Notował: Mateusz Oleniacz
Spis treści
Wykład 1 – Zajęcia organizacyjne (07.10.09) ............................................................................. 2
Wykład 2 – Etapy działania norm prawa administracyjnego cz 1. (14.10.09) ............................... 4
Wykład 3 – Etapy działania norm prawa administracyjnego cz 2. (21.10.09) ................................ 8
Wykład 4 – Etapy działania norm prawa administracyjnego cz 3.
Źródła prawa administracyjnego procesowego cz. 1 (28.10.09) .............................. 14
Wykład 5 – Źródła prawa administracyjnego procesowego cz. 2
Postępowania wyłączone cz. 1 (04.11.09) ............................................................. 20
Wykład 6 – Postępowania wyłączone cz. 2. Postępowania odrębne.
Postępowanie ogólne – zakres przedmiotowy post. admin.-jurysd. cz 1 (04.11.09).. 25
Wykład 7 – Zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego-jurysdykc. cz 2 (25.11.09). .. 27
Wykład 8 – Legitymacja procesowa stron w postępowaniu jurysdykcyjnym cz 1 (02.12.09). ....... 33
Wykład 9 – Legitymacja procesowa stron w postępowaniu jurysdykcyjnym cz 2 (09.12.09). ....... 38
Wykład 10 – Legitymacja proc. podmiotów na prawach strony
w post. jurysdykcyjnym cz 1. – organizacje społeczne cz 1. (16.12.09). ................... 43
Wykład 11 – Legitymacja proc. podmiotów na prawach strony
w post. jurysd. cz 2. – organizacje społeczne cz 2. Prokurator cz. 1 (06.01.10). ....... 48
Wykład 12 – Legitymacja proc. podmiotów na prawach strony
w post. jurysd. cz 3. – prokurator cz. 2 (13.01.10). ................................................. 52
Wykład 13 – Legitymacja proc. podmiotów na prawach strony
w post. jurysd. cz 3. – prokurator cz 3. (20.10.10). ................................................. 57
Wykład 14 – x. (27.10.10). ........................................................................................................ 62
Prof. dr hab. Tadeusz Woś
Postępowanie administracyjne
i sądowoadministracyjne
Notatki z wykładów 2009/2010
2
07.10.09
Wykład organizacyjny
Informacje odnośnie egzaminu
1 zmiana w tym roku dotyczy zasad egzaminu:
Pisemny (wielokrotny wybór – 4 lub 3 możliwości)
Obowiązek przystąpienia do pierwszego terminu w sesji letniej
Co jak nie przystąpię w czerwcu? Utrata terminu : <
50 pytań, 25 punktów = ocena pozytywna
Doliczanie punktów za zaliczenie ćwiczeń (cena db oraz bdb) -> skala w gablotce. Punkty te nie mogą
zmienić oceny negatywnej na pozytywną – tylko od 3 powyżej -> odmiennie od tego co było w roku
poprzednim; ocena bdb upoważnia do zdawania egzaminu ustnego przedterminowego między 25 a 30
maja. Ponadto egzamin pisemny – przedterminowy w tym samym czasie.
Prawidłowa nazwa powinna brzmieć – Postępowanie administracyjne oraz postępowanie sądowo
administracyjne. Nie ma jednego postępowania administracyjnego. Nie ma jednego postępowania
administracyjnego – jest ich więcej. Jedno z nich jest najważniejsze: postępowanie administracyjne
jurysdykcyjne zmierza do wydania decyzji administracyjnej. Obok niego szereg innych. Kategoria druga –
postępowanie sądowo administracyjne: akt/czynność, względnie bezczynność mogą być zaskarżone do SA.
Od 1.1.2004 postępowanie sądowo administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym: 1. WSA ->
zaskarżenie do NSA
Ustawodawca regulując postępowanie oparł się na wzorcach które znał, wzorował się na procesie
cywilnym, transponował uregulowania. Jednak p.s.a. ma swoją specyfikę. W postępowaniu cywilnym sąd
ma do czynienia za sprawą cywilną, zaś w p.s.a. takiej sprawy nie ma. Przedmiotem w p.s.a. jest kontrola
zgodności prawem rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego.
Określenie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego:
Od 1980 – klauzula generalna / enumeratywność. To stwarza problemy.
Możliwość wniesienia skargi po wyczerpaniu toku instancji
Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne i postępowanie sądowo administracyjne są to instytucje,
które nazywają się tak samo, ale w rzeczywistości oparte są na zupełnie innych przesłankach.
3
Układ egzaminu:
50 pytań z czego:
20-25 postępowanie administracyjne jurysdykcyjne
20-25 postępowanie sądowo administracyjne
5 inne:
•
Skargi i wnioski
•
Zaświadczenia
•
Elementy administracyjnego postępowania egzekucyjnego
4 ustawy:
Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity z 2000 roku
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ostatni tekst jednolity z 2005 roku). Nie
obowiązuje cała, w szczególności obowiązuje: dział 1 rozdziały od 1 do 4 oraz dział III od art. 117 do
art. 153a.
Ustawa – prawo o ustroju sądów administracyjnych
Ustawa – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta całościowej regulacji
postępowania nie zawiera. Dwa aspekty:
Odesłanie do k.p.a.
Tworząc tą ustawę w 2000 r. ustawodawca miał rzeczywistość prawną opartą między ustawami
samorządowymi, zostawił je nietknięte – tam są przepisy które ściśle dotyczą postępowania
administracyjnego; operuje tam pojęciami, które w u.o.p.s.a. nie istnieją:
•
Ustawa samorządowa - > rozstrzygnięcie nadzorcze (pojęcie węższe)
•
Upsa – akt nadzorczy (pojęcie szersze)
Literatura:
„Ogólne postępowanie administracyjne” – Robert Kędziora wyd. 2008 – jest to postępowanie
administracyjne jurysdykcyjne regulowane w k.p.a., nie wszystkie postępowania administracyjne
jurysdykcyjne SA regulowane w k.p.a., na końcu podręcznika reguluje m.in. skargi i zaświadczenia.
„Postępowanie sądowo administracyjne” – T. Woś i inni, wyd. 3 najnowsze z 2009 roku – dobra rada:
lepiej sobie poczytać coś innego przed lekturą tejże książki.
4
14.10.09
Wykład 2
Temat: Etapy działania norm prawa administracyjnego cz 1.
1.
Przyczyny kształcenia się postępowania administracyjnego– immanentnie w cechach działania a
administracyjnego materialnego. Typowe normy PA nie działają automatycznie, np. z przepisu UGN o
wywłaszczenie wynika nie wprost wobec konkretnej nieruchomości. Tzw. ETAPOWOŚĆ DZIAŁANIA
(działania norm PA w etapach)
2.
Etapy:
a.
Stanowienie norm prawa materialnego administracyjnego
b.
Konkretyzacja
c.
Realizacja
Na każdym etapie – formy działania OAP mogące przybrać postać postępowań
Etap 1 - stanowienie norm
Dlaczego etap stanowienia prawa zaliczamy do procesu działania norm prawa administracyjnego
materialnego? Ten etap działania norm prawa administracyjnego zalicza się do etapu działania norm z tego
powodu że prawo administracyjne, w tym również prawo administracyjne materialne nie jest tylko prawem
rangi ustawy. W odróżnieniu od prawa karnego które bezwzględnie musi mieć formę ustawy. W odróżnieniu od
prawa cywilnego gdzie ta zasada z mniejszą ostrością funkcjonuje (prawo cywilne dopuszcza margines norm
podstawowych jako źródła tego prawa). To w przypadku prawa administracyjnego normy tego prawa nie muszą
mieć postaci wyłącznie ustawy, np.
1.
Upoważnienia ustawowe – akty nie mające formę ustawy, ale jej rangę np. rozporządzenia
wykonawcze do ustaw. Pochodzą od organów administracji publicznej, naczelnych bądź centralnych.
2.
To mogą być akty prawne (normy) wydawane w ramach uprawnień sformułowanych dla szeroko
rozumianych organów administracji publicznej terenowej. Możemy mieć do czynienia z takimi
uprawnieniami formułowanymi zarówno dla administracji rządowej (art. 59 i 60 ustawy o wojewodzie i
administracji rządowej w województwie) – w tej ustawie można wyodrębnić
a.
Upoważnienia dla wojewody,
i.
np. upoważnienia które są co do istoty równe upoważnieniom ustawowym
kierowanym do organów centralnych (wydawania rozporządzeń wykonawczych na
podstawie upoważnień ustawowych) tyle że ograniczonych do zakresu
terytorialnego jednostki w której wojewoda funkcjonuje, ale co do rangi są takie
same jak np. rozporządzenia ministra.
ii.
Rozporządzenia (ściślej zarządzenia) porządkowe – zasady, przesłanki, formy, skutki i
ich charakter prawny określono w art. 60 ustawy
b.
Upoważnienia dla organów administracji niezespolonej, np. regulamin korzystania z parku
narodowego wydawany przez dyrektora parku narodowego.
3.
Segment poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – tutaj mamy do czynienia z punktu
widzenia charakteru tych upoważnień podobną sytuację jak w odniesieniu do organów administracji
rządowej. Taki czy inny organ takiej czy innej jednostki samorządu terytorialnego (najczęściej gminy) –
organy gminy uzyskały w istocie upoważnienia do stanowienia rozporządzeń wykonawczych w
niektórych materiach, tyle że znowu ograniczonych do zakresu terytorialnego danego organu.
a.
Taki charakter mają upoważnienia zawarte w niektórych ustawach podatkowych, np.
upoważnienie w ustawie o podatku od nieruchomości, gdzie rada każdej gminy w Polsce
uzyskała uprawnienia do ustalania stawek podatkowych w podatku od nieruchomości, a
5
ustawodawca ograniczył się wyłącznie do określenia widełek w ramach których rada gminy
musi tę stawkę dla określonych kategorii nieruchomości ustalić. Sens jest taki – podatek od
nieruchomości jest podatkiem stanowiącym dochody własne gminy – zasobność
mieszkańców-właścicieli nieruchomości, dochody z danej nieruchomości które można czerpać
są tak zróżnicowane, wartość nieruchomości szybko się zmienia, to ustalanie w ustawie
sztywnych stawek było by bezsensowne.
b.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2003 rok). Na podstawie tej
ustawy każda gmina, ale nie tylko gmina (również procedura uchwalania planów o szerszym
zakresie) uzyskała prawo do stanowienia norm powszechnie obowiązujących (źródeł prawa)
tyle że ograniczonych terytorialnie do części lub całości danej gminy. Każda gmina uzyskała
uprawnienie, a w niektórych przypadkach jest to obowiązek gminy, do uchwalania
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. MPZP jest źródłem prawa, prawem
miejscowym w rozumieniu konstytucji. Ten MPZP ze względu na to, że określa sposób
zagospodarowania nieruchomości objętych tym planem, ma dla społeczeństwa danej gminy
często walor ważniejszy niż wiele ustaw prawa administracyjnego materialnego.
Większość tych norm o zróżnicowanym charakterze, często norm, które mają charakter prawa miejscowego
(rangi równej ustawom tyle że o ograniczonym terytorialnie zakresie, w innym przypadku mającym charakter
rozporządzeń wykonawczych czy zarządzeń porządkowych-aktów stanowionych w przypadku zagrożenia
porządku bezpieczeństwa i spokoju publicznego, ma określone zasady ich stanowienia, np. w ustawie o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tam jest niezwykle drobiazgowo określona procedura
uchwalania MPZP. Dlaczego tak? Ze względu na znaczenie tego planu. Reasumując: już na tym etapie działania
norm prawa administracyjnego materialnego, na tym etapie jeszcze ich powstawaniem, ze względu na to że nie
tylko ustawa ale także mozaika innych aktów stanowi prawo administracyjne materialne, mamy do czynienia z
ciągami zorganizowanych działań organów administracji publicznej, które mogłyby się mieścić w pojęciu
postępowań administracyjnych. Tym niemniej wielkodusznie państwu odpuszczamy zainteresowanie tym
etapem działania norm prawa administracyjnego materialnego. Mianem postępowań zaczniemy obejmować od
momentu gdy prawo administracyjne materialne zaistnieje. Pamiętajmy jednak, że nie ma błędu umieszczanie
tego etapu w procesie działania norm prawa administracyjnego materialnego (z uwagi na rozbudowaną
strukturę norm, które mieszczą się w pojęciu prawa administracyjnego).
Etap 2 - konkretyzacja norm
Istotę tego etapu działania norm prawa administracyjnego materialnego polega na tym, że właściwy organ
administracji publicznej na podstawie istniejącej już normy prawa administracyjnego materialnego, w
odniesieniu do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, którą określamy mianem sprawy
administracyjnej, podejmuje akt konkretyzujący tę normę, w odniesieniu do podmiotu, który nie znajduje
się w ramach systemu organizacyjnego organów administracji publicznej (do podmiotu stojącego na
zewnątrz systemu administracji publicznej, który to akt w sposób autorytatywny konkretyzuje stosunek
administracyjno-prawny materialny, którego treścią są wzajemne prawa i obowiązki dwóch stron stosunku,
a więc organu administracji publicznej z 1 strony i zewnętrznego podmiotu z 2 stron i który to akt
określamy najczęściej mianem decyzji administracyjnej, od momentu kiedy zostanie wydany (stanie się
wiążący), usunie na drugi plan abstrakcyjną generalną normę prawa administracyjnego materialnego (tę
normę która była podstawą do jego wydania), a sam stanie się podstawą dla ludzkich zachowań, a więc
zacznie wywoływać skutki w rzeczywistości społecznej.
Etap konkretyzacji odbywa się w postępowaniu, które określa się mianem postępowania jurysdykcyjnego.
Postępowanie jurysdykcyjne – nazwa zapożyczona z postępowania cywilnego. Postępowanie jurysdykcyjne
6
używane jest jako synonim postępowania administracyjnego. Bez tego postępowania większość norm
prawa administracyjnego materialnego nie wywoływałaby skutków w rzeczywistości społecznej. Tym
postępowaniem (jurysdykcyjnym), a ściślej mówiąc wybranymi instytucjami procesowego tego
postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego będę Państwa zabawiał w trakcie tegorocznego wykładu.
Po pierwsze – będą to tylko wybrane instytucje. Po drugie – właśnie tego i wyłącznie tego postępowania
jurysdykcyjnego.
Na tym etapie działania norm prawa administracyjnego materialnego mamy nie tylko to postępowanie
jurysdykcyjne. Mamy również inne kategorie postępowań o mniejszej randze np. postępowanie kontrolne:
o
im państwo słabsze tym bardziej ma zorganizowane systemy kontroli, np. 12 służb specjalnych w
Polsce. Postępowania kontrolne w administracji ma następujące miejsce – istotą postępowań
kontrolnych właściwie nie jest konkretyzacja norm prawa administracyjnego materialnego. Nie
jest celem bezpośrednim, tym niemniej, ze względu na takie czy inne powiązanie z
postępowaniem jurysdykcyjnym, efektem pośrednim może być w przypadkach niektórych
postępowań kontrolnych, konkretyzacja normy prawa administracyjnego materialnego. To jest
ten powód dla którego postępowania kontrolne są umieszczane na etapie konkretyzacji.
o
Kontrola podejmowana w ramach np. instytucji skarg i wniosków (KPA dział VIII) – obszarem tej
kontroli w ramach instytucji skarg i wniosków może być każda działalność każdego organu
państwowego, w tym organu administracji publicznej oraz działalność tego organu czy tych
organów polegająca na prowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego i w niektórych sytuacjach
taka działalność kontrolna za pomocą instytucji skarg i wniosków, może niekiedy prowadzić do
uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego, w szczególności jeśli skarga jest wnoszona przez
podmiot, który jest stroną postępowania administracyjnego (podmiot który ma interes prawny w
sprawie w której może być wszczęte lub jest wszczęte postępowania administracyjne). Również
wtedy gdy postępowanie jurysdykcyjne jest zakończone skarga lub wniosek są dopuszczalne.
Postępowania kontrolne generalnie rzecz biorąc – ich celem bezpośrednim nie jest konkretyzacja
normy prawa administracyjnego materialnego, a jeśli prowadzą do takiej konkretyzacji to ze
względu na to, że niektóry spośród postępowań kontrolnych prowadzą do ko… to ustawodawca
zdecydował się ten czy inny typ postępowania kontrolnego powiązać z postępowaniem
jurysdykcyjnym, w szczególności dwie formy postępowań kontrolnych:
Postępowanie w ramach instytucji skarg i wniosków – wprowadzone w 1960 roku przez
ustawodawcę do ogólnej procedury postępowania jurysdykcyjnego, uregulowanie w KPA.
Jedna z prokuratorskich form kontroli przestrzegania prawa – na podstawie ustawy z
1985 roku o prokuratorze, jedną z form – udział prokuratora w postępowaniu
administracyjnym jurysdykcyjnym. Może on tą swoją działalnością kontrolną uruchomić,
usprawnić, spowodować powrót do weryfikacji aktu wydanego w postępowaniu
jurysdykcyjnym. Stąd jest to uzasadnienie dla traktowania tego również postępowania
kontrolnego jako postępowania, którego miejsce jest na etapie konkretyzacji działania
norm prawa administracyjnego materialnego. Przykład: prokurator może w określonych
sytuacjach żądać wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, może włączyć się do
toczącego się już postępowania, wnieść sprzeciw od ostatecznej decyzji administracyjnej,
żądając wznowienia tego postępowania albo stwierdzenia nieważności wydanej w
postępowaniu decyzji, jej uchylenia lub zmiany.
Spośród wszystkich kontroli jakie w Polsce istnieją, ze względu na ich bardzo ścisły
związek z postępowaniem jurysdykcyjnym, w ramach postępowań administracyjnych
będziemy się zajmować tylko tymi postępowaniami.
Następna forma postępowania na tym etapie – postępowania w ramach sądowej kontroli administracji.
W istocie te postępowania są formą kontroli. Jest to bardzo wysublimowany, odmienny typ kontroli. Na
czym polega jej charakterystyczność: w ramach sądowej kontroli administracji mamy do czynienia z
7
kontrolą, a więc nie z sensu stricte konkretyzacją normy prawa administracyjnego, ale kontrolą tej
konkretyzacji, która jest dokonywana przez szczególny organ państwowy, jakim jest sad, a więc organ
niezależny od innych władz i jest dokonywana w bardzo szczegółowo, drobiazgowo, detalicznie określonej
procedurze – w określonym postępowaniu sądowym. Ta sądowa kontrola administracji może się odbywać
w trzech modelach:
o
Model anglosaski - model, w którym kontrola jest wykonywana przez sądy powszechne (bo innych
nie ma).
o
Model kontynentalny - kontrola przez sądy administracyjne, szczególny rodzaj sądów
wyodrębnionych z sądów powszechnych o szczególnej właściwości rzeczowej, wyspecjalizowane
w kontroli administracji. Np. Niemcy
o
Model mieszany – istnieją sądy administracyjne, które co do zasady są właściwe do kontrolowania
działań administracji publicznej, ale z jakichś względów tę kontrolę pozostawia się w jakimś
zakresie sądom powszechnym. Np. Polska od 1 września 1980 roku, kiedy to po
kilkudziesięcioletniej przewie zostało reaktywowane sądownictwo administracyjne z NSA jako
organem tej kontroli. Jest zasadnicza różnica w kontroli wykonywanej przez sądy powszechne i
przez sądy administracyjne – o ile obie te formy kontroli, w ramach sądowej kontroli administracji,
są nastawione na kontrolę ograniczoną (kontrolę zgodności z prawem, legalności) to generalnie
rzecz biorąc metody i efekty tej kontroli są inne, mianowicie o ile sąd administracyjny kontrolujący
decyzję administracyjną stwierdzając, że decyzja jest niezgodna z prawem dysponuje
uprawnieniami o charakterze kasatoryjnym (uchyla decyzję czy stwierdza jej nieważność) to w
przypadku sądów powszechnych kontrolujących administrację na ogół te sądy są upoważnione w
uprawnienia o charakterze reformatoryjnym (do merytorycznego orzekania w sprawie w której ta
kontrola została przeprowadzona. Jedną ze szczególnych form sądowej kontroli administracji
wykonywanej przez sądy powszechne jest sfera której nas prędzej czy później dotknie – sfera
ubezpieczeń społecznych (rent i emerytur). Ustalanie rent i emerytur odbywa się w Polsce w
drodze decyzji administracyjnej przez różne organy w szczególności ZUS. Te decyzje są wydawane
w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, nie ma od nich odwołania
w postępowaniu administracyjnym, ale służy od nich odwołanie do sądu powszechnego (pracy i
ubezpieczeń społecznych. Sąd pracy nie tylko kontroluje, ale też ma uprawnienia do
merytorycznego rozstrzygania w sprawie (ustalenia wysokości renty czy emerytury). Dlaczego ten
charakter spraw dostał się do sądów powszechnych? Uprawnienie do kontrolowania przez sądy
wynika z konwencji ratyfikowanej przez Polskę przed drugą wojnę światową. Po wojnie nie została
reaktywowana w Polsce sądownictwo administracyjne. Ponieważ byliśmy związani z konwencją i
nie chcieliśmy jej wypowiadać to zdecydowano się na to, ze te decyzje zostaną poddane sądom
pracy i ubezpieczeń społecznych i do roku 1980 – to była jedna z podstawowych form sądowej
kontroli. Obecnie jest ich więcej np. w zakresie ochrony konkurencji oraz w odniesieniu do
niektórych decyzji z zakresu regulacji gospodarki: telekomunikacji.
Sądowa kontrola administracji niezależnie od tego przez kogo jest wykonywana, czy przez sądy
powszechne czy przez sądy administracyjne czy w modelu mieszanym (co do zasady przez sądy
administracyjne i w węższym przez powszechne) jest kontrolą ograniczoną. Jej związek z postępowaniem
jurysdykcyjnym może być taki jak w przypadku sądu powszechnego – on w efekcie może skonkretyzować
normę prawa materialnego administracyjnego (wydać wyrok ustalający wysokość emerytury) bądź wpływ
pośredni, np. jeśli sąd administracyjny określi że dany akt lub czynność jest niezgodny z prawem to pozbawi
go bytu prawnego i sprawa wróci do organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej będzie
związany oceną dokonaną przez sąd administracyjny w orzeczeniu, będzie kontynuował proces
konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego.
8
21.10.09
Wykład 3
Temat: Etapy działania norm prawa administracyjnego cz 2.
Analiza postępowań w układach szczególnych
Inne kategorie postępowań na etapie drugim (konkretyzacji norm) – postępowania w układach
szczególnych. Te postępowania nazywa się, że są w układach szczególnych – dlatego ze każdemu z tych
postępowań brakuje jakiejś cechy niezbędnej do tego by było to postępowanie jurysdykcyjne. Są to
postępowania w układach szczególnych ze względu że nie są to postępowania jurysdykcyjne. Jakich aktów
dotyczą postępowania w układach szczególnych:
o
Akty o charakterze generalnym
o
Bezpośrednie zakazy i nakazy ustawowe
o
Akty wydawane w sferze władztwa zakładowego
o
Akty między organem wyższego stopnia a organem podporządkowanym w strukturach
administracji publicznej, względnie między przełożonym służbowym a podwładnym służbowym
o
Akty wydawane w stanach wyższej konieczności
Akty generalne:.
o
istota tych aktów zasadza się w sposobie określenia adresatów tych aktów:
w przypadku aktu indywidualnego: adresat tego aktu określony jest w taki sposób, że w
momencie wydawania tego aktu powinien dać się zidentyfikować
•
np. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje właścicielowi
lub jego spadkobiercy – przy niedużym trudzie potrafimy wskazać kto był
poprzednim właścicielem nieruchomości
natomiast w przypadku aktów generalnych używane są pojęcia ogólne, abstrakcyjne,
które powodują, że podmioty których on może dotyczyć nie są możliwe do wskazania w
momencie wydawania
•
jeżeli administracja publiczna ustawia na drodze publicznej znak drogowy np.
zakaz skrętu – to tak naprawdę my nie wiemy w momencie kiedy ustawiamy ten
znak na drodze publicznej, kto konkretnie będzie adresatem tego aktu (może
być to ktokolwiek na tej drodze się znajdzie).
o
Na marginesie: jest tu pewna różnica – znak drogowy a ustawienie
znaku drogowego to różne czynności z punktu widzenia PA, ustawienie
– czynność materialno techniczna, znak – akt generalny.
o
Dlaczego akty generalne zaliczamy do aktów szczególnych? Jeżeli generalną niezapisaną wyraźnie,
ale wynikającą z wielu przepisów KPA w tym również zasad ogólnych postępowania
jurysdykcyjnego istnieje maksyma – postępowanie jurysdykcyjne to jest takie postępowanie w
którym nic nie dzieje się bez strony. Jeśli więc to postępowanie kieruje się tą zasadą, to
oczywiste, że regułą postępowania jurysdykcyjnego nie może być poddane wydawanie aktów
generalnych, ponieważ w momencie kiedy ten akt jest przygotowywany, ogłaszany, my nie wiemy
kto będzie adresatem tego aktu i z tej przyczyny nie może być to poddane postępowaniu
jurysdykcyjnemu.
o
Akty generalne vs. indywidualne – indywidualność aktu która go kwalifikuje do postępowania
jurysdykcyjnego nie oznacza, że adresatem jest jeden podmiot – może być tych adresatów
również wiele, ale zawsze są oni identyfikowalni w momencie wszczęcia postępowania które ma
prowadzić do wykonania takiego aktu, np. jeśli wydajemy zezwolenie na realizacji inwestycji
drogowej (ustawa z 2003 roku - zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej w zakresie drogi
9
publicznej może dotyczyć np. w przypadku autostrady – tysięcy właścicieli nieruchomości po
których taka autostrada będzie przeprowadzona – i to nie zmienia charakteru tej decyzji, to ciągle
będzie akt o charakterze indywidualnym, bo od początku wiemy kto jest właścicielem
nieruchomości których dotyczy ta droga publiczna). Inny przykład: decyzja wydawana na
podstawie ustawy o wymienia i komasacji gruntów – przedmiotu komasacji mogą być grunty
części gminy, mogą być nią być objęte też tereny kilku gmin.
Bezpośrednie nakazy i zakazy ustawowe:
o
W zasadzie normy prawa administracyjnego materialnego nie wywołują bezpośrednio skutków
prawnych.
o
Jest jednak pewna kategoria norm p.a. materialnego, która wywołuje skutki prawne bezpośrednio
– i te właśnie normy prawne określa się mianem zakazów i nakazów ustawowych (lub ściślej
bezpośrednich zakazów i nakazów ustawowych).
o
W pewnych przypadkach ustawodawca decyduje się na taką konstrukcję normy prawnej która nie
wymaga konkretyzacji. Dana norma prawna wywołuje skutek prawny w postaci jakiegoś nakazu
lub zakazu bezpośrednio. Dlaczego te normy umieszczamy na etapie konkretyzacji norm prawa
administracyjnego? Kilka przykładów takich norm
Art. 70 Konstytucji – każdemu stwarza warunki do nauki w Polsce nakładając obowiązek
szkolny. W realizacji tego konstytucyjnego obowiązku z ustawy wynika obowiązek
pobierania nauki w Polsce. Aby realizować ten wniosek nie potrzeba żadnej decyzji
administracyjnej – problem się zaczyna wtedy gdy człowiek w tym wieku objętym
obowiązkiem szkolnym nie realizuje tego obowiązku – ustawa przewiduje szereg
konsekwencji o charakterze administracyjno prawnym, np. w zakresie postępowania
karno administracyjnego jak również w sferze prawa rodzinnego (w drastycznych
przypadkach – ograniczenie bądź pozbawienie władzy rodzicielskiej) – szereg sankcji w
przypadku nierealizowania tego obowiązku szkolnego. Te sankcje, w szczególności o
charakterze administracyjno prawnym upoważniają do umieszczenia tych właśnie norm
bezpośrednich nakazów i zakazów ustawowych na etapie konkretyzacji norm p.a.m.
Inny przykład: ustawa o ochronie granic państwa polskiego – zakaz opuszczania granic
państwa polskiego bez dokumentu który na takie przekroczenie zezwala. Jeżeli
nieświadomie czy świadomie ten zakaz złamiemy – w zależności od charakteru złamania
tego zakazu określone są konsekwencje karno-administracyjne, bądź karne.
Akty w sferze władztwa zakładowego:
o
Kategoria zakładów administracyjnych jest szeroka, generalnie zakład administracyjny np. szkoła,
szkoła wyższa, biblioteka, muzeum, zakład karny
o
Zakład administracyjny to jest określona jednostka organizacyjna, publiczna bądź niepubliczna,
państwowa bądź niepaństwowa, świadcząca najczęściej określone usługi, w którym ktoś, osoba
fizyczna, dobrowolnie lub na podstawie aktu właściwego organu państwowego np. wyroku
sądowego zostaje poddany i włączony w sferę funkcjonowania tego zakładu, dla realizacji
określonych celów (które mam u ten zakład zapewnić np. ukończenie szkoły, dostęp do książek,
eksponatów), w ten sposób musi się Godzic wchodząc dobrowolnie albo niedobrowolnie w sferę
działalności tego zakładu, z tym że część jego praw zostanie ograniczonych albo mówiąc inaczej: że
będą mogły być nakładane na niego obowiązki, których niemiałby, gdyby w tej sferze działalności
zakładu (władztwa zakładowego) się nie znalazł. Co jest charakterystyczne: te obowiązki będą
mogły być na niego nakładane – będzie musiał się im poddać – na podstawie aktów organów
zakładu, które nie spełniają ogólnych reguł wymogów w sferze prawa powszechnie
obowiązującego – nie będą te akty do niego kierowane spełniać wymogów podstawy ustawowej
opartej na akcie powszechnie obowiązującym – użytkownik zakładu będzie musiał poddać się
aktom np. normom zawartym w statucie szkoły wyższej, w regulaminie studiów, w zarządzeniu
10
władz szkoły, które tak naprawdę bezpośredniej podstawy ustawowej nie mają, które są
wydawane na podstawie upoważnień zawartych w aktach regulujących działalność danego
zakładu, ale mają charakter aktów wewnętrznych, daleko podstawowych, nie spełniając
wymogów źródeł prawa powszechnego. Np. musimy się godzić na przejście przez bramkę
biblioteki. Tego typu ograniczenia gdyby nas dotknęły poza sferą zakładu to taki organ który tego
dokonuje przekracza sferę nietykalności. W tej sferze – władztwa zakładowego – po pierwsze:
źródło obowiązków w dużym zakresie nie ma charakteru norm ustawowych – jest formułowana w
aktach rangi niższej niż ustawa, niespełniającej wymogów tego co konstytucja nazywa prawem
powszechnie obowiązującym.
jedną z luk naszego systemu sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy
administracyjne jest to, że tego typu akty (statut, regulamin) zakładu administracyjnego,
są niekontrolowane przez sądy administracyjny – to jest jeden z tych obszarów działania
państwa które nie są zaskarżalne do sądów administracyjnych. Natomiast one mogą
podlegać kontroli np. statut uczelni czy regulamin studiów może być zakwestionowany
przez ministra. Podobnie każda uchwała szkoły może być kwestionowana przez ministra.
o
istnieje problem charakteru prawnego aktów indywidualnych podejmowanych przez organy
zakładu administracyjnego, bądź przez osoby które w tym zakładzie funkcjonują (pracowników), a
akty te są kierowane do użytkowników zakładu. Ten problem dotyczy kwalifikacji, jaki charakter
mają te akty indywidualne. Czy są to w szczególności akty o charakterze wewnętrznym czy też
akty zewnętrzne? Jeżeli byłyby to akty zewnętrzne to należałoby przyjąć że mamy wtedy do
czynienia z postępowaniem jurysdykcyjnym. Jeśli natomiast zakwalifikujemy je do aktów
wewnętrznych – to sprawa ma się inaczej, wtedy spadają te akty w sferze władztwa zakładowego
do innej kategorii – podobne jak między przełożonym a podwładnym w strukturze administracji
publicznej.
Przykład: nauczyciel w szkole mówi tak do Jasia: „proszę na następną lekcję odrobić
zadania ze strony 23 podręcznika do matematyki, czyli zadanie tekstowe i zadanie ze
słupkami.” Jasiowi nie podoba się tekstowe. Jaś mówi ze to jest decyzja administracyjna z
którą się nie zgadza i zaskarżył ją, a póki co idzie grać piłkę. Funkcjonowanie takiej szkoły
w której obowiązywałyby takie reguły możliwości odwoływania się, byłoby niemożliwe.
W związku z tym można powiedzieć w ten sposób – akty w zakresie władztwa
zakładowego nie podlegają regułom postępowania jurysdykcyjnego, podobnie jak
klasyczne akty wewnętrzne. Dlatego, że realizacja celów zakładów byłaby niemożliwa
gdyby dla nich wprowadzić reguła postępowania jurysdykcyjnego.
Tym niemniej od lat ’60 najpierw w doktrynie prawa administracyjnego, a następnie za
wzorem tych postulatów doktrynalnych NSA poczynając od lat ’80 stara się wśród tych
aktów wydawanych w zakresie władztwa zakładowego wyodrębnić takie z nich, które
uważa na tyle istotne dla sfery prawnej użytkownika zakładu by je nobilitować w ten
sposób, żeby poddać je podstawowym regułom postępowania jurysdykcyjnego. Nawet w
doktrynie profesor Ochendowski ukuł dla nich takie określenie funkcjonujące w doktrynie
– jest tka grupa aktów zakładowych, które można określić jako akty wewnętrzne o
sutkach zewnętrznych. Są to według tego rozumienia profesora, takie akty,
podejmowane przez organu zakładu w stosunku do użytkowników zakładu, które
wprawdzie są podejmowane wewnątrz zakładu, ale wybiegają swoimi skutkami poza
zakład, np. skreślenie z listy studentów oznacza określone konsekwencje dla tego
nieszczęśnika nie tylko wobec tego zakładu, ale również likwidację odroczenia
powszechnego obowiązku obrony kraju – i skierowanie na wikt państwowy w postaci
służby wojskowej. Takie akty – wewnętrzne o skutkach zewnętrznych, taką inną kategorią
którą profesor wskazywał to jest odmowa przyjęcia do zakładu. Nawet bez tej koncepcji
należałoby uznać za akt zewnętrzny (podejmowany wobec osoby która w sferze
władztwa zakładowego się nie znajduje).
11
Można powiedzieć tak: niewątpliwie w sferze władztwa zakładowego są akty, które ze
względu na ich wagę, znaczenie, charakter, skutki (sięgające poza zakład), należy
traktować jako akty nadające się do postępowania jurysdykcyjnego. Kierując się tym,
ustawodawca w nowszych aktach prawnych (np. prawo o szkolnictwie wyższym 2003 r) –
wprost określone aktów mówi: „służy od nich odwołanie:” albo nawet „stosuje się
odpowiednio przepisy KPA o postępowaniu jurysdykcyjnym do określonych przepisów”.
Jeżeli natomiast takiej szczególnej normy nie ma to ciągle jest kwestią kontrowersyjną w
odniesieniu do poszczególnych aktów, czy jest to akt typowy władztwa zakładowego
(który można zrównać z aktem wewnętrznym) czy też akt wewnętrzny o skutkach
zewnętrznych – w orzecznictwie i doktrynie ciągle budzi to wątpliwości. Np. jaki
charakter ma akt o powtarzaniu roku, jaki charakter ma ustalenie wysokości opłat za
powtarzanie roku, akt o nieprzyznaniu stypendium.
Akty między: 1. Organem wyższego a organem podporządkowanym w strukturach administracji
publicznej. 2. Przełożonym służbowym a podwładnym:
o
Obie te kategorie aktów określa się generalnie w doktrynie p.a. jako akty wewnętrzne. Akty te
oczywiście są zróżnicowane co do ich charakteru i treści, możemy mieć do czynienia z aktami
wewnętrznymi generalnymi (np. instrukcja, wytyczne, zarządzenia, pisma okólne i inne), ale mogą
być to również akty o charakterze indywidualnym, które są kierowane do indywidualnego
podmiotu znajdującego się w systemie administracji publicznej (którego klasyczną formą jest
polecenie służbowe).
o
Wszystkie te akty zarówno między organami jak i przełożonym i podwładnym, o charakterze
generalnym i indywidualnym, nie mogą podlegać regułom postępowania jurysdykcyjnego.
Dlaczego? Np. wyobraźmy sobie taką jednostkę organizacyjną , w której przełożona zwraca się do
podwładnego – „nie podoba mi się Twój krawat przyjdź jutro w innym” albo „zrób mi herbatę bo
jestem spragniona” – funkcjonowanie takiej struktury organizacyjnej opartej na takich zasadach że
się można od tego odwołać do niczego by nie doprowadziło. Sformalizowanie nie jest tu
kompatybilne i nie da się z istotą z aktów wewnętrznych pogodzić. Co nie znaczy że taki
przysłowiowy podwładny wobec przełożonego nie ma żadnych możliwości obrony swych praw,
np. pragmatyki służbowe – np. regulamin wojska, policji, służby celnej – przewidują pewne
możliwości tego podwładnego przed niekontrolowaną władzą przełożonego, np. możliwość
stawienia się do raportu, możliwość żądania rozkazu na piśmie jeśli podwładny ma wątpliwość co
do tego czy jest zgodne z prawem takie polecenie. Generalnie rzecz biorąc akty wewnętrzne nie
podlegają regułom postępowania jurysdykcyjnego i dlatego jak sięgniemy do przepisów KPA to w
art. 3 par 3 znajdziemy właśnie wyłączenie stosowania przepisów kpa do obu tych kategorii
podległości służbowej, zarówno tej między organami jak i między przełożonym a podwładnym.
Akty podejmowane w stanie wyższej konieczności:
o
Jest to kategoria sytuacji nadzwyczajnych – p.a. zawiera normy dla takich właśnie stanów, które
będą wymagać niestandardowych, nietypowych nietradycyjnych, nieklasycznych, właśnie
nadzwyczajnych uprawnień i zachowań się szeroko rozumianych organów (państwowych jak i
niepaństwowych). W Polsce można wskazać na 4 takie podstawowe ustawy, które dotyczą stanów
nadzwyczajnych:
Dekret z 1953 roku o świadczeniach na potrzeby zwalczania klęsk żywiołowych (23
kwietnia 1953).
Ustawa z 2002 roku o stanie klęski żywiołowej,
Ustawa z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym, która to ustawa dotyczy
organizacji struktur państwowych na wypadek kryzysu
Ustawa z 2007 roku – o stanie wojennym
12
o
Z tych 4 ustaw wynika, że w stosunku do każdego z nas, jeżeli powstanie stan określony w tych
ustawach (stan klęski żywiołowej, stan naruszenia porządku, bezpieczeństwa lub spokoju
publicznego, bądź stan wojenny) – określone podmioty (nie tylko państwowe) – organy powołane
do zapobiegania, ograniczania, eliminowania tych klęsk żywiołowych (do klęski się ograniczmy)
mogą nakładać na każdy podmiot – osoby fizyczne, prawne , jednostki nieposiadające osobowości
prawnej – określone obowiązki – np. zwalczania pożaru – kierujący strażak akcją pożaru ma prawo
powiedzieć weź do ręki wiaderko i rób to co Ci każe albo np. uciekaj z daleka. Strażak ma prawo
do zażądania, dostarczenia środków transportu innych przydatnych środków do zwalczania klęski
żywiołowej. Istnieje możliwość ograniczenia prawa własności w różnych formach np.
wprowadzenie publicznej gospodarki lokalami w celu zapewnienia schronienia powodzianom.
Prawo rekwirowania środków transportu w stanie wojennym, prawo do kwaterowania, prawo
nakazania udzielenia schronienia, itd.
o
Charakterystyczne dla tych aktów jest to, że one są podejmowane w sposób uproszczony, często
mogą to być ustne polecenia, bo trudno żeby organ kierujący zwalczaniem pożaru szukał papieru
aby wydać polecenie trzymania węża z wodą, ale niektóre będą wydawane na piśmie, ale w
skróconej procedurze, od której nie będzie służyło odwołanie np. wprowadzenie publicznej
gospodarki na podstawie której każdy lokal może być objęty np. celem dania schronienia ludziom
– będą podejmowane w postaci aktu generalnego i w jego wykonania będą akty indywidualne. Dla
tych działań charakterystyczna jest uproszczona struktura ich podejmowania, niemożność
składania odwołania, wynikający z istoty tych aktów albo zapisanych w ustawie rygor
natychmiastowej wykonalności (obowiązek podporządkowania się), co nie oznacza, że te akty
określane kategorią aktów bezpośrednio zobowiązujących nie może rodzic w przyszłości,
przynajmniej niektóre z nich, uprawnień o charakterze odszkodowawczych w przypadku
poniesionej szkody przez właściciela, np. jeżeli w związku z akcją przeciwpowodziową zniszczono
komuś nieruchomość by np. jakieś wzmocnienia wałów przeciwpowodziowych zrobić, to w
przyszłości może on dochodzić odszkodowania również na zasadach ogólnych k.c. jeśli nie ma w
tych ustawach przepisów szczególnych.
o
Generalnie rzecz biorąc – charakter bezpośrednio zobowiązujący, procedura uproszczona, adresat
będzie musiał się podporządkować, niepodporządkowanie może rodzić konsekwencje natury
karno-administracyjnej, karnej lub cywilnej i ewentualnie w przyszłości może być możliwość
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Ostatnia kategoria postępowań na etapie konkretyzacji – postępowanie karno-administracyjne:
o
Prawo administracyjne w swojej szerokości i różnorodności właściwie w większości ustaw prawa
materialnego zawiera również normy o charakterze karnym, zazwyczaj są one sformułowane pod
koniec danej ustawy, chociaż np. ustawa o ochronie przyrody – tam już od art. 38 takie przepisy
zawiera. Ustawodawca w związku z nieprzestrzeganiem reguł które w danej ustawie są
sformułowane, wprowadza określone sankcje, w tym również o charakterze karnym. Prawo karne
w Polsce to nie jest tylko Kodeks Karny i Kodeks Wykroczeń, ale właśnie przepisy karne znajdują
się w szeregu ustaw prawa administracyjnego materialnego i istnieje w każdym systemie
prawnym problem kto ma o tych karach orzekać.
o
W 1928 Prezydent RP wydał 3 rozporządzenia (z mocą ustawy) – Rozporządzenie o Postępowaniu
Administracyjnym
(RPA),
Rozporządzenie
o
postępowaniu
karno-administracyjnym,
rozporządzenie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
o
Nie wchodząc w historię, tutaj skoncentrujemy się tylko na rozporządzeniu o postępowaniu karno-
administracyjnym: przyjęło ono model, że o pewnych typach naruszeń prawa zawartych właśnie
w ustawach prawa administracyjnego materialnego oraz w ówczesnych przepisach
odpowiadających współczesnemu kodeksowi wykroczeń, orzekają organy administracyjne.
Ustawodawca wyszedł tu z założenia – tego typu sprawami nie możemy obarczać sądu – sądy
13
staną się niewydolne, postępowanie będzie trwać długo (przekazano to Policji i różnego typu
inspekcjom). To rozporządzenie obowiązywało w Polsce do 1977 roku, przy czym, zmiana
nastąpiła jedna – została utworzona instytucja kolegiów najpierw karno-administracyjnych, potem
kolegiów do spraw wykroczeń – nie były to sądy ani organy administracji państwowej – był to
skład z udziałem czynnika społecznego – miało to pogodzić ze sobą koncepcję że to ma być
jednocześnie organ fachowy ale z udziałem społeczeństwa. Ze względu na to, że te organy działały
jednak według reguł określonych w rozporządzeniu – zaliczaliśmy to do postępowań
administracyjnych.
o
Sytuacja diametralnie się zmieniła w 1977 roku - rozporządzenie prezydenta o postępowaniu
karno - administracyjnym zostało uchylone, zastąpione przez kodeks postępowania w sprawach
wykroczeń, który następnie został zastąpiony kodeksem z sierpnia 2001 roku. Kodeks
postępowania w sprawach wykroczeń – konstrukcję orzekania w sprawach wykroczeń oparł
bardzo mocno na KPK (instytucje, procedury, które są wzorowane ściśle na KPK). Co więcej w
ramach reformy kilka lat temu kolegia do spraw wykroczeń zostały zlikwidowane a ich
kompetencje przekazane sadom grodzkim (rejonowym). W związku z tym że w 1977 roku
nastąpiła judycjalizacja postępowania karno - administracyjnego poprzez ten nowy kodeks, a
jeszcze bardziej w związku z tym ze zlikwidowano kolegia do spraw wykroczeń - powszechnie
uznano że to postępowanie przestało mieć charakter postępowania karno – administracyjnego,
nawet jeśli obecnie określona forma postępowania może się odbywać przed organem
administracji publicznej (postępowanie które aktualny kodeks nazywa postępowaniem
mandatowy). Postępowanie mandatowe które prowadzić może policja oraz inne organy, jeżeli
przepis szczególny tak stanowi. Istotą tego postępowania jest to, że ten upoważniony organ
(policja, inspekcja) nakłada na delikwenta mandat, natomiast jeżeli ten przyłapany na gorącym
uczynku odmawia jego przyjęcia - to podmiot kieruje wniosek o ukaranie do sądu. Generalnie
rzecz biorąc postępowanie karno-administracyjne przestał nas interesować, jest formą
postępowania karnego, tylko dla takiej całości państwu o nim powiedziałem.
14
29.10.09
Wykład 4
3. Etap - realizacji norm prawa administracyjnego
Etap realizacji norm prawa administracyjnego to jest inaczej mówiąc etap wykonania aktu
konkretyzującego normę prawną prawa administracyjnego materialnego, bądź też akt konkretyzujący tę
abstrakcyjną normę prawa. Na tym etapie (realizacji norm) mamy do czynienia po prostu z problemem
wykonania, bądź abstrakcyjnych norm bądź też aktów które te normy konkretyzują co stanowi regułę w
odniesieniu do norm p.a.
Na czym polega wykonanie? Jest to uzgodnienie poprzez działanie/zaniechanie/znoszenie/ stanu
faktycznego (rzeczywistości społecznej) ze stanem powinnym (wynikającym z tego aktu
konkretyzującego).
Problematyka wykonania aktów stosowania prawa ogólnie biorąc jest ciągle problemem spornym w
literaturze. Najmniej problem wykonania jest kontrowersyjne, ale takimi są dwie inne instytucje –
instytucje w pobliżu wykonania – prawomocność i skuteczność aktów stosowania prawa (wyroków czy
decyzji administracyjnych). Nie będziemy wchodzić w tę kwestie, gdyż jest bardzo problematyczna.
Przy takim rozumieniu wykonania decyzji administracyjnych, nie każda decyzja (czy akt z poprzedniego
etapu) nadaje się do wykonania – w szczególności nie wymagają wykonania akty konkretyzujące normy
prawne (decyzje) o charakterze odmownym – bo po co i jak miałaby być wykonywana decyzja o odmowie
pozwolenia na budowę, ona niczego nie zmienia.
o
Jeśli chodzi o akty deklaratoryjne to tu sytuacja jest zróżnicowania – generalnie rzecz biorąc akty
deklaratoryjne jako tylko stwierdzające że w określonym stanie faktycznym skutki prane wywołuje
norma prawna, też generalnie rzecz biorąc nie wymagają wykonania, ale nie zawsze bo np.
decyzja o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji do wykonania się nadaje, bo ona oznacza,
że tamta ostateczna decyzja musi przestać być wykonywana, co więcej, że od początku (decyzja
działa ex tunc) nie wywoływała skutków prawnych, np. jeżeli stwierdzimy nieważność decyzji o
wywłaszczenie nieruchomości – to będzie oznaczać ze podmiot który został wywłaszczony taką
nieważną decyzją nigdy nie przestał być właścicielem, co rodzi szereg konsekwencji również na
polu prawa cywilnego. Inne skutki – nie trzeba orzekać o zwrocie takiej nieruchomości – bo skoro
nigdy nie została wywłaszczona to nie trzeba orzekać o zwrocie. Generalnie możemy powiedzieć w
ten sposób – generalnie decyzje deklaratoryjne np. stwierdzające czyjes obywatelstwo – jeżeli ono
obywatelstwo z jakich powodów stało się wątpliwe – nie wymaga wykonania jako taka, ale np. już
deklaratoryjna decyzja o stwierdzeniu nieważności wykonania wymaga (zaprzestania
wykonywania z tej decyzji).
o
Akty konstytutywne – generalnie rzecz biorąc akty konstytutywne nadają się do wykonania, ale
niektóre z tych aktów konstytutywnych nie wymagają podjęcia działań które stanowiłyby ich
wykonanie np. zmiana obywatelstwa – do tego aby wywołała ona skutki prawne nie wymaga
podjęcia żadnych działań – jej wydanie powoduje że ktoś staje się obywatelem. Zmiana nazwiska –
wydanie tej decyzji powoduje że ktoś kto się nazywał X będzie się nazywał Y. Nie należy mylić tego
z szeregiem czynności technicznych jakie ten człowiek o zmienionym nazwisku musi podjąć – to
nie wykonanie decyzji ale konsekwencje zmiany nazwiska.
Z problemem wykonania szerzej spotkamy się w postępowaniu sądowym administracyjnym, bo jedną z
istotnych konstrukcji procesowych p.s.a. jest to, czy skarga na decyzję administracyjną ma skutek
15
suspensywny czy też takiego skutku nie ma. Skutek suspensywny – wstrzymuje wykonanie zaskarżonej
decyzji. Jest to jedna z istotniejszych konstrukcji które składają się na model postępowania sądowo-
administracyjnego. Czy zaskarżenie do sądu decyzji powoduje, że przestaje obowiązywać? Generalnie
polski model sądownictwa administracyjnego przedwojenny i powojenny nie przyjmował skutku
suspensywnego skargi do sądu administracyjnego – zaskarżenie nie wstrzymywało ex lege wykonania
zaskarżonej decyzji. Natomiast istnieje w art. 61 p.s.a. instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego
aktu przez organ, który ten akt wydał, bądź też przez sąd. Instytucja fatalnie uregulowana z wieloma
sprzecznościami. Jakie decyzje do wstrzymania się nadają?
o
Np. art. 9 u.g.n. – ustawodawca zawarł normę ogólną, że decyzje wydawane na podstawie
przepisów zawartych w dziale 3 u.g.n. (decyzje w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości) – ich
wykonanie podlega wstrzymaniu jeśli w terminie została złożona skarga do sądu
administracyjnego (przyjęcie suspensywnego skutku) – wyjątek. Woś: zawarcie takiej normy jest
śmieszne. Na podstawie przepisów działu 3 ugn wydawane są zarówno decyzje pozytywne i
negatywne (nie nadające się do wykonania). Art. 9 mówi że ten fakt, że wykonanie decyzji
podległy wstrzymaniu stwierdza w drodze postanowienia organ którego decyzja została
zaskarżona – w 2 instancji wojewoda, wojewoda wydaje takie postanowienie stwierdzające ze na
mocy art. 9 ugn wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wstrzymane i wydaje to np. w odniesieniu
do decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – na czym mogło by polegać
wykonania tej decyzji? Taka norma generalna jest śmieszna.
Jak to wykonanie aktu konkretyzacji się odbywa? Wykonanie generalnie rzecz ujmując może się odbywać
dwoma drogami:
o
W drodze dobrowolnego wykonania polegającego na tym, ze podmiot który z danego aktu
stosowania prawa nabył jakieś prawa, bądź też obowiązki, realizuje te prawa bądź też wykonuje te
obowiązki, np. ktoś kto uzyskał prawo jazdy, wykonuje tę decyzje w ten sposób, że kupuje
samochód i zaczyna powiększać korki na drogach publicznych. W przypadku kiedy podmiot, który
z tego aktu stosowania prawa nie realizuje praw nabytych czy nie wykonuje obowiązku
określonych w tym akcie stosowania prawa, i w szczególności obowiązków problem dotyczy, gdyż
na ogół prawo nie interesuje się wykonaniem decyzji z których podmiot nabył prawa. Jeśli takie
obowiązki nie są wykonywane – została przewidziana w systemie prawnym możliwość w postaci
wdrożenia postępowania egzekucyjnego (postępowanie egzekucyjne w administracji –
charakterystyczne na etapie 3). To postępowanie ma stworzyć możliwości uzgodnienia stanu
rzeczywistości społecznej ze stanu powinnego (wynikającego z normy prawnej, jeśli norma
prawna działa w sposób bezpośredni), bądź też z aktem konkretyzacji tej normy najczęściej w
postaci decyzji administracyjnej wydanej w posterowani jurysdykcyjnym
o
Postępowanie egzekucyjne w administracji – jego istota polega na tym, że w przypadku
niewykonywania bądź też niewłaściwego wykonywania obowiązków określonych w akcie
konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego bądź też określonej bezpośrednio w
tej normie, bądź też niekiedy określonych w wyroku sądowym (to w sytuacjach kiedy wykonanie
wyroków sądowych z jakiś względów zostaje skierowane do organów publicznych np. eksmisja
lokalów) – w wykonaniu tego wszystkiego właściwy organ (zazwyczaj tym organem w naszym
systemie egzekucji administracyjnej jest organ pierwszej instancji który orzekał w sprawie
zakończonej tą decyzją która wymaga wykonania w postępowaniu egzekucyjnym) wszczyna na
wniosek uprawnionego podmiotu (wierzyciela – tym wierzycielem niekiedy może być ona sam) –
prowadzi postępowanie, którego istotą stanowi zagrożenie, a jeżeli nie przynosi ono rezultatów to
zastosowanie taksatywnie wyliczonych w ustawie odrębnych dla obowiązków o charakterze
pieniężnym odrębnych dla niepieniężnych środków egzekucyjnym. Przymus bezpośredni – jeśli
ktoś nie chce opuścić lokalu to możliwe jest użycie siły. To postępowanie egzekucyjne jest
niezwykle rozbudowane, ale my odpuszczamy wiedzę o całości tego postępowania i obowiązuje
16
nas tylko w niezbędnym zakresie – ogólna wiedza o środkach egzekucyjnych w odniesieniu do
egzekucji świadczeń niepieniężnych.
Przed kolejnym zagadnieniem – z tymi kolejnymi postępowaniami jest tak – niektóre postępowania
pozostawiliśmy poza ramami zainteresowań, w szczególności dotyczy to postępowania karno-
administracyjnego (ze względu na judycjalizację tego postępowania), z postępowań kontrolnych interesują
nas tylko: postępowanie sądowo-administracyjne oraz dwie formy postępowania kontrolnego, które
zostały uregulowane w k.p.a. – skargi i wnioski oraz udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym.
Będę mówił przez kolejny 8 miesięcy tylko o wybranych instytucjach postępowania jurysdykcyjnego.
Niektóre formy tych postępowań wystarczy wiedza, taka jaką z państwem się podzieliłem mówiąc o nich
(np. w układach szczególnych). Koniec przedstawiania obrazu postępowań administracyjnych - > nast.
Zagadnienie
Charakterystyka źródeł prawa administracyjnego procesowego w Polsce
Jeżeli idzie o postępowanie administracyjne, jak też i inne konstrukcje w zakresie prawa administracyjnego
my znajdowaliśmy i pozostawaliśmy pod wpływem rozwiązań doktrynalnych, ale również legislacyjnych
Monarchii Austro-Węgierskiej. Państwo to przechodziło różne koleje losu, ale w ostatnich dziesięcioleciach
XIX wieku niewątpliwie było to państwo, które jak na owy czasy spełniały w stopniu jednym z najwyższych
w Europie standardy ochrony praw człowieka. W latach ’70 Austro-Węgry po przegranej Wojnie Ludów
(która uświadomiła Monarchii Habsburskiej że trzymać się tego systemu się nie da, skłoniła Franciszka
Józefa do demokratyzacji systemu prawnego, również systemu administracji publicznej. Jedną z form tej
demokratyzacji stosunku między administracją między państwem a człowiekiem, było utworzenie w 1875
roku w Wiedniu Najwyższego Trybunału Administracyjnego dla monarchii Austro-Węgierskiej (również
Galicji). Trybunał Wiedeński zaczął wypracowywać w swoim orzecznictwie pewne reguły, które w ocenie
Trybunału były niezbędne w postępowaniach między poddanymi a administracją państwową
(samorządową). Te reguły postępowania typu, że człowiek ten którego postępowanie dotyczy pma prawo
być dopuszczony do wiadomości o tym jak postępowanie wygląda, jaki jest jego przebieg. Powinien mu
służyć nie tylko przywilej, ale prawo podmiotowe do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ niższej
instancji do organu wyższego stopnia. Urzędnik powinien być wyłączony z postępowania dotyczącego
spraw majątkowych jego lub dotyczących jego bliskich. Takie reguły były wypracowywane oraz glosowane,
komentowane i oceniane, ale były kształtowane też przez doktrynę i przed wybuchem wojny doktryna
austriacka była na wysokim poziomie, można zaryzykować stwierdzeniem, że najwyższa wówczas w
Europie. Ten rozwój przerwała I wojna światowa. W 1925 roku w Austrii została wydana jako pierwsza w
Europie ogólna ustawa o postępowaniu ogólno-administracyjnym, która zawierała określone konstrukcje
procesowe, z których niektóre zacho0wały swoją przydatność i w istocie się nie zmieniły do dzisiaj: taką
sztandarową konstrukcją jest pojęcie strony postępowania administracyjnego, wypracowana na bazie
orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, koncepcja interesu prawnego B. Bernatzika.
Polska po odzyskaniu niepodległości wcześnie uświadomiła sobie potrzebę regulacji postępowania
administracyjnego. Byliśmy trochę szybsi niż Austriacy bo w 1922 roku pojawia się w Polsce pierwsza
ustawa dotycząca postępowania administracyjnego – ustawa o środkach odwoławczych, od zarządzeń i
orzeczeń władz. W 1928 roku Prezydent Rzeczpospolitej trzema rozporządzeniami (miały wówczas po
noweli sierpniowej moc ustaw):
o
O postępowaniu administracyjnym – które to rozporządzenie obowiązywało w Polsce do
1.01.1961 r. (do momentu wejścia w życie miłościwie nam panującego obecnie k.p.a. z 14 czerwca
1961 roku).
17
o
O postępowaniu egzekucyjnym w administracji – obowiązywało do wejścia w życie ustawy z 17
czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
o
O postępowaniu karno-administracyjnym – obowiązywało najdłużej, bo do 1971 roku, do kodeksu
postępowania w sprawach wykroczeń, który zastąpiony jest obecnie przez kodeks wykroczeń z
2001 roku.
W 1928 Polska zdecydowała się na 3 najważniejsze jak uważano postępowań administracyjnych, a oprócz tego
pojawiła się ustawa w 1923 o Najwyższym Trybunale Administracyjnym – w wykonaniu konstytucji marcowej,
która to deklarowała sądową kontrolę administracji (wykonywaną przez sądy administracyjne – z tych sądów
administracyjnych został powołany do wojny tylko NTA).
Jeżeli idzie o dalsze losy – rozporządzenie prezydenta o postępowaniu administracyjnym obowiązywało do
1 stycznia 1961 kiedy zastąpiło je KPA. KPA był przygotowywany przez 3 lata. Komisja specjalnie powołana
przez ówczesnego Prezesa RM – komisja złożona z wybitnych przedstawicieli nauki i praktyków,
przygotowała 9 kolejnych wersji KPA poddawanych pod publiczną dyskusję, wreszcie uchwalona w postaci
kodeksu p.a. i weszła w życie po okresie pół roku (1 stycznia 1961), co można powiedzieć dobrego o tym
kodeksie:
o
Jest to niewątpliwie jeden z najstarszych aktów prawnych w Polsce, zbliża się do 50-lecia. Spośród
aktów funkcjonujących w zakresie prawa administracyjnego jest to jeden z najstarszych aktów.
Kodeks wielokrotnie nowelizowany, poprawiany np w 1980 roku przez wprowadzenie działu 6 do
kodeksu została uruchomiona sądowa kontrola administracji przez NSA. Ustawa z 31 stycznia 1980
rok – weszła w życie 1 września 1980- roku – o naczelnym sądzie administracyjnym i zmianie
kodeksu postępowania administracyjnego – zmiana rewolucyjna – w środku obozu państw
demokracji ludowej pojawiło się zjawisko, odrzucane jako niezgodne z istotą tego ustroju –
niezależne sądy kontrolowały administrację publiczną
o
W 1990 roku reaktywowany został samorząd terytorialny, najpierw na szczeblu gminnym potem w
1999 roku powiatowym i wojewódzkim. Niemniej zrąb konstrukcji procesowych jakie w tym
kodeksie zostały wprowadzone w 1960 roku – pozostał niezmieniony do dzisiaj. Określone
najważniejsze konstrukcje procesowe pozostały. Jeżeli popatrzymy w lexie na historię
poszczególnych artykułów np. pojęcie decyzji, strony, art. 28, art. 104 – bez zmian. Kodeks
postępowania administracyjnego jest jednym z najlepszych aktów prawnych jakie w Polsce udało
się w XX wieku uchwalić, trzeba jeszcze powiedzieć, że niewątpliwie ta regulacja zawarta w k.p.a.
nawiązywała do konstrukcji, które przewidywało już rozporządzenie prezydenta o postępowaniu
administracyjnym (1928) a to sięgał z kolei do austriackiej ustawy z 1925 roku.
A co złego można powiedzieć o kpa:
o
Jeżeli przez kodeks, pod jego pojęciem rozumieć to że jest to ustawa która reguluje całościowo
określoną dziedzinę stosunków społecznych czy gospodarczych, to k.p.a. ma z tego punktu
widzenia szereg mankamentów, które rodzą pytanie, czy jednak on zasługuje na nazwę kodeks.
Można powiedzieć, że nazwa kodeks postępowania administracyjnego jest nazwą trochę na
wyrost dla tej ustawy. Uzasadnienie tej wątpliwości:
Nie reguluje ona w sposób całościowy postępowań podstawowych podstawowej
kategorii postępowań administracyjnych – postępowań jurysdykcyjnych. Jak się
przekonamy na następnym wykładzie w odniesieniu do postępowań jurysdykcyjnych
kodeks może zawierać normy wyłączne, może być lex generalis, albo może w ogóle nie
znajdować zastosowania (o tym za tydzień).
Jeżeli porównamy np. k.p.c. z k.p.a. – o ile sądowe postępowanie egzekucyjnych jest
jednym z postępowań uregulowanych w KPC, to postępowanie egzekucyjnych w
administracji nie zostało z KPA zintegrowane. Być może zaciążyła na tym przedwojenna
tradycja (tych 3 odrębnych regulacji w rozporządzeniach prezydenta) – może z tej
18
przyczyna ustawodawca pozostawił postępowanie egzekucyjne poza regulacją kpa.
Jedyne co łączy regulacje postępowania egzekucyjnego z kpa – art. 18 ustawy o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji mówi, że w sprawach nieuregulowanym w
ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kpa – czyli dla postępowań egzekucyjnych w
administracji kodeks postępowania administracyjnego zawiera normy posiłkowe.
o
Regulacja postępowania sądowo-administracyjnego – w podręczniku historia postępowania jest
przedstawiona
szczegółowo.
Jak
wygląda
relacja
regulacji
postępowania
sądowo-
administracyjnego do kpa:
W 1980 roku nowelą styczniową (ustawa z 31.01.1980 r.) – ustawa o naczelnym sądzie
administracyjnym i zmianie ustaw – kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie
„nowela styczniowa”, weszła w życie 01.09.1980 r. – powołała do życia Naczelny Sąd
Administracyjny – reaktywowała sądową kontrolę administracji, po kilkudziesięcioletniej
przerwie od roku 1939 (okupacja niemiecka). Jak wyglądała tu regulacja postępowania
sądowo-administracyjnego?
•
Nowelą styczniową został do k.p.a. wprowadzony dział 6 zatytułowany
„zaskarżanie decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego”. W tym
dziale 6 było dosłownie kilkanaście przepisów. To postępowanie przed NSA było
uregulowane w ten sposób, że w pierwszej kolejności znajdywały zastosowanie
przepisy 196-214, a w sprawach nieuregulowanych miały znaleźć zastosowanie
odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Stwarzało to szereg
problemów. Te problemy wiązały się przede wszystkim z tym: postępowanie
cywilne toczy się w sprawach merytorycznych – rozstrzygnięcie sądu w
postępowaniu cywilnym dotyczy określonej sprawy cywilnej z art. 1 KPC
(powstała ona na tle określonego stosunku cywilnego czy prawa pracy). Ta
sprawa ma charakter merytoryczny – spór. Natomiast postępowanie sądowo-
administracyjne nie rozpatruje żadnego sporu – przedmiotem postępowania
sądowo administracyjnego jest kontrola rozstrzygnięcia które zapada w
postępowaniu administracyjnym, wobec tego funkcje tego postępowania są
inne, jak również inne są rozstrzygnięcia niż te na gruncie kpc, inne są tu
uprawnienia sądu itd.
•
27 maj 1990 roku – weszła w życie ustawa o samorządzie terytorialnym
(gminnym) – wtedy modyfikacji uległ trochę ten model – pojawiły się organy
administracji
samorządu
gminnego.
Zasadnicza
przebudowa
modelu
postępowania sądowo-adminsitracyjnego, czy duża przebudowa, nastąpiła
ustawą z 11 maja 1995 roku – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym: ustawa ta
weszła w życie 1.09.1995 roku (sprawdzić) – został skreślony dział 6 KPA,
natomiast postępowanie sądowo-administracyjne miało być uregulowane
następująco:
o
1sze źródło przepisów procesowych ma zawierać ustawa z 11 maja
1995 roku
o
W sprawach nieuregulowanych art. 58 ten ustawy zawierał odesłanie –
„ w sprawach nieuregulowanych znajdują zastosowanie taksatywnie
wyliczenie przepisów KPA] a w pozostałym zakresie odpowiednie
zastosowanie znajdują przepisy KPC – 2 odwołania do różnych aktów
prawnych, o różnym charakterze – odesłanie wprost do przepisów kpa
a w pozostałym zakresie do odpowiedniego stosowania KPC. Sędziowie
mający już doświadczenie 15 letnie ze stosowaniem KPC poradzili sobie
z takim odesłaniem – w tym odesłaniu został również wskazany jako
przepis który znajduje zastosowanie art. 7 KPA – jest on wśród zasad
19
ogólnych – obowiązek organu administracji publicznej uwzględniania
interesu publicznego, godzenia interesu publicznego i słusznego
interesu obywateli (to było wyraźne nieporozumienie). Taka sytuacja
była modyfikowana np. art. 1999 pojawił się samorząd powiatowy i
wojewódzki – problemy związane z kontrolą administracji w sferze
samorządu terytorialnego. Jeśli idzie o postępowanie sądowo
administracyjne do 1 stycznia 2004 roku – wtedy to weszła w życie
ustawa z 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (PSA), która to ustawa w założeniu nie zawsze w
rzeczywistości, reguluje w sposób całościowy postępowanie przed
sądami administracyjnymi, na dodatek to postępowanie ma charakter
postępowania dwuinstancyjnego. Czyli postępowanie sądowo-
administracyjne od KPA zostało odseparowane, na początku rozdział 6
a skończyło się na PSA.
o
Następna luka regulacji przepisów KPA – ten kodeks nie zawiera nawet
szczątkowej regulacji postępowań w układach szczególnych. Natomiast
nie całkowitą, ale ma fragmentaryczną regulację postępowań w
sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, niektórych sporów o
właściwość i niektórych sporów kompetencyjnych – art. 22 kpa – tak
naprawdę rozstrzyganie sporów o właściwość i kompetencyjnych - dwa
lub więcej organy szeroko rozumianej administracji publicznej)
uzurpują sobie kompetencję do rozstrzygnięcia te samej sprawy, ale co
częściej – nie chcą rozstrzygnąć wzbraniając się przed rozstrzygnięciem
określonej sprawy administracyjnej (spory pozytywne i negatywne). Nie
jest to postępowanie administracyjnej – nie następuje to konkretyzacji
norm postępowania administracyjnego.
O innych lukach kpa za tydzień.
20
04.11.09
Wykład 5
Cechy regulacji postępowań administracyjnych:
o
Kpa nie jest normą kategorią kodeksową w pełni – jeśli chodzi o postępowania jurysdykcyjne.
o
KPA wzorując się na modelu który został przyjęty w 1928 roku, nie reguluje postępowania
egzekucyjnego. Ta regulacja potoczyła się odrębnymi drogami w 1928 roku było to odrębne
rozporządzenie prezydenta o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i później w 1960 roku
nie zdecydowano się na włączenie postępowania egzekucyjnego do KPA, dopiero w 1996 roku
przedwojenne rozporządzenie prezydenta zostało zastąpione przez ustawę o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
o
Sposób regulacji postępowania sądowo-administracyjnego – przez 15 lat miało związki
bezpośrednie z kpa (w 1980 roku w dziale 6, po noweli styczniowej, mieliśmy częściową regulację
postępowania sądowo-administracyjnego – 16 artykułów, w pozostałym zakresie odrębne
stosowanie kpc).
Co jeszcze można powiedzieć złego o kpa:
o
KPA nie zawiera niestety regulacji postępowań w układach szczególnych (nawet do wydawania
aktów w sferze władztwa zakładowego) – były jedynie nieśmiałe próby, kiedy w 1976 roku
nowelizowano kpa, były opinie aby spróbować sformułować w odniesieniu przynajmniej do
niektórych postępowań, ich zasady ogólne sformułować. Ustawodawca nie zdecydował się na to
pozostawiając to regulacjom w ustawach regulujących poszczególny typy zakładów
administracyjnych i tą drogą ustawodawstwo się rozwijało np. ustawa prawo o szkolnictwie
wyższym – porównując to prawo o szkolnictwie z poprzednimi: to nowe prawo o szkolnictwie
wyższym zawiera szerszą regulację norm procesowych, regulują stosunki między organami
zakładu a ich użytkownikami. Tym niemniej jeśli idzie o normy generalne dotyczące ewentualnie
postępowań we wszystkich zakładach administracyjnych – brak. Źródło: zakłady administracyjne
są bardzo zróżnicowane (szkoła, muzeum, zakład karny) – znaleźć normy prawne które by miały
znaleźć zastosowanie w odniesieniu do osadzonego w zakładzie karnym a studenta – zbyt dużo
różnic.
o
W KPA znajduje się art. 22 i 23, które dotyczą w sposób szczątkowy kwestii rozstrzygania
niektórych sporów o właściwość oraz szczątkową zupełnie regulację sporów kompetencyjnych.
Nie wchodząc w szczegóły – rozstrzyganie sporów o właściwość czy sporów kompetencyjnych (to
rozróżnienie przepisami psa – o właściwość: między organami administracji rządowej bądź
organami administracji organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach danego pionu,
natomiast PSA przyjął rozróżnienie:
Spór kompetencyjny – spór między organami należącymi do różnych pionów (pionu
administracji rządowej i pionu administracji samorządowej). Jeżeli ten spór wykracza
poza ten pion PSA nazywa to sporem kompetencyjnym.
Art. 22 i 23 regulują rozstrzyganie niektórych z tych sporów o właściwość, natomiast
spory kompetencyjne – ich rozstrzyganie zgodnie z art. 4 psa należy do właściwości
sądów administracyjnych (NSA orzekający w 1 instancji).
Woś: w gruncie rzeczy rozstrzyganie sporów o właściwość czy sporów kompetencyjnych
to nie jest postępowanie w rozumieniu jakie państwu zaproponowałem. Bo niezależnie
czy jest to spór negatywny (organy uznają ze nie są właściwe do rozstrzygania określonej
sprawy) lub pozytywnego (2 lub więcej organy uznają się właściwe do rozstrzygnięcia
określonej sprawy) to tak naprawdę w sporze o właściwość nie mamy do czynienia z
21
konkretyzacją żadnej normy materialno-prawnej prawa administracyjnego. Co więcej – 2
lub więcej organy odmawiają tej konkretyzacji (mówią że są niewłaściwi i inny organ ma
orzekać). W rozstrzygania sporów o właściwość – nie jest to postępowanie ze względu
strukturalnego, ale tak zostało uregulowane.
o
Zaświadczenia - w 1977 roku w czasie nowelizacji (gdy zastanawiano się czy wprowadzić regulacji
postępowań w niektórych postępowaniach szczególnych) – do kpa został wprowadzony dział 7
(dział 6 – zaskarżanie decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, dział 5 – rozstrzyganie
sporów o właściwość, dział 7 – wydawanie zaświadczeń):
Jak popatrzymy dokładnie na normy zawarte w tym dziale, to zauważymy rzecz ciekawą –
bardzo duża część przepisów tam zawartych nie ma w ogóle charakteru norm
proceduralnych, w ogóle nie dotyczy regulacji postępowania w sprawie wydawania
zaświadczeń, np. jest taki przepis który mówi kiedy organ nie może żądać zaświadczenia -
ustawodawca chciał ograniczyć manię wydawania zaświadczeń, „nie można żądać
zaświadczenia na okoliczności, fakty, które można ustalić na podstawie innych
dokumentów”.
Niewątpliwie ustawodawca chciał dobrze, niezależnie od tego kwestionuje te regulacje
wydawania zaświadczeń – wątpliwości budzi regulacja zaświadczeń dlatego, że
powszechnie w literaturze i orzecznictwie sadów administracyjnych zaświadczenie nie
jest traktowane jako akt konkretyzujący normy prawne. Zaświadczenie jest po prostu
urzędowym potwierdzeniem określonego stanu faktycznego lub prawnego. Korzysta
ten dokument z domniemania prawdziwości. Nie ma w nim zawartej konkretyzacji normy
prawa administracyjnego materialnego. Zaświadczenie potwierdza określony stan
prawny lub faktyczny na dzień w którym zostało ono wydane. Mówię o tym dlatego, że
tak naprawdę to co regulują przepisy w dziale 7 kpa to regulacja czegoś co nie jest
żadnym z postępowań administracyjnych, chociaż nie umniejszam znaczenia
porządkującego, np. zasada że odmowa wydania zaświadczenia określonej treści
powinna być w formie postanowienia, na to służy zażalenie a zgodnie z regułami ppsa –
na postanowienie na które służy zażalenie służy w efekcie skarga do sądu
administracyjnego.
o
Regulacja postępowań kontrolnych. Postępowań kontrolnych w Polsce jest bardzo dużo. Istnieje
coś takiego jak efekt przekontrolowania – jeśli rozbudowujemy ponad uzasadnioną potrzebę
system kontroli np. tworzymy 12 służb specjalnych, z czego 9 może obywateli podsłuchiwać, to
osiągamy pewien stan w którym trudno już mówić o ochronie wolności ludzkiej, a poza tym
wątpliwa jest efektywność takiego systemu. Spośród ogromnej ilości kontroli o różnych
charakterze, zbudowanych na różnych zasadach (na innych NIK a na innych inspekcja handlowa
itd.) – nasze zainteresowanie będzie ograniczało się do 2 tylko typów kontroli. Dlaczego wybór
tylko tych 2? Ustawodawca w toku ewolucji powiązał te dwa rodzaje kontroli z postępowaniem
jurysdykcyjnym. Są to:
Postępowanie w ramach instytucji skarg i wniosków – uregulowanych aktualnie w dziale
8. Instytucja skarg i wniosków jest instytucją konstytucyjną. W Polsce instytucja istniejąca
od 1952 roku – wprowadzona wspólną uchwałą rady ministrów i Rady Państwa. W 1960
roku włączono tę instytucję do przepisów KPA – została zharmonizowana z
postępowaniem jurysdykcyjnym. W niektórych przypadkach skarga może spowodować
wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego – gdy pochodzi od podmiotu który ma interes
prawny w wszczęciu postępowania. Jest to trafne rozwiązanie. Poza tym skarga lub
wniosek mogą spowodować wszczęcie, prowadzenie postępowania, które ogólnie
nazywamy skargowym.
Prokuratorska kontrola przestrzegania prawa – w KPA nosi nazwę udziału prokuratora w
postępowaniu (jurysdykcyjnym), uregulowany jest ten udział w dziale 4 kpa, art. 182-189.
O tym postępowaniu będę jeszcze mówił mówiąc o instytucji uczestników postępowania
22
na prawach strony (prokurator jest jednym z takich uczestników – nie jest on stroną bo
nie ma interesu prawnego w sprawie, ale ma wszystkie procesowe uprawnienia strony).
Będziemy o tym szeroko mówić za kilka tygodni. Od 1990 miała miejsce nowelizacja
ustawy o prokuraturze, która dobiega swojego kresu (zastąpiona nową ustawą z tego
roku). Ustawa z 1985 roku o prokuraturze w sposób zasadniczy znowelizowana w 1990
roku, spowodowała zmiany zasadnicze w udziale prokuratora w postępowaniu
administracyjnym. Dotychczasowe zasady udziału prokuratora w postępowania
unormowane w rozdziale 2 ustawy o prokuraturze („prokuratorska kontrola
przestrzegania prawa”) został zmieniony rozdział tej ustawy na „udział prokuratora w
postępowaniach” (administracyjne i cywilne) i generalnie rzecz biorąc zasady, formy,
podstawy na jakich ta kontrola prokuratorska przestrzegania prawa przez administrację
publiczną mogła być dotychczas wykonywana na zasadach określonych w tej ustawie –
została ograniczona i od tego czasu, udział prokuratora w postępowaniu
administracyjnym odbywa się na zasadach określonych w dziale 4 kpa, art. 182-189.
Szeroko będziemy jeszcze o tym mówili.
o
Tyle na temat regulacji kpa. Teraz mówimy już tylko o postępowaniu jurysdykcyjnym. Od 4
listopada będę mówił o niektórych wybranych instytucjach procesowych postępowania
administracyjnego jurysdykcyjnego.
Źródła prawa o postępowaniu-jurysdykcyjnym
Sposób regulacji postępowań administracyjnych-jurysdykcyjnych. Z punktu widzenia sposobu, zakresu
regulacji postępowań jurysdykcyjnych przez przepisy kpa możemy wyodrębnić 3 kategorie postępowań
jurysdykcyjnych:
o
Postępowania ogólne – są to postępowania w których tylko i wyłącznie przepisy kpa znajdują
zastosowanie.
o
Postępowania odrębne (szczególne) – grupa takich postępowań, w których normy kpa znajdują
zastosowanie częściowo, a oprócz nich do określonego postępowania znajdą zastosowanie
przepisy inne, spoza kodeksu.
o
Postępowania wyłączone – postępowania administracyjne-jurysdykcyjne wyłączone spod zakresy
obowiązywania kpa.
A. Postępowania wyłączone
Postępowania wyłączone – postępowania administracyjne-jurysdykcyjne w stosunku do których nie
znajduje kpa zastosowania. Wyodrębnia się dwie grupy tych postępowań:
Wyłączenia przedmiotowe – wyłączenia z których wedle doktryny ustawodawca zdecydował się na
takie wyłączenia ze względu na cechy szczególne spraw, w których toczą się te postępowania
wyłączone. Do tej kategorii wyłączeń przedmiotowych zalicza się dwie grupy postępowań:
o
Postępowania w sprawach karnych skarbowych – jest to wyłączenie stare, ostało się jako jedno z
nielicznych od pierwotnego tekstu kpa. Ustawodawca już wówczas, zresztą w RPA
przedwojennym podobnie, ocenia tu, że w sprawach karno skarbowych – sprawach przestępstw i
wykroczeń skarbowych, te normy kpa nie nadają się do zastosowania. Nasz system prawny
zawiera normy o charakterze karno-skarbowym, normy zawarte w prawie podatkowym, w prawie
celnym, w prawie dewizowym oraz w samej ustawie kodeks karny skarbowy z 10 września 1990
roku, który ma zarówno normy o charakterze materialnym (określone czyny penalizuje) ale
również określa procedurę (polega na tym, że w sprawach karno skarbowych generalnie orzekają
23
sądu powszechne lub wojskowe i ta regulacja procedury polega na tym, że jest wyłączenie
określonych przepisów kodeksu postępowania karnego. KKS jest w gruncie rzeczy procedurą karną
i dobrze bo jednak te dolegliwości jakie przewidują przepisy prawa karno skarbowego najczęściej
nie prowadza do pozbawienia wolności, lecz często przykre konsekwencje finansowe, np. za
niezłożenie w określonych terminach deklaracji podatkowych.
o
Postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie z 29 sierpnia 1977 roku – Ordynacja
Podatkowa. Warto prześledzić historię:
Do 1946 roku postępowania w sprawach podatkowych były uregulowane w
rozporządzeniu prezydenta z 1928 roku (RPA).
W 1946 roku został wydany dekret o postępowaniu podatkowym. Dekret uczynił
postępowania w sprawach podatkowych postępowaniami wyłączonymi, czyli wyłączył
spod zakresu ówczesnego RPA postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych.
Niewątpliwie przyczyną takiej operacji było to że ustawodawca ówczesny uważał, że
przedwojenne RPA stwarza za wiele praw stronom postępowania w sprawach
zobowiązań podatkowych. Dekret ten był bardzo lakonicznym aktem, ale nie to jest
istotne co było w tym dekrecie, istotne było co się działo po jego wydaniu.
Okres 1946-1980: Prawo podatkowe, zarówno jeśli idzie o normy materialne jak i
procesowe, regulowane było szeregiem aktów prawnych, wydawanych zarówno na
podstawie upoważnień zawartych w tym dekrecie jak i ustawach regulujących
poszczególne typy podatków. Te rozporządzenia były wydawane przede wszystkim przez
Radę Ministrów i Ministrów Finansów. Oprócz tego i to już jest nie zaakceptowania z
punktu widzenia obecnych standardów państwa prawnego – Rada Ministrów i
Ministrowie Finansów w całym tym okresie 1946-1980 wydawali akty prawne, które nie
miały w ogóle podstaw prawnych, bądź też te podstawy prawne były bardzo naciągane –
RM wyspecjalizowała się w wydawaniu uchwał, które w doktrynie prawa konstytucyjnego
nazywane są uchwałami samoistnymi. Był w konstytucji PRL przepis art. 32 który mówił
że Rada Ministrów kieruje gospodarką narodową. Z tego przepisu wywodzone że ma
prawo do wydawania uchwał regulujących podatki w sferze gospodarki narodowej
(przedsiębiorstw państwowych, spółdzielni). W związku z tym w cały tym okresie takich
uchwał samoistnych RM było kilkadziesiąt, które były niekiedy w wyraźnej sprzeczności z
dekretem z 1946, naciągały przepisy prawa finansowego. W cały tym okresie, co jeszcze
gorsze, Ministrowie Finansów uprawiali tzw. prawo powielaczowe – akty rangi instrukcja,
wytyczne, pismo okólne itd. które kierowane były przez Ministra Finansów do organów
skarbowych, w których to aktach dokonywano wiążącej te organy wykładni przepisów
finansowego materialnego jak i procesowego.
W efekcie w 1980 roku sytuacja była fatalna, dlatego że system podatkowy był tak
rozchwiany, niepewny, że sytuacja przedsiębiorstw państwowych jak i obywateli była nie
do zazdroszczenia. Taki stan trwał do 1 stycznia 1981 roku, kiedy to weszła w życie
nowela stycznia do KPA w części dotyczącej zobowiązań podatkowych, bo w pozostałym
zakresie nowel styczniowe weszła w życie 1 września 1980 roku. Od tego czasu
postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych włączono pod zakres
obowiązywania KPA. Od 1 stycznia 1981 roku - Postępowania w tych sprawach przestały
być postępowaniami wyłączonymi i stały się postępowaniami odrębnymi (art. 164 do
179).
Taka sytuacja istniała w Polsce do 1 stycznia 1988 r. Wtedy to weszła w życie Ordynacja
Podatkowa – na powrót czyni postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych
postępowaniem wyłączonym. Wracamy do sytuacji jaka była na podstawie dekretu z
1946 r. (sytuacja lat 1946-1980). Dlaczego tak ustawodawca uczynił? Ustawodawca
dokonał tej operacji, jeżeli ufać uzasadnieniom do projektów ordynacji, oceniając że
zakres dawnych przepisów art. 164-179 kpa, nie jest dostatecznie spójny ze specyfiką
24
postępowań podatkowych. Czy to jest rozwiązanie dobre? W literaturze prawa
podatkowego oceniane jest to różnie. Generalnie rzecz biorąc cała ta operacja wyłączenia
postępowań w sprawach zobowiązań podatkowych oceniana jest negatywnie. Zwraca się
uwagę na negatywne strony tej operacji związane z tym, że ustawodawca tworząc tę
ordynację podatkową w części proceduralnej posługiwał się kpa i niekiedy robił to trochę
tak, jak potem ustawodawca przy psa – albo zachowywał tekst bez zmian, albo
dokonywał zmian ewidentnych, albo dokonywał zmiany która nie wiadomo czy jest
zmianą celową czy niechlujstwem ustawodawcy. To budziło i budzi największe
zastrzeżenia – kiedy widać że przepis jest wzięty jest z kpa, ale ze zmianą której celu nie
bardzo widać. Ponadto trzeba pamiętać, ze ta ordynacja podatkowa w ciągu 20 lat
obowiązywania była wielokrotnie nowelizowana, nałogowo niejako nowelizuje się ją przy
okazji każdego budżetu w ustawach około budżetowych (ustawy dotyczące podatków,
najczęściej zawierające również normy procesowe). Jakie są zasadnicze odmienności tej
regulacji zawartej w ordynacji podatkowej? Należy pamiętać że ordynacja podatkowa w
części dotyczącej regulacji procedury, nie dotyczy tylko sensu stricte zobowiązań
podatkowych (podatków). W tym pojęciu, w sprawach uregulowanych ustawą
podatkową mieszczą się również inne daniny o charakterze publiczno-prawnym,
ponoszone na podstawie przepisów prawa szeroko rozumianego prawa podatkowego i
nie tylko, do których Ordynacja Podatkowa w sferze norm procesowych znajdzie
zastosowanie np. opłaty z tytułu przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolne i
nieleśne (tzw. wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i leśnej), opłata albo kara z tytułu
usunięcia drzewa lub krzewu za zezwoleniem to jest opłata, a w przypadku usunięcia
takiego drzewa lub krzewu bez zezwolenia kara. Kary idące nawet w setki tysięcy złotych;
wyjątki: drzewa owocowe, drzewa poniżej 5 lat. Generalnie rzecz biorąc na czym polega
regulacja zawarta w Ordynacji – wprowadza szereg odmienności których cel jest jednak
widoczny, np. przez długi okres czasu odwołanie od decyzji w sprawie zobowiązania
podatkowego (w każdej sprawie objętej ordynacją) nie miało charakteru suspensywnego,
co jest podstawową konstrukcją postępowania odwoławczego w przepisach kpa (art. 130
kpa – wniesienie w terminie odwołania od decyzji wydanej w 1 instancji wstrzymuje
wykonanie tej decyzji – skutek suspensywne), a w Ordynacji obowiązywała zasada:
odwołuj się ale płać. Jeśli nie zapłacisz w terminie podatku to będziesz musiał zapłacić
podatek z karnymi odsetkami, a jeżeli sprawę wygrasz w drugiej instancji, to ci zwrócimy
z ustawowymi odsetkami. Parę lat temu zasada ta została zmieniona – również
odwołania od decyzji podatkowych mają obecnie charakter suspensywny. Ale są pewne
zasadnicze odmienności zawarte w Ordynacji w stosunku do reguł kpa:
•
Generalną konstrukcją postępowania jurysdykcyjnego z kpa jest zasada, że nie
można mówić o instytucji związania granicami środka odwoławczego.
Wniesienie odwołania od decyzji pierwszej instancji na podstawie kpa
powoduje, że uprawnienie i obowiązek do ponownego rozpatrzenia sprawy w
całości, niezależnie od tego co odwołujący się w odwołaniu pisze (wystarczy
nawet samo niezadowolenie z decyzji) i to pismo przenosi na organ odwoławczy
uprawnienie i zarazem obowiązek do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości.
W związku z tym w postępowaniu z kpa nie wchodzi w grę taka instytucja granic
odwołania. Całość sprawy ma być ponownie przez organ odwoławczy
rozpatrzony. Zasada odformalizowania odwołania. Natomiast na podstawie
ordynacji podatkowej trzeba w odwołaniu sformułować zarzuty, określić żądania
oraz wskazać dowody na uzasadnienie tych zarzutów. Odwołanie od decyzji
wydawanych w trybie ordynacji jest sformalizowane.
25
Wyłączenie podmiotowe – ze względu na cechy organów, które to postępowanie prowadzą. Uważa
się, że ze względu na specyficzne cechy tych organów, które mają te postępowania prowadzić
powodują że nie można kpa do nich stosować.
18.11.09
Wykład 6
Omawialiśmy wyłączenia przedmiotowe:
o
w sprawach karnych skarbowych
o
ordynacja podatkowa
Teraz wyłączenie podmiotowe:
o
Art. 3 par 2 pkt. 4– zostało tu umieszczone 1 wyłączenie o charakterze podmiotowym. KPA nie
stosuje się w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i
konsularnych. Jest to wyłączenie o charakterze podmiotowy, bo wyłączenie organów, które
prowadzą to postępowanie. Wyłączył wszystkie co do zasady polskie urzędy działające zagranicą.
Są one uregulowane aktami podstawowymi – rozporządzeniami Rady Ministrów
i rozporządzeniami ministrów.
o
Sam art. 3 par 2 mówi: „o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej” – ale w dużym zakresie są
odesłania do kpa, więc nie jest to całkowite.
o
Par 5 – stosuje się przepisy kpa – przepisy kpa są rozciągnięte na te rozporządzenie.
o
Przepisy kpa nie stosuje się także:
Wyłączenie postępowań wynikających z nadrzędności i podległości między organami
państwowymi i innymi jednostkami państwowymi
Wyłączenie postępowań w sprawach wynikających z podległości służbowej tych organów
z pkt. 1
o
Art. 3 par 3 – zostały wyłączone:
Regulacje kpa aktów wewnętrznych
Nie jest to norma statuująca nowy typ postępowania administracyjnego jurysdyk.
Postępowanie jurysdykcyjne nie wiąże się w ogóle w tej kategorii
Mimo, że to jest w art. 3, gdzie kwestie wyłączenia kpa, to nie można tego tak traktować,
bo „nie stosuje się, nie można traktować tego jako postępowanie wyłączone.
o
Art. 3 par 1 i par 1 pkt. 2 in fine:
W postępowaniach wymienionych w par 1, par 2 i par 3 pkt2:
•
Stosuje się jednak dział VIII kpa, czyli działu o skargach i wnioskach
•
Wyłączenie przepisów kpa nie dotyczy działu VIII, a ponadto w odniesieniu do
przepisów objętych regulacją ordynacji podatkowej (ale w sprawach zobowiązań
podatkowych sensu largu znajduje zastosowanie dział IV, czyli udział
prokuratora)
B. Postępowania odrębne (szczególne)
To kategoria w odniesieniu do której znajduje zastosowanie zasada lex specialis derogat legi generali (przepis
szczególny nie może wyłączyć zastosowania normy ogólnej).
1 grupa postępowań odrębnych - za postępowanie odrębne uznajemy takie, które ustawodawca sam
nazwał – dział III, są zawarte 2 przepisy – art. 180 i 181. Ten dział zawiera tylko 2 art., stał się on takim
krótkim działem z powodu ordynacji podatkowej. Art. 180 i 181 – przepisy, które w ogóle nie zawierają
norm proceduralnych
o
Przez pojęcie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych nie rozumie się tylko renty lub
emerytury, lecz ma ono szersze znaczenie.
o
Art. 180 par 1 – zawarto ustawowy wyraz lex specialis derogat generali
26
o
Art. 181 – zawiera normę, która w zasadzie jest zbędna, charakter informacyjny.
o
Do tych przepisów stosuje się odpowiednio art. 180 par 1.
o
Regulacja w sprawach ubezpieczeń społecznych jest bardzo skomplikowana, jest niejako 3-
warstwowa:
1 warstwa – są to normy regulujące określone kategorie funkcji publicznych, zawody np.
ustawa o adwokaturze, ustawa o zawodzie lekarza, ustawa o komornikach, ustawa o
kolejarzach, ustawa o lekarzach itd. Znajdujemy przepisy ubezpieczeń społecznych w
warstwie materialnej (i to nas nie interesuje), ale ą też sprawy reguł postępowania.
2 warstwa – normy proceduralne zawierane są w ogólnych przepisach regulujących
ubezpieczenia społeczne, ustawa z 13.10.1998 r. -> ustawa o systemie ubezpieczeń
społecznych, ale także ustawa o KRUS (jeżeli mamy do czynienia z taką kategorią jak
rolnik).
3 warstwa – jeżeli w tych 2 poprzednich nie ma przepisów szczególnych to dopiero wtedy
znajdą zastosowanie przepisy kpa.
o
Postępowanie administracyjne w ramach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest
postępowaniem jednoetapowym, bo nie ma np. odwołania od decyzji emerytalnej lub rentowej –
środek, który nazywa się odwołaniem służy do sądu (pracy i ubezpieczeń społecznych w Sądzie
Okręgowym), a nie do toku instancji administracyjnej.
o
Sąd pracy i ubezpieczeń społecznych rozpatruje to odwołanie w sprawach emerytów i rent na
podstawie art. 447.4 lub 8 kpc.
o
Sąd dysponuje wówczas też uprawnieniami merytorycznymi, a nie tylko kasacyjnymi, jak sady
administracyjne
o
Sąd pracy może w wyroku ustalić wysokość emerytury lub renty (uprawnienie merytoryczne).
2 grupa postępowań odrębnych – grupa ogromna i niedająca się określić:
o
Niemal w każdej ustawie prawa administracyjnego materialnego w mniejszym czy większym
zakresie, z reguły w dalszej części ustawy możemy znaleźć normy o charakterze materialnym
proceduralnym np. norma zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami - w sprawie
wywłaszczenia nieruchomości nie może być zawarta ugoda.
o
Jeżeli mamy do czynienia z ustawą prawa administracyjnego materialnego, która została wydana
po 1.09.1980 r., to mamy wtedy do czynienia z sytuacją, gdzie przepisy szczególne wspierają
przepisy kpa, one znajdują zastosowanie w pierwszej kolejności i tylko w tym zakresie, który one
nie regulują, to regulują to przepisy kpa.
o
Ustawa o NSA art. 12 ust 2 tej ustawy. Po noweli styczniowej była zawarta powszechna klauzula
derogacyjna o bardzo dużym znaczeniu:
Przepisy regulujące sprawy w zakresie regulacji spraw w zakresie kpa tracą moc z
wyjątkiem. Wszystko co dotąd zrobił ustawodawca jednym pociągnięciem pióra usuwam,
deroguję. A
Ale po tej dacie (1.10.1990 r.)_ustawodawca dalej robi to samo, zawiera przepisy
szczególne. Wynika to z tego, że w ustawie kategorie postępowań odrębnych jest
najszerszą kategorią postępowań administracyjnych.
C. Postępowania ogólne
Zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego - jurysdykcyjnego
Art. 1 pkt 1 kpa – sprawa administracyjna:
1.
Ta sprawa administracyjna musi należeć do właściwości organów administracji publicznej. Ma należeć do
właściwości organów administracji publicznej (art. 1 pkt 1 nie ma znaczenia jakie charakter ma ta sprawa,
byle należała do właściwości organu administracji publicznej) - to nie równa się stwierdzeniu, ze sprawy
mają należeć do zakresu organu administracji publicznej.
2.
Sprawa ma być indywidualna
3.
Musi mieć charakter zewnętrzny (wynika to z art. 3 par 3)
4.
Sprawa musi nadawać się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej
27
o
W starym brzmieniu ustawy ciężar położony był na charakter sprawy – ustawodawca nawiązywał do
przedmiotowego zakresu administracji publicznej, trzeba była sprawdzić, czy jest to sprawa z zakresu
administracji publicznej (w nawiązaniu do def. Otto Mayera); ustawodawca nowelą styczniową (1980 r.)
postanowił od tego odejść.
o
Ustawodawca stwierdził, że lepiej skupić się na charakterze podmiotowym, bo łatwiej ustalić, czy dany
organ jest organem administracji publicznej.
25.11.09
Wykład 7
1.
Sprawa należąca do organu administracji publicznej
Zmiana z 1980 r. – zmiana polega na tym, że określona sprawa może być rozstrzygana w postępowaniu
jurysdykcyjnym regulowanym przepisami kpa, w pierwszej kolejności ten ciężar sprawdzenia sprowadza się
do określenia czy organ, do którego właściwości prawo przyznaje kompetencje do rozstrzygania tej sprawy,
jest organem administracji publicznej. Czyli nie kwestia rozstrzygania czy jest to sprawa organu
administracji publicznej, ale ten ciężar został przesunięty na konieczność sprawdzenia czy ten organ jest
organem administracji publicznej. Wiązało się to z konstatacją ustawodawcy, że zdefiniowanie czy
określona sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej czy też nie jest zadaniem beznadziejnym.
o
To tylko trochę problem ułatwiło, dlatego, że trzeba wiedzieć kto jest organem administracji
publicznej, a z tym nie jest tak prosto. W odniesieniu do systemu administracji publicznej sprawa
jest skomplikowana, dlatego, że nie ma jednej ustawy, która by w sposób generalny mówiła który
twór jest, a który nie jest organem administracji publicznej.
o
To co mówi kpa w żaden sposób nie może być traktowane jako próba zdefiniowania i zakreślenia
kręgów jednostek organizacyjnych, podmiotów, które mieszczą się w zakresie pojęcia organ
administracji publicznej. Nie jest normą ustrojową – może jedynie wskazywać, który organ można
by zakwalifikować do o.a.p., - brak ogólnej taksatywnej definicji (mimo art. 5 kpa).
Próbę określenia kto jest organem administracji publicznej zawiera k.p.a. art. 5 par 2 pkt 3 [słowniczek].
Przepis ten operuje pojęciami:
o
ministrowie (a kto jest ministrem w rozumieniu kpa mówi punkt następny tego art.)
o
organy jednostek samorządu terytorialnego (a kto nim jest ma wyjaśniać pkt 6)
o
na samym końcu przepisu odsyła – oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 – z tym jest
największy problem, bo ten art. 1 pkt 2 mówi tak: „kodeks postępowania administracyjnego
normuje postępowanie (w pkt 1 – przed organami administracji publicznej) przed innymi
organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub
na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1” – inne organy – Woś: ten
przepis jest deklaracją, informacją, normą otwartą – wszystkie te przepisy, które przytoczyłem, a
w szczególności art. 1 pkt 2 oznaczają, że nie jest tak łatwo zdefiniować, określić kto jest a kto nie
jest organem administracji publicznej w rozumieniu kpa i w rezultacie kto jest a kto nie jest
zobowiązany i uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego-jurysdykcyjnego.
28
Różnorodność jednostek organizacyjnych i podmiotów które mogą w świetle prawa myc uprawnione do
prowadzenia postępowań administracyjnych-jurysdykcyjnych:
o
W rozumieniu wskazanych powyżej przepisów można przyjąć, że postępowanie administracyjne-
jurysdykcyjne mogą prowadzić organy administracji publicznej w sensie ustrojowym – organy,
które wyłącznie lub w przeważającej mierze przez ustawodawcę zostały powołane, utworzone
takim czy innym aktem prawnym (zazwyczaj rangi ustawowej, ale np. urząd ministra tworzy
Prezes RM w drodze rozporządzenia). Tutaj będą to określone organy centralne, te przede
wszystkim o których mowa w art. 5 par 2 pkt 3:
Ministrowie (Prezes RM, minister, określone organy centralne, przewodniczący
komitetów i komisji, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej)
Organy terenowe – działają aktualnie przede wszystkim na zasadach określonych w
ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (ustawa ze stycznia
2009) – wielka mozaika organów zespolonych i niezespolonych.
Poza tym działają w terenie organy nieobjęte tą ustawą – specjalne organy terenowe:
powołane określonymi ustawami dla szczególnych zadań, które wykonują np.
administracja morska, dyrektorzy urzędów morskich albo administracja wojskowa
związana ze specjalnym podziałem państwa na okręgi wojskowe.
o
Obok tego w zakresie pojęcia organ administracji publicznej będą mieścić się bardzo zróżnicowane
organy, organizacje, jednostki organizacyjne, podmioty różnego typu, włącznie z podmiotami
nawet prywatnymi, które określamy jako ten drugi pion (obok administracji publicznej w sensie
ustrojowym), które określić można organami administracji publicznej w sensie funkcjonalnym:
Przesłanką do takiego wyodrębnienia jest to, że te wszystkie podmioty nie są tworzone
po to, aby wypełniać zadania, które prawo nakłada na państwo, jako funkcje wiążące się z
administracją publiczną. Ich zadania podstawowe, dla których istnieją i funkcjonują mogą
być bardzo różne (jak bardzo różne są podmioty które w tej kategorii się mieszczą), ale z
różnych względów ustawodawca dopuścił je niejako, bądź ex lege wprost z przepisami
ustawy, bądź stworzył możliwość włączenia ich w sferę administracji publicznej na
podstawie porozumień (zawierane zazwyczaj z o.a.p. w sensie ustrojowym) do realizacji
funkcji administracji publicznej. Krócej mówiąc: drugi pion administracji publicznej (w
ujęciu funkcjonalnym ) to jest niezwykle zróżnicowany konglomerat organów, jednostek
organizacyjnych, podmiotów różnego typu (państwowych, samorządowych, prywatnych),
które w ramach tego co się nazywa uspołecznieniem – prywatyzacją – zlecaniem funkcji
administracji publicznej (jako jednej z form decentralizacji) postanowił stworzyć
możliwość włączenia na podstawie odpowiednich porozumień z administracją publiczną,
w realizację zadań państwa w sferze administracji publicznej.
Tutaj podstawowe miejsce w tym segmencie zajmuje przede wszystkim samorząd – jego
podstawowe typy to
•
Samorząd terytorialny – ma podstawowe znaczenia. Od 1990 r. najpierw na
szczeblu gminnym, od 1.01.1999 r. rozszerzony na szczebel powiatowy i
wojewódzki. Art. 5 par 2 pkt. 6 – organy jednostek samorządu terytorialnego:
•
Inne rodzaje samorządu – przede wszystkim samorządy zawodowe oraz
samorządy gospodarcze. Ich specjalność polega na tym, że kryteria
przynależności do tych samorządów mogą być bardzo różne, ale inne są to
zawsze inne niż ten, który jest podstawą samorządu terytorialnego
(zamieszkiwanie na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego). Nie
zawsze sobie uświadamiamy, że te samorządy np. zawodowe w indywidualnych
przypadkach odgrywają niezwykle ważną rolę, np. samorządy zawodowe taki jak
lekarski, architektów czy urbanistów są upoważnione do prowadzenia list osób
posiadających uprawnienia do wykonywania zawodu – niewpisanie na taką listę
29
przez określony organ oznacza, że delikwent choćby skończył 6 lat studiów
lekarskich nie będzie mógł wykonywać zawodu lekarskiego.
Organizacje społeczne – pojęcie to jest art. 5 par 2 pkt. 5:
•
Organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.
System organizacji społecznych w Polsce jest bardzo skomplikowany. Prawo o
stowarzyszeniach dotyczy podstawowych z nich, ale nie wszystkich.
•
Art. 31 nie wyjaśnia pojęcia organizacji społecznej – w praktyce w działalności
organów administracji publicznej prowadzących postępowanie a także sądów
administracyjnych jest to pojęcie które sprawia kłopoty, co jest a co nie jest
organizacją społeczną. Z jednej strony konstytucyjne prawo do zrzeszania się
obywateli – w praktyce może stwarzać problemy.
•
Ale ustawodawca idzie jeszcze dalej bo mówi że mogą być organizacje społeczne
które mogą prowadzić postępowanie – takie przykłady, choć nieliczne
znajdujemy np. był taki okres, że Polski Związek Motorowy mógł w pewnym
czasie wydawać międzynarodowe prawo jazdy – to była niewątpliwie decyzja
administracyjna.
W tej kategorii będą mieścić się najrozmaitsze organy, organizacje i podmioty do
których zdaje się nawiązywać art. 1 pkt 2 kpa – państwowe oraz inne podmioty gdy są
one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw
określonych w pkt 1, np:
•
Komisja Wspólna Episkopatu i Rządu do Rozpatrywania Roszczeń Majątkowych
Kościoła Katolickiego – powołana na podstawie ustawy o stosunku państwa do
Kościoła Katolickiego (ustawa ciesząca się złą sławą – organ jednoinstancyjny,
ciekawa konstrukcja – podmiot zainteresowany [KK] decyduje o zwrocie
nieruchomości lub ekwiwalentach za tą nieruchomość przez swoich
przedstawicieli)
•
W sprawach komunalizacji, która teraz nie jest aktualna, ale która na początku
lat ’90 była niezwykle istotna – przeprowadzana na podstawie przepisów
wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) oraz
ustawy o pracownikach samorządowych – obdarzenie utworzonych
samorządów terytorialnych (gmin, potem powiatów i województw) częścią
majątku ogólnonarodowego. Dana j.s.t. rozstrzyga w tym zakresie – Komisja do
Spraw Uwłaszczeń, powołana w specjalnym trybie.
•
Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – podmiot prywatny działający na
podstawie prawa spółek może pełnić określone czynności w sferze administracji
publicznej np. skierowanie do sanatorium (odmowę można zaskarżyć do sa).
•
Fundacja Polsko Niemieckie Pojednanie – rozdysponowuje środkami
przeznaczonymi przez rząd RFN.
•
Te podmioty, do których nawiązuje art. 1 pkt 2 będą mogły prowadzić to
postępowanie, kiedy są upoważnione ex lege, względnie na podstawie poru
zmienia zawartego z właściwym organem administracji publicznej (w
ustrojowym znaczeniu.
•
Jest to mozaika tak zróżnicowana, że niekiedy może sprawiać kłopoty czy jest to
podmiot mieszczący się w zakresie.
30
2.
Sprawa indywidualna
Kolejny element przedmiotowy postępowania jurysdykcyjnego – art. 1 pkt 1 media in parte (w środku)
– w sprawach indywidualnych.
Konstrukcja postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego jest tak zbudowana, że podstawowym
celem tego postępowania jest zapewnienie by podmiot w stosunku do którego w postępowaniu zostanie
wydane rozstrzygniecie, który w tym postępowaniu może otrzymać określony prawa, obciążony być
obowiązkami, mógł brać w tym postępowaniu czynny udział. Kiedyś pięknie profesor Izerson w starym
komentarzu do kpa (1964r.) powiedział że postępowanie jurysdykcyjne jest oparte na regule – nic o sobie
bezstronnie. To jest motto, które przyświecało twórcom kodeksu. W związku z tym, jeśli jest to
postępowanie, w którym nie może się nic dziać bez wiedzy przynajmniej o tym strony tego postępowania,
to jest to oczywisto, że jest to taki typ postępowania, w którym musi od początku być znany podmiot, w
stosunku do którego to postępowanie się będzie toczyć, bo inaczej nie byłoby możliwości realizacji tego
fundamentu na którym oparta jest regulacja postępowania administracyjno-jurysdykcyjnego. W związku
z tym ta sprawa, która może być przedmiotem postępowania musi mieć taki charakter by już w momencie
wszczynania postępowania, niezależnie czy jest wszczynane z urzędu czy na wniosek, musi się dać określić
kto może i powinien być stroną tego postępowania. I stąd też w tym art. 1 pkt. 1 jest takie określenie –
„w sprawach indywidualnych”.
Co to jest sprawa indywidualna? Taka sprawa, w której w momencie wszczynania postępowania da się
określić krąg podmiotów, które posiadają w tej sprawie legitymację procesową, tak by można im było
zapewnić czynny udział w tym postępowaniu. Sprawa indywidualna nie oznacza, że jest to sprawa jednego
podmiotu. Podmiot może być często jeden (np. o prawo jazdy, dowodu, podatku). Podmiot a nie osoba,
bo w postępowaniu administracyjnym inaczej niż w postępowaniu cywilnym – bezwzględnym warunkiem
bycia podmiotem tego prawa nie jest posiadanie osobowości cywilnoprawnej – mogą być podmiotami tego
postępowania również jednostki organizacyjne które nie są osobami fizycznymi, ani prawnymi w
rozumieniu prawa cywilnego – a więc w procesie cywilnym występować by nie mogły, natomiast dla wielu
praw administracyjnych to nie ma znaczeni np. komitet budowy wodociągów w dzielnicy X. To może być
też wiele podmiotów np. decyzja o nazwie – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydawana na
podstawie ustawy z 10.04.2004 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych [specustawa
drogowa] – konstrukcja jest taka, że stronami tego postępowania może być setki, tysiące, a nawet
dziesiątki tysięcy podmiotów (właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości objętych np.
odcinkiem autostrady). W przypadku postępowań takich jak postępowanie w celu wymiany i komasacji
gruntów. To może być sprawa wielu podmiotów, ale muszą być te podmioty określone w taki sposób w
normie prawnej kreującej daną sprawę administracyjną, żeby organ prowadzący postępowanie w tej
sprawie, w momencie kiedy to postępowanie wszczyna (kiedy wpływa wniosek o wszczęcie tego
postępowania, albo wszczyna z urzędu) mógł określić jakie konkretnie podmioty są stronami tego
postępowania. To nie znaczy, że aż tak jest świetnie, że ustawodawca nam wskazuje zakres podmiotu, że
zawsze wiadomo kto jest tym podmiotem i nie ma problemów – art. 28a prawa budowlanego – „stroną
postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści
nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania projektowanej inwestycji” – problem polega na tym,
jak daleko ta sfera oddziaływania projektowanej inwestycji sięga. Ale też co ustawodawca mógł zrobić
innego w normie ogólnej. Np. u.g.n. mówi tak: „może być zwrócona, wywłaszczona nieruchomość na
wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy” – tu sprawa jest prosta, bo wiemy kto był
właścicielem i kto może być spadkobiercą. Słowem: indywidualnością sprawy która jest warunkiem
nadawania się tej sprawy do prowadzenia w postępowaniu adm.-jurysdykcyjnym jest to, by można było
określić krąg podmiotów w stosunku do których to postępowanie może się toczyć. Przeciwieństwem
indywidualnej sprawy będzie sprawa o charakterze generalnym, w której nie potrafimy w żaden sposób
31
powiedzieć kto może być podmiotem/podmiotami tej sprawy, np. jeżeli właściwy organ ustawia znak
drogowy to ten znak drogowy niewątpliwie aktem generalnym – taka procedura, np. stanowienia prawa
miejscowego czy ustanawianie znaku drogowego nie nadaje się do postępowania administracyjnego-
jurysdykcyjnego.
Reasumując: indywidualność sprawy, jako przesłanka dla kwalifikowania się tej sprawy do postępowania
jurysdykcyjnego polega na tym, ze adresat/adresaci rozstrzygnięcia które ma być w tej sprawie wydanej
(kończącego postępowanie) są określeni przy użyciu takich cech, że w momencie wszczynania
postępowania, powinniśmy potrafić wskazać tych adresatów. Jeśli jest inaczej to sprawa w postępowaniu
jurysdykcyjnym prowadzona być nie może.
3.
Sprawa zewnętrzna
Kolejna cecha będąca przesłanką postępowania jurysdykcyjnego (wynikająca z art. 3 par 3). Art. 3 par 3
wyłącza stosowanie tego kodeksu do postępowania w sprawach:
o
Nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi
państwowymi jednostkami organizacyjnymi. – kpa nie znajduje zastosowania w stosunkach
miedzy organem wyższego stopnia i podporządkowanym w strukturach administracji państwowej.
o
Wynikające z podległości służbowej pracowników tych właśnie organów i jednostek o których
mówiliśmy (między przełożonym a podwładnym).
Ustawodawca uznał że w obu tych sferach wewnętrznych administracji konstrukcja
postępowania jurysdykcyjnego jest konstrukcją niewłaściwą/nieprzydatną i należy w
całości zaakceptować że tak jest. To nie znaczy, że tam nie ma żadnych możliwości
obrony tego podporządkowanego w stosunku do przełożonego – np. z art 3 par 4 –
stosuje się np. przepisy kpa dział VIII – skargi i wnioski.
4.
Sprawa nadająca się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej
Ostatni, czwarty element, który kształtuje zakres przedmiotowy postępowania jurysd. – art. 1 pkt 1 in fine -
rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych.
Ten element normy z art. 1 pkt 1 został dodany nowelą styczniową z 1980 r. Przed pierwszym września
1980 r. tego zakończenia ar 1 pkt 1 nie było. Cel tego przepisu wynikał z obserwacji funkcjonowania
przepisów kpa przez wiele lat. Administracja publiczna to z punktu widzenia form działania jest niezwykle
bogata i zróżnicowana, np. o ile sędzia jest ubogi w formy – może wydać zarządzenie, postanowienie albo
wyrok. Natomiast administracja publiczna działa przy użyciu najrozmaitszych, zróżnicowanych form. To
mogą być działania o charakterze faktycznym, prawnym (akt administracyjny – różnego rodzaju, również
formy prawa cywilnego np. Dyrektor Generalny DKiA wykupuje ziemię pod budowę autostrady).
Mozaika najrozmaitszych form w których może działać administracja publiczna spowodowała ciągłe,
narastające zróżnicowanie tych form, np. ostatnio doszło partnerstwo publiczno-prawne. Właściwe
powstawały ciągłe problemy czy dana sprawa ma być załatwiana w postępowaniu administracyjnym-
jurysdykcyjnym czy też nie. Z tych względów ustawodawca postanowił dodać do tego zespołu
dotychczasowych elementów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania. Ta sprawa może być
rozstrzygana w postępowaniu jurysdykcyjnym wówczas i tylko wówczas, jeżeli ten akt, który zakończy to
postępowanie będzie miał charakter decyzji administracyjnej. Co chciał w ten sposób ustawodawca
32
zostawić poza zakresem postępowania jurysdykcyjnego? Chciał zostawić przede wszystkim 3 okoliczne
formy działania w których działa administracja publiczna:
o
W postępowaniu jurysdykcyjnym nie będą konkretyzowane, prowadzone w tym postępowaniu
działania o charakterze faktycznym (materialno-techniczne), np. zameldowanie czy rejestracja
jakiegoś stowarzyszenia ma charakter materialno-techniczny. To nie jest decyzja
administracyjnego i dlatego nie nadaje się do postępowania jurysdykcyjnego. Ale już
wymeldowanie albo odmowa zarejestrowania np. stowarzyszenia to jest decyzja i w związku z tym
w postępowaniu jurysdykcyjnym powinno być prowadzone. Zgoda na zgromadzenie – czynność
materialno-techniczna, ale odmowa zgody na zgromadzenie – decyzja administracyjna. W ten
sposób ustawodawca dał jasność organom – działania faktyczne, materialno-techniczne – tam nie
ma postępowania jurysdykcyjnego, a tak gdzie w literaturze czy orzecznictwie przyjęto że mamy
do czynienia z decyzja administracyjna – tam postępowanie jurysdykcyjne.
o
Wydawanie zaświadczeń – zaświadczenia wprowadzone do kpa w 1976 r. i w ciągu tych 4 lat
pojawiło się wiele wątpliwości – bo zaświadczenia wbrew pozorom sprawiają i sprawiały organom
administracji publicznej problemy – rozróżnienie między zaświadczeniem a aktem
administracyjnym deklaratoryjnym,
zaświadczenie – potwierdzenie określonego stanu faktycznego bądź prawnego, np. z
dziekanatu potwierdzenie bycia studentem jest zaświadczeniem. Zaświadczenie
potwierdzeniem stanu prawnego i faktycznego na moment jego wydania.
akt administracyjny deklaratoryjny - jeżeli gmina uzyskuje od wojewody taką decyzję
stwierdzająca że na mocy art. 5 ustawy z 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające u. o sam
ter stała się ona z dniem wejścia w życie ustawy właścicielem nieruchomości oznaczonej
jako X- to jest akt administracyjny deklaratoryjny.
o
3 obszar wyłączony – formy działania administracji publicznej, które dokonują się w postaci
czynności prawa cywilnego – jeżeli np. na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności z 2005 r określone kategorie podmiotów maja prawo żądać od
gminy przekształcenia w prawo własności to nie trzeba tam niczego tylko stwierdzenie czy te
przesłanki w ustawie z 2005 r. są spełnione, po czym trzeba pójść do notariusz i zawrzeć
odpowiednia umowę przeniesienia tej własności a inną związaną z tą formą – grunt nabywa się ex
lege, własność budynku musi być przeniesiona w formie umowy.
33
02.12.09
Wykład 8
Legitymacja procesowa w postępowaniu jurysdykcyjnym
Legitymacja procesowa – sprecyzowanie kto, na jakich zasadach, w oparciu o jakie przesłanki, podstawy,
może uruchomić posterowanie, względnie uruchomić postępowanie i być jego podmiotem, względnie –
jeśli postępowanie może zostać wszczęte z urzędu lub również wszczęte z urzędu – podmiot wobec
którego takie postępowanie wszczęte z urzędu będzie wprowadzone. W postępowaniu administracyjnym
są dwie kategorie podmiotów którym legitymacja procesowa przysługuje:
o
Strona postępowania
o
Uczestnicy postępowania na prawach stron
1. Strona postępowania
Art. 28 k.p.a. zawiera legalną definicję pojęcia strony. Ten artykuł to jest sytuacja kiedy w jednym przepisie
prawnym są zawarte 2 normy prawne:
o
Stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie
o
Stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek
Po co ustawodawcy potrzebna była taka sytuacja, że powtarza brzmienie w tej drugiej normie prawnej,
jakby się wydawało bez większej różnicy? Te dwie normy prawne są bardzo podobne, ale się różnią ze
względu na to, co zasygnalizowałem na początku – fakt, że postępowania administracyjne jurysdykcyjne są
nietypowe pod tym względem, różnią się od cywilnych procesowych, że istnieją takie postępowania
administracyjne jurysdykcyjne, które mogą toczyć się z urzędu. W związku z tym potrzeba wyodrębnienia
tych dwóch norm prawnych.
Pierwsza norma prawna art. 28 – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie – dotyczy dwóch różnych sytuacji:
Które są wszczynane z urzędu
Które są wszczynane na wniosek
odnosi się ta norma do podmiotów, które nie wszczynają tego postępowania, których wniosek tego
postępowania nie wszczyna, ale które w tym postępowaniu mają jednak legitymację procesową. O
jakie to chodzi sytuacje? Chodzi tutaj o przypadki postępowań typu:
o
Postępowanie o pozwolenie na budowę – postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu
budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym na wniosek
podmiotu, które prawo budowlane nazywa inwestorem. W tym postępowaniu obok inwestora
(wnioskodawcy mającego zamiar realizować roboty budowlane) prawo budowlane wyodrębnia
kategorie podmiotów mających legitymację procesowym. Art. 28a PrBud expressis Derbis
wskazuje kategorie podmiotów które obok inwestora mają legitymację procesową – stroną
postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są obok inwestora właściciele,
użytkownicy wieczyści, bądź zarządcy nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania
inwestycji. Są określone pewne kategorie podmiotów mających prawa rzeczowe bądź
uprawnienia związane z nieruchomościami pozostającymi w sferze oddziaływania inwestycji. Do
tej właśnie kategorii podmiotów innych niż inwestor – tej kategorii dotyczy pierwsza norma z art.
28 k.p.a. Sąsiad nie może nas uszczęśliwić..
34
o
W ustawie o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości – postępowanie to jest wszczynane na wniosek poprzedniego właściciela lub jego
spadkobiercy i on jest tym podmiotem, który inicjuje to postępowanie, natomiast w rozumieniu
art. 28 kpa normy pierwszej – obligatoryjnymi stronami tego postępowania będą: podmioty, które
mają w stosunku do tej nieruchomości która ma być zwracana, jakiekolwiek prawa rzeczowe
ograniczone, względnie w świetle skutków jakie wywołać może ewentualna decyzja o zwrocie tej
kiedyś wywłaszczonej nieruchomości – wszystkie podmioty które w stosunku do tej nieruchomości
mają również zawarte jakiekolwiek umowy o charakterze obligacyjnym (najem, dzierżawa itd.),
dlatego, że ustawodawca w UGN przewidział określone skutki, jakie dla tych umów obligacyjnych
rodzi ewentualne decyzja o zwrocie nieruchomości.
o
Niekiedy te kategorie interesu prawnego jakie posiadają podmioty inne niż wnioskodawca
postępowania wszczynanego na wniosek, nazywa się prawami refleksowymi.
Norma druga z art. 28 kpa – stroną jest każdy, kto żąda czynności organy ze względu na swój interes
prawny lub obowiązek. Dotyczy tylko postępowań wszczynanych na wniosek - z tego właśnie względu
ustawodawca zdecydował się na zawarcie w art. 28 dwóch norm. Kluczowym pojęciem jest tutaj – interes
prawny lub obowiązek.
o
Sformułowanie nieprecyzyjne, gdyż:
Należało użyć pełnego określenia – interes prawny lub obowiązek prawny, bo
pozostawienie tego drugiego członu w postaci obowiązek może sugerować, że chodzi tu
o jakiś obowiązek, który nie jest obowiązkiem prawnym co byłoby wnioskiem zupełnie
błędnym. Być może ustawodawca ze względu na to, aby uprościć ten przepis, aby nie
powtarzać ciągle prawny, uznał że mądry interpretator art. 28 będzie wiedział że
mówimy o obowiązkach w sferze prawnej.
Tak naprawdę ta alternatywa zwykła jest tu niepotrzebna – można było ograniczyć
przesłankę bycia stroną w postępowaniu administracyjnym do pojęcia „czyjego interesu
prawnego dotyczy” bo tak naprawdę w pojęciu interesu prawnego wg przeważających
poglądów literatury mieści się również pojęcie obowiązku prawnego. Po tych zarzutach
wobec ustawodawcy możemy przejść do analizy pojęcia.
o
To jest klauzula generalna (pojęcie niedookreślona). Pojęcie, którego treści, poza pewnymi
przypadkami, nie da się określić na podstawie przepisów k.p.a. Pojęcie strony jest pojęciem
materialno-prawnym - jego treść i zakres da się poza pewnymi wyjątkami (kiedy określony typ
sprawy administracyjnej konstruują przepisy k.p.a. np. art. 145 par 1 – wznowieniu podlega
postępowanie jeżeli w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nie brała udziału strona
tego postępowania - tu legitymację procesową konstruuje sam ten przepis art. 145 par 1 )
określić na podstawie przepisów prawa materialnego, a nie k.p.a.
Jeśli to nie przepisy prawne określają treści interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym
jurysdykcyjnym to powstaje problem przybliżenia kiedy mamy, a kiedy nie mamy do czynienia z interesem
prawnym. Takie próby są podejmowane od bardzo dawna, można zaryzykować twierdzenie, że te próby
przybliżenia jak zdefiniować pojęcie interesu prawnego są tak stare od jakiego czasu wykształciło się
postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne w tym kształcie, jaki u nas istnieje, sięga
korzeniami końca lat ’80 XIX w. W ówczesnej monarchii Austrowęgierskiej sięgają korzenie współczesnego
postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Wiążą się z utworzeniem w 1875 r. Trybunału
Administracyjnego, którego to orzecznictwo wypracowywało pewne zasady, które uważał trybunał za
podstawowe dla stosunków między administracją państwową a poddanymi. Na bazie tego orzecznictwa
pojawiły się opracowania teoretyczne które próbowały ustalić kto może być stroną postępowania
administracyjnego. Jedną z podstawowych, do dzisiaj aktualnych koncepcji – 1878 r. Edmund Bernatzik
(Czech, docent uniwersytetu wiedeńskiego, w pracy „Orzekanie o prawie i materialna prawomocność”) –
35
zajął się m.in. koncepcją strony postępowania administracyjnego. E. Bernatzik poszukując pojęcia strony
wyodrębnił trzy kręgi zetknięć jednostki z administracją państwową:
o
Krąg interesów faktycznych:
Np. mieszkam przy ulicy, przez którą przebiegają tory tramwajowe. Pod domem w
którym mieszkam jest usytuowany przystanek tramwajowy. Źle sypiam – hamujące
tramwaje na tych torach budzą mnie. Występuję do odpowiedniego organu o
przeniesienie tego organu tramwajowego o 100 metrów dalej. Gdyby przyjąć, że mam
interes prawny w tej sprawie, to taka zabawa trwała by bez końca. Jakby wszczęto
postępowanie i przeniesiono przystanek – kolejny delikwent do którego przeniesiono
przystanek przyszedłby i argumentował jak ja.
Inny przykład: mieszkam w takiej części Krakowa, że mam widok na jakąś część Krakowa,
która mnie pobudza do pracy naukowej np. kopiec Kościuszki. Pewnego dnia powziąłem
wiadomość, że na tej linii łączącej moje oczy z kopcem, ma zostać wybudowany wysoki
obiekt budowlany, który zasłoni mi ten widok. Pozbawienie mnie tego widoku pozbawia
mnie natchnienia – chce być strona postępowania, które uniemożliwi mu zbudowanie w
tym miejscu obiektu.
Czy są to ważne interesy danych ludzi? Tak. Ja mam prawo do spokojnego snu, ja mam
prawo czerpać natchnienie z widoku na kopiec Kościuszki. To jest moje subiektywna
potrzeba. Czy takim interesem się prawo interesuje? Gdybyśmy tak szeroko przyjęli
interpretację interesu prawnego jako tej przesłanki istotnej dla wszczęcia postępowania
administracyjnego to biada dla wszelkich inwestorów którzy chcieliby cokolwiek
wybudować .
o
Krąg interesów prawnych:
Istnieje taka zetknięć człowieka z prawem, które dla prawa nie jest interesujące, nie
uważa je za istotne i pozostawia poza sferą regulacji. Ale jeżeli chciałby ktoś np. przy
granicy nieruchomości, której jestem właścicielem, usytuować obiekt budowlany, który
wybudowanemu na sąsiedniej nieruchomości zasłaniałby zupełnie dostęp do światła
słonecznego to czy jest różnica między tym a poprzednimi przykładami? Kodeks cywilny
to ochrania, jak i prawo budowlane – w określonej porze roku (w okresie przesilenia
wiosennego i jesiennego) liczony w określonej porze dnia (11.00) dostęp do światła
słonecznego musi być taki, żeby ten budynek, który ma być przesłaniany w przypadku
wybudowania tego obiektu projektowanego, miał minimalny, kilkugodzinny dostęp do
światła słonecznego. Z tego przykładu wynika, że interesy prawne to jest taka część
zwykłych interesów faktycznych, które prawo administracyjne materialne uważa za
istotne i które w związku z tym, przy konstruowaniu norm tego prawa, a szczególności
konstruowaniu spraw administracyjnych, podlegają ochronie. Nobilitacja interesów
faktycznych wynika wyłącznie z prawa administracyjnego materialnego, dlatego możemy
mówić, że pojęcie strony w oparciu o pojęcie interesu prawnego jest poza wyjątkami
konstrukcją materialno-prawną.
Tak naprawdę ten interes prawny to jest możność żądania wszczęcia postępowania albo
bycia podmiotem tego postępowania w określonej sprawie (bez żadnych gwarancji jakie
w tym postępowaniu zostanie wydane rozstrzygnięcie). Jeżeli ustawodawca mówi tak: na
wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy - może nastąpić wszczęcie
postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust 3. UGN) – to w istocie
on mówi: jeżeli jesteś poprzednim właścicielem, który został wywłaszczony, lub jesteś
jego spadkobiercą, to możesz swoim wnioskiem spowodować wszczęcie postępowania o
zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
36
o
Krąg praw podmiotowych:
Istnieje również kategoria takich spraw administracyjnych, dla których przepisy prawne
konstruujące przesłanki dla legitymacji procesowej, konstruują to pojęcie w ten sposób,
że nie tylko swoim wnioskiem dokonamy wszczęcia postępowania, ale też
zdeterminujemy treść decyzji. Tę kategorię sytuacji Bernatzik określił mianem praw
podmiotowych – ustawodawca tu tak określił podstawy dla żądania wszczęcia
postępowania, że nasz wniosek właściwie determinuje treść decyzji, która w tym
postępowaniu zostanie wydana. Można zaryzykować nawet takie twierdzenie, że im
bardziej mamy do czynienia normą opartą na związaniu, tym bardziej jest możliwość
przybliżenia się do konstrukcji praw podmiotowych. 2 przykłady:
Ustawa o zmianie imion i nazwisk. Konstrukcja zmiany imienia ;lub nazwiska w drodze
administracyjnej oparta jest na przesłance generalnej, że jeżeli określone imię lub
nazwisko utrudnia funkcjonowanie danemu człowiekowi w społeczeństwie, ośmiesza go
– jeżeli w odczuciu subiektywnym to imię lub nazwisko, które noszę, utrudnia mi
funkcjonowanie w społeczeństwie to można wnosić o zmianę imieniu lub nazwiska.
Wnosząc o to, trzeba jednocześnie podać proponowane nowe imię lub nazwisko. W
odniesieniu do nazwisk nasza ustawa jest oparta na konstrukcji ochrony nazwisk
historycznych. Ustawodawca przyjął, że nie będziemy powiększać plejady Potockich,
Lubomirskich etc. W związku z tym, jeżeli ja z wnioskiem o zmianę nazwiska wystąpię i
sformułuje prośbę że nie chce się nazywać Woś tylko Potocki, to spotkam się z odmową.
W zależności od mojego zachowania się, jeżeli ja powiem ze tylko Potocki wchodzi w grę,
to choćbym spełniał te przesłanki pozytywne do zmiany nazwiska, to ponieważ uprałem
się że chce zmienić na nazwisko historyczne, na które nie może być zmienione nazwisko,
powoduje ze uzyskam decyzję negatywną. Organ nie może sam wymyśleć mi nazwiska.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych i cały ten system ubezpieczeń społecznych –
konstrukcja większości spraw, jakie tam są zawarte jest oparta na następujących
(starych) przesłankach 1. Przesłance wieku 2. Przesłance określonego stażu pracy 3.
Osiąganych w czasie pracy zarobkach. W oparciu o te przesłanki niewadliwa decyzja o
emeryturze lub rencie może być tylko jedna – ani organ ani ja nie mamy na tę decyzję
wpływu – ona jest determinowana przez przepisy oraz stany prawne i faktyczne w jakich
ten człowiek się znalazł. Oba te przykłady stanowią ilustrację praw podmiotowych –
wnioskodawca, obywatel, podmiot znajdujący się w zetknięciu z administracją – swoim
wnioskiem, oraz tym co w tym wniosku zawarł, determinuje treść decyzji.
o
Tylko te dwa kręgi zetknięć podmiotu z administracją publiczną – krąg interesów prawnych
i stanowiący kwalifikowaną postać interesów prawnych krąg praw podmiotowych – mogą
stanowić podstawę dla bycia stroną postępowania administracyjnego. Czym więc jest interes
prawny i jego kwalifikowana postać? Można powiedzieć, że interes prawny jest to cecha, którą da
się ustalić na podstawie prawa materialne, polegająca na możliwości żądania wszczęcia
postępowania w określonej sprawie administracyjnej. Natomiast prawo podmiotowe jako
kwalifikowana postać tego interesu prawnego ponadto oznacza nie tylko możliwość żądania
wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie, ale również determinuje
żądania decyzji w określonej treści, w określony sposób.
o
Publiczne prawo podmiotowe – są w ogóle poglądy które zaprzeczają by prawo administracyjne
było tą dziedziną prawa, w których taka konstrukcja jest przydatna. Nie wchodząc w spory
doktrynalne, myślę, że możemy przyjąć tu Bernatzikowe rozumienie praw podmiotowych
pamiętając, że prawo administracyjne nie jest dziedziną, w której prawa podmiotowe by bardzo
szeroko postępowały. Prawo administracyjne powstało nie w tym celu - raczej w celu ograniczenia
praw w imię interesów publicznych, a nie żeby stwarzać publiczne prawa podmiotowe. Dlatego
37
gdyby przyszło wskazać więcej niż kilkanaście przepisów prawa administracyjnego materialnego
z których takie prawa wynikają to miałbym kłopot.
Interes prawny i prawa podmiotowe publiczne są oparte na prawie materialnym. Co z tego wynika?
I. Nie ma jednego, jednolitego in genere pojęcia interesu prawnego. Interes prawny jako ta podstawa dla
legitymacji procesowej, będzie różny dla każdej sprawy administracyjnej. Kilka przykładów:
o
Prawo o pomocy społecznej - przesłanki bycia storna postępowania w sprawach o pomoc
społeczne związane są z pojęciem „niedostatku” może być stroną jakiegoś postępowania.
o
Inaczej jest w przypadku o którym mówiłem – w przypadku postępowania w sprawie o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości – stroną jest poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, aktualny
właściciel tej nieruchomości (SP lub j.s.t.), względnie podmiot który ma ograniczone prawa
rzeczowe lub obligacyjne – konkretne wymienione kategorie podmiotów. Sąsiad nie będzie stroną
postępowania o zwrot nieruchomości choćby uważał, że woli niż ta nieruchomość zostanie
zwrócona poprzedniej sąsiadce niż SP. Tymi względami UGN się nie kieruje.
o
W każdej sprawie interes prawny będzie różny, czyli treść interesu prawnego jest różna dla
różnych kategorii spraw, często zawartych w tych samych przepisach prawach, w tej samej
ustawie. Przykład prawa budowlanego: art. 28a – kto jest stroną pozwolenia na budowę
(inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości w sferze oddziaływania
inwestycji) – ale stroną postępowania o oddanie do użytkowania wybudowanego budynku,
spawa, która również jest sprawą w tej ustawie uregulowaną – tu stroną jest tylko i wyłącznie
inwestor.
o
Gdyby budek nie był usytuowany zgodnie z pozwoleniem na budowę – to tak naprawdę sąsiad nie
ma żadnego wpływu na to, nie jest stroną postępowania, może jedynie złożyć skargę z działu VIII
k.p.a. uczulić organ nadzoru budowlanego.
II. Istnienie lub nieistnienie interesu prawnego nie da się ustalić w oderwaniu od okoliczności faktycznych
danej sprawy. O tym czy ma się w danej sprawie interes prawny czy też nie, decydują również
okoliczności faktyczne danej konkretnej już sprawy, przykłady:
o
Dwie inwestycje obok nas – jedna to domek jednorodzinny, a druga to tuczarnia trzody chlewnej.
Właściciel nieruchomości sąsiednich – art. 28a - organ musi wyznaczyć sferę oddziaływania
projektowanej inwestycji, w przypadku tej tuczarni i w przypadku domku jednorodzinnego. Czy ta
sfera będzie jednakowa? Biorąc pod uwagę uciążliwości związane z hodowlą trzody chlewnej, ten
krąg nieruchomości w sferze oddziaływania będzie dużo szerszy niż w przypadku domu
jednorodzinnego.
o
Spraw sprzed paru lat – po powodzi z 1997 r. – przykład z województwa małopolskiego (z okolic
Brzeska) – nad rzeczką Uszwica - w lecie i okresie suchym jej nie ma, a w czasie powodzi w górach
jest trudnym do opanowania rwącym potokiem. Sprawa była następująca: było 2 sąsiadów, dotąd
żyjących w zgodzie, których dotknęła powódź z 1997 r., a sprawa się wzięła w sądzie
administracyjnym dlatego, że jak się okazało, to nie były nieruchomości bezpośrednio do siebie
przylegające – obie przylegały do potoczka. Jeden z sąsiadów położony niżej w biegu Uszwicy,
wybudował pomieszczenie gospodarcze bez zezwolenia na budowę (samowola budowlana). W
ówczesnym prawie budowlanym, gdzie nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej,
groził mu zakaz rozbiórki tego budynku gospodarczego. Z takim wnioskiem wystąpił jego sąsiad z
nieruchomości położnych wyżej. Jaka była argumentacja sąsiada? Sąsiad mówił tak: nie mam nic
przeciwko Frankowi, tylko jego drewutnia w czasie powodzi działała jak tama – na tym budynku
zatrzymywały się drzewa, korzenie, wszystko płynące w rzece co dało początek podniesieniu się
wody, która zalała mój dom mieszkalny – w przyziemiach tego domu znajdowały się [i tutaj
wymieniał różne urządzenia w tym samochód]. Organ odmówił wszczęcia postępowania uznając,
że nie ma interesu prawnego i dlatego nie dopuścił go do udziału w tym postępowaniu. Czy organ
38
miał rację? Na sposób argumentacji takiej – to ten budynek o którego rozebranie wnosił, stanowi
niejako początek tamy, na której zgromadziło się to wszystko i w konsekwencji podniesienie wody
i zalanie mojego domu. Czy sytuacja byłaby identyczna gdyby było odwrotnie? Gdyby ta drewutnia
była wyżej zbiegu rzeki, a ten sąsiad który domagał się jej rozebrania mieszkał niżej – sytuacja
byłaby inna – organy administracyjne i sądy administracyjne miały by prostą sprawę – rzecz
dotyczyła dopuszczalności czy niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania decyzji rozbiórki
organu 1 instancji.
o
Ocena, czy w danej konkretnej sprawie jest interes prawny czy też nie, oceny tej nie da się
dokonać tylko i wyłącznie na podstawie samej konstrukcji sprawy administracyjnej oraz
podmiotów które w tej sprawie mogą występować. Nie da się zbudować na podstawie samej
normy prawnej – taka ocena wymaga również wzięcia pod uwagę (może nawet w pierwszej
kolejności) okoliczności faktycznych danej sprawy.
09.12.09
Wykład 9
III. Interes prawny nawet w takiej samej sprawie, z punktu widzenia przedmiotowego, może zależeć od
potencjalnych skutków, jakie może wywołać decyzja, która w tej sprawie może być wydana. Np. była
ustawa (obecnie nieobowiązująca bo uchylona przez ugn), ale istotne postanowienia tej ustawy włączone
do u.g.n. – także w sumie konstrukcja spraw które tamta ustawa regulowała jest podobna – ustawa z 29
września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości
(29.04.1985). Ta ustawa w art. 2, który był wielokrotnie nowelizowany, była przewidziana instytucja
uwłaszczenia określonych podmiotów państwowych bądź spółdzielczych (ale nie tylko, bo tez na podstawie
tej ustawy również roszczenia o uwłaszczenie np. osób fizycznych, które na gruntach państwowych
wybudowały garaże ze środków własnych). Generalna konstrukcja art. 2 była taka: uprawniony podmiot,
który w dniu wejścia w życie tej ustawy (5.12.1990) miał w zarządzie albo w użytkowaniu (ograniczonym
prawie rzeczowym) określoną nieruchomość Skarbu Państwa – z tym dniem ex lege nabywały własność
budynków wzniesionych na takim gruncie oraz prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu – była to
forma uwłaszczenia, wiązała się też sytuacją w k.c. – odejściem od zasady jednolitości konstrukcji prawa
własności. Jednocześnie w tym przepisie art. 2 tej ustawy było takie zastrzeżenie: to uwłaszczenie nie może
następować z naruszeniem osób trzecich – problem kto jest tą osobą trzecią budził i ciągle budzi
wątpliwości. Problem pojawił się na gruncie instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – w prawie
wywłaszczeniowym już wówczas w 1990 r. i potem podobnie w obecnie obowiązującej ustawie o
gospodarce nieruchomościami jest wpisana zasada, którą Trybunał Konstytucyjny w ubiegłem roku wpisał
jako element konstytucyjny ograniczoności prawa do wywłaszczania – jeżeli nieruchomość, która została
wywłaszczona, nie została przeznaczona na cel, na który została wywłaszczona – powinna zostać
poprzedniemu właścicielowi albo jego spadkobiercy. Teraz powstał problem – ponieważ część gruntów,
których mógł dotyczyć art. 2 to były grunty kiedyś wywłaszczone i teraz powstał problem – jaka jest relacja
między uprawnieniami z tej ustawy – prawem do uwłaszczenia z art. 2 ustawy zmieniającej a
uprawnieniem do odzyskanej nieruchomości. Jeżeli poprzedni właściciel nieruchomości, względnie jego
spadkobierca ma inte4res prawny , jest stroną postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 2 – czy
jest w świetle tego postanowienia art. 2 – nie może to nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich – czy w
ramach tego pojęcia mieści się uprawnienie do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości? Przez lata 90
ubiegłego wieku i w obecnym stuleciu toczą się te procesy wywłaszczeniowe – to ma duże znaczenie dla
padających przedsiębiorstw systemu – ten przepis tworzył rentę ludziom i przedsiębiorcom którzy w innych
warunkach funkcjonowały – uwłaszczyli się i funkcjonowali z tego że kiedyś państwo wybudowało takie
przedsiębiorstwa. Po okresie tych wątpliwości – dużą rolę tu miał NSA – ośrodek zamiejscowy w Krakowie
39
– przyjęta została zasada, że podmioty, które mają uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości
(poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni) mają interes prawny w sprawie, która pozornie nie
powinna ich dotyczyć (w postępowaniu o uwłaszczenie przedsiębiorstwa czy spółdzielni która w 5 grudnia
1990 roku miała w zarządzie albo w użytkowaniu tę nieruchomość wywłaszczoną i chciała się uwłaszczyć).
Praktycznie rzecz biorąc zanim taka linia orze3cznicza się wykształciła to ci właściciele w postępowaniu nie
byli traktowani jako strony – powstała możliwość wznawiania tamtych postępowań wywłaszczeniowych na
podstawie art. 145 par 1 pkt. 4 – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawo
użytkowania wieczystego które zostało wpisane do księgi wieczystej (wpis konstytutywny) przed wejściem
w życie ugn (1.01.1998) to nie można zwrócić wywłaszczonej nieruchomości. Konstrukcja potencjalnych
skutków decyzji, która może zakończyć postępowanie – decyzji stwierdzającej przekształcenie zarządu lub
użytkowania w prawo użytkowania wieczystego dla tych podmiotów, które mają roszczenie oz zwrot
wywłaszczonej nieruchomości – może kreować przesłanki interesu prawnego
Reasumując możemy powiedzieć, że interes prawny oraz kwalifikowana postać interesu prawnego –
publiczne prawo podmiotowe (przy czym interes prawny to jest prawo do uruchomienia postępowania
administracyjnego, prawo podmiotowe – możliwość decydowania o treści decyzji przez sformułowanie
odpowiedniej treści wniosku bądź przez okoliczności faktyczne i prawne) jest konstrukcją materialno-
prawną - jest taki jakie dla poszczególnej kategorii spraw przewiduje prawo administracyjne materialne
sensu largo. Istnienie bądź nieistnienie tego interesu prawnego będzie zależeć również od okoliczności
faktycznych danej, konkretnej sprawy. On może zależeć również od potencjalnych skutków rozstrzygnięcia,
jakie może w danej sprawie zapaść. Tyle o przesłankach interesu prawnego.
Obiektywna i subiektywna koncepcja legitymacji procesowej stron
Przyjęciu takiej konstrukcji pojęcia strony/interesu prawnego pojawia się konieczność odpowiedzi na
pytanie – kto i kiedy jest uprawniony do oceny czy określony podmiot, który występuje o wszczęcie
postępowania ma w danej sprawie rzeczywiście interes prawny. Odpowiedź na to pytanie jest niełatwa,
bo jak się przekonamy ustawodawca ze względów na to, że twórcy kodeksu nie mogli się zdecydować na
przyjęcie określonej odpowiedzi na to pytanie. Również w literaturze po wejściu w życie kpa toczył i toczy
się spór między zwolennikami dwóch koncepcji pojęcia strony, te koncepcje dają odpowiedź na to pytanie:
o
Koncepcja subiektywna (procesowa) – zwolennicy tej koncepcji uznają, że o tym czy określony
podmiot posiada interes prawny w danej sprawie decyduje sam wnioskodawca – jego żądanie
wszczęcia postępowania oznacza konieczność wszczęcia. Dopiero w toku postępowania organ
może ocenić czy rzeczywiście ten wnioskodawca jest tym podmiotem posiadającym w sprawie
interes prawny. Koncepcja ta oznacza jak gdyby istnienie niepisanego wyraźnie w art. 28 ani
żadnym inny przepisie kpa domniemania, że każdy kto zwraca się o wszczęcie jakiegokolwiek
postępowania ma interes prawny w tej sprawie, którego żąda, a o tym czy rzeczywiście spełnione
przesłanki do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy oceni organ w toku toczącego się
postępowania. To niepisane domniemanie zakłada pewien automatyzm – złożenie wniosku
automatycznie wszczyna postępowania – nie ma miejsca na jakieś wstępne, przed wszczęciem
postępowania, dokonywaniem przez organ który ma postępowanie prowadzić do którego wniosek
wpłynął, nie ma uprawnień do badania istnienia czy nieistnienia interesu prawnego.
o
Koncepcja obiektywna (materialna) – wychodzi z założenia, że każdy wniosek, który wpływa do
organu administracji publicznej, wymaga oceny już na etapie wstępnym, przed formalnym
wszczęciem postępowania – czy wnioskodawca ma w danej sprawie interes prawny. W związku z
tym zwolennikom tej koncepcji obiektywnej, stwarza problem fakt, że nie ma w przepisach kpa
konstrukcji, która by uniemożliwiała formalnie odmowę wszczęcia postępowania, w szczególności
w przypadku braku wykazania interesu prawnego. Brak konstrukcji porównywalnej z
postępowaniem cywilnym czy sądowo-administracyjnym, na wzór odrzucenia pozwu, które jest
40
aktem procesowym odmówienia zajęcia się daną sprawą m.in. z powodu braku legitymacji
procesowej – kpa takiej konstrukcji odmowy wszczęcia postępowania (poza przypadkami
niewiążącymi się z tym zagadnieniem o których kiedyś powiemy) nie ma (istnieje możliwość
odmowy wszczęcia – art. 31 w przypadku wniosku organizacji społecznej oraz w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania – ale to nie wiąże się z konstrukcją
posiadania interesu prawnego w sprawie). Dlatego zwolennicy tej koncepcji nie bardzo mają
formalno-prawne argumenty.
Argumenty zwolenników obu konstrukcji
o
Koncepcja subiektywna – jako argumenty celowościowe zwracają uwagę na to, ze gdyby organ
miał prawo dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania to de facto strona byłaby
bezradna, bo nie ma w k.p.a. formalnego aktu, który dopuszczałby odmowę wszczęcia
postępowania, w związku z tym ta „niedoszła” strona nie miałaby środków prawnych skutecznych,
które mogłyby wymusić na organie wszczęcie postępowania. Nie ma w kpa instytucji skutecznej a
jedynie namiastka – skarga na bezczynność art. 3 par 2 pkt 3 psa – możliwość kwestionowania
stanu milczenia organu administracji publicznej – nierozstrzygnięcia sprawy w terminach prawnie
przewidzianych. Ale skarga na bezczynność w obecnej konstrukcji jest skargą jedną z najmniej
skutecznych – polega na tym, że ktoś mówi: ten organ nic nie robi z tą sprawą a czas mija i nie
wiem czego on chce, ale żeby taka skarga przyniosła rezultat to po pierwsze – przed jej
wniesieniem muszą być wyczerpane środki zaskarżenia o czym mówi art. 52 psa, czyli w przypadku
niewydania w terminie decyzji to by musiałoby co do zasady zażalenie z art. 37 kpa na
niezałatwienie sprawy w terminie. Dopiero po złożeniu takiego zażalenia można wnieść skargę do
sądu administracyjnego 1 instancji. Powiedzmy po kilku miesiącach ten delikwent uzyskuje
pozytywny wyrok sądu administracyjnego 1 instancji – „zobowiązuje się prezydenta miasta
Krakowa do rozpatrzenia wniosku X i wydania decyzji w terminie 30 dni” (od dnia, kiedy zostaną
zwrócone akta sprawy do organu administracyjnego” (czyli od pół roku do 1,5) – po czym jak
wrócą aktu okazuje się że organ buńczuczny – składa skargę kasacyjną na ten wyrok – kolejne 2
miesiące – skarga trafia do NSA, po czym w zależności od izby do której ta skarga trafia, skarga
kasacyjna czeka na rozpatrzenie około roku. – taki model skuteczności skargi na bezczynność na
pewno tego człowieka który chce decyzji nie może satysfakcjonować (czeka ok. 2 lat). Poza tym
NSA ma kompetencje kasacyjne – uchyla wyrok sądu – wraca do wyroku 1 instancji – może być
ponowna kasacja oparta na innych przesłankach – kolejne postępowanie kasacyjne – ta sprawa
mogłaby przez kolejne lata nie wrócić do organu administracji publicznej. Słowem podnoszone
obiekcje przez zwolenników koncepcji subiektywnej – takie dopuszczenie selekcji wniosków o
wszczęcie postępowania administracyjnego i taka potencjalna możliwość niezajęcia się daną
sprawą do takich konsekwencji może prowadzić.
o
Zwolennicy koncepcji obiektywnej mówią – ludzie są pieniaczami i nie możemy pozwolić na to
aby administrację zalały wniosku o wszczęcie postępowania pochodzących od absurdalnych
wnioskodawców. Takie niebezpieczeństwo uruchamiania postępowań w sprawach, w których
ewidentnie nie ma interesu prawnego istnieje.
Jak te teoretyczne dywagacje i próby odnalezienia odpowiedzi na pytanie mają się do przepisów kpa, czy
przepisy kpa pozwalają argumenty na rzecz którejś z tych koncepcji? Trzeba powiedzieć, że ustawodawca
stworzył taką sytuację, że w tym kodeksie mamy przepisy, które mogą być interpretowane na rzecz obu z
tych koncepcji:
o
Na rzecz subiektywnej:
art. 28 w normie drugiej – „stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na
swój interes prawny lub obowiązek”. Ustawodawca jeśli się posługuje pojęciami takimi
jak roszczenie, uprawnienie czy najdalej idące „żądanie” to znaczy, że chciał powiedzieć,
że to żądanie jest żądaniem bezwzględnym – wszczynającym postępowanie. Skoro to
41
żądanie sformułowane we wniosku postępowania ma taki walor to nie jest dopuszczalne
by organ dokonywał oceny zasadności bądź niezasadności tego żądania przed
wszczęciem postępowania. Żądanie wszczyna postępowanie.
Art. 61 par 3 mówi o dacie wszczęcia postępowania – „datą wszczęcia postępowania na
żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej”. Czyli tę
normę można sformułować tak: momentem wszczęcia postępowania jest moment
doręczenia żądania wszczęcia tego postępowania – a więc nie ma czasu na badanie przez
organ czy ten wnioskodawca ma ten interes prawny czy też go nie ma – co więcej można
powiedzieć z przepisów o doręczeniach – ponieważ zachowanie terminów przy
doręczeniach – złożenie określonego pisma w postępowaniu administracyjnym w
publicznym operatorze (np. Poczcie Polskiej) oznacza zachowanie terminu – organ jeszcze
nie wie, że już ktoś złożył wniosek bo wysłał do niego pismo ten wniosek zawierający, a
już postępowanie zgodnie z art. 61 par 3 zostało wszczęte, więc nie ma tu miejsca na
dokonywanie jakiejś oceny wniosku.
o
Ale tak jednoznacznie nie jest, bo są również inne przepisy:
W tym samym przepisie art. 61 paragraf 4, który budzi konsternację w porównaniu do
par 3. Par 4 – „o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy
zawiadomić wszystkie strony będące stronami w sprawie”. O jakie postępowanie chodzi?
To dotyczy sytuacji tzw. interesów prawnych refleksyjnych, np. w postępowaniu o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości takie interesy prawne refleksyjne (bo interes prawny
podstawowy ma poprzedni właściciel nieruchomości czy jego następcy i obecny
właściciel) mają w świetle u.g.n., w świetle skutków prawnych jakie może rodzić decyzja o
zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, będą posiadać podmioty które mają do tej
zwracanej nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe np. prawo użytkowania
wieczystego, czy też prawo rzeczowe ograniczone oraz podmioty, które mają do tej
nieruchomości określone uprawnienia o charakterze obligacyjnym – ewentualna decyzja
o zwrocie nieruchomości będzie rodzić określone skutki wobec dzierżawcy czy najemcy.
W sprawie tych wszystkich podmiotów poza byłym i obecny właścicielem należy na
podstawie art. 61 par 4 zawiadomić o wszczęciu postępowania. I teraz zwolennicy
koncepcji obiektywnej mówią – skoro organ ma prawo dokonywania oceny kto jest tą
stroną w postępowaniu oprócz wnioskodawcy tzn. ze ma prawo oceny kto w danej
sprawie ma interes prawny – to jest prawda z jednym zastrzeżeniem o którym zwolennicy
tej koncepcji nie wspominają – to jest tylko w sytuacji gdy postępowanie się toczy. A nam
chodzi o to czy przed wszczęciem postępowania dopuszczalna jest i możliwa ocena
interesu prawnego.
Ale jest też inny przepis, który nie ma tego niedostatku którym obarczony jest art. 61 par
4 – art. 233 k.p.a., który reguluje jeden z aspektów postępowania w sprawie skarg i
wniosków (dział VIII rozdział II). Art. 233 – „skarga w sprawie indywidualnej, która nie
była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego powoduje wszczęcie
postępowania, jeżeli została złożona przez stronę.” To jest taka sytuacja – ktoś pisze
skargę, bo mu się coś nie podoba. Zgodnie z art. 221 otwierającym dział VIII, w paragrafie
3 precyzuje kto może składać skargi – skarga może dotyczyć każdego przejawu
działalności organów państwowych, samorządu terytorialnego, organów samorządowych
jednostek organizacji, organizacji i instytucji społecznych. Co trzeba mieć aby skargę
złożyć? Par 3 – „petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym
lub innej osoby za jej zgodą” – widać tutaj zasadniczą różnicę między konstrukcją interesu
prawnego z art. 28 jako przepustki do uruchomienia postępowania administracyjnego, a
art. 221 par 3 – jako wystarczającej przesłanki do złożenia skargi. W świetle art. 221 par 3
nawiązując do koncepcji Bernatzika (zwykły interes faktyczny wystarcza do wniesienia
skargi) – skoro interes publiczny, własny bez żadnej kwalifikacji tzn. że każdy interes
42
(również faktyczny) jest wystarczający do wniesienia skargi. Co z tego wynika dla nas?
Jeżeli zwykły interes faktyczny wystarcza do wniesienia skargi to tak naprawdę nie ma
administracja publiczna skutecznego narzędzia, którym mogłaby się bronić przed
ewentualnym pieniactwem obywateli. Co więcej – w konstytucji prawo do składania
petycji, skarg i wniosków, czyli należało się liczyć z tym ze obywateli będą takie skargi
składali. W związku z tym, taka argumentacja jak gdyby obala podstawowy argument
zwolenników koncepcji obiektywnej, że tylko ta koncepcja chroni przed pieniactwem,
nieuzasadnionymi postępowaniami, wszczynaniem postępowań z góry skazanych na
określony skutek końcowy. Bo co oznacza art. 233 zdanie pierwsze – wpływa do organu
wniosek o wszczęcie postępowania. Nawet jeżeli ja jako organ mówię do tego podmiotu,
który wniósł tai wniosek że nie ma pan interesu prawnego i nie będziemy prowadzić
postępowania – tego typu perswazje, w świetle art. 233 zdanie 1 są niemożliwe, dlatego,
że ten podmiot, jeżeliby nawet przyjął to do wiadomości co mówi urzędnik, ale gdyby taki
wniosek został przemianowany na skargę i powiedział organowi że ma się tym zająć –
organ musi się zająć. Co więcej psim obowiązkiem urzędnika będzie pierwszy krok jakim
jest dokonanie postępowania czy nie wynika z tego interes prawny i czy nie wszcząć
postępowania jurysdykcyjnego (zamiast skargowego).
Reasumując:
o
Spory te trwają od dawna (jeszcze za obowiązywania RPA)
o
W przepisach kpa nie znajdziemy definitywnej odpowiedzi na pytanie, którą koncepcję interesu
prawnego ustawodawca preferował i chciał, by służyła do interpretacji legitymacji procesowej
postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji należy się odwołać niestety do argumentów
natury ogólnej, ustrojowej, konstytucyjnej, celowościowej. Są to zawsze argumenty trochę
naciągane i kierując się tymi argumentami należy opowiedzieć się za koncepcją subiektywną,
czyli procesową i ta koncepcja zdobyła sobie zdecydowaną w poglądach literatury ostatnich
dziesięcioleci oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ze względu na dominującą ochronę
praw jednostki, wyzierającą z każdego kąta kpa, z wielu jego zasad (ogólnych) i innych przepisów,
ze względu na prawa konstytucyjne, podstawowe prawa jednostki, należy przyjąć, jak również
odwołując się do tego co chyba chciał powiedzieć w art. 28, w którym użył słowa „żądanie” –
należy wnosić że jest to żądanie usprawiedliwione, zasadne, jest to żądanie a nie wniosek, należy
więc opowiedzieć się za tym, że wnioskodawca posiada interes prawny, a jego wniosek
automatycznie wszczyna postępowanie i nie ma możliwości na tym etapie (przed jeszcze
podjęciem merytorycznego badania zasadności tego wniosku) jakiejś odmowy wszczęcia
postępowania z tego powodu (z rzekomego braku interesu prawnego)., natomiast oczywiście
istnienie takiego interesu prawnego będzie badane w toku postępowania (tego nikt nie
kwestionuje) i jeśli w jego toku zostanie stwierdzony brak interesu prawnego to on będzie
prowadził do (i tu jest spór)
1. Jedni mówią że, to prowadzi do umorzenia postępowania (co by zakładało że mamy
bezprzedmiotowe postępowanie art. 105 par 1 kpa, tu trzeba przyjąć że elementem
składowym strony jest tez element subiektywny – posiadanie interesu prawnego jest
elementem konstytutywnym sprawy, a jego brak prowadzić może do stwierdzenia ze
sprawa jest bezprzedmiotowa - umorzenie) – będziemy o tym mówić przy pojęciu spraw
administracyjnej
Inni mówią – to jest klasyczny przykład kiedy wydaje się decyzję odmowną – brak
materialnej kwalifikacji strony w sprawie. Woś opowiada się za tą drugą konstrukcją
procesową. One się tak naprawdę praktycznie niewiele różnią w skutkach praktycznych
dla stron, spór bardziej teoretyczny niż praktyczny.
43
16.12.09
Wykład 10
2. Uczestnicy na prawach strony
Kryterium wyodrębnienia tej kategorii podmiotów – podstawą dla wyodrębnienia tej grupy podmiotów jest
to, że podmioty te nie mają interesu prawnego w sprawie (nie są stronami). Te podstawy dla ich
wyodrębnienia różne dla poszczególnych podmiotów są różne. Co jest tą cechą wspólną? Mają legitymację,
którą możemy nazwać legitymacją o charakterze formalnym (co będzie też determinować ich
poszczególne uprawnienia – nie dysponują wszystkimi uprawnieniami którymi dysponuje w postępowaniu
strona). Charakter formalny dlatego, że ten status uczestnika na prawach strony nadają im przepisy
procesowe, a w odniesieniu do dwóch spośród tych trzech uczestników na prawach strony, oprócz
przepisów procesowych (regulacje kpa) są ponadto ustawy ustrojowe – tymi dwoma podmiotami w
odniesieniu do których obok przepisów kpa podstawy ich legitymacji procesowej w postępowaniu są:
prokurator i rzecznik praw obywatelskich. Pojęcie uczestnik na prawach strony nie jest pojęciem
ustawowym, ale kategorią wypracowaną w literaturze i orzecznictwie.
Uczestnicy na prawach strony:
o
Organizacje społeczne
o
Prokurator
o
Rzecznik praw obywatelskich
A. Organizacje społeczne
Organizacja społeczna czy organizacje społeczne może występować w postępowaniu administracyjnym w
dwóch formach:
o
Zgodnie z art. 31 par 1 k.p.a. może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
Wszczęcia postępowania
Dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu
o
Art. 31 par 5 k.p.a. wskazuje formę alternatywną wobec tych dwóch możliwości udziału (31 par 1)
– w sytuacji kiedy organizacja społeczna nie bierze udziału w postępowaniu (nie skorzystała z form
przewidzianych w par 1) – przedstawienia stanowiska w sprawie organowi administracyjnemu
prowadzącemu postępowanie w tej sprawie.
Rys historyczny:
o
Organizacja społeczna pojawiła się w postępowaniu administracyjnym od samego początku – tekst
pierwotny k.p.a. w 1960 r. – przewidywał już, ale tylko jedną z postaci udziału organizacji
społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 28 kiedyś, teraz 31) – możliwość włączenia się
organizacji do już toczącego się postępowania.
o
Nowelą styczniową z 1980 r. została dodana ta druga, a w tekście obecnego art. 31 w art. 1 pkt. 1
– możliwość udziału w postaci możliwości żądania wszczęcia. Od 1.09.1980 (dzień wejścia w życie
noweli) – pojawiła się ta druga możliwość uczestniczenia organizacji społecznej w postępowaniu.
Tą samą nowelą został dodany paragraf 5 – alternatywna forma wpływu organizacji społecznej na
postępowanie, polegająca na możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie – widać że w 1980 r.
ustawodawca w oparciu o doświadczenia jakie miał w ciągu 20 lat obowiązywania k.p.a. uznał, że
organizacje społeczne w postępowaniu administracyjnym się sprawdziły.
44
Czym jest organizacja społeczna?
o
Definicja legalna Art. 5 par 2 pkt. 5: „§ 2. Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego jest mowa o: 5) organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje
zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne” – wyliczenie przykładowe
A.
Organizacje zawodowe:
o
Związki zawodowe działające w organizacjach prowadzących działalność gospodarczą, ale nie
tylko (także w zakładach administracyjnych) w zakresie określonym ustawą o związkach
zawodowych.
o
Organizacje zawodowe o charakterze zbliżonym do samorządów, czyli samorządy zawodowe,
przy czym to pojęcie samorządów zawodowych mieścić się będzie też w drugiej kategorii) w
szczególności działające w dużej części tzw. wolnych zawodów (architekci, urbaniści, lekarze,
adwokaci, notariusze, radcowie prawni itd.). Samorządy działające w tych wolnych zawodach mają
daleko idące uprawnienia, które z punktu widzenia prawa i obowiązków podmiotów, których
mogą dotykać ich działania, są z punktu widzenia przedmiotowego formą wykonywania
administracji publicznej. Np. żeby w Polsce wykonywać zawód lekarza to trzeba zostać wpisany
przez odpowiednią okręgową listę lekarską na listę przez nią prowadzącą. Co więcej – w
określonych w ustawie o izbach lekarskich sytuacjach, w szczególności z orzeczeniem sądu
dyscyplinarnego – osoba może być również pozbawiona takiego prawa. Podobnie jest w
odniesieniu do pielęgniarek, architektów, urbanistów i innych zawodach. Te organizacje
zawodowe, ściśle mówiąc samorządy zawodowe, podejmują akty i czynności np. ustalają opłaty w
związku z przymusowym członkostwem w tych samorządach. Te samorządy są tu w dwuznacznej
sytuacji: z jednej strony one mogą być organami administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym
(art. 1 pkt 2) – mogą prowadzić postępowanie administracyjne i wydawać decyzje, czyli stosować
kpa jako organy prowadzące postępowanie, a z drugiej strony mogą być również traktowane w
innych sprawach jako organizacja społeczna (uczestnik na prawach strony). To jest sytuacja
niezbyt czysta jeżeli dany podmiot ma występować w dwóch rolach procesowych w oparciu o te
same przepisy k.p.a.
o
Odgraniczenia tych spraw w których jest się organem prowadzącym postępowanie od spraw w
których jest się uczestnikiem na prawach strony jest niekiedy kłopotliwe. Na tyle kłopotliwe, że
spowodowało w odniesieniu do samorządu (art. 5 par 2 pkt 5) potrzebę rozstrzygnięcia w
orzecznictwie NSA – rzecz dotyczy tego, czy organizacją społeczną która mogłaby uczestniczyć w
postępowaniu administracyjnym na prawach strony może być samorząd terytorialny? Tutaj te
wątpliwości szybko rozstrzygnięto w orzecznictwie NSA i szybko się z nim pogodzono – samorząd
terytorialny nie mieści się w kategorii organizacji określonych w art. 5 par 2 pkt. 5 k.p.a.
Natomiast przez 29 lat toczył się spór co do drugiego aspektu statusu prawnego samorządu – ten
spór dotyczył takiej sytuacji: czy gmina jakim jest miasto na prawach powiatu (np. Kraków), w
mniejszym zakresie powiat i województwo – gmina w odniesieniu do której organ wykonawczy
(wójt/burmistrz/prezydent) na podstawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów
kompetencyjnych jest uprawniony do wydawania decyzji (w szczególności decyzji w 1 instancji) w
określonych sprawach – czy gmina jest stroną tego postępowania, a więc w efekcie jest stroną
postępowania w tym sensie, że mogłaby zaskarżyć decyzję wydaną w drugiej instancji do sądu
administracyjnego? W sytuacji kiedy przepisy prawa materialnego i przepisy kompetencyjne
upoważniają organ wykonawczy gminy do wydawania decyzji to gmina przez to nie może
swoich ewentualnych interesów w tym postępowaniu oraz postępowaniu sądowo-
administracyjnym dochodzić. Wójtowie/burmistrzowie/prezydenci miast wydają np. w pierwszej
instancji decyzje o wymiarze szeregu podatku, w tym od nieruchomości. Wymiar takiego podatku
niewątpliwie ma wpływ na sytuację finansową gminy. Z kolei ustawa o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności (ustawa z 2005 r.) przewiduje kompetencje
wójtów/burm/prez do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w
45
prawo własności. Dotychczas gmina była właścicielem, a mocą decyzji prezydenta miasta zostaje
pozbawiona własności. Wyobraźmy sobie że prezydent w 1 instancji odmawia przekształcenia –
odwołanie do wojewody – wojewoda np. orzeka zajmując inne stanowisko niż prezydent – gmina
czuje się pokrzywdzona – czy ma w tym momencie legitymację procesową w postępowaniu
sądowo-administracyjnym, czy art. 33 i 50 p.s.a na to pozwala? Kwestie te od 29 lat były
przedmiotem sporu w literaturze i orzecznictwie. Nie wchodząc w szczegóły można powiedzieć, że
prezentowane były 2 poglądy:
1. Pogląd uznający, że gmina nie może być pozbawiona swoich praw przez to, że jej
prezydent został wyposażony w takie kompetencje – nie może pozbawiać to gminy ich
statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Taki pogląd prezentowany był przede
wszystkich przez samorządowców, na łamach czasopism „Samorząd terytorialny”,
„Wspólnota”. SN w tej kwestii był chwiejny – sami sędziowie SN się zmieniali – brak
jednej linii SN.
2. Pogląd - jeżeli idzie o NSA – od początku prezentowała stanowisko, że w sytuacji, kiedy
ustawodawca przepisami prawa materialnego albo przepisami kompetencyjnymi (np.
ustawą dzielącą kompetencje między administracją rządową i samorządową) przyznaje
organowi wykonawczego określonej jednostki samorządu terytorialnego określone
kompetencje do prowadzenia postępowania w określonej sprawie administracyjnej to
musiał sobie zdawać sprawę z tego, że to będzie oznaczało, że będzie się to odbywało
kosztem ewentualnych interesów gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego
której jest on organem wykonawczym. wykluczona jest sytuacja, by przyjąć takie
rozwiązanie, że organ wykonawczy określonej jst prowadzi postępowanie w sprawie, a
gmina której jest organem wykonawczym jest stroną postępowania – to jest schizofrenia.
To się nie dałoby się pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania
administracyjnego. W mniejszości NSA-OZ w Katowicach oraz obecnie WSA w Gliwicach,
który uporczywie to stanowisko kwestionował i nawet w 2-3 lata temu zwrócił się do TK z
pytaniem o wyjaśnienie jak interpretować art. 33 i 50 p.s.a ale TK odmówił odpowiedzi na
to pytanie. Ale nie mógł tego TK zrobić w odniesieniu do wniosku gminy w Koziegłowach
o zbadanie czy art. 33 p.s.a oraz art. 50 p.s.a. rozumiane w ten sposób, że gmina nie ma
legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji w której decyzję w pierwszej instancji
podjął jej organ wykonawczy, są zgodne z przepisami konstytucji. Trybunał
Konstytucyjny 29.10.2009 r. w wyroku pod sygnatura K 32/08 udzielił odpowiedzi na to
pytanie – art. 33 i 50 psa rozumiane w tym znaczeniu, że gmina nie może zaskarżyć
decyzji organu odwoławczego w sytuacji, kiedy w sprawie orzekał w 1 instancji jej organ
wykonawczy – są zgodne z konstytucją. W wywodach TK zwraca uwagę na to co
podnosiło orzecznictwo NSA, że nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawnego
i modelu postępowania administracyjnego taka sytuacja by podmiot którego organ
wykonawczy w 1 instancji, mógł potem zaskarżyć w postępowaniu administracyjnym,
gdyż jako 2 strony postępowania występowaliby organ 1 instancji i organ 2 instancji –
tego w modelu postępowania administracyjnego dotąd nie było. Postępowanie sądowo-
adminstracyjne nie jest stworzone aby rozstrzygać spory prawne między organem 1 a 2
instancji, ale by kontrolować legalność decyzji administracyjnych w sytuacji – organ który
wydał decyzję i adresat tej decyzji.
B.
Organizacje spółdzielcze:
o
Działające na podstawie prawa spółdzielczego, prawa o spółdzielniach mieszkaniowych.
C.
Inne organizacje społeczne:
o
Organizacje społeczne, działające na podstawie ustawy prawo o stowarzyszeniach – każda z form
stowarzyszenia.
46
o
Kłopoty zaczynają się w stosunku do tworów organizacyjnych, które nie aspirują do tego by być
stowarzyszeniem w rozumieniu ustawy prawo o stowarzyszeniach. W postępowaniach
administracyjnych i sądowo-adminsitracyjnym bardzo często pojawiają się twory o różnych
charakterze – często są to twory, które są powoływane ad hoc np.
Komitet obrony wzgórza świętej Bronisławy – przed zakusami deweloperów którzy
chcieliby na zboczy św. Bronisławy budować apartament owce.
Komitety budowy infrastruktury ulicy X – np. przedsiębiorstwo komunalne mówi że
odprowadzi wodę jak ludzie przekażą własność swoich urządzeń przesyłowych.
Te komitety rodzą wątpliwości – czy można im przyznać status organizacji społecznej?
Czy one ewentualnie są czy nie stronami postępowania, np. czy mogą występować z
wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę np. drogi. Bo jeśli tak to wątpliwości
proceduralne – gdzie jest siedziba, jak ich zawiadamiać, kto ich reprezentuje – dużo
technicznych problemów. Różne to jest rozstrzygane w zależności często od przypadku.
Generalnie można jednak powiedzieć, ze określony twór powinien być zakwalifikowany
bądź nie jako organizacja społeczna, w zależności od sposobu zdefiniowania celów,
które sobie ten twór organizacyjny przyjmuje – to jedyne właściwe uchwytne kryterium
– jeśli ten cel dla którego określona grupa ludzi jednoczy się jest celem społecznym,
szerszym, a nie wąskim interesem grupowym czy jednostkowym, to taki twór należy
uznać za organizację społeczną, ale jest to dosyć płynne, bo np. czy budowa dla
kilkudziesięciu domów odcinka jakiejś kanalizacji (często sytuacje w postępowaniach) taki
komitet związany dla tego celu to już jest organizacja społeczna czy nie? Nie da się
jednoznacznie odpowiedzieć. Raczej orzecznictwo sądowe, a w praktyce organów
administracyjnych zauważyć można tendencję do liberalnego traktowania tych
organizacji – raczej przyjmujemy że są to organizacje społeczne i należy uznać ze jest to
stanowisko prawidłowe.
W praktyce ostatnich lat wzbudziła wątpliwość kwestia która doczekała się uchwały 7
sędziów NSA – czy organizacją społeczna jest fundacja? Zasady tworzenia fundacji, skład
osobowy i majątkowy, jest niezbyt spójny z prawem o stowarzyszeniach – tam jest
dopuszczalne prowadzenie w określonym zakresie działalności gospodarczej fundacji co
wzbudziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała NSA powstała
na tle konkretnego problemu fundacji Helsińskiej – w konsekwencji NSA 2-3 lata temu
przyjął, że fundacje są organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 5 par 2 pkt 5 k.p.a.
Analiza poszczególnych form udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym:
Żądanie wszczęcia postępowania (art. 31 par 1 pkt 1)
o
ta forma może dotyczyć tylko i wyłącznie postępowań, które mogą być wszczęte z urzędu. Nie
może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania np. żeby zmienić mi nazwisko, imię, paszport,
pozwolenie na budowę czy zażądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
o
Może to dotyczyć również takich postępowań które mogą być wszczęte alternatywnie – zarówno
z urzędu jak i na wniosek. Trzeba w tym kontekście pamiętać o postanowieniach art. 61 par 2 –
„§ 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć
z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. (…)” –
gdyby organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania które może być
wszczęte tylko na wniosek to organ nie tylko usiałby dokonać oceny możliwości wszczęcia
postępowania z punktu widzenia kryteriów o których mowa w art. 31, ale również musiałby
dokonać oceny czy takie wszczęcie postępowania z urzędu mieści się w tej normie z art. 61 par 2 –
czy zachodzi w sprawie szczególnie ważny interes strony. Czyli wniosek organizacji społecznej
47
o wszczęcie postępowania z urzędu musi być kontrowane z punktu czy wymaga tego interes
społeczny a art. 61 par 2 mówi o tym czy wszczęcie z urzędu postępowania które może być co do
zasady wszczynane tylko na wniosek – wymaga szczególnie ważny interes strony – musiałby
dokonać tych 2 ocen, aby móc ewentualnie na wniosek organizacji społecznej wszcząć
postępowanie które może być wszczynane tylko na wniosek. 2 różne kryteria – interes społeczny,
2 – szczególnie ważny interes strony.
o
Aby wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania był skuteczny, to musza być
kumulatywnie spełnione 2 przesłanki (Art. 31 par 1 in fine):
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji – trzeba ten przepis
rozumieć w sposób rozsądny – cele statutowe mogłyby sugerować ze każdorazowo
należy poszukiwać statutu organizacji społecznej – to by było często bezowocne bo nie
każda organizacja społeczna ma statut. Statut jest formą opisującą cele, organizację,
organy, zasady działania, majątek itd. tylko określonych kategorii organizacji, jeśli to
wynika z przepisów prawa np. o samorządzie zawodowym lekarzy, względnie tylko
niektórych kategorii organizacji społecznych działających na podstawie ustawy prawo o
stowarzyszeniach. Można powiedzieć, że wymagania statutu prawo o stowarzyszeniach
przewiduje dla wyższego stopnia sformalizowanych organizacji społecznych objętych
tymi ustawami. Jeśli się utworzy ten przysłowiowy komitet obrony wzgórza świętej
Bronisławy to nie wymagajmy od tej organizacji aby sobie stworzyła statut i prawo o
stowarzyszeniach takich wymogów nie formułuje. Dlatego pojęcie zgodności z celami
statutowymi należy interpretować w ten sposób – zgodnie z określonymi celami
działania danego typu organizacji społecznych, gdziekolwiek te cele będą określone (czy
wprost w ustawie, np. o związkach zawodowych, ustawa o izbach lekarskich – określa z
godną podziwu detalicznością do czego są uprawnione i zobowiązane izby lekarskie,
pielęgniarskie).
i gdy przemawia za tym interes społeczny – pojęcie interesu pojawia się nie tylko w tym
przepisie – to jest klauzula generalna, pojęcie nieostre, nie da się go zdefiniować.
Profesor Mirosław Wyrzykowski napisał drugą książkę na temat tego pojęcia i doszedł do
wniosku – nie ma jednego wszechogarniającego jednolitego spójnego jednakowego
kształtu treści interesu społecznego w prawie administracyjnym. Pojęcie interesu
społecznego będzie się różnic w poszczególnych obszarach prawa administracyjnego
materialnego. Gorzej kiedy czytając dwie albo w2ięcej ustaw dochodzimy do wniosku że
ustawodawca w tych ustawach pojęcie interesu społecznego rozumie różnie. Po drugie –
interes społeczny jest zmienną, wraz ze zmieniającymi się warunkami w jakich
społeczeństwo się znajduje, inaczej interes społeczny 40 lat temu a obecnie to w wielu
obszarach prawa administracyjnego to nie to samo. Wreszcie po trzecie – interes
społeczny jest balansem – powinien być pewną równowagą wysnutą (ważne dla art. 7
normie drugiej kpa) z norm prawnych. Mówiąc inaczej – interes społeczny to nie może
być widzimisie urzędnika, bo on tak rozumie ten interes społeczny. Źródłem dla interesu
społecznego muszą być normy prawne – z prawa ma on wynikać, powinien dać się
wywieść z norm prawnych.
48
07.01.10
Wykład 11
Cd. Żądania wszczęcia postępowania - Forma w jakiej to żądanie wszczęcia postępowania może nastąpić:
o
W związku z tym, że wniosek o wszczęcie postępowanie może co do zasady może dotyczyć
postępowań wszczynanych z urzędu (wyłącznie wszczynanych z urzędu czy też wszczynane
zarówno z urzędu jak i na wniosek) – to wszczęcie takiego postępowania, również wtedy jeżeli
organizacja społeczna złoży wniosek o wszczęcie postępowania, następuje zgodnie z ogólnymi
regułami – generalnie rzecz biorąc kpa nie przewiduje żadnej szczególnej formy wszczęcia
postępowania. Wszczęcie postępowania w związku z wnioskiem organizacji społecznej nie
zmienia toku postępowania. Nie jest dokumentowana żadnym aktem procesowym. Sytuacja kiedy
jest inaczej w postępowaniu administracyjnym:
postanowienie o wznowieniu postępowania w trybach nadzwyczajnych (ale odmowa
wznowienia w drodze decyzji)
Odmowa wszczęcia postępowania w przypadku wniosku organizacji społecznej o
wszczęcie postępowania – odmowa wszczęcia postępowania (nieuwzględnienie wniosku
organizacji o wszczęcie) następuje w drodze postanowienia
odmowa wznowienia postępowania następuje nie postanowieniem jak w art. 31, ale w
drodze decyzji administracyjnej. Drugi akt procesowy – również decyzja administracyjna
– w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
ostatecznej decyzji.
o
Podsumowując - KPA przewiduje 3 przypadki , w których odmowa wszczęcia postępowania
następuje w formie aktu procesowego:
Art. 31 – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania
Odmowa wznowienia postępowania (decyzja)
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej
decyzji (decyzja)
o
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – niezaskarżalne, bo przepisy kpa zbudowane
są na tej zasadzie, że nie wszystkie postanowienia są zaskarżalne, a tylko zaskarżalność
postanowienia w formie zażalenia jest dopuszczalna wtedy, gdy wyraźnie kodeks tak stanowi. Przy
każdym rodzaju postanowienia, jeżeli ma być ono zaskarżalne to musi być wyraźny przepis, że
dane postanowienie jest zaskarżalne. Ponieważ przy postanowieniu o odmowie wszczęcia
postępowania na wniosek organizacji społecznej takiej normy o dopuszczalności zaskarżenia nie
ma – jest ono niezaskarżalne.
2 forma udziału - dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu:
o
Oparta na tych samych zasadach co możliwość żądania wszczęcia postępowania, a więc musi być
spełniona przesłanka interesu społecznego oraz musi być zgodne z celami statutowymi tej
organizacji.
o
W odróżnieniu od formy pierwszej, włączenie się organizacji społecznej do toczącego
postępowania może dotyczyć zarówno postępowań, które zostały wszczęte z urzędu, jak i
postępowań które zostały wszczęte na wniosek – zakres tych postępowań, do których
postępowania organizacja się może włączyć jest o niebo szersza od formy 1.
o
Kwestia która budzi w praktyce wątpliwości jest taka – co to znaczy „dopuszczenie do udziału w
toczącym się postępowaniu”? W szczególności pozostaje ta wątpliwość w związku z taką
okolicznością – w literaturze i w mniejszym zakresie w orzecznictwie, budzi wątpliwość taka
sytuacja – czy organizacja społeczna może żądać dopuszczenia do udziału w toczącym się
postępowaniu w momencie, kiedy postępowanie w 1 instancji zostało już zakończone wydaniem
49
decyzji, a otwarty jest jeszcze termin do wniesienia odwołania i odwołanie nie zostało jeszcze
wniesione. Reprezentowane są tu 2 stanowiska:
Stanowisko Adamiak/Borkowski – w takiej sytuacji organizacja społeczna nie może
rozpocząć swojego udziału w postępowaniu od złożenia odwołania, ponieważ
postępowanie się nie toczy. Autorzy wychodzą z założenia, że trzeba interesować przepis
art. 31 zgodnie z jego literalnym brzmieniu. Nie może organizacja społeczna żądać
dopuszczenia do postępowania, którego nie ma. Takie stanowisko przeważało w starszej
literaturze i orzecznictwie NSA.
W nowszej literaturze np. podręczniku i komentarzu katowickim (Martysz, Matana,
Łaszczyca) – nie ma przeszkód by organizacja społeczna, mimo iż wydana została
decyzja organu 1 instancji, wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w
toczącym się postępowaniu. Tak również przyjmują sądy administracyjne w nowszym
orzecznictwie. Tutaj argumentacja zwolenników tej tezy jest taka – jesteśmy w modelu
postępowania 2 instancyjnego postępowania administracyjnego (kpa, konstytucja) –
została wprawdzie wydana decyzja organu 1 instancji, ale ona kończy tylko pewien etap
tego postępowania – jak długo otwarty jest termin do wniesienia odwołania nie można
powiedzieć, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone, bo ono w
każdej chwili może być przedłużone. Nie można więc ograniczać organizacji społecznych
w możliwości włączenia się w postępowanie, skoro ono jest ciągle otwarte (w toku
instancji). Woś: pogląd ten jest słuszny.
o
Art. 31 par 4 kpa – obowiązek poinformowania właściwej organizacji społecznej:
Przepis ten zobowiązuje organ administracyjny który wszczął postępowanie w sprawie,
do zawiadomienia o wszczęciu postępowania organizacji społecznej, jeżeli organ uzna, że
może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu, ze względu na swoje cele
statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. W praktyce nie zetknąłem się w
aktach sprawy, by organ administracji publicznej jakąkolwiek organizację społeczną o
wszczętym postępowaniu zawiadamiał.
o
Przy 1 formie – żądaniu wszczęcia postępowania – budziło wątpliwości w orzecznictwie – należy
odróżnić żądanie wszczęcia postępowania od żądania wszczęcia i dopuszczenia do udziału we
wszczętym postępowaniu. W związku z tym jeżeli organizacja społeczna tylko żąda wszczęcia
postępowania to przyjęto że nie chce brać udziału w toczącym się postępowaniu. By zapewnić
sobie również udział w postępowaniu, które jej wniosek ewokował, to ten wniosek powinien być
sformułowany 2 częściowo – wniosek o wszczęcie postępowania i o dopuszczeniu organizacji do
wszczętego postępowania – w przypadku braku tego 2 elementu we wniosku tzn. że organizacja
udziału nie chce.
Jeżeli organizacja społeczna nie bierze udziału w postępowaniu w żadnej z form przewidzianych w art. 31
par 1 – nie żądała wszczęcia postępowania, nie żądała dopuszczenia do udziału w postępowaniu, to formą
alternatywną jest 3 możliwość wprowadzona do kpa nowelą styczniową 1980 r. – zgodnie z art. 31 par 5 –
„Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu
administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub
oświadczeniu jej organu statutowego.”
o
Budzi wątpliwość sprecyzowanie przesłanek, w oparciu o które zgoda o której mowa w art. 31 par
5, miałaby być udzielona. W oparciu o jakie przesłanek może udzielić zgody, czy przy braku jakich
przesłanek może zgody odmówić? Ponieważ nie ma tu żadnych wskazówek dla organu, to trzeba
sięgnąć per analogia do postanowień art. 31 par 1. – czyli taka zgoda powinna być udzielona
wówczas jeżeli jest to zgodne z celami statutowymi danej organizacji społecznej i gdy przemawia
za tym interes społeczny.
o
W jakiej formie ta zgoda powinna być wyrażona? W literaturze są rozbieżności poglądów:
50
Istnieje pogląd, zgodnie z którym taką formą wyrażenia zgody jest po prostu czynność
materialno-techniczna przyjęcia tego stanowiska, czyli milcząca akceptacja.
Woś: to nie rozwiązuje problemu, jeżeli organ zgody odmawia. Jeżeli odmawia to nie
możemy przyjąć, że jest to przyjąć materialno-techniczna, bo taka nie pozostawia
najczęściej żadnego śladu w aktach sprawy, w związku z tym należy przyjąć, że zarówno
wyrażenie zgody jak i odmowa wyrażenia zgody następuje w formie postanowienia.
Funkcjonowanie tej instytucji:
o
Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych miał swoje wzloty i upadki –
w latach ’80 nie był zbyt częsty, organizacje bardzo rzadko żądały wszczęcia postępowania, były to
głównie organizacje kobiece występujące w 2 kategoriach spraw: 1. Organizacje zrzeszające
kobiety – występowały w sprawie przydziału mieszkań 2. Organizacje zrzeszające kobiety w
sprawie koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych – w znowelizowanej postaci obowiązuje
ustawa tzw. lex Jaruzelski (z 1982 roku) – ustawa o wychowaniu w trzeźwości i zwalczaniu
alkoholizmu (np. prohibicja do godziny 13). Rady narodowe, a potem rady gmin ustalały ilość
punktów sprzedaży alkoholu na danym terenie. Ta ustawa wprowadzała również ograniczenia w
sytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu o mocy powyżej ‘piwa’ – zasada, że te punkty sprzedaży
alkoholu nie mogą być w odległości bliższej niż 100 metrów od budynków użyteczności publicznej
jak np. kościoły, szkoły, biblioteki itd. Nie wiedziano jak liczyć to 100 metrów, wymyślono, że liczy
się je według dojścia. W tych właśnie postępowaniach o cofnięcie koncesji w jakiejś gospodzie – z
wnioskami takimi występowały organizacje zrzeszające kobiety – zasadniczym problemem było to
– jaki cel statutowy miała ta organizacja np. koło gospodyń wiejskich wykazać? W celach
statutowych nie było spożywania alkoholu czy też nie spożywania (w sprawie odbioru koncesji): >
o
W latach ’90 w związku ze zmianą systemu gospodarczego – publiczna gospodarka lokalami
odpadła, lex Jaruzelski zliberalizowana, nową płaszczyzną było więc ochrona środowiska i prawo
budowlane. Zaktywizowały się organizacje ekologiczne, które włączały się bardzo chętnie do
postępowań w 3 kategoriach spraw: ustalenie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę, 3.
Postępowania w sprawie ochrony środowiska. O ile w samym założeniu było to potrzebne i
celowe by organizacje społeczna w tego typu postępowaniach brały udział to z końcem lat ’90 te
formy udziału organizacji społecznych w dużym zakresie się zdegenerowały – pojawiły się również
takie organizacje społeczne które znaczną część swojej działalności skupiają na wyszukiwaniu
inwestycji np. budowy supermarketu, po czym włączają się do takich postępowań, przedstawiają
swoje argumenty prowadzące do utrudnienia lub uniemożliwienia uzyskania przez inwestora
decyzji w tym zakresie, przy czym niekiedy można było mieć wrażenie, że za tym włączeniem się
do postępowania kryją się naprawdę bardzo nieciekawe argumenty natury finansowej. Takie
nadużywanie art. 31 przez tego typu organizacje w sprawach budowlanych czy ochrony
środowiska doprowadziło do tego, że w prawie budowlanym i w ustawie o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się postanowienia wyłączające stosowanie art. 31
k.p.a. Zrobiona tak też w ustawie z 2003 r. – spec ustawie drogowej. Pamiętajmy, że jeżeli chcemy
mieć pewność czy art. 31 znajduje zastosowanie w danej kategorii spraw to trzeba sięgnąć do
danej ustawy prawa materialnego bo tam może być przepis wyłączający udział organizacji
społecznej – np. poza k.p.a. wyłączenie znajduje się w ordynacji podatkowej.
o
Tak było do 2008 roku, kiedy to UE zmusiła nas do innego spojrzenia na udział organizacji
społecznych w postępowaniach, które mają związek z ochroną środowisko, w pewnej części
inwestycji budowlanych. Ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na
środowisko. Decyzje o ocenie oddziaływania określonej inwestycji na środowisko – bardzo
długotrwała procedura. Ustawa ta w odniesieniu do inwestycji, które oddziałują na środowisko,
przewiduje szczególne zasady udziału społeczeństwa, w tym również organizacji społecznej, w
tych procedurach.
51
o
Możemy powiedzieć, że art. 31 z regulacją która w nim jest zawarta stanowi lex generalis, od
którego mogą być wyjątki wyłączające stosowanie tego przepisu jak prawo budowlane czy ustawa
o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, ale z drugiej strony ograniczenie tego wyłączenia
jest wymuszone przez inne przepisy – ustawy z 3.10.2008 r.
B. Udział prokuratora w postępowaniu
Związki prokuratora z postępowaniem administracyjny pojawiły się wcześniej niż k.p.a. – ustawa
o prokuraturze z 1950 roku przewidywała nadzór ogólny prokuratury nad postępowaniem
administracyjnym. Trzeba powiedzieć, że ten kształt który został udziałowi prokuratora w postępowaniu
administracyjnym nadany wówczas ustawą z 1950 roku – był realizacją pewnej myśli Włodzimierza Lenina
sformułowanej w 1920 roku w pracy dotyczącej kształtu socjalistycznej prokuratury. W tym opracowaniu
była idea – prokurator, który jest urzędnikiem państwowym znajdujący się w scentralizowanej,
sformalizowanej strukturze prokuratury, jego nadzór nad postępowaniem miał służyć uzasadnieniu
wyeliminowania sądowej kontroli administracji (burżuazyjne sądy nie powinny kontrolować socjalistyczną
administrację). W tym leninowskich ujęciu prokuratura miała być tą strukturą służącą uzasadnieniu nie
powoływania sądownictwa administracyjnego jako zewnętrznej, niezawisłej formy kontroli administracji
publicznej.
Do konstrukcji ustawy z 1950 roku nawiązywały 2 kolejne ustawy o prokuraturze – ustawa z 1967 roku i
obecnie obowiązująca ustawa z 20.06.1985 roku o prokuraturze, która to ustawa z ogromnymi zmianami
obowiązuje do dzisiaj. Te ogromne zmiany zostały do tej ustawy wprowadzone wielokrotnie, ale
najważniejsze miały miejsce w 1990 roku, a następne w ustawie z ubiegłego roku – ustawa o zmianie
ustawy o prokuraturze, która wejdzie w życie 1.03.2010 r. Jeżeli idzie o ustawę z 1985 roku:
o
W jej tekście pierwotnym (przed zmianami z 1990 roku) znajdował się rozdział 2 zatytułowany
„prokuratorska kontrola przestrzegania prawa”. Ten rozdział określał podstawowe zasady,
przesłanki, cele oraz formy prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa. Kontrola ta oparta na
tekście pierwotnym rozdziału 2 obejmowała wszystkie sfery działalności administracji
państwowej, z wyłączeniem organów centralnych. Czyli nie tylko tę działalność organów
administracji publicznej, która odbywała się w ramach sformalizowanego postępowania
jurysdykcyjnego, ale co wszystko co administracja państwowa robiła (również działalność
faktyczną) – pierwotny tekst ustawy obejmował całokształt działań administracji państwowej
(potem publicznej).
o
W 1990 roku nastąpiła generalna nowelizacja ustawy o prokuraturze – nas interesują 2 zmiany:
Wykreślony został 2 ustawy („prokuratorska kontrola przestrzegania prawa”).
Rozdziałowi temu nadano inny tytuł z przepisami bardzo okrojonymi – „udział
prokuratora w postępowaniu cywilny, administracyjnym, sądowo-administracyjnym i
w sprawach o wykroczenia”. Art. 42 ustawy o prokuratorze - przepis ustawy mówi, na
jakich zasadach ten udział się odbywa – określają go odrębne ustawy. Taką odrębną
ustawą, która ten udział prokuratora reguluje jest dział 4 k.p.a. (art. 182 – 189).
Niewątpliwie można patrząc na to co zrobił ustawodawca w 1990 roku dostrzec, że w
motywach tej regulacji była chęć odcięcia się od leninowskiej idei prokuratorskiej kontroli
przestrzegania prawa. W praktyce w 1990 roku oznaczało to, ze poza nielicznymi
regulacjami, które zawarte są w ustawie o prokuraturze – podstawą kontroli administracji
państwowej przez prokuratora są przepisy k.p.a., a one regulują udział prokuratora w
postępowaniu jurysdykcyjnym, czyli ta prokuratorska kontrola przestrzegania prawa
obejmująca dotąd całokształt administracji państwowej sprowadza się tylko do
sformalizowanej kategorii postępowania jurysdykcyjnego. W praktyce związane to było z
52
niezwykle negatywnym skutkiem – w strukturach prokuratury w 1990 roku, zlikwidowane
zostały komórki organizacyjne skupiające prokuratorów, którzy z czasem nauczyli się
prawa i postępowania administracyjnego i tym się zajmowali. To byli w strukturach
prokuratury specjaliści od administracji. Wreszcie również wtedy, w 1990 roku, zostało
zmienione podporządkowanie organizacyjne prokuratora generalnego – w 1990 roku w
ramach noweli ustawy o prokuraturze, minister sprawiedliwości stał się prokuratorem
generalnym, ponieważ nie podobywało się podporządkowanie prokuratora generalnego
radzie państwa (a potem nie chciano podporządkować go prezydentowi Jaruzelskiemu,
a potem Wałęsie) – dlatego połączona prokuratora generalnego i ministra
sprawiedliwości. Po 19 latach doszliśmy do wniosku, że oddawanie funkcji ścigania
przestępstw w ręce polityka, którego partia ma większość, nie jest rozsądne, dlatego od
31.03.2010 rozdzielenie tych funkcji (ustawa z 9.10.2009 r.).
13.01.2010
Wykład 12
Na czym polegają istotne zmiany w prokuraturze na mocy ustawy z 9.10.2009 r.:
o
Rozłączenie stanowiska ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Prokurator
generalny od 31.03.2010 nie będzie związany z polityką, będzie to stanowisko niezależne,
wyłaniany w drodze konkursu przeprowadzanego przez Krajową Radę Sądownictwa – przedstawia
2 kandydatów prezydentowi i prezydent powołuje Prokuratora Generalnego wybierając jednego z
dwóch kandydatów. Obecnie krajowa rada sądownictwa wyłoniła: 1. Sędziego sądu apelacyjnego
w Krakowie oraz 2.
o
Prokurator Generalny powoływany na 6-letnią kadencję. Może stracić stanowisko przed upływem
tego terminu w przypadkach, które można nazwać ogólnie jako utratę kompetencji niezbędnych
do pełnienia tej funkcji albo ciężkie naruszenie obowiązków.
o
Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że to odłączenie funkcji prokuratora generalnego od ministra
sprawiedliwości nie jest zupełne – prokurator generalny nie będzie upoważniony do wydawania
rozporządzeń – rozporządzenia w tej dziedzinie wymiaru sprawiedliwości tam gdzie ustawy
przewidują prawo do wydawania aktów wykonawczych nadal w ręku ministra sprawiedliwości, jak
również minister sprawiedliwości będzie sprawował istotną rolę – miał wpływ na budżet
prokuratury. Rozdzielenie głównie na polu politycznym – należy ocenić pozytywnie.
Prokuratorska kontrola przestrzegania prawa de lege lata:
Podstawowe znaczenie dla wyznaczenia zakresu, form, możliwości sprawowania przez prokuratora funkcji
kontrolnych nad administracją ma kilka przepisów ustawy o prokuraturze, przede wszystkim art. 2 ustawy
o prokuraturze: „zadaniem prokuratury jest: strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem
przestępstw” – w tym wyliczeniu na pierwszym miejscu prawodawca umieszcza strzeżenie praworządności,
natomiast czuwania nad ściganiem jest co prawda w ramach koniunkcji, ale pierwszoplanowo wymieniono
strzeżenie praworządności.
Art. 3 ustawy o prokuraturze wylicza podstawowe zadania prokuratury – w punkcie 3 i 6 ustępu 1 artykułu
3 nawiązuje do funkcji prokuratora związanych z działalnością administracji publicznej – te niewątpliwie
zadania który w tych punktach są zawarte są przejawem tego strzeżenia praworządności:
53
o
Punkt 3 – zobowiązuje prokuratora generalnego i podległych mu prokuratorów do podejmowania
środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa
w postępowaniu sądowym, administracyjnym, postępowaniu w sprawach o wykroczenia i w
innych postępowaniach.
o
Punkt 6 – prokurator generalny i podlegli mu prokuratorzy są upoważnieni do zaskarżania do sądu
niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udziału w postępowaniu sądowym w
sprawach zgodności z prawem takich decyzji. To jest nawiązanie do możliwości udziału
prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym i od razu należy zwrócić uwagę na to, że
ten przepis jest nieprecyzyjny – mówi tylko o upoważnieniu prokuratorów do zaskarżania do
sadów niegodnych z prawem decyzji – to jest sprzeczność z postanowieniami zarówno przepisu
art. 5 jak i przede wszystkim to postanowienie nie jest zgodne z postanowieniami artykułu 3
p.p.s.a. – właściwość rzeczowa sądów administracyjnych to jest cały katalog skarg, z czego skargi
na decyzji są tylko jednym z typów skarg. Oczywiście podstawowym typem skarg są decyzje, ale
art. 3 par 2 p.p.s.a. wyznaczający właściwość rzeczową sądów administracyjnych to nie jest tylko
kontrola decyzji administracyjnych bo również np. postanowienia (z postępowania
jurysdykcyjnego i egzekucyjnego), bezczynność organów administracji publicznej, inne akty lub
czynności, akty pochodzące od organów jednostek samorządu terytorialnego – tutaj ustawodawca
nowelizując art. 3 w 2009 roku powinien był wziąć pod uwagę to co się stało w p.p.s.a. Wobec
tego należy przyjąć że jest ten art. 3 ust. 1 pkt 6, ale to nie znaczy że prokurator ma uprawnienie
tylko do zaskarżania decyzji administracyjnych i wzięcia udziału w postępowaniu sądowo-
administracyjnym tylko w tym zakresie. Prawo do uczestniczenia i czynności zaskarżane
wyznaczają w całości przepisy p.p.s.a.
o
W wykonaniu art. 2 i 3 ustawy o prokuraturze art. 42 ustawy o prokuraturze mówi, że udział
prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają odrębne ustawy. Zapomniał tu
ustawodawca o postępowaniu sadowo-administracyjnym. Tymi odrębnymi ustawami są:
W odniesieniu do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, w zakresie w jakim
te postępowania są regulowane przepisami kpa – kpa.
W odniesieniu do postępowania sądowo-adminsitracyjengo o którym art. 42 nie
wspomina przez przeoczenie – p.p.s.a.
Tak więc jeżeli idzie o regulacje de lega lata udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym-
jurysdykcyjnym, są to przepisy działu 4, art. 182-189 kpa. Tylko dwa przepisy ustawy o prokuraturze, a
mianowicie art. 43 i art. 5 ustawy o prokuraturze rozszerzają tę regulację zawartą w art. 182-189 k.p.a.
O tych dwóch przepisach powiem dalej.
Art. 43 ustawy o prokuraturze – jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, w sprawach o których mowa
w art. 42 (sprawy w zakresie postępowania administracyjnego), prokurator może: żądać od organu
prowadzącego postępowanie nadesłania lub przedstawienia akt sprawy oraz dokumentów i pisemnych
wyjaśnień, może przesłuchać świadków, może zasięgnąć opinii biegłych, a także przeprowadzić oględziny w
celu wyjaśnienia sprawy. Ustęp 2 art. 42 – do czynności wymienionych w ustępie 1 stosuje się odpowiednie
przepisy k.p.a. – to znaczy, że do tego postępowania wyjaśniającego (przesłuchania świadków),
zasięgnięcia opinii biegłych czy dokonania oględzin stosuje się właściwe przepisy kpa co do sposobu
przeprowadzania dowodu. Artykuł 43 niewątpliwie rozszerza możliwości zorientowania się prokuratora w
sprawie – ułatwia mu tę działalność, zwłaszcza początek tego przepisu – prokurator może żądać nadesłania
lub przedstawienia mu akt, dokumentów, pisemnych wyjaśnień – słowem: nie jest petentem, uczestnikiem
postępowania na prawach strony, ale może od organu żądać. Przepis ten ułatwia prokuratorowi wejrzenie
w sprawę, którą chce się zająć.
o
Czy art. 43 oznacza, że prokurator może jak gdyby prowadzić drugie, równoległe postępowanie co
do prowadzonego przez organ administracji publicznej? Postępowanie wyjaśniające co do
ustaleniu celu postępowania w danej sprawie – czy to oznacza, że prokurator wyręcza, zastępuje
54
organ prowadzący postępowanie administracyjne? Na to pytanie nie znajdziemy odpowiedzi
bezpośrednio w art. 43, ale żeby właściwie zinterpretować treść i funkcję art. 43 – należy go
interpretować zgodnie z art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o prokuraturze – należy przyjąć że działania
prokuratora określone w artykule 3 – żądania przedstawienia akt, wyjaśnień, postępowanie
dowodowe – przesłuchanie świadków, opinii biegłych, oględzin – nie mogą służyć
merytorycznemu ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ich celem nie może być równoległe
postępowanie wyjaśniające stan faktyczny sprawy, bo byłaby to kompletna dysfunkcja,
sprzeczność z istotą kontroli. To zadanie spoczywa ciągle zawsze na organie administracji
publicznej, natomiast przewidziane w art. 43 uprawnienia prokuratora mogą być przez niego
wykorzystywane tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy prowadzone postępowanie przez organ
administracji publicznej jest zgodne z prawem. Czyli w związku z ogólnym zadaniem prokuratury,
jakie zostało określone w art. 2 ustawy o prokuraturze – prokuratura jest organem do strzeżenia
praworządności – pod tym kątem widzenia te ewentualnie uprawnienia z art. 43 mogą być
wykorzystywane.
o
Chcąc to przenieść na realia jakiejś sprawy – jest sprawa o wydanie pozwolenia na budowę.
Prokurator nie może zająć się z wykorzystaniem art. 43 powtórzeniem czynności dowodowych
mających ustalić czy ta decyzja spełnia warunki. Jego funkcją powinno być np. w tym wypadku
sprawdzenie, czy podejrzenie, które się pojawiło, że np. decyzja została wydana dlatego że
urzędnik przyjął korzyść majątkową, ma pokrycie. Czy taki fakt jeśli miał miejsce mógł mieć wpływ
na treść decyzji. Cała istota kontroli nie może prowadzić do zastępowania funkcji orzekającej
organów publicznych – w praktyce może to być trudne do rozgraniczenia.
Artykuł 5 ustawy o prokuraturze – jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie
wojewody, są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub
uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały
organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu
administracyjnego. Ten artykuł 5 wprowadzony został do ustawy o prokuraturze w 1990 roku, nie został
poprawiony, a jest to przepis nieprecyzyjny i budzący wiele wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie.
Podstawowe wątpliwości:
o
To jest przepis dotyczący postępowania sądowo-adminsitracyjnego, ale ponieważ nie będziemy
mieć okazji o tym postępowaniu tutaj mówić to wykorzystam sytuację : >
o
Zakres przedmiotowy – jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie
wojewody są niezgodne z prawem:
Ustawy samorządowe nie operują pojęciem organu samorządu terytorialnego ale organu
jednostki samorządu terytorialnego.
Organy jednostek samorządu terytorialnego od czasu, gdy na szczeblu gminy występuje
organ jednoosobowy – mamy do czynienia nie tylko z uchwałami organów kolegialnych
ale także z zarządzeniami organów jednoosobowych – wójta, burmistrza, prezydenta –
czy nie zmieniając tego ustawodawca chciał powiedzieć, że zarządzeń to nie dotyczy czy
może jego wiedza zawiodła? Woś: raczej to drugie. Art. 5 dotyczy również zarządzeń
organów jednoosobowych w jednostek samorządu terytorialnego.
co do rozporządzeń wojewodów – zarówno na podstawie poprzedniej ustawy o
terenowych jednostkach administracji rządowej jak i nowej ustawy o wojewodzie i
administracji zespolonej w województwie – organami administracji rządowej są nie tylko
wojewodowie, bo przecież mamy również wyliczone w tej ustawie organy, które są
organami administracji rządowej niezespolone/zespolone. Pytanie czy art. 5 chciał
ustawodawca odnieść tylko do wojewodów, zapomniał o innych organach terenowej
administracji rządowej? Nie ma racjonalności takiego rozwiązania. Po drugie
rozporządzenia wojewodów – działania normo dawcza organów administracji rządowej
nie jest dokonywana tylko i wyłącznie w formie rozporządzeń – 2 typy rozporządzeń:
55
wykonawcze i porządkowe są podstawowymi formami działalności normo dawczej
administracji rządowej, ale w związku z dużą rozmaitością podstaw w oparciu ta
działalność normo dawcza administracji rządowej może być dokonywana – nie tylko
rozporządzenia są tą formą działalności. Pytanie czy to „rozporządzenie” dotyczy formy
czy charakteru?
o
„prokurator zwraca się do organu które je wydał o ich zmianę lub uchylenie” – można przyjąć, że
w tym zakresie przepis art. 5 ma stanowić substytut czegoś co regulują przepisy p.p.s.a. – zasada
postępowania sądowo-administracyjnego: sąd ze swoją kontrolą nie powinien wkraczać dopóki
toczy się postępowanie administracyjne (postępowanie w których ma być wydany akt lub
czynność która może być zaskarżona) – sądowa kontrola nie jest dopuszczalna wówczas, jeżeli
właściwy podmiot nie wykorzystał możliwości jakie mu stwarza procedura administracyjna do
dochodzenia niejako do końca możliwości weryfikacji danego aktu lub czynności. Jeżeli człowiek
nie wykorzystał toku administracyjnego – nie wniósł odwołania – nie będzie mógł wnieść skargi do
sądu administracyjnego. To jest jedna z przesłanek zaskarżania aktów i czynności do sądu
administracyjnego określona jako wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w art. 52 p.p.s.a. –
ten wymóg może wchodzić w grę wtedy, jeżeli środki zaskarżenia w danej procedurze istnieją –
jeżeli takich możliwości w odniesieniu do określonego aktu lub czynności nie ma – art. 52 p.p.s.a.
przewiduje alternatywną formę wezwania do usunięcia naruszenia prawa np. żeby zaskarżyć
uchwałę rady gminy art. 101 ustawy o samorządzie gminnych trzeba takie wezwanie złożyć –
dopiero potem można skargę ze 101 do sądu administracyjnego złożyć.
o
Art. 5 w tym fragmencie o którym powiedziałem, w istocie stanowi taką nową przesłankę
wyczerpania środków zaskarżenia alternatywną wobec art. 52 p.p.s.a. – zwrócenie się do organu
które wydał o ich zmianę lub uchylenie – to by można jeszcze zaakceptować gdyby nie to, co jest
dalej – w art. 52 to wyczerpanie środków zaskarżenia to przesłanka zaskarżalności, natomiast art.
5 robi coś innego – po tym sformułowaniu jest „albo kieruje wniosek o ich uchylenie do
właściwego organu nadzoru” – tu jest inna konstrukcja, alternatywna: albo do tego organu albo
do organu nadzoru – co chce przez to ustawodawca osiągnąć to nie bardzo wiem. Co więcej budzi
wątpliwość to co znajduje się po „albo” – jeśli idzie o nadzór nad samorządem terytorialnym –
rozdział 10 USG – uprawnienia nadzorcze nie sprowadzają się do możliwości uchylenia – w ramach
tych uprawnień np. wojewoda nad wszystkimi aktami organów jednostek samorządu
terytorialnego (z wyjątkiem spraw z zakresu spraw finansowych – RIO) – nie dysponuje
uprawnieniami do uchylenia (ex nunc) tylko uprawnieniami do stwierdzenia nieważności (ex tunc).
Art. 89 i następne ustawy o samorządzie gminnych – stwierdza nieważność jeżeli uchwała jest
niezgodna z prawem. W związku z tym o co człowiek ma wnosić jeżeli organ możliwością
uchylenia nie dysponuje.
o
„w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o
stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego” – to oznacza, że prokurator w świetle
tego przepisu w odniesieniu do uchwały (czy też zarządzeń) ma jak gdyby 3 równoległe
uprawnienia z których może według własnego uznania korzystać – 1. Zwrócić się do organu który
wydał o uchylenie lub zmianę 2. Zwrócić się do organu nadzoru o uchylenie lub zmianę 3.
Zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego (wtedy działa na zasadach określonych w
przepisach p.p.s.a.).
o
Jest to konstrukcja naprawdę fatalna – tyle nieprecyzyjnych określeń, aż 3 możliwości z których
prokurator może korzystać – jest to niespójne z konstrukcją postępowania sądowo-
administracyjnego, czyli 1. Wyczerpujesz środki 2. Wezwania o usunięcie skutków 3. Po upływie
czasu składasz skargę do sądu administracyjnego, natomiast tu mamy niezwykle szeroką
możliwość wyboru – albo zwracam się do tego organu albo do organu nadzoru albo do sądu
administracyjnego. Woś: nie mam nic przeciwko prokuratorom i jego uprawnieniom tylko to
wszystko powinno być zgodne z określonym modelem – w p.p.s.a. jeżeli człowiek nie spóźnił się z
wezwaniem – skarga odrzucana, a tu prokurator ma aż 3 możliwości alternatywne.
56
Na podstawie ustawy o prokuraturze minister sprawiedliwości ma upoważnienie do wydania regulaminu
wewnętrznego urzędowania, który zawiera normy wykonawcze w stosunku do ustawy o prokuraturze, ale
jednocześnie normy, które pozostają w związku z art. 182-189 k.p.a. Takie rozporządzenie minister
sprawiedliwości wydał, ostatnie to rozporządzenie z 27 sierpnia 2007 roku – „regulamin wewnętrznego
urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury”.
o
Jest to akt prawny bardzo obszerny i w kwestii udziału prokuratora w postępowaniu
administracyjnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy dział 9 zatytułowany
„udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowo-
adminsitracyjnym”, paragrafy 285 – 291.
o
Zwracam uwagę na coś co mnie zaskoczyło – artykuł 2 i art. 3 ustawy o prokuraturze – strzeżenie
praworządności jest podstawą, która uzasadnia kontrolę prokuratora wyrażaną w udziela
prokuratora w postępowaniu (art. 3 ust 1 pkt 3 – podstawą do podejmowania środków
przewidzianych w prawem jest prawidłowe i jednolite stosowanie prawa w postępowaniu
sądowym, administracyjnym etc.) – i teraz paragraf 285, który powinien nawiązywać do art. 2 i
art. 3 ust. 1 pkt 3 – „prokurator bierze udział w postępowaniu administracyjnych lub innych
postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, w szczególności gdy naruszenie
prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej”.
o
Wątpliwość Wosia: ochrona praworządności ok., ale interes RP? Co chciał minister
sprawiedliwości w 2007 roku przez to powiedzieć, czy to, że nie każde naruszenie praworządności,
nie każdy wzgląd na ochronę praworządności będzie uzasadniał interwencję prokuratora w
postępowanie administracyjne, a tylko takie, gdy naruszenie prawne lub bezczynność narusza
interes RP? Czyli jakaś kwalifikowana sytuacja? To by musiało budzić opory dlatego, że powstałoby
pytanie w oparciu o co prokurator ma oceniać czy wzgląd na potrzebę ochrony praworządności
może dopiero ruszyć gdy naruszony jest interes RP? Co wyznacza interes RP i gdzie są te kryteria
oceny? Klauzula generalna niezwykle nieostra. Nie ma podstaw do kwalifikowania względu jakim
jest ochrona praworządności – prokurator ma chronić praworządności a nie tylko interesy RP. Ten
przepis jest wyjściem poza art. 2 ustawy o prokuratorze.
o
Ustęp 2 paragrafu 285, wyznaczający rzeczywisty zakres udziału prokuratora w postępowaniu
administracyjnym.
o
Ten przepis, jak również ustęp 3 i 4, wyznaczają generalną zasadę interweniowania prokuratora
w postępowania administracyjne. Zasada następująca: prokurator nie powinien włączać się,
interweniować, podejmować kroków, które mu przysługują, jeżeli strony tego postępowania
dysponują środkami prawnymi przewidzianymi określonymi przepisami proceduralnymi dla
dochodzenia swoich praw lub ochrony przed nakładanymi obowiązkami. Mówiąc inaczej:
prokurator i udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowo-adminsitracyjnym nie
powinien sprowadzać się do wyręczania strony w jej uprawnieniach i obowiązkach w danym
postępowaniu. Prokurator nie może ze swoimi uprawnieniami zamienić się niejako w bezpłatnego
pełnomocnika strony w postępowaniu.
o
Ustęp 2 paragrafu 285 – „prokurator może odmówić stronie postępowaniu administracyjnego
podjęcia czynności, jeżeli służą jej środki odwoławcze lub skarga do sadu administracyjnego albo
wniosek o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji” – przepis znowu
źle sformułowany:
Jeżeli służą jej środki odwoławcze – i tu przepis się może skończyć, bo dalej to jest
wyliczenie środków odwoławczych.
Skoro już tego wyliczenia dokonywał to zapomniał jeszcze o innym uprawnieniu –
uchyleniu lub zmianie decyzji, skoro już tak wylicza to dla porządku to też powinno być,
ale to już jest czepianie się tego normo dawcy ; p
o
Generalna zasada wynikająca z ustępu 2 – prokurator nie może zastępować strony, jak długo ta
strony ma uprawnienia w tej sprawie, strona nie może wyręczać się prokuratorem.
57
o
Ustęp 4 paragrafu 285 – zasada wyboru najlepszego środka. „W przypadku gdy w sprawie można
skierować zarówno skargę do WSA jak i sprzeciw, prokurator dokonuje wyboru środka prawnego
na podstawie oceny całokształtu sprawy mając zwłaszcza na uwadze szybkie i skuteczne jej
załatwienie.” To jest przepis dotyczący zbiegu możliwości którymi dysponuje prokurator –
ponieważ prokurator w odniesieniu do ostatecznej decyzji dysponuje 2 środkami zaskarżenia,
alternatywnie: sprzeciw (wewnętrzny środek zaskarżenia – sprawa pozostaje w strukturach
administracji publicznej, rozpatruje go właściwy organ) albo składa skargę do WSA (środek
zewnętrzny). Dokonując wyboru środku – prokurator winien kierować się tym, który z tych
środków byłby skuteczniejszy, szybszy. Woś: prokuratorowi trudno przewidzieć który z tych
środków może być szybszy czy skuteczniejszy np. wnosi sprzeciw z wnioskiem o stwierdzenie
nieważności decyzji to taka ewentualna decyzja w wyniku wniesienia tego sprzeciwu zostanie
wydana – będzie to decyzja 1 instancji, od niej służy odwołanie do organu 2 instancji a od tej
decyzji po wyczerpaniu środków zaskarżenia – skarga do sądu administracyjnego. Można przyjąć,
że teoretycznie rzecz ujmując ten środek jakim jest sprzeciw nie może być zgodnie ze swoją
konstrukcją szybszy.
Formy udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym sensu largo:
o
I. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego)
o
II. Wziąć udział w toczącym się już postępowaniu.
o
III. Wnieść sprzeciw od ostatecznej decyzji.
o
IV. Wnieść skargę do sądu administracyjnego – tym zajmować się nie będę, bo musiałbym wejść
w inne postępowanie.
Co do czwartej formy - tym zajmować się nie będę, bo musiałbym wejść w inne postępowanie. Mówiąc o
sprzeciwie, który dotyczy decyzji już ostatecznej – wybiegam trochę w przyszłość, ale wolę w tym
momencie o tym państwu mówić – wiemy na czym polega instytucja ostateczności decyzji.
20.01.2010
Wykład 13
1. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego):
o
Art. 182 k.p.a. – „prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu adminsitracji
publicznej o wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem” –
uzasadnieniem jest stan bezczynności organu administracji publicznej, która w ocenie prokuratora jest
niezgodna z prawem. Art. 2 ustawy o prokuraturze określa generalną podstawę i cel udziału
prokuratora w postępowaniu – „zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności” – stan
niezgodnej z prawem bezczynności organów administracji publicznej. To oznacza, że ten zakres
przedmiotowy sytuacji faktycznych, w których taka interwencja w funkcjonowanie administracji
publicznej, w postępowania które przed tymi organami administracji publicznej się toczą, jest
określona dość wąsko (nie każda sytuacja ale stan bezczynności i to taki, który w ocenie prokuratora
jest niezgodny z prawem) – przykładowo: jeżeli prokurator z takich czy innych źródeł poweźmie
wiadomość że została dokonana samowola budowlana – został wniesiony obiekt budowlany bez
pozwolenia na budowę czy niezgodnie z warunkami zabudowy – przykład do wnioskowania wszczęcia
postępowania opartego na podstawie prawa budowlanego. Inna sytuacja: kiedy w ocenie prokuratora
jakaś ostateczna decyzja jest obarczona któraś z wad określonych w art. 156 par 1 kpa – nieważności
decyzji. Również kiedy w ocenie prokuratora postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało
58
wydane w postępowaniu co do którego wady sa określone w art. 145 czy 145a (przesłanka wznowienia
postępowania związana z orzeczeniem TK, 145a jest restrykcyjny – ten wniosek o wznowienie
postępowania: miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia).
o
Prokurator nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawach które mogą być wszczęte wyłącznie
na wniosek strony. Wyjątkowa sytuacja – art. 61 par 2 k.p.a.
o
Zakres związania organu wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania – jak sobie przypominamy
art. 31 oparty jest na konstrukcji, jeśli idzie o formę udziału organizacji społecznej polegającej na
możliwości żądania wszczęcia postępowania – wniosek organizacji społecznej podlega ocenie przez
organ – ocenia czy żądanie wszczęcia postępowania mieści się w zakresie celów statutowych
organizacji oraz czy wymaga tego interes społeczny. Przy prokuratorze takiej sytuacji nie ma. Złożenie
wniosku, w którym prokurator żąda wszczęcia postępowania jednocześnie wszczyna to
postępowanie (ex lege). Organ nie ma tu żadnej swobody decydowania, jest związany wnioskiem
prokuratora.
o
Czy prokurator musi brać udział w takim postępowania – prokurator ma prawo żądania wszczęcia, to
prawo jest prawem bezwzględnym (nie podlega ocenie organu), natomiast prokurator, który z takim
wnioskiem wystąpił, nie musi brać udział w tym postępowaniu. Niezależnie od tego co zrobi
prokurator, obowiązkiem organu jest traktowanie go tak jak podmiot na prawach strony –
zawiadamiania go o wszystkich czynnościach podejmowanych w postępowaniu, o oględzinach,
przesłuchaniach świadków, ekspertyzach biegłych itd. Oczywiście prokurator ma prawo otrzymania
decyzji – co nie znaczy, że staje się stroną.
2. Wzięcie udziału w toczącym się postępowaniu:
o
Art. 183 – „Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu
zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.”
o
Nie ma przesłanki stanu niezgodnego z prawem, niezgodnej z prawem bezczynności organu w
określonej sprawie administracyjnej.
o
Tutaj przesłanką włączenia się do toczącego postępowania – gdy w ocenie prokuratora stan tego
postępowania rodzi niebezpieczeństwo, że samo postępowanie jest prowadzone
nieprawidłowo np. przewlekle prowadzone, czy nie przeprowadza się , dowody są niewłaściwe,
niezupełne, co rodzi uzasadnioną obawę, czy rozstrzygnięcie, które w tym postępowaniu zapadnie
będzie zgodne z prawem.
o
Konstrukcja art. 183 par 1 oznacza, że prokurator inaczej niż w przypadku 1 formy udziału, może
włączyć się do każdego toczącego się postępowania (a nie tylko do tych, które zostały wszczęte z
urzędu). Jest w związku z tym natury faktycznej – postępowanie musi się toczyć. Tutaj pod tym
względem o ile przy organizacjach społecznych była rozbieżność, tu nie ma rozbieżności, że
prokurator nie może zacząć swojego udziału od złożenia np. odwołania od decyzji. Przyjmuje się,
że takie włączenie się prokuratora jest możliwe, jeżeli postępowanie odwoławcze zostało przez
stronę uruchomione, natomiast sam prokurator nie może takiego postępowania odwoławczego
uruchomić. To stanowisko orzecznictwa i doktryny (np. komentarz Adamiak, Borkowski) znajduje
również potwierdzenie w przepisach z paragrafu 285 ust. 2 rozporządzenia ministra
sprawiedliwości
–
regulamin
wewnętrznego
urzędowania
powszechnych
jednostek
organizacyjnych
prokuratury
–
„prokurator
może
odmówić
stornie
postępowania
administracyjnego podjęcia czynności, jeżeli służą jej środki odwoławcze”. Mówiłem kiedyś –
prokurator nie może wyręczać strony w jej uprawnieniach.
o
Jeżeli idzie o ocenę tego wniosku o włączenia się prokuratora do postępowania – wniosek o
prokuratora o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu nie podlega ocenie
organu (znowu inaczej niż przy organizacji społecznej) – z momentem kiedy taki wniosek o
włączeniu się do postępowania do organów wpłynie – prokurator jest automatycznie ex lege
uczestnikiem postępowania na prawach strony.
59
III. Sprzeciw prokuratora od ostatecznej decyzji:
o
Problem tu polega na tym, że sprzeciw dotyczy sytuacji kiedy mamy do czynienia już z decyzją
ostateczną. Sprzeciw jest środkiem prawnym (zaskarżenia, odwoławczym – pojęcia doktrynalne,
ale np. w p.p.s.a. występuje „środek zaskarżenia”). Decyzja ostateczna – przeszła 2-isntancyjny
tok instancji, względnie – ten tok instancji nie został uruchomiony i ostateczna stała się decyzja
organu 1 instancji, albo tez nie mógł zostać uruchomiony, bo w wyjątkowych przypadkach są
ograniczenia od zasady 2-instancyjności.
o
Poczynając od 1.09.1980 (po noweli styczniowej), kiedy to instytucja udziału prokuratora w
postępowaniu w tym zakresie została zmodyfikowana – poczynając od tego dnia sprzeciw jest
jedynym nadzwyczajnym, wewnętrznym środkiem prawnym przysługującym prokuratorowi.
Środek prawny nadzwyczajny – przysługujący od decyzji ostatecznej. Wewnętrzny – taki, który
uruchamia drogę kontroli ostatecznej decyzji wewnątrz systemu organów administracji publicznej.
W odróżnieniu np. od skargi do sądu administracyjnego – środek prawny zewnętrzny, dlatego ze
uruchamia ochronę poza systemem administracji przed niezawisłym, niezależnym sądem
administracyjnym.
o
Dlaczego jedyny nadzwyczajny wewnętrzny środek od 1980? Przed nowelizacją k.p.a. dokonaną
nowelą styczniową istniał jeszcze drugi alternatywny wobec sprzeciwu środek prawny o takim
samym charakterze – wystąpienie prokuratora generalnego od ostatecznych decyzji wydawanych
przez naczelne organy administracji publicznej. To wystąpienie, które funkcjonowało do
31.08.1980 roku było formą jak na owe czasy normalną. O ile sprzeciw wnosi się do właściwego
organu (którym może być również organ wyższego stopnia) to wystąpienie było wnoszone do tego
organu, który wydał zaskarżaną sprzeciwem decyzje – był czymś jak wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy – kierowany był do tego samego organu, czyli do ministrów.
o
Art. 184 i n. regulują instytucje sprzeciwu – „prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od
decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie
postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmianę” – oznacza de facto,
iż sprzeciw jest pewną nazwą zbiorczą, techniczną, nadawaną pismu procesowemu
skierowanemu przez prokuratora do właściwego organu, która tak naprawdę nie wprowadza
niczego nowego, ona tylko jak gdyby nobilituje, określa, że jest to pismo procesowe, podanie
pochodzące od prokuratora. A w tym piśmie pod tą nazwą sprzeciw – mieści się któryś z tych 3
wniosków np. wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji,
bądź też wniosek o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji i w związku z tym .. Przesłanki
wznowienia postępowania administracyjnego są określone w art. 145 par 1 i art. 145a par 1 k.p.a.
Tam są określone podstawy, w których można żądać wznowienia postępowania i sprzeciw
prokuratora, tak naprawdę powinien być sformułowany następująco: „wnoszę sprzeciw z
wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego [data, znak decyzji, przez kogo wydany, w
jakiej sprawie, kto adresatem] na podstawie [powołanie jakiejś przesłanki z art. 145 par 1, 145a
par 1 kpa i zawarte żądanie czego chcemy – nawiązanie do którejś z formy decyzji z art. 151 kpa].
o
Podobna jest sytuacja w przypadku sprzeciwu prokuratora z wnioskiem o stwierdzenie
nieważności decyzji – różni się od tej pierwszej tylko tym, że będzie powołana inna przyczyna
uzasadniająca ten wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest zawarty w sprzeciwie –
jedna z przyczyn określoną w art. 156 par 1 k.p.a. bądź w przepisach szczególnych.
o
Natomiast problem mamy z trzecią formą sprzeciwu – art. 184 par 1 in fine – jeżeli .. Rozdział 13
od art. 154 do art. 163 – oparty jest na następującej konstrukcji: zawarte tam możliwości
uchylenia lub zmiany decyzji mogą dotyczyć nie tylko decyzji wadliwych, ale również
niewadliwych, bo jak się przekonamy konstrukcja wad decyzji administracyjnych oparta jest na
teorii gradacji wad (istotne, nieistotne, kwalifikowane) – odmienne zakwalifikowanie może
powodować inne konsekwencje dla decyzji, w szczególności wady nieistotne mogą być usuwane
60
przy użyciu niektórych instytucji, które reguluje rozdział 13, ale przewidziane w tym rozdziale 13
możliwości uchylenia lub zmiany decyzji mogą dotyczyć również decyzji niewadliwych. Innymi
słowy: w określonych w rozdziale 13 sytuacjach, pozbawiona bytu prawnego może być również
decyzja niewadliwa. Co więcej – zgodnie z art. 163 nie tylko na podstawie przepisów kodeksowych
poprzedzających ten art. 163, ale również na podstawie przepisów innych ustaw, ustaw prawa
materialnego, może być uchylona lub zmieniona ostateczna decyzja, z różnych powodów.
Zasygnalizuje: przepisy prawa materialnego przewidują rozmaite sytuacje kiedy niewadliwa
decyzja ostateczna może być pozbawiona bytu prawnego np. z powodu niewłaściwej realizacji
praw nabytych, nierealizowania części zobowiązującej decyzji, a realizowanie tylko części
uprawniających, utraty uprawnień niezbędnych do tego by wykonywać np. określoną działalność,
funkcję czy zawód, przykład – do wykonywania niektórych zawodów prawniczych nieskazitelny
charakter – a co jeśliby został przyłapany na plagiacie – to może budzić wątpliwości co do decyzji
uprawniającej do wykonywania zawodu.
o
Na podstawie tych instytucji przewidzianych w rozdziale 13 oraz tych instytucji prawa
materialnego na które wskazuje art. 163 in fine – może nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji
niewadliwej (bo ona była prawidłowa ale źle ją realizuje np. dostaje pozwolenie na budowę a
buduje niezgodnie z pozwoleniem – nie ma wadliwości decyzji ale jej realizacji). Teraz pytanie – w
związku z tak ogólnym sformułowanie art. 184 par 3 kpa – czy prokurator może złożyć sprzeciw
również w odniesieniu do decyzji niewadliwych? Bo w 184 par 1 in fine nie ma żadnego
ograniczenia. Woś: na pewno nie i w takiej wykładni pomocna jest nam wykładnia art. 2 ustawy o
prokuraturze – prokurator jako stróż praworządności nie może swoim wnioskiem uruchamiać
postępowania, które miałoby prowadzić ewentualnie do pozbawienia bytu prawnego decyzji,
która jest zgodna z prawem. Czyli przy 184 par 1 należałoby dodać – „w zakresie określonym w
art. 2 ustawy o prokuraturze” a tak t ustawodawca pozostawił niedomówienie licząc na
inteligencję stosującego prawo.
o
Tryb wnoszenia sprzeciwu:
Ten tryb został w założeniu uregulowany a w art. 184 par 2 – „prokurator wnosi sprzeciw
do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji
albo jej uchylenia lub zmiany” – ale się ustawodawca wysilił. Gdyby chciał ustawodawca
zawrzeć normę szczegółową – musiałby powtórzyć treść kilkunastu przepisów k.p.a. bo
wiąże się to z tym, że różne są organy właściwe do każdej z tych instytucji procesowych, o
których mowa w art. 184 – nie te same organy są właściwe w sprawach wznowienia,
stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany. Co więcej – w ramach danej instytucji, z
tych poszczególnych o których mowa w art. 184 par 1 i 2, jest tak, że to mogą być organy
różne w ramach danej instytucji albo organy alternatywne dla danej instytucji –
przykładowo: do wznowienia postępowania generalnie rzecz biorąc jest właściwy organ,
który wydał w sprawie ostateczną decyzję – ale taką sprawę może wydać zarówno organ
pierwszej instancji (gdy nie zostało wniesione odwołanie) jak i organ 2 instancji (gdy
wniesiono odwołanie), ale ta zasada ma wyjątek: jeżeli przyczyna wznowienia jest
związana z działalnością tego organu np. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa np.
wzięcia łapówki to organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ
wyższego stopnia, ale i od tego wyjątku jest wyjątek – mimo wszystko nie będzie to organ
wyższego stopnia jeśli organu wyższego stopnia nie ma (czyli jeśli orzekał minister czy
SKO). Z tego względu trudno było w art. 184 par 2 określać bardziej precyzyjnie organ
właściwy. Podobnie jest w przypadku organu właściwego do stwierdzenia nieważności –
generalnie właściwym jest organ wyższego stopnia nad tym który wydał decyzję
ostateczną, a jeśli idzie o uchylanie lub zmianę ostatecznej decyzji – w każdym przypadku
z rozdziału 13, art. 154, 155, 161, 162 – są wskazane różne organy, które mają
kompetencję. W niektórych wypadkach jak przy 154 czy 155 te organy są alternatywne,
np. w trybie 154 organ który ją wydał lub wyższego stopnia. To wszystko nie dało się
61
pomieścić w paragrafie 2 – musiałby on być bezsensownym powtórzeniem innych
przepisów z rozdziału 13. Co więcej – przepisy do których odsyła art. 163 są niekiedy tak
zabawne ze nie wskazują organu właściwego i niewiadomo, czy to ma być organ
wydający decyzje w 1 czy 2 instancji czy organ wyższego stopnia.
Wnosi się do organu, który w sprawie jest właściwy – z zastrzeżeniem paragrafu 3: jeżeli
sprzeciw jest wnoszony od decyzji ministra to jest on kierowany do ministra i wnosi go
prokurator generalny.
Przepisy k.p.a. milczą na temat tego jaki prokurator jest właściwy w odniesieniu do jakiej
sprawy, decyzji. Z jednej strony mamy do czynienia z decyzjami, które mogą być
ostateczne, bo były decyzjami organu 1 instancji np. wójta gminy. Z drugiej strony może
to być decyzja, która została wydana w 2 instancji np. przez SKO, wojewodę czy też
wydana w 1 bądź 2 instancji przez ministra – mamy decyzje ostateczne wydane przez
organy na różnych szczeblach podziału terytorialnego kraju, w różnych miejscach szczebla
administracji publicznej. Z drugiej strony prokuratura jest strukturą shierarchizowaną
wieloszczeblową. Prokuratora jest na szczeblu rejonu, okręgu oraz krajowa na której
czele będzie stał Prokurator Generalny. Pytanie – czy są jakieś zasady co do zaskarżania w
formie sprzeciwu, wiążące określony szczebel prokuratury, z określonym miejscem
wydania ostatecznej decyzji, w szczególności – czy jest jakaś taka reguła, ze decyzję, która
stała się ostateczna na szczeblu podstawowym w systemie administracji publicznej np.
gminy, może zaskarżyć prokurator rejonowy czy również okręgowy? Czy prokurator
rejonowy będzie mógł zaskarżyć decyzję np. wojewody czy SKO? Na ten temat k.p.a.
milczy. Odpowiedź na to pytanie daje nam regulamin wewnętrzny prokuratury – paragraf
286 – „sprawy o których mowa w par 285 ust. 1 [sprawy brania udziału w postępowaniu
administracyjnym] należą do właściwości prokuratora rejonowego lub okręgowego, w
którego okręgu działania wszczęto lub powinno być wszczęte postępowanie jeśli przepisy
szczególne nie stanowią inaczej”. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że okręg
działania to jest zasięg terytorialny – struktura prokuratury dotowana do jednostek
podziału terytorialnego kraju – jednostki prokurator rejonowych i okręgowych pokrywają
się z podziałem terytorialnym kraju. To oznacza, że w okręgu działania prokuratora
okręgowego mieszczą się decyzje wydane przez wójta gminy, jak i w 1 czy 2 instancji
przez SKO, jak i przez wojewodów, bo te okręgi się pokrywają. Natomiast oznacza to, że
w okręgu działania prokuratora rejonowego nie będzie mógł wnieść sprzeciwu od decyzji
wydanych przez SKO czy wojewodę, bo że nie może od decyzji ministra to wiemy na
podstawie art. 184 par 3. Ten techniczny przepis wyjaśnia nam ten problem i robi to w
sposób przejrzysty. Prokurator rejonowy mówiąc inaczej nie może zaskarżać decyzji
organów, które zasięgiem swojego terytorialnego działania wykraczają poza jego okręg
działania.
o
Termin rozpatrzenia sprzeciwu:
Sprzeciw prokuratora zgodnie z art. 185 kpa powinien być rozpatrzony w ciągu 30 dni od
daty jego wniesienia. Na marginesie: nasz ustawodawca czasami nie ułatwia ludziom
życia – posługuje się dniami, miesiącami i latami, czasami można się zastanawiać
dlaczego czasami mówi o 30 dniach a czasami o miesiącu a nie są to w praktyce się nie
pokrywają – w dniach termin dochowany wówczas jeśli licząc od dnia następnego od
zdarzenia, upływa 30 dni, chyba że ostatni dzień upływa w dniu ustawowo wolnym od
pracy, natomiast przy terminach liczonych w miesiącach ten ostatni dzień jest inaczej
liczony – upływa w dniu, który odpowiada tę datą miesiąca poprzedzającego i może mieć
mniej lub więcej niż 30 dni. Dlaczego ustawodawca tu mówi o dniach 30 w 185, a 145a o
miesiącu. Trudno powiedzieć czym się ustawodawca kierował.
Termin z art. 185 jest terminem instrukcyjnym, jak wszystkie terminy dla organu,
określone w k.p.a. To znaczy – jego przekroczenie nie rodzi konsekwencji merytorycznych
62
w tym sensie, że nie ma wpływu na możliwości wydania czy niewydania decyzji w
załatwieniu tego sprzeciwu, natomiast rodzić konsekwencje określone w art. 35 kpa, czyli
możliwość wniesienia zażalenia na niedochowanie terminu na niezałatwienie sprzeciwu,
po czym skargi na bezczynność z art. 3 par 2 pkt. 8 p.p.s.a. przez prokuratora (ale też
każdą ze stron tego postępowania). W związku z tym terminem jest pewien kłopot
związany liczeniem terminu – datą wszczęcia postępowania. Mamy tu w pewien sposób
kolizję 2 przepisów – art. 185 i 186. Z art. 185 par 1 wynika, że sprzeciw prokuratora
powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia.
Wprawdzie przepis ten nie mówi, że data wniesienia sprzeciwu jest datą wszczęcia
postępowania ‘o wznowienia postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub
zmiana decyzji’, ale jeśli ten termin 30 dniowy liczy się od dnia wniesienia to trzeba
przyjąć, że w tym momencie postępowanie jest już wszczęte, natomiast art. 186 – „w
przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji
publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu zawiadamiający o tym strony”.
Przy postępowaniach wszczynanych z urzędu jako datę wszczęcia postępowania –
ponieważ nie ma uchwytnego momentu, od którego by liczyć postępowanie – przyjmuje
się jako pewną fikcję że datą wszczęcia postępowania jest datą zawiadomienia strony
(pierwszej czynności wobec strony którą jest zawiadomienie). Na tym polega niezgodność
między konsekwencjami wynikającymi z dwóch sąsiadujących przepisów – art. 185: w
momencie kiedy poczta w dzienniku podawczym przybije pieczątkę że wpłynął sprzeciw
do organu – postępowanie się toczy, natomiast z art. 186: tą datą wszczęcia jest
zawiadomienie strony. Z punktu widzenia liczenia terminu 30 dniowego są to
niewątpliwe konsekwencje. Woś: to nie jest teoretyczny problem, tylko przy skargach na
bezczynność jakie się pojawiają w sądzie jest to istotne – jeśli wpływa mi taka skarga to
muszę ocenić termin na załatwienia sprawy i od kiedy liczyć, od stempla pocztowego czy
daty zawiadomienia strony? Przyjmuje się na ogół, że art. 185 ma pierwszeństwo –
automatyzm wniosek prokuratora zwarty w sprzeciwie powinien przesądzać o tym że już
wtedy toczy się postępowanie, natomiast termin ze 186 ma tylko dokumentować ten fakt
– organ musiałby napisać w tym zawiadomieniu „w związku z wnioskiem prokuratora X
zostało wszczęte postępowanie zgodnie z wnioskiem tam zawartym”.