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym

, art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

powiatowym

oraz art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa.

Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację

zadań określonych w art. 216 ust. 2 u.f.p. Jednostki samorządowe nie mają pełnej swobody w

zakresie wydatkowania środków publicznych

. Wśród wydatków jednostek samorządu

terytorialnego ustawa o finansach publicznych wymienia:

1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom

samorządu terytorialnego ustawami;

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze

umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego,

określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną

uchwałą.

Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.

Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm

Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm

Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm

Zob. uchwała RIO w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2002 r., 309/2002, OwSS 2003, nr 2 oraz RIO w Rzeszowie z

dnia 27 września 2005 r., XXX/5220/2005, Finanse Komunalne 2005, nr 12

6) programy finansowane z udziałem środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.

Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, finansowane ze środków budżetów

jednostki samorządu terytorialnego, określone są przez samorządowe ustawy ustrojowe.

Podział zadań na zadania własne i zlecone ma swoją podstawę konstytucyjną. Zgodnie z art.

166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty

samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,

niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przykładowy katalog zadań własnych

gminy zawiera art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania własne powiatu stanowią

ustawowo określone zadania o charakterze ponadgminnym (art. 4 ustawy o samorządzie

powiatowym). Zadania własne samorządu województwa wylicza art. 14 ustawy

o samorządzie województwa. Określenie zadań własnych poszczególnych szczebli samorządu

terytorialnego następuje poprzez wskazanie dziedzin lub sfer działania, istotę poszczególnych

zadań wskazują dopiero przepisy szczególne administracyjnego prawa materialnego.

Wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu

administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego

ustawami mają swoją podstawę prawną w przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę

obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu

organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom wynikają m.in. z ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), ustawy

z dnia 9 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.

zm.), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr

139, poz. 992 z późn. zm.), ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004

r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.), ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie

uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach

uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

W świetle samorządowych ustaw ustrojowych ustawy odrębne mogą nakładać na

jednostki gminy obowiązek wykonywania dodatkowych zadań zleconych z zakresu

administracji rządowej ( art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub określać niektóre z

zadań wykonywanych przez powiaty i województwa jako zadania z zakresu administracji

rządowej, wykonywane przez jednostki tych szczebli samorządu ( art. 4 ust. 4 ustawy o

samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Zadania

zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa.

Zdania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy

lub porozumienia mają na celu przeniesienie wykonywania zadań na podmiot inny niż ten,

który dane zadanie pierwotnie miał wykonywać. Przeniesienie zadań może nastąpić w drodze

przekazania zadań do wykonania lub powierzenia, a różnica sprowadza się przede wszystkim

do aspektów finansowych. Powierzenie zadań nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem

przekazywania środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań obowiązek taki

istnieje. Na podstawie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych porozumienia w

sprawie przekazywania zadań poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego mogą być

zawierane w układzie poziomym - pomiędzy jednostkami tego samego szczebla, jak i w

układzie pionowym - w celu przejęcia zadań jednostki innego szczebla.

Przepisy te

przewidują następujące rodzaje współpracy:

- gmina może na podstawie porozumień zawartych z powiatami lub województwami

wykonywać zadania publiczne należące do zadań tych szczebli, nie może natomiast

w drodze porozumienia przekazywać im zadań własnych (art. 8 ust. 2a ustawy

o samorządzie gminnym);

- powiat może powierzać zadania gminom oraz województwu, na obszarze którego

znajduje się jego terytorium ( art. 5 ust. 2 w zw. z art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie

powiatowym);

- województwo może zawierać porozumienia z lokalnymi jednostkami samorządu

terytorialnego znajdującymi się na jego obszarze ( art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie

województwa);

- jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia dotyczące

powierzenia zadań publicznych z jednostkami równego szczebla (art. 74 ustawy

o samorządzie gminnym - porozumienia pomiędzy gminami, art. 73 ustawy

o samorządzie powiatowym - porozumienia pomiędzy powiatami, art. 8 ust. 2 -

porozumienia pomiędzy województwami).

Jak się podkreśla w literaturze, zawarcie wśród zadań i wydatków budżetów jednostek

samorządu terytorialnego pomocy rzeczowej i finansowej dla innych jednostek samorządu

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 268

M. Ofiarska, Porozumienia jednostek samorządu terytorialnego (w:) Formy publicznoprawne współdziałania

jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; D. Renczyńska, Realizacja zadań publicznych w drodze
porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego na przykładzie zarządu drogami publicznymi, Finanse
Komunalne 2001, nr 3

terytorialnego budzi niekiedy wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalna jest

wyłącznie pomoc określona w ustawach, a nie każda pomoc udzielana z jakiegokolwiek

powodu. Podstawą udzielenia pomocy jest odrębna uchwała organu stanowiącego jednostki

samorządu terytorialnego. Najczęściej spotykaną pomocą jest pomoc udzielana przez

jednostki samorządu terytorialnego, związki międzygminne (związki komunalne) oraz

stowarzyszenia gmin w razie klęski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska lub

innych zdarzeń losowych

III. Deficyt i nadwyżka budżetu j.s.t.

Deficyt budżetowy pojawić się może nie tylko na etapie planowania i ustalania wyniku

budżetu, ale także w ciągu roku budżetowego. Może mieć charakter trwały albo stanowić

jedynie przejściowy niedobór środków finansowych, wynikający z nieterminowego

pozyskiwania dochodów lub braku korelacji pomiędzy pozyskiwaniem dochodów i

dokonywaniem wydatków budżetowych

. Wymóg równowagi budżetowej respektują

samorządowe ustawy ustrojowe. Artykuł 57 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje

określić w uchwale budżetowej źródła pokrycia niedoboru budżetowego, jeżeli planowane

wydatki budżetu przewyższają planowane dochody. Ustawa o samorządzie powiatowym w

art. 59 ustala, że budżet powiatu może mieć nadwyżkę albo niedobór, a uchwała budżetowa

powinna określić przeznaczenie nadwyżki lub źródła pokrycia niedoboru. Odpowiednie

regulacje zawierają również art. 61 ust. 2 i art. 71 ustawy o samorządzie województwa.

Ekonomiczne przyczyny samorządowego deficytu budżetowego nie są jednorodne.

Wśród przyczyn jego występowania wskazuje się:

- przekazywanie samorządom zadań bez pozyskania stosownych środków na ich

realizację;

- podejmowanie przez samorządy działalności inwestycyjnej bez posiadania środków w

budżecie;

- nieterminowe regulowanie zobowiązań przez podatników podatków lokalnych;

- nieterminowe przekazywanie dotacji i subwencji

W strukturze zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego w latach 2005-2008

największy udział stanowią kredyty i pożyczki - ponad 83%, a ich udział utrzymuje się na

prawie niezmienionym poziomie. W dalszej kolejności w strukturze zobowiązań jednostek

C. Kosikowski, Polskie prawo finansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 456

J. Glumińska-Pawlic, Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Finanse samorządowe 2005,

red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 286

M. Kostek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 93

samorządu terytorialnego znaczenie mają zobowiązania związane z emisją papierów

wartościowych, które w latach 2005-2008 stanowiły odpowiednio 15,5%, 15,1% i 15,7%

zobowiązań ogółem. Ustęp 2 art. 217 ustawy o f.p. wymienia źródła przychodów, z których

sfinansowany może być deficyt budżetu jednostki samorządowej. Systematyka przychodów

według źródła pochodzenia środków obejmuje trzy zasadnicze grupy, tj.:

- środki zwrotne, w tym środki ze źródeł obcych;

- środki pieniężne będące w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego;

- środki własne pochodzące z prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego

Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany

przychodami pochodzącymi:

1) ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu

terytorialnego;

2) z kredytów;

3) z pożyczek;

4) z prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;

5) z nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;

6) z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym

budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń kredytów i

pożyczek z lat ubiegłych.

Opinię o tym, czy założony przez jednostkę samorządu terytorialnego deficyt budżetowy

jest możliwy do sfinansowania ze wskazanych przez jednostkę źródeł, wydaje regionalna izba

obrachunkowa, będąca instytucją nadzoru nad działalnością jednostek samorządowych

w sprawach z zakresu gospodarki finansowej. Opinia RIO jest publikowana przez jednostkę

samorządu terytorialnego w terminie miesiąca od dnia przekazania projektu uchwały

budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6

września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

w Biuletynie Informacji Publicznej

Zobowiązania z tytułu emitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów

wartościowych dotyczą przede wszystkim obligacji, regulowanych przez ustawę z dnia 29

czerwca 1995 r. o obligacjach.

Ustawa o f.p. przyznaje jednostkom samorządu

terytorialnego zdolność do emitowania obligacji (tzw. zdolność obligacyjną), potwierdzoną i

skonkretyzowaną w przepisach ustrojowych ustaw samorządowych. Prawo emisji obligacji

J.M. Salachna (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny , red. E. Ruśkowski i J.M.

Salachna, Gdańsk 2008, s. 492

Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.

Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm.

komunalnych (municypalnych) mają gminy, powiaty, województwa, związki tych jednostek

oraz miasto stołeczne Warszawa. Zakres dopuszczalnej emisji komunalnych papierów

wartościowych ukształtowany został przepisami ustaw ustrojowych. Możliwość emitowania

obligacji, określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. b (w zakresie gmin) oraz art. 69 ust. 2 (w zakresie związku międzygminnego) ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), art. 12 pkt 8 lit. b (odnośnie do powiatów),

art. 69 ust. 1 (odnośnie do związków powiatów) oraz art. 74 (odnośnie do miast na prawach

powiatu) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. b

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent

stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec

niego do spełnienia określonego świadczenia, przy czym świadczenie to może mieć charakter

pieniężny lub niepieniężny. Szczególnym rodzajem obligacji emitowanych przez jednostki

samorządu terytorialnego są obligacje przychodowe, przyznające obligatariuszowi prawo do

zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z

całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które

zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub z całości albo z części

przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta (art. 23a ustawy o

obligacjach).

Obligacje komunalne pełnią w gospodarce jednostki samorządu terytorialnego

różnorakie funkcje. Wśród najistotniejszych wskazać należy funkcję kredytową - polegającą

na pozyskaniu od nabywców środków finansowych, funkcję refinansową - umożliwiającą

wykup wcześniej wyemitowanych walorów, funkcję inwestycyjną - pozwalającą na

infrastruktury dzięki pozyskanym środkom, funkcję promocyjną - poprzez wpływanie na

wizerunek samorządu oraz funkcję prywatyzacyjną - sprowadzającą się do usprawnienia

procesów prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych. Zarówno obligacje komunalne, jak i

skarbowe emitowane są w celu pozyskania środków pieniężnych dla potrzeb związku

publicznoprawnego. Skarbowe papiery wartościowe służą sfinansowaniu stałego niedoboru

środków finansowych, a ich sprzedaż jest nieodzownym warunkiem normalnego

funkcjonowania budżetu państwa. Obligacje komunalne pełnią natomiast rolę uzupełniającą,

ułatwiającą prowadzenie aktywnej polityki inwestycyjnej. Na ich emisję decydują się

jednostki samorządu terytorialnego o dobrej sytuacji finansowej, szukające sposobów na

przyspieszenie realizacji swoich inwestycji

. Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywać należy

przede wszystkim w wysokim koszcie i skomplikowanym trybie emisji oraz konkurencji ze

strony skarbowych papierów wartościowych.

Kredyty i pożyczki są podstawowymi instrumentami dłużnymi, z jakich korzystają

jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to przede wszystkim z dostępności tych

instrumentów, nawet dla jednostek znajdujących się w gorszej sytuacji finansowej oraz

rozbudowanej ofercie banków. Jednostki samorządu terytorialnego jako związki

publicznoprawne o dużej wiarygodności finansowej są atrakcyjnym klientem dla instytucji

kredytowych. Kredyty i pożyczki stanowią także stosunkowo prosty i szybki, w porównaniu z

emisją komunalnych papierów wartościowych, sposób pozyskania przychodów. Możliwość

zaciągania kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują

przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c i d ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym , art. 12 pkt 8 lit. c i lit. d ustawy z dnia 5 czerwca

1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. c i d ustawy z dnia 5 czerwca 1998

r. o samorządzie województwa.

Pożyczki mogą być udzielane przez banki na podstawie prawa bankowego, jak również

przez inne podmioty, w szczególności Skarb Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje,

osoby fizyczne. Pożyczek na warunkach preferencyjnych dla jednostek samorządu

terytorialnego udzielają fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Agencja

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób

Niepełnosprawnych. Warunki preferencyjne polegają przede wszystkim na niższym niż

rynkowe oprocentowaniu pożyczek oraz możliwości umorzenia części zadłużenia. Kredyty i

pożyczki udzielane na zasadach rynkowych są znacznie kosztowniejsze niż udzielanie z

zastosowaniem preferencji.

Prywatyzacja majątku jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach

określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji

przedsiębiorstw państwowych

. Zgodnie z art. 68 ust. 1 tej ustawy stosuje się ją

odpowiednio do prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego. Prywatyzacja

majątku jednostki samorządowej polega przede wszystkim na zbywaniu należących do niej

akcji i udziałów w spółkach komunalnych. Podstawą przeprowadzania prywatyzacji są

E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa - Rzeszów 2006, s. 659

Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 z późn. zm.

również przepisy samorządowych ustaw ustrojowych oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o

gospodarce komunalnej

Nadwyżka budżetowa jest efektem rocznej działalności jednostki samorządu

terytorialnego w zakresie wykonywania budżetu. Nadwyżka jest efektem osiągnięcia

dochodów budżetowych wyższych niż zaplanowane, pozyskania dodatkowych wpływów

budżetowych, oszczędności w wydatkach przy pełnym wykonaniu zadań lub niepełnego

zrealizowania zaplanowanych zadań i wydatków budżetowych

. Nadwyżka budżetowa

może być również przejawem oszczędnego wydatkowania środków publicznych,

w szczególności w zakresie działalności bieżącej, a także wynikać ze zdarzeń przypadkowych

i nieplanowanych. Nadwyżka dochodów nad wydatkami przeznaczona może być zgodnie z

ustawą o f.p. na pokrycie deficytu budżetowego planowanego w następnym roku

budżetowym, ale także na cele inne, m.in. jako lokata bankowa, lokata w papiery

wartościowe, środki przeznaczone na pożyczki

. Ustalenie ostatecznej wielkości nadwyżki

następuje po zakończeniu roku budżetowego. Przy ustalaniu tej wielkości należy uwzględnić

ewentualne zwroty środków (np. niewykorzystanych dotacji celowych, zawyżonych

subwencji ogólnych) do budżetu państwa

. Deficyt budżetowy sfinansowany może być

nadwyżką budżetową z lat ubiegłych (a więc nadwyżką skumulowaną), a nie jedynie

nadwyżką z ostatniego roku budżetowego.

Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego sfinansowany może być z wolnych

środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki

samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Wobec braku definicji legalnej, pojęcie "wolnych środków" rozumieć należy jako użyte

w znaczeniu potocznym, tj. jako środki znajdujące się na rachunku bankowym jednostki

sektora finansów publicznych, okresowo "niepotrzebne" na dokonanie wydatków lub

rozchodów

. Wolne środki, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r.

o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

stanowią

nadwyżkę środków pieniężnych pochodzącą z rozliczenia kredytów i pożyczek.

Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm

M. Kostek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów, s. 93

A. Borodo, Zasady finansowania deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka

budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Warszawa 2006, s. 136

A. Borodo, Prawo budżetowe¸ Warszawa 2008, s. 321

E. Ruśkowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny, pod. red. E. Ruśkowski i J. M.

Salachna, Gdańsk 2007, s. 174-175

Dz. U. Nr 249, poz. 1832

IV. Rezerwy budżetowe

Artykuł 222 ustawy o .f.p. stanowi podstawę tworzenia w budżecie państwa rezerw

celowych oraz rezerwy ogólnej. Ustawa o finansach publicznych normuje dwa rodzaje rezerw

budżetowych: rezerwę ogólną oraz rezerwy celowe, specyfikujące dane zadanie. Wysokość

sumy rezerw celowych oraz rezerwy ogólnej określona jest odniesieniu do planowanych

wydatków budżetowych.

Postanowienia dotyczące rezerw budżetowych są fakultatywnym elementem treści

uchwały budżetowej. Rezerwy budżetowe są środkami zamieszczanymi w budżecie jednostki

samorządu terytorialnego po stronie wydatków, w dziale 758 - Różne rozliczenia, rozdziale

75818 - Rezerwy ogólne i celowe, z których nie można bezpośrednio dokonywać wydatków.

Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą

elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach

uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją

rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej

szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy

podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych

bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkich przyszłych wydatków

budżetowych, preliminując je w sposób adekwatny. Rezerwy środków na zabezpieczenie

skutków np. klęski żywiołowej, epidemii, inflacji, na pokrycie skutków finansowych jeszcze

nieuchwalonych ustaw i innych nieprzewidzianych okoliczności, których z góry przy

uchwalaniu budżetu nie sposób zapreliminować, okazują się niezbędne

. Z założenia rezerwa

budżetowa powinna być tworzona na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne, ustawa o

finansach publicznych nie zawiera jednak takich ograniczeń, stąd też z rezerwy budżetowej

pokrywać można wydatki o różnym charakterze

. Tworzenie rezerw budżetowych jest

jednym z kilku instrumentów dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu

terytorialnego. Pozostałe z nich to przenoszenie planowanych wydatków budżetowych

pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej oraz blokowanie planowanych wydatków.

Instrumenty te mają na celu zwiększenie wydatków budżetowych na konkretne zadania, jeżeli

w toku wykonywania budżetu samorządowego okaże się, że pierwotnie zaplanowana ich

Wielka encyklopedia prawa, red. E. Smoktunowicz, C. Kosikowski, Warszawa 2000, s. 863

E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 254

wysokość jest niewystarczająca

. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie

właściwego wykonania uchwalonego budżetu.

Rezerwa ogólna jest obligatoryjną instytucją w budżecie jednostki samorządu

terytorialnego. Wysokość rezerwy ogólnej nie może przekraczać 1% zaplanowanych

wydatków budżetowych, nie może być też mniejsza niż 0.1% .

Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit

może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją

zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego

Rezerwa ogólna może być, w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

przeznaczona na jakiekolwiek wydatki budżetowe. Dysponentem rezerwy ogólnej jest

zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

Organ stanowiący nie może wiążąco oddziaływać - poprzez nałożenie obowiązku ujęcia

w budżecie rezerwy ogólnej nie mniejszej niż 0,1% wydatków - na organ wykonawczy i

ograniczać jego kompetencje w tym zakresie. Podział kompetencji między organami jednostki

samorządu terytorialnego jest zasadny ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu

wykonawczego za wykonanie budżetu jednostki.

Rezerwy celowe są rezerwami fakultatywnymi. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli

łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być

przeznaczone środki z rezerwy oraz brak jest możliwości dokonania szczegółowego podziału

na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Rezerwy celowe są

tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie

może być dokonany w okresie opracowywania budżetu, a zatem nie jest możliwe

przyporządkowanie danego wydatku do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej.

Konieczność wskazania celu wykorzystania rezerwy celowej jest podstawową funkcją

odróżniającą rezerwę celową od rezerwy ogólnej, przy czym cel ten określony jest na tyle

ogólnie, że nie jest możliwa klasyfikacja zadania finansowanego z tych środków. Nie jest

dopuszczalne tworzenie rezerw celowych na wydatki, które już w chwili opracowywania

budżetu mogą zostać zaklasyfikowane do właściwych podziałek klasyfikacji budżetowej.

W przeciwnym razie wydatek sfinansowany na wykonanie określonego zadania zostałby

J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w:)

Finanse samorządowe 2008. 410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C.
Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 407-408

uchwała RIO w Opolu z dnia 28 grudnia 2004 r., 24/102/2004, Finanse Komunalne 2005, nr 12, s. 62

zaplanowany w budżecie. Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5 % wydatków

budżetu j.s.t

Rezerwą ogólną oraz rezerwami celowymi dysponuje zarząd jednostki samorządu

terytorialnego. Regulacja ta jest powtórzeniem przepisów samorządowych ustaw

ustrojowych, przyznających zarządom jednostek wyłączne prawo dysponowania rezerwami

budżetowymi (art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -.,

art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 70

ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa . Wykorzystanie

środków finansowych z rezerwy budżetowej wymaga przeniesienia określonej kwoty z

rezerwy do właściwej podziałki klasyfikacyjnej

. Możliwa jest dzięki temu kontrola

przeznaczenia środków publicznych oraz stanu środków pozostałych w rezerwie do

wykorzystania. Rezerwa celowa nie jest faktycznie wydatkiem, ale staje się nim dopiero

po jej rozdysponowaniu, polegającym na przeniesieniu do odpowiedniej podziałki

klasyfikacyjnej

. Rozdysponowanie rezerw budżetowych następuje w drodze przeniesień

środków finansowych z tych rezerw na wydatki uprzednio nieprzewidziane. Rezerwy celowe,

mające ustalone przeznaczenie już na etapie planowania i uchwalania budżetu, powinny być

wykorzystane zgodnie z celem, na którego sfinansowanie rezerwa została utworzona.

Dysponowanie rezerwami przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji zarządu

miasta (gminy) jest elementem wykonywania budżetu. Polega ono na przenoszeniu środków

finansowych na zwiększenie wydatków ujętych w budżecie lub na wydatki wcześniej w nim

nieprzewidziane

. W trakcie roku budżetowego możliwe jest zwiększanie rezerw

budżetowych lub dokonywanie innych zmian

, ale nie tworzenie rezerw budżetowych na

etapie wykonywania uchwalonego budżetu

. W toku wykonywania budżetu zarząd jednostki

samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu

jednostki samorządu terytorialnego, polegających m.in. na przenoszeniu wydatków z rezerw

budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków oraz zmianach w planie

dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w

wyniku podziału rezerw.

Art. 222 ust. 3 ustawy o f.p.

Kornberger-Sokołowska, M. Mekiński, Finanse jednostek samorządu terytorialnego (w:) Prawo finansowe ,

red. E. Chojna-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2007, s. 193

Uchwała RIO w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2005 r., 2/54/2005, OSS 2005, z. 4, poz. 105

A. Niezgoda, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 października 2002 r., III SA 1799/02¸OSP 2003, nr 6

Wyrok NSA z dnia 2 października 2002 r., I SA/Gd 1245/02, OwSS 2004, nr 2

Wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2003 r., I SA/Po 1683/03, Wspólnota 2004, nr 2

Szczególnym rodzajem rezerwy budżetowej jest rezerwa utworzona ze środków kwot

wydatków zablokowanych na podstawie art. 260 ustawy o f.p. Rezerwę tę tworzy zarząd

jednostki samorządu terytorialnego, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do

spraw budżetu. Utworzona w ten sposób rezerwa celowa nie może być przeznaczona na

finansowanie wynagrodzeń. Decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje organ

stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich

przyznaniu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (art. 12 ustawy z dnia 14

grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Naruszenie dyscypliny finansowej stanowi zmiana planu finansowego jednostki, polegająca

na zwiększeniu wydatków w odpowiedniej podziałce tego planu, która sprzeczna jest

z decyzją o przeznaczeniu środków z rezerwy budżetowej. Zrealizowanie decyzji o

przyznaniu środków rezerwy budżetowej polega na zmianie planu finansowego jednostki,

zgodnie z wynikającym z decyzji przeznaczeniem wydatków. Zachowaniem karalnym jest

taka zmiana planu finansowego polegająca na zwiększeniu wydatków w odpowiedniej

podziałce planu finansowego, która jest sprzeczna z decyzją o ich przeznaczeniu.

Normatywny zwrot "przeznaczenie środków z rezerwy budżetowej" rozumieć należy jako

zaplanowanie określonej kwoty pochodzącej z rezerwy na dany cel. Delikt finansowy

zachodzi niezależnie od tego, czy dokonano wydatku ze środków pochodzących z rezerwy

niezgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji.

V. Inicjatywa budżetowa

Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, uchwały

o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie

zarządowi j.s.t.

Art. 233 ustawy o f.p. przyznaje organowi wykonawczemu jednostki

samorządu terytorialnego wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej w zakresie

przygotowania:

  projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami;
  projektu uchwały o prowizorium budżetowym wraz z objaśnieniami
  projektu zmian uchwały budżetowej.

Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.

Art. 233 ustawy o f.p.

Regulacja ta jest odwzorowaniem art. 221 Konstytucji RP, która przyznaje Radzie

Ministrów wyłączną kompetencję ustawodawczą w zakresie przygotowywania projektu

ustawy budżetowej oraz jej zmian. Na gruncie art. 233 ustawy o f.p. przez inicjatywę

uchwałodawczą rozumieć należy służące danemu podmiotowi prawo, a niekiedy również

obowiązek, przedłużenia organowi stanowiącemu projektu uchwały

. Natomiast prawo do

podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma

być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też

uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do

zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości

decydowania o treści uchwalanych aktów

. Kompetencję do opracowania projektu uchwały

budżetowej i przedstawiania go organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego

przyznają organowi wykonawczemu również przepisy samorządowych ustaw ustrojowych

(zob. art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 55 ust. 1

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 66 ustawy z dnia 5

czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Artykuł 233 ustawy o f.p. jest przepisem

kompetencyjnym, tj. przyznającym określonym podmiotom kompetencje do dokonywania

pewnych czynności konwencjonalnych. Świadomość ta determinuje sposób ich wykładni i

wnioskowania o obowiązującej normie prawnej. Uzasadnieniem dla ustawowego

zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w

zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego

odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz

wykonanie budżetu jednostki. Kompetencji tej nie może scedować na organ stanowiący

W doktrynie przeważa stanowisko, że "budżet nie może być przedmiotem decyzji

politycznych, które nie mają oparcia w przepisach prawa oraz w możliwościach finansowych

danej jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza że możliwości te są sztywno określone

przepisami prawa i merytorycznie rzecz biorąc nie mogą być ocenione jako duże

. Autor

argumentuje, że ustawa o finansach publicznych nie zabrania radnym zgłaszania zarządowi

wniosków prowadzących do wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej, zarząd nie

musi jednakże uwzględniać tych wniosków.

A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 57-

Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., I SA/Bk 361/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 100

Uchwała RIO we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2005 r., 81/2005, Wspólnota 2005, nr 25

C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 379

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, już na etapie planowania

budżetu, nie może wprowadzać do projektu zmian powodujących zmniejszenie

dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego

jednostki, bez zgody organu wykonawczego (art. 240 ust. 2 ustawy o f.p.). Analogiczne

regulacje zawiera art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, art. 55 ust. 3 ustawy

o samorządzie powiatowym oraz art. 66 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza

to, że dopuszczalna jest inicjatywa organu stanowiącego w zakresie zwiększenia wydatków

z jednoczesnym wskazaniem źródeł ich pokrycia. O zakresie dopuszczalnych zmian w

projekcie uchwały budżetowej przedstawionej przez organ wykonawczy jednostki samorządu

terytorialnego oraz o stanowiskach doktryny w tym zakresie. W literaturze zauważa się, że

regulacje ustawy o finansach publicznych oraz ustaw ustrojowych w zakresie podziału

kompetencji pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym jednostki samorządu

terytorialnego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawach budżetowych z jednej

strony przyznają organom wykonawczym wyłączność w zakresie inicjatywy uchwałodawczej,

z drugiej zaś strony wyłączność tę ograniczają, co pozwala wysnuć trzy wnioski, prowadzące

do sprzeczności:

1. skoro wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie spraw budżetowych przysługuje

organowi wykonawczemu, to brakuje miejsca na inicjatywę radnych, a wobec tego

także zgody organu wykonawczego na tę inicjatywę i spowodowane nią zmiany

budżetu lub projektu budżetu;

2. organ stanowiący może z własnej inicjatywy dokonać zmiany budżetu lub jego

projektu, jeżeli zmiany te nie spowodują wzrostu deficytu budżetowego lub

zwiększenie dochodów będzie połączone ze wskazaniem źródeł tych dochodów;

3. za zgodą organu wykonawczego możliwe jest zwiększenie wydatków bez zwiększenia

planowanych dochodów

Kwestia podziału kompetencji w zakresie ustalania kształtu budżetu ma swoje bogate

orzecznictwo administracyjne i sądowoadministacyjne. Tytułem przykładu wskazać można

najważniejsze poglądy regionalnych izb obrachunkowych, wojewódzkich sądów

administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane

przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu

S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu

terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Wrocław 2006, s. 146-147

dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz

inaczej rozkładają proporcje

- nie zawsze organ stanowiący musi uzgadniać z organem wykonawczym zmiany

wprowadzane w projekcie uchwały budżetowej; musi tak czynić tylko wtedy, gdy

zmiany te, poprzez zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków, powodują

jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego

- rada gminy posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalenia budżetu gminy, ale

także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego i nie jest uprawniony

pogląd, w myśl którego rada ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w

wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, a ewentualne wątpliwości co do

rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy organem

stanowiącym a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz organu

stanowiącego

- podejmowane w obowiązującej uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego

zmiany mogą nastąpić jedynie z inicjatywy organu wykonawczego oraz że zmiany

wykraczające poza propozycje tego organu powinny być z nim uzgodnione

- inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym

znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów.

W ujęciu podmiotowym odróżnienie inicjatywy uchwałodawczej od podjęcia uchwały

sprowadza się do wyróżnienia podmiotów, którym tego rodzaju kompetencje są

przypisane

- podział kompetencji między organami jednostki samorządu terytorialnego jest zasadny

ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu wykonawczego za wykonanie

budżetu jednostki

- organ wykonawczy nie może przekazać ani zlecić prac związanych z opracowaniem

projektu budżetu innemu podmiotowi, zadanie to musi wykonać samodzielnie i na nim

spoczywa odpowiedzialność za realizację tego zadania. Na tym etapie procedury

budżetowej organ stanowiący nie może oddziaływać na organ wykonawczy wiążąco,

poprzez wydawanie wskazówek lub zaleceń do projektu budżetu

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24, s. 56

Wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2006 r., I SA/Op 268/05, OwSS 2006, nr 3, poz. 82

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2004 r., I SA/Wr 2544/03, ZNSA 2005, nr 1, s. 88

Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., I SA/Bk 759/02, Finanse Komunalne 2003, nr 2, s. 66

Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., I SA/Bk 361/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 100

Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 21

Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2007 r., 44/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 65

- nie ma żadnych podstaw prawnych do wydawania wiążących wytycznych dla wójta co

do rozdysponowania jakichkolwiek środków finansowych na etapie przygotowania

budżetu

- wyłączna kompetencja organy wykonawczego w przygotowaniu projektu uchwały

budżetowej nie oznacza całkowitej dowolności w kształtowaniu jego treści. Normy

prawne określają bowiem rodzaje zadań, które muszą być w projekcie ujęte, źródła

dochodów pozostające do dyspozycji danej jednostki samorządu terytorialnego, jak

również zakres szczegółowości projektu budżetu oraz terminy jego sporządzenia.

Ponadto w podjętych uchwałach organu stanowiącego (należących do jego wyłącznej

kompetencji) organ ten określa strategię rozwoju gminy, plan zagospodarowania

przestrzennego, programy gospodarcze, wieloletnie programy inwestycyjne - treść

tych uchwał ma istotny wpływ na kształt budżetów kolejnych lat, przygotowywanych

przez organ wykonawczy

- zmiany w budżecie wykraczające poza propozycje organu wykonawczego powinny być

z nim uzgodnione

- skarbnik jednostki samorządu terytorialnego nie jest organem wykonawczym, a zatem

nie jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu budżetu, nie jest jednak wyłączony

z prac nad nim. Skarbnik może, a nawet powinien, brać udział w pracach nad tym

dokumentem, ale nie może zastępować organu wykonawczego w jego ustawowo

określonych kompetencjach

VI. Uchwała proceduralna

Na podstawie art. 233 ustawy o f.p. organ wykonawczy jednostki samorządu

terytorialnego jest zobowiązany do opracowania zarówno projektu uchwały budżetowej, jak i

projektu budżetu, będącego częścią uchwały budżetowej. Projekty obu dokumentów muszą

spełniać wymagania określone przez ustawę o finansach publicznych dla budżetu oraz dla

uchwały budżetowej. Podstawą prowadzenia prac nad projektem budżetu i uchwały

budżetowej przez organ wykonawczy jest uchwała proceduralna organu stanowiącego w

Uchwała kolegium RIO w Katowicach z dnia 25 lipca 2007 r., 81/XXIII/2007, OwSS 2007, nr 4, poz. 103

Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 21

Uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 26 października 2007 r., 26/156/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 23

Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z dnia 26 października 1994 r., XXV/107/94, Finanse Komunalne

1995, nr 3, s. 12

sprawie procedury opracowania i uchwalania budżetu lub jego zmian ( art. 53 ust. 1 ustawy o

samorządzie gminnym, art. 53 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 63 ust. 2 ustawy o

samorządzie województwa). Uchwała ta ma takie znaczenie dla budżetów samorządowych,

jak tzw. nota budżetowa dla budżetu państwa. Powinna ona przede wszystkim wskazywać

podmioty mające uczestniczyć w przygotowaniu materiałów planistycznych do opracowania

projektu uchwały budżetowej, ich obowiązki oraz tryb przedkładania materiałów. Tryb prac

nad projektem uchwały budżetowej, uchwalany przez organ stanowiący jednostki samorządu

terytorialnego, powinien mieć charakter wyłącznie proceduralny i nie może przewidywać

obowiązku przedstawiania przez organ wykonawczy różnych wariantów projektu budżetu lub

wersji poprawionej projektu budżetu

, ani wskazówek lub wytycznych dotyczących

zawartości merytorycznej projektu budżetu

. Uchwała proceduralna powinna określać w

szczególności:

- terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej;

- obowiązki samorządowych jednostek organizacyjnych podczas prac nad projektem

budżetu;

- szczegółowość projektu budżetu

- dodatkowe materiały informacyjne, inne niż wymagane przez ustawę o finansach

publicznych, które należy przedstawić wraz z projektem uchwały budżetowej.

Wśród fakultatywnych elementów uchwały proceduralnej wymienia się:

- szczegółowość objaśnień dołączanych do projektu uchwały budżetowej;

- terminy i tryb prac organu stanowiącego w trakcie procedury uchwalania budżetu

(obowiązki przewodniczącego i poszczególnych komisji);

- terminy i tryb prac organu wykonawczego w pracach organu stanowiącego i jego

komisji nad uchwałą budżetową;

- porządek posiedzenia organu stanowiącego, na którym uchwalana jest uchwała

budżetowa

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej rozpatrywać należy w ujęciu formalnym,

oznaczającym przygotowanie projektu aktu zgodnie z wymaganą prawem treścią, formą oraz

czasem i miejscem zgłoszenia, oraz w ujęciu materialnym, obejmującym rachunkowe

zestawienie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz

Uuchwała Kolegium RIO w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2003 r., V/1065/2003, OwSS 2003, nr 4, poz. 108

Uchwała Kolegium RIO w Katowicach z dnia 23 września 2004 r., 163/XXX/2004, OwSS 2005, nr 1

K. Sawicka, Przedmiot nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w świetle nowelizacji

ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Finanse Komunalne 2000, nr 2, s. 5

nadwyżki lub deficytu budżetowego, w oparciu o ekonomiczny szacunek dochodów i

projekcję wydatków budżetowych.

Merytoryczną podstawę do przygotowania przez organ wykonawczy projektu uchwały

budżetowej stanowią założenia makroekonomiczne, materiały planistyczne przekazane przez

podległe jednostki organizacyjne, założenia dotyczące wielkości dochodów transferowanych,

zadania wynikające z planów wieloletnich oraz planów inwestycyjnych, wnioski kierowane

przez członków wspólnoty oraz jednostki organizacyjne działające na jej terenie, a także

wykonanie budżetu w roku bieżącym. Planowanie (projektowanie) budżetowe wymaga

przeprowadzenia licznych analiz i obliczeń, przeprowadzania konsultacji i uzgodnień, tak o

charakterze politycznym, jak i merytorycznym. Organ wykonawczy jednostki samorządu

terytorialnego przygotowuje projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami. Objaśnienia

są koniecznym elementem uchwały budżetowej, spełniającym ważną funkcję w zakresie

jawności i przejrzystości finansów samorządowych. Objaśnienia umożliwiają radnym oraz

mieszkańcom jednostki samorządowej zrozumienie zaprezentowanych w projekcie uchwały

budżetowej wielkości. Objaśnienia przy każdym rodzaju dochodów i wydatków powinny

zawierać krótki opis z informacjami dotyczącymi danej pozycji, zawierający w szczególności:

podstawę prawną dochodów i wydatków, sposób ich kalkulacji, związki poszczególnych

wielkości dochodów z uchwałami w sprawie określenia stawek podatków i opłat lokalnych

oraz z uchwalonymi zwolnieniami podatkowymi, związki pomiędzy uchwałami w sprawie

sprzedaży majątku samorządowego

. Uzasadnienie poszczególnych wydatków powinno

wskazywać podstawowe czynniki wpływające na ich poziom, z uwzględnieniem rzeczowego

zakresu wykonywanych zadań. Poszczególne dochody i wydatki budżetowe powinny być

porównane do szacunkowych wielkości dochodów i wydatków z roku poprzedniego, co

najlepiej zilustruje kierunki i tendencje zmian.

VII. Terminy

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały

budżetowej organowi stanowiącemu j.s.t i RIO do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok

budżetowy. Wraz z projektem uchwały, zarząd przedkłada tym podmiotom

1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;

2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234 ustawy o f.p. .

U. Wiktorowska, B. Kaczmarek, Procedura uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse

Komunalne 2004, nr 4, s. 23

Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki

samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić przed uchwaleniem budżetu organowi

stanowiącemu j.s.t

. Uchwałę budżetową organ stanowiący j.s.t. podejmuje przed

rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach , nie później

niż do 31 stycznia roku budżetowego

. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie

później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest

projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi j.s.t. Bez zgody zarządu j.s.t. organ

stanowiący nie może wprowadzić zmian w budżecie powodujących zmniejszenie dochodów

lub zwiększenie wydatków powodujące jednocześnie zwiększenie deficytu

W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do końca roku (lub

awaryjnie do 31 stycznia), RIO w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet

j.s.t. w zakresie zdań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenie budżetu przez RIO,

podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej

. W przypadku gdy RM

uchwali projekt ustawy o prowizorium budżetowym, organ stanowiący j.s.t. na wniosek

zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym j.s.t. na okres objęty prowizorium

budżetowym.

Artykuły 238 – 240 ustawy o f.p., określając terminy podjęcia uchwały budżetowej,

wyrażają regułę uprzedniości budżetu, postulującej uchwalenie budżetu przed rozpoczęciem

roku, w którym ma obowiązywać, czyli do dnia 31 grudnia roku poprzedniego.

Podjęcie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego

jednostki samorządu terytorialnego, o czym - oprócz wyraźnego wskazania w art. 233 u.f.p.

- stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (zob. art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31

stycznia roku budżetowego (dawniej było do 31 marca), podstawą gospodarki finansowej

jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu

terytorialnego (art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 53 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 54

ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 65 ust. 2 ustawy o samorządzie

województwa). Reguła ta wiąże się z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu

Art. 238 ustawy o f.p.

Art. 239 ustawy o f.p.

Art. 240 ust.1-2 ustawy o f.p.

Art. 240 ust. 3 ustawy o f.p.

terytorialnego, zgodnie z którą niezrealizowane z upływem roku budżetowego wydatki

wygasają. W nowym roku budżetowym każda jednostka organizacyjna powinna mieć nowy

plan finansowy. Wydatki ujęte w projekcie planu finansowego powinny być skonkretyzowane

w podziale na działy i rozdziały, z wyodrębnieniem wynagrodzeń i pochodnych od

wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji przypadające do spłaty w danym roku budżetowym

zgodnie z zawartą umową. "Tak uszczegółowiony projekt uchwały budżetowej daje podstawę

i gwarancję do prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej jednostek samorządu

terytorialnego do czasu uchwalenia uchwały budżetowej przez organ stanowiący. Częstą

praktyką było dotychczas podejmowanie uchwał budżetowych w marcu roku budżetowego,

co spowodowane było przede wszystkim późnym przekazywaniem danych ze szczebla

centralnego do budżetów samorządowych oraz tryb prac nad budżetem państwa

Przykładowo, w roku 2006 około 66% wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w

Polsce uchwaliło uchwałę budżetową do końca grudnia roku budżetowego, zachowując tym

samym ustawowy termin. Przesłanką skorzystania z ustawowego wyjątku, wydłużającego

termin uchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31 stycznia roku budżetowego, są

"szczególnie uzasadnione przypadki". Ustawa o finansach publicznych nie wskazuje,

jakiego rodzaju okoliczności uwzględniać należy przy wykładni tej klauzuli generalnej i

ocenie, czy jednostka samorządu terytorialnego nie uchwalając w terminie budżetu i

prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej w trybie art.

240 ust. 1 u.f.p., czyni to legalnie. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest zdarzenie

losowe lub zdarzenie trudno przewidywalne (np. klęski żywiołowe, wprowadzenie stanu

wyjątkowego), a także brak uchwalenia ustawy budżetowej na dany rok

. Za szczególnie

uzasadniony przypadek nie można uznać braku opinii regionalnej izby obrachunkowej

odnośnie do przedstawionego projektu budżetu lub niedochowania przez organ wykonawczy

terminu przedstawienia projektu uchwały budżetowej.

Uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego.

W przypadku uchwalenia budżetu w terminie późniejszym (przed dniem 31 stycznia),

uchwała budżetowa wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia

1 stycznia roku budżetowego (faktyczna retroaktywność uchwały budżetowej). Przyjęcie

uchwały budżetowej po dniu 1 stycznia, a przed dniem 31 stycznia roku budżetowego nie

B. Dolnicki, E. Ruśkowski, Władza i finanse lokalne w Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Władza i finanse

lokalne w Polsce i krajach ościennych, red. E. Ruśkowski i B. Dolnicki, Bydgoszcz-Białystok-Katowice 2007, s.
49

C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 403

stanowi przeszkody w nadaniu jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego,

a więc mocy wstecznej

. W razie nieuchwalenia budżetu jednostki samorządowego

w terminie do dnia 31 stycznia roku budżetowego budżet ustala regionalna izba

obrachunkowa, nie później niż do końca lutego. Budżet zastępczy ma ograniczony zakres

przedmiotowy, obejmuje bowiem zadania własne oraz zadania zlecone. W świetle regulacji

ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 240, naruszenie nieprzekraczalnego

terminu uchwalenia przez organ stanowiący budżetu jednostki samorządu terytorialnego do

dnia 31 stycznia roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji organu stanowiącego do

podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym do ustalenia budżetu staje się

regionalna izba obrachunkowa

. Warunkiem wejścia uchwały budżetowej w życie jest jej

ogłoszenie. Uchwały budżetowe gmin i województw podlegają publikacji w trybie ustawy z

dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów

prawnych

, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla powiatowych uchwał budżetowych

ani przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,

ani ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takiego obowiązku. Są one ogłaszane

w sposób zwyczajowo przyjęty.

Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia

roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej

przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Tylko projekt

uchwały budżetowej przedstawiony w tym trybie może stanowić podstawę gospodarki

finansowej, a nie ewentualne jego zmiany bądź nowy projekt, uwzględniający wnoszone

przez organ wykonawczy poprawki

VIII. Zastępcze uchwalenie budżetu

W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31stycznia roku budżetowego,

regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia końca lutego roku budżetowego ustala

budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.

Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki

Wyrok NSA z dnia 11 maja 2005 r., II GSK 47/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 29

Wyrok NSA z dnia 4 listopada 1994 r., SA/Gd 1373/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 154

Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm

uchwała Kolegium RIO w Warszawie z dnia 5 marca 2003 r., 68/K/2003, OwSS 2003, nr 3, poz. 79

finansowej jest projekt uchwały budżetowej, przedstawiony organowi stanowiącemu przez

organ wykonawczy.

Uzasadnieniem dla instytucji zastępczego uchwalenia budżetu jest wypełnienie luki,

która zaistnieć może po dniu 31 stycznia w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ

stanowiący, a tym samym braku podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej

jednostki samorządu terytorialnego. W literaturze zwraca się uwagę, że jest to pozorne

wypełnienie luki, skoro do czasu dokonania ustaleń przez RIO podstawę gospodarki

finansowej nadal stanowi projekt uchwały budżetowej opracowany przez organ wykonawczy,

a po wtóre ustalenia RIO, z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowy, nie zastępują

uchwały budżetowej w całości. Zastępcze ustalenie budżetu jest z jednej strony

nadzwyczajnym środkiem umożliwiającym funkcjonowanie jednostek samorządu

terytorialnego, a z drugiej stanowi swoistą dolegliwość dla jednostek niewywiązujących się ze

swych obowiązków. Wśród przyczyn niedotrzymania terminu przez organ stanowiący do

podjęcia uchwały budżetowej wymienia się przede wszystkim względy polityczne i brak

porozumienia w radzie bądź sejmiku. Podstawę prawną zastępczego uchwalenia budżetu

jednostki samorządu terytorialnego przez regionalną izbę obrachunkową, oprócz art. 240 ust.

3 u.f.p., stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (zob. art. 53 ust. 3 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998

r. o samorządzie powiatowym. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

nie zawiera szczególnych regulacji w tym zakresie).

Uchwalenie zastępcze jest zastępczym aktem budżetowym, ustalanym w miejsce

uchwały budżetowej, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu

terytorialnego do czasu podjęcia właściwej uchwały budżetowej. W literaturze prawno-

finansowej, przy określaniu prawnej charakterystyki ustalenia zastępczego, wskazuje się na

następującego jego cechy:

- jest instrumentem prawnym o charakterze nadzwyczajnym i szczególnym;

- stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w sytuacji, gdy organ stanowiący

nie uchwalił budżetu w terminie;

- jest aktem zastępczym - obejmuje wydatki wyłącznie w wysokości niezbędnej do

sfinansowania zadań własnych oraz zadań zleconych;

- ma charakter tymczasowy, ale nie jest ograniczony czasowo. Ustalenie zastępcze

obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej;

- nie spełnia wymogów powszechności, równowagi budżetowej ani roczności;

- jego budowa, zakres przedmiotowy oraz relacja do innych aktów wskazują, że nie jest

podstawowym aktem prowadzenia gospodarki finansowej w trakcie roku

budżetowego;

- powinien opierać się na projekcie budżetu przedstawionym przez organ wykonawczy

oraz uwzględniać informacje od dysponentów przekazujących dotacje oraz dochody z

tytułu udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych

Ustalenie przez regionalną izbę obrachunkową budżetu jednostki samorządu

terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych nie jest

aktem podstawowym, ale zastępczym w zakresie przyjmowania budżetu. Zakres

przedmiotowy zastępczego ustalenia budżetu jest ograniczony. Obejmuje ono zadania własne

oraz zadania zlecone jednostki samorządu terytorialnego. Regionalna izba obrachunkowa nie

określa wydatków na programy wieloletnie, dochodów i wydatków na realizację porozumień,

pomocy finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego ani dotacji dla podmiotów spoza

sektora finansów publicznych.

Z danych sprawozdawczych wynika, że w roku 2005 regionalne izby obrachunkowe

ustaliły budżety zastępcze dla 4 jednostek samorządu terytorialnego, natomiast w roku 2005

dla 5, w tym dla 3 gmin i 2 związków komunalnych. Artykuł 241 ust. 2 zakreśla granice

ingerencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w projekt uchwały

budżetowej przedstawiony przez organ wykonawczy, wprowadzając ogólny zakaz

wprowadzania przez organ stanowiący zmian w projekcie uchwały budżetowej jednostki

samorządu terytorialnego, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków

i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zgody

zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Analogiczną regulację zawierają samorządowe

ustawy ustrojowe (zob.: art. 52 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym, art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 66 ust. 3 ustawy o

samorządzie województwa. Bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może

wprowadzić do projektu uchwały budżetowej zmian skutkujących zmniejszeniem dochodów

lub zwiększeniem wydatków. A contrario uznaje się, że zmiany niewywołujące

powyższych skutków są dopuszczalne.

Zgodnie z poglądem większości doktryny oraz orzecznictwa regionalnych izb

obrachunkowych, stosując wykładnię a contrario art. 240 ust. 3 u.f.p., wywieść można

K. Sawicka, Ustalenie budżetu przez RIO, Finanse Komunalne 1995, nr 3

konkluzję, w świetle której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może

dokonać zmian w projekcie budżetu, bez zgody organu wykonawczego, w zakresie:

- zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem wydatków sztywnych) i przeniesienia

zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania;

- zwiększenia określonych wydatków, jeżeli przedstawiony projekt budżetu zamyka się

nadwyżką budżetową;

- ustanowienia nowych źródeł dochodów budżetowych;

- zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w

planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów

Rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane

przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu

dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz

inaczej rozkładają proporcje.

W doktrynie wskazując ratio legis komentowanej regulacji

podkreśla się, że "u podstaw rozwiązania zawartego w art. 240 ust. 2 leży przeświadczenie,

że projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest

opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe

danej jednostki, tymczasem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje

decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych.

A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Procedura uchwalania uchwały budżetowej (w:) Finanse samorządowe 2008, s.

368

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24 s. 56