See discussions, stats, and author profiles for this publication at:

THESIS

· DECEMBER 2010

DOI: 10.13140/2.1.4718.9288

READS

374

1 AUTHOR:

Jacek Borek

Bangor University

PUBLICATIONS

CITATIONS

SEE PROFILE

Available from: Jacek Borek

Retrieved on: 16 November 2015

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 3

WSTĘP

Współczesny dynamiczny rozwój ustawodawstwa oraz coraz bardziej aktywna postawa państwa

w znacznych  obszarach  życia  społecznego  sprawia,  że  konieczne  jest  wprowadzanie  rozwiązań
zapewniających  realizację  norm  prawnych  przez  podmioty  obowiązane  do  ich  przestrzegania.
Powyższe  zmiany  w  zasadniczej  mierze  koncentrują  się  na  lawinowym  wzroście  regulacji
o charakterze  administracyjnoprawnym,  a  co  za  tym  idzie  koniecznością  kreowania  przez  związki
publicznoprawne  norm  wymuszających  na  adresatach  obowiązków  prawnie  zdefiniowanych  ich
wykonanie.  Implikuje  to  znaczny  rozwój  gałęzi  prawa  określanej  w  doktrynie  prawa
administracyjnego oraz prawa karnego mianem prawa administracyjno-karnego.

Konieczność dokonania analizy rozwiązań prawnych aktualnie obowiązujących na gruncie

ustawodawstwa polskiego wynika z braku kodyfikacji zasad regulujących wskazaną wyżej gałąź prawa
oraz tendencji ustawodawcy do co raz częstszego posługiwania się normami o charakterze
administracyjno-karnym

przy

określaniu

konsekwencji

zachowań

naruszających

normy

sankcjonowane,  zamiast  określania  za  powyższe  zachowania  konsekwencji  w  postaci  norm
zaliczanych  do  systemu  prawa  penalnego,  tj.  norm  prawa wykroczeń  lub  prawa  karnego. Powyższa
tendencja  implikuje  konieczność  rozważenia  zasadności  działań  władzy  ustawodawczej  i zgodności
przedstawionej  wyżej  polityki  w zakresie  stanowienia  prawa  ze  wzorcem  jaki  stanowią  normy
Konstytucji Rzeczypospolitej  Polskiej oraz normy ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów
międzynarodowych.  W  tym  świetle  konieczne  będzie  odniesienie  się  do  bogatego  orzecznictwa
Trybunału  Konstytucyjnego  RP,  jak  również  wypowiedzi  Europejskiego  Trybunału  Praw  Człowieka
Rady Europy z siedzibą w Strasburgu.

Konkludując uzasadnienie dla wyboru tematu niniejszej pracy pragnę podnieść, iż moje

dotychczasowe  doświadczenie  w  pracy  zawodowej  w  zakresie  spraw  związanych  z  nałożeniem  na
podmioty  prawa  sankcji  administracyjno-karnych  wskazuje,  iż  temat  niniejszy  stanowi  istotny
problem  tak  dla  podmiotów  stosujących  prawo  jak  i  podmiotów,  na  które  nakładane  są  sankcje
administracyjno-karne, ze względu na ich znaczny stopień dolegliwości.

Pierwsza część pracy poświęcona będzie ustaleniom terminologicznym niezbędnym dla

prawidłowego i spójnego posługiwania się siatką pojęciową w dalszej części niniejszej pracy. W tym
rozdziale  zdefiniowane  zostanę  takie  pojęcia  jak:  sankcja  prawna,  przymus  prawny,  sankcja  karna,
sankcja  administracyjna,  odpowiedzialność  w  prawie  administracyjnym  czy  delikt  administracyjny.
Wskazane wyżej pojęcia zostaną w sposób możliwie kompleksowy omówione z uwzględnieniem ich
definiowania  w  teorii  prawa  oraz  poszczególnych  naukach  dogmatycznych,  a w szczególności  w
nauce prawa karnego oraz nauce prawa administracyjnego.

Kolejna część niniejszej pracy zostanie poświęcona analizie struktury deliktu administracyjnego

w oparciu o model struktury przestępstwa skonstruowany przez współczesną naukę prawa karnego,
w szczególności przez tzw. szkołę krakowską prawa karnego.

Następna część pracy zostanie poświęcona problematyce ujmowania sankcji karnych w

orzecznictwie

Europejskiego

Trybunału Praw

Człowieka

Strabourgu

oraz

prawie

międzynarodowym, w szczególności regulacjach Rady Europy.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 4

W rozdziale czwartym pracy omówione zostanie ujęcie sankcji administracyjnych w

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju poglądu
Trybunału Konstytucyjnego na poszczególne zagadnienia dogmatyczne związane z problematyką
prawa administracyjno-karnego.

Rozdział piąty niniejszej pracy poświęcony zostanie zasadom wymierzania sankcji

administracyjnych, a w szczególności analizie poddana zostanie kwestia stopnia określoności sankcji
administracyjnej przez ustawodawcę oraz kwestii uznania administracyjnego organów administracji
publicznej wymierzających sankcje administracyjne.

Ostatni rozdział niniejszej pracy stanowić będzie podsumowanie rozważań zawartych

w rozdziałach poprzedzających.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 5

ROZDZIAŁ I SANKCJE PRAWNE

Przystępując do definiowana kluczowego dla niniejszej pracy pojęcia sankcji prawnej oraz

prezentacji  typologii  sankcji  prawnych,  jakie  są  przedstawiane  w teorii  prawa  oraz  w  nauce  prawa
administracyjnego materialnego, konieczne jest odwołanie się na wstępie do pojęć bardziej ogólnych,
jak  choćby  norma  prawna,  które  stanowić  będą  punkt  wyjścia  dla  dalszych  rozważań  nad
zagadnieniem sankcji prawnej, a w szczególności sankcji administracyjnej w nauce prawa.

I.1   Norma prawna

Zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli teorii prawa, m.in. L. Morawskiego, „norma jest to

wypowiedź o charakterze dyrektywalnym obejmująca wypowiedzi o różnego rodzaju, m.in. zalecenia,
rady, życzenia, wskazówki itd”

. Oznacza to, iż ich podstawową funkcją jest „formułowanie określonej

dyrektywy postępowania”

. Podobne stanowisko przyjmują również inni przedstawiciele teorii prawa,

którzy wskazują, iż „norma postępowania jest wypowiedzią, która określonym podmiotom jako jej
adresatom nakazuje albo zakazuje, aby w określonych okolicznościach postąpiły albo postępowały w
określony sposób”

Powyższe definicje w sposób jednoznaczny wskazują, iż w życiu codziennym formułowane są

liczne  wypowiedzi  o  charakterze  dyrektywalnym,  których  celem  jest  wskazanie  owych  rad,  zaleceń
lub wskazówek dotyczących sposobu postępowania przez adresatów tych wypowiedzi w określonych
okolicznościach.  Takie  ujęcie  normy  pozwoliło  przedstawicielom  teorii  prawa  zdefiniować  normę
prawną,  którą  określają  jako  „normę  postępowania,  która  została  ustanowiona  albo  uznana  przez
upoważniony  organ  państwa”

lub jako „zrekonstruowaną z tekstu prawnego dyrektywę

postępowania odpowiadającą – w najprostszym przypadku – na pytani,a kto i w jakich
okolicznościach oraz jak powinien się zachować”

I.2 Budowa normy prawnej

Teoria prawa rozróżnia liczne koncepcje budowy normy prawnej, jednakże wszystkie te

koncepcje  składają  ze  tych  samych  elementów  składowych,  tj.:  hipotezy  (H),  dyspozycji  (D)  oraz
sankcji  (S).  Jak  przyjmuje  L.  Morawski  hipoteza  „to  element  normy  prawnej,  który  określa  adresata
normy  prawnej  oraz  okoliczności  w  których  powinien  on  zachować  się  w  sposób  przewidziany
w normie  prawnej”,  dyspozycja  zaś  to  „wzór  powinnego  zachowania  się,  nakładający  na  adresata
normy jakieś uprawnienia lub obowiązku”, a sankcja to „element normy, który określa konsekwencje
jakie  następują  w  sytuacji,  gdy  adresat  zachowuje  się  niezgodnie  z normą,  a  więc  w  sytuacji
naruszenia normy”

Mając na względzie, iż przedmiotem niniejszej pracy jest zaprezentowanie szczególnych norm

jakimi są sankcje administracyjne, zaprezentuję jedną z koncepcji budowy normy prawnej, która w

L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2008, s. 49.

Ibidem, s. 49.

S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 13

Ibidem, s. 18.

L. Morawski, Wstęp do prawoznawsta, Toruń 2008, s. 51.

Ibidem, s. 52-53.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 6

sposób pełny oddawała będzie budowę również normy zawierającej sankcję o charakterze
administracyjno-karnym, tj. koncepcję dwuczłonową norm sprzężonych.

Zgodnie z koncepcją dwuczłonową norm sprzężonych, każda z norm prawnych składa się

z dwóch reguł (norm), a mianowicie z normy sankcjonowanej oraz z normy (reguły) sankcjonującej.
Powyższą budowę, jak prezentuje to L. Morawski, najlepiej oddaje następujący schemat jej budowy:

H 1 → D / H 2 → S

Powyższa koncepcja budowy normy prawnej jest typowa dla budowy norm prawnokarnych,

które zwarte są w ustawach karnych oraz w przepisach karnych ustaw szczególnych. W mojej ocenie
powyższa koncepcja również jest adekwatna dla przedstawienia budowy norm karno-
administracyjnych, gdyż podobnie jak normy prawa karnego, zawierają dwa elementy, tj.:

1) normę sankcjonowaną wskazującą na dobro prawne jakie jest chronione przez normę karno-

administracyjną oraz

2) normę sankcjonującą wskazującą na sankcję jaką winien wymierzyć adresat normy

sankcjonującej w przypadku naruszenia normy sankcjonowanej przez adresata tej normy.

Wskazać tutaj można dla przykładu na przepis art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo
ochrony środowiska

, który stanowi: „jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie

oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek (1)
ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub (2) przywrócenia środowiska do
stanu właściwego”.

Analizując budowę powyższej normy o charakterze normy karno-administracyjnej, można

wyodrębnić następujące elementy:

1) normę (regułę) sankcjonowaną w brzmieniu: „jeżeli podmiot korzystający negatywnie

oddziałuje na środowisko, może podlegać obowiązkowi ograniczenia swojego oddziaływania i
przywrócenia środowiska do stanu właściwego” oraz

2) normę (regułę) sankcjonującą: „jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie

oddziałuje na środowisko organ ochrony środowiska winien nałożyć na niego obowiązek
ograniczenia oddziaływania na środowisko i zobowiązania danego podmiotu do
przywrócenia środowiska do stanu właściwego”.

Zaprezentowany przeze mnie przykład budowy normy karno-administracyjnej w oparciu o

koncepcję dwuczłonową norm sprzężonych najlepiej oddaje budowę tej normy oraz uwypukla
charakter tej normy, która znajduje wiele wspólnego z normami prawa karnego.

Wskazać w tym miejscu należy również na fakt, iż norma sankcjonowana jak i norma

sankcjonująca, składające się na normę karno-administracyjną, podobnie jak czynią to normy prawa
karnego,  mają  różnych  adresatów.  Jak  wynika  z powyższego  przykładu  norma  sankcjonowana
adresowana jest do podmiotu, w tym przypadku korzystającego ze środowiska, a generalnie ujmując
adresowana  jest  do  podmiotów  administrowanych,  do  których  skierowane  są  działania  organów
administracji  publicznej  właściwych,  w  tym  konkretnym  przypadku  w  przedmiocie  ochrony

Dz. U. z 2007 roku, Nr 62, poz. 627 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 7

środowiska.  Z  kolei  norma  sankcjonująca  adresowana  jest  do  określonego  organu  administracji
publicznej,  który  zobligowany  jest  do  podjęcia  działań  w  sytuacji  naruszenia  przez  adresata  normy
sankcjonowanej  hipotezy  normy  sankcjonującej.  Można  wskazać,  iż  podobnie  jak  w  normach
karnoprawnych,  norma  sankcjonująca  składające  się  na  przepis  karno-administracyjny,  jest  normą
o charakterze  kompetencyjnym  statuującym  obowiązek  dla  organów  administracji  publicznej
określonego reagowania na naruszenie normy sankcjonowanej

I.3 Odpowiedzialność prawna

Przed przystąpieniem do analizy pojęcia sankcji w nauce prawa konieczne jest wskazanie

jeszcze na pojęcie odpowiedzialności prawnej, które w kontekście przedmiotu niniejszej pracy warte
jest zdefiniowania.

Jak wskazuje W. Lang odpowiedzialność prawna jest to „zasada ponoszenia przed podmiot

przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej
kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie podmiotowi określonemu przez przepisy prawa w
danym porządku prawnym”

Wskazać tutaj należy na różne rodzaje odpowiedzialności, które są oparte m.in. na winie lub na

zasadach obiektywnej zmiany w świecie zewnętrznym nie uzależnionej od zawinienia podmiotu
odpowiedzialnego. Oznacza to, iż można wyróżnić dwa zasadnicze modele odpowiedzialności:

1) na zasadzie winy, gdzie istotą przypisania odpowiedzialności będzie badanie motywacja oraz

stosunek podmiotu działającego do własnego zachowania oraz powstałych skutków

, jak

również

2) model oparty na formalnym naruszeniu normy sankcjonowanej, czyli model statuujący

odpowiedzialność za sam fakt naruszenia normy sankcjonowanie bez względu na motywację
podmiotu odpowiedzialnego i jego nastawienie do podjętego działania (zaniechania) oraz
występującego skutku.

W tym miejscu za istotne uważam zaprezentowanie poglądów doktryny prawa na pojęcie

odpowiedzialności administracyjnej. Wskazać należy, iż najszersze ustalenia w obszarze definiowania
poszczególnych  konstruktów  teoretycznych  zostało  poczynione  na  gruncie  prawa  ochrony
środowiska,  które  zgodnie  ze  stanowiskiem  R. Paczuskiego  „ma  najbardziej  wykształcony  system
regulacji  normatywnej  dot.  odpowiedzialności  administracyjnej”

. Świadczy o powyższym również

fakt, iż sam akt normatywny jakim jest ustawa - Prawo ochrony środowiska posługuje się pojęciem
„odpowiedzialności  administracyjnej”.  Powyższe  powoduje,  iż  należy  na  odpowiedzialność
administracyjną patrzeć nie tylko z punktu widzenia konstruktu teoretycznego ale również z punktu
widzenia  normatywnego.  Jak  zauważa  M. Wincenciak  „konstruowanie  odpowiedzialności
administracyjnej  łączy  się  bezpośrednio  z  kwalifikowaniem  określonego  zachowania  i  zdarzenia
z punktu widzenia ich legalności lub nielegalności”

. Autor ten dokonuje podziału odpowiedzialności

T. Dukiet-Nagóska, w: Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, (red.) T. Dukiet-Nagórska, Warszawa 2008, s. 54.

W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK, z. 31, Toruń 1968, s. 12.

10  Ibidem, s. 13.
11   R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000, s. 136-137.
12  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 90.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 8

administracyjnej w oparciu o kryterium legalności, tj. na (1) odpowiedzialność wynikającą z
naruszenia norm prawa administracyjnego oraz na (2) odpowiedzialność jaka powstaje przy braku
naruszenia tych norm

Oznacza to, iż Autor ten utożsamia odpowiedzialność podstawową (sytuację, gdy nie dochodzi do

naruszenia norm prawa administracyjnego) z sytuacją powstania określonego obowiązku po stronie
adresata  normy  prawnej  zawierającej  ww.  nakaz  określonego  zachowania,  a  odpowiedzialność
wtórną  jest  dla  niego  odpowiedzialność  jaka  powstaje  z  chwilą  dokonania  oceny  wykonania  ww.
obowiązku  przez  adresata  danej  normy  pod  kątem  legalności  jego  zachowania,  gdy  adresat  ten
narusza określoną normę prawa administracyjnego (odpowiedzialność administracyjna deliktowa)

Oznacza to, iż odpowiedzialność administracyjna „powstaje z chwilą zaistnienia prawnie doniosłego
zdarzenia, czyli w sytuacji nawiązania stosunku administracyjnoprawnego”

Wskazać należy nadto, iż ze względu na podmiotowe przesłanki odpowiedzialności

administracyjnej, odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, co oznacza iż
aktualizuje się ona z chwilą wypełnienia przez określony podmiot znamion deliktu
administracyjnego

. Należy jednocześnie podkreślić, iż deliktem administracyjnym jest nie tylko

zachowanie w formie działania naruszające normy prawa administracyjnego, ale również zachowanie
polegające na braku działania podmiotu w kierunku wymaganym normom prawa administracyjnego,
tj. zaniechanie.

I.4 Pojęcie sankcji w teorii prawa

Powyższe rozważania natury teoretycznej były niezbędnym wprowadzeniem dla

przedstawienie definicji sankcji w teorii prawa oraz wskazania na typy sankcji wyróżnianych we
współczesnym piśmiennictwie poświęconym temu zagadnieniu.

Na wstępie należy wskazać, iż ogólne ujęcie sankcji jest przestawiane jako „konsekwencje

przekroczenie (naruszenia) normy prawnej przez jej adresata”

i równocześnie eksponuje się element

jakim jest wywołanie dolegliwości po stronie adresata normy prawnej, który dopuścił się
przekroczenia (naruszenia) danej normy

Wskazuje się również, iż sankcja winna wskazywać nie tylko samą powinność poniesienia

negatywnych konsekwencji naruszenia zakazu lub nakazu zawartego w normie sankcjonowanej, ale
również określać rodzaj konsekwencji oraz rozmiar dolegliwości jaką winien odczuć adresat normy
sankcjonowanej naruszający hipotezę normy sankcjonującej

Warto w tym miejscu odnieść się do wybranych definicji sankcji prezentowanych przez

przedstawicieli nauki prawa w celu wskazania na jej cechy konstytutywne.

W pierwszej kolejności zasadne jest wskazanie na definicję zaprezentowaną przez J. Lande,

który wskazał, iż sankcja to „norma prawna (norma sankcjonująca), która sankcjonuje inną normę,

13  Ibidem, s. 90.
14  Ibidem, s. 91.
15  Ibidem, s. 91.
16  Ibidem, s. 91.
17  S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 18.
18  Ibidem, s. 18.
19  M. Wincenciak, Sankcja w prawie administracyjnym i  w procedurze ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 17.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 9

normę sankcjonowaną”

. Wskazał on, iż „daje ona organom państwa możliwość karania w

przypadku przekroczenia obowiązków zawartych w dyspozycji normy sankcjonowanej, przy czym
charakter normy sankcjonującej polega na wyrażeniu przymusu państwowego”

Warto również wskazać na stanowisko H. Kelsena, który dodaje, iż sankcja to nie tylko norma

prawna, ale również „samo działanie organów jako realna czynności, bądź tylko zagrożenie
niekorzyścią, określone w normie”

Istotne stanowisko zajął również J. Filipek, który dokonując analizy pojęcia sankcji prawnej, na

gruncie prawa administracyjnego, wskazał, iż nie należy utożsamiać pojęcia sankcji  prawnej z sumą
negatywnych skutków przewidzianych za naruszenie norm prawnych, gdyż liczne są sytuacje, gdy nie
będzie  możliwa  ocena  wartościująca  konsekwencji  określonych  działań  lub  w  sytuacji  jedynie
określenia  działania  jako  bezprawnego  bez  przypisywania  temu  działaniu  jakichkolwiek
bezpośrednich skutków natury faktycznej lub prawnej

Powyższe rozważania doprowadziły do zdefiniowania przez J. Filipka sankcji prawnej jako

całokształtu gwarancji prawnych, zabezpieczających realizację prawa

Powyższe przedstawione poglądy przedstawiają, jak podnosi M. Wincenciak, różne rozumienie
desygnatów pojęcia sankcja, z których najważniejsze to:

1) zapowiedź

negatywnych

(ujemnych)

konsekwencji

względem

adresata

normy

sankcjonowanej, który narusza (nie wykonuje) nakaz lub zakaz zawarty w dyspozycji normy
sankcjonowanej oraz

2) nakaz określonego postępowania, którego adresatem są organy władzy państwowej (organy

administracji publicznej w przypadku norm karno-administracyjnych)

Wskazać należy zatem, iż powyższe definicje w zasadniczej mierze przyjmują, iż sankcją jest ten

element  przepisu  prawnego,  biorąc  dla  przykładu  wskazany wyżej  przepis  art. 362  ustawy  –  Prawo
ochrony  środowiska,  który  zawiera  normę  kompetencyjną  dla  organów  administracji  publicznej  do
wymierzenia  dolegliwości  określonego  w  tej  normie  rodzaju  oraz  w  stopniu  przewidzianym  w tej
normie.  Oznacza  to,  iż  de  facto  sankcją  w  wąskim  rozumieniu  (sankcją  sensu  stricto)  jest  norma
sankcjonowana.  Oczywiście  z  punktu  widzenia  funkcji  przepisów  zawierających  normy  karno-
administracyjne nie można pomijać elementu tej normy jakim jest norma sankcjonowana zawierająca
nakaz  określonego  zachowania  skierowany  do  podmiotów  zewnętrznych  względem  struktury
organów  administracji  publicznej,  gdyż  należy  je  uznać  za  normy  o charakterze  pierwotnym
względem normy sankcjonowanej.

20  J. Lange, Studia z filozofii prawa, Warszazwa 1959, s. 925-926.
21  Ibidem, s. 926.
22  H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, t. I, Wilno, 1936, s. 283.
23  J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1969, nr 12, s. 877.
24  Ibidem, s. 878.
25  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 21.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 10

I.5 Rodzaje sankcji prawnych.

Dokonując analizy pojęcia sankcji prawnej konieczne jest przedstawienie podziału sankcji

prawnych prezentowanych w nauce prawa. Zgodnie z różnymi podziałami wyróżniane są sankcje
karne (represyjne), sankcje egzekucyjne oraz sankcja nieważności

. Powyższy podział jest oparty na

podstawie kryterium charakteru sankcji oraz ich funkcji

Sankcje represyjne są to „dolegliwości stanowiące odpłatę za zachowanie niezgodne z

nakazami lub zakazami wynikającymi z przepisów prawa”

. Wskazać tutaj należy, iż zdaniem Z.

Tabora sankcje karne (represyjne) pełnią funkcję odpłaty za popełnione naruszenie normy
sankcjonowanej, a zatem wskazuje się na ich funkcję sprawiedliwościową

. Do tej kategorii sankcji

zalicza  się  sankcje  określone  w  prawie  karnym  (sankcje  karne),  sankcje  określone  w  prawie
wykroczeń  oraz  sankcje  wymierzane  w  postępowaniu  administracyjnym  (sankcje  administracyjne)
i w postępowaniu dyscyplinarnym (sankcje dyscyplinarne).

W tym miejscu warto scharakteryzować pokrótce sankcje dyscyplinarne, gdyż wykazują one

wiele cech wspólnych z normami prawa karnego-administracyjnego, o czym mowa będzie w dalszej
części  niniejszej  pracy.  Sankcje  dyscyplinarne  można  podzielić  na  sankcje  wynikające  ze  stosunku
publicznoprawnego  w  sytuacji,  gdy  ich  źródłem  jest  prawo  publiczne  oraz  sankcje  wynikające  ze
stosunku  obligacyjnego,  gdyż  wynikają  m.in.  ze  statutów  stowarzyszeń.  Definiując  sankcje
dyscyplinarne  należy  wskazać,  iż  są  to  normy  przewidujące  konsekwencje  (odpłatę)  względem
podmiotu  pozostającego  w szczególnej  sytuacji  prawnej  (stosunku  podporządkowania)  względem
instytucji publicznych, w których wykonują dane osoby określone obowiązki, lub podmiotów prawa
prywatnego (korporacji prawa prywatnego), którego osoby te są członkami, za działania (zaniechania)
stanowiące naruszenie normy prawnej nakładającej na daną osobę określonego rodzaju obowiązku.
Wskazać  należy,  iż  w  zakresie  sankcji  dyscyplinarnych  ponoszonych  przez  osoby  zatrudnione
w sektorze  publicznym,  które  to  stosunki  regulowane  są  przez  specjalne  pragmatyki  służbowe,
cechujące  się  odrębnością  względem  stosunku  pracy,  odpowiedzialność  ponoszona  przez  te  osoby
stanowi przykład odpowiedzialności prawnej typowej dla prawa administracyjnego.

Sankcje egzekucyjne są to sankcje, których celem jest „złamanie oporu zobowiązanego i

przymuszenie go do wykonania obowiązku”

. Podobnie wskazują J. Nowacki i Z. Tabor, którzy

podkreślają, iż sankcje egzekucyjne to sankcje, które „ograniczają się jedynie do doprowadzenia do
takiego stanu rzeczy, jaki winien mieć miejsce w wyniku dobrowolnego zastosowania się do
postanowienia przepisu”

Sankcje nieważności są zagadnieniem problematycznym, którego przedmiot rozważań

znacznie przekracza potrzeby niniejszej pracy. Wskazać w tym miejscy należy jedynie na fakt, iż
sankcje te stanowią charakterystyczny przykład konsekwencji niedochowania wymagań zawartych w
normie prawnej prawa cywilnego. Warto nadmienić, iż sporne jest podejście w nauce prawa do

26  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 17
27  D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 26.
28  Ibidem.
29  J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993, s. 31.
30  J.  Jendrośka,  Koncepcja  sankcji  karnej  w  prawie  administracyjnym,  w:  Zbiór  studiów  z  zakresu  nauk  administracyjnych  poświęcony

pamięci Profesora Jerzego Starościaka, red. Z. Rybicki, M. Gromadzka-Grzegorzewska, M. Wyrzykowski, Warszawa 1978, s. 133.

31 J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993, s. 31.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 11

uznania sankcji nieważności za sankcję jako taką, tzn. normę scharakteryzowaną zgodnie z jedną z
powyższych definicji. Część doktryny prawa cywilnego i teorii prawa wskazuje, iż nieważność nie jest
objęta zakresem pojęciowym sankcji i dla tego pojęcia przyjmują oni pojęcie „rygoru nieważności”

Powyższe różnice poglądów sprowadzają się do definiowania samej sankcji. Jak wskazuje M.

Wincenciak, istotą różnego rozumienia nieważności jest przyjmowanie przez część nauki prawa, iż
nieważność nie charakteryzuje się przymusem państwowym, a dla przyjęcia, iż dana norma stanowi
sankcje konieczne jest przewidywanie przez nią określonego rodzaju represji względem podmiotu,
który narusza określone zakazy lub nakazy określone w normie prawnej

Koncepcja odmienna zakłada, iż wszelkie negatywne konsekwencje jakie określony podmiot

ponosi w sytuacji naruszenia normy prawnej stanowią możliwość przypisania normie przewidującej
określone konsekwencje charakteru normy sankcyjnej

Powyższa charakterystyka sankcji nieważności, czyli najbardziej charakterystycznej z sankcji na

gruncie prawa cywilnego, wydaje się być wystarczająca dla potrzeb niniejszej pracy, której przedmiot
nie dotyka norm prawa cywilnego, a jedynie ogranicza się do wskazania siatki pojęciowej związanej
z systemem norm sankcjonujących jakie możemy wyodrębnić w prawie polskim.

I.6 Sankcje administracyjne

Przystępując do definiowania sankcji administracyjnej należy wskazać, iż współczesny

ustawodawca,  wraz  z  rozwojem  aktywności  państwa,  w  celu  zapewnienia  efektywnego  stosowania
norm prawa administracyjnego, wprowadza regulacje  zawierające normy przewidujące konieczność
(lub  możliwość)  podjęcia  przez  uprawnione  organy  administracji  publicznej  działań  względem
podmiotów  naruszających  normy  prawne  określające  stosowne  powinności  adresatów  tych  norm.
Część  z  powyższych  norm  prawnych,  których  celem  jest  zapewnienie  efektywnego  wykonywania
obowiązków  określonych  w normach  prawa  publicznego,  przewiduje  kompetencje  dla  organów
administracji  publicznego  do  podjęcia  takich  działań,  które  w  konsekwencji  wywoływać  będą
dolegliwość po stronie podmiotu administrowanego.

Opisana powyżej metoda regulacji, którą co raz częściej stosuje współczesny ustawodawca,

wśród  licznych  przedstawicieli  nauki  prawa  wywołuje  wątpliwości  odnośnie  charakteru  norm
prawnych przewidujących kompetencje dla organów administracji publicznej  do stosowania działań
wywołujących  określone  dolegliwości  po  stronie  podmiotów  administrowanych.  Część  doktryny
prawa  wskazuje,  iż  normy  te  niejako  są  normami  z  pogranicza  prawa  karnego,  prawa  wykroczeń  i
prawa  administracyjnego

. Równocześnie inni przedstawiciele nauki prawa administracyjnego

wskazują, iż „do prawa administracyjnego nie należy nic, co dotyczy karania i zagrożenia nim
określonych czynów”

Zasadnicze znaczenie dla badań nad zagadnieniem sankcji prawnych w prawie

administracyjnym miały studia J. Filipka. Wskazał on, iż ta dziedzina prawa posiada własne
specyficzne rodzaje sankcji prawnych, które w swojej naturze są odmienne od sankcji występujących

32  A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999, s. 327 i n.
33  S. Grzybowski, System prawa cywilnego. Część ogólna, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974, s. 594 – 608.
34  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 40.
35  F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, z. 16, s. 12.
36  Ibidem, s. 12.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 12

m.in. na gruncie prawa karnego lub prawa cywilnego

. Według J. Filipka należy zwrócić m.in. na

sankcje  za  nie  przestrzeganie  norm  zawartych  w aktach  wewnętrznego  urzędowania,  na  straży
których  stoją  środki  odpowiedzialności  służbowej  i  dyscyplinarnej,  a  nie  sankcje  egzekucyjne  (co
dowodzi wskazanej wyżej tezie, iż sankcje dyscyplinarne są normami statuującymi odpowiedzialność
o charakterze administracyjnym).

Koniecznym dla dalszych rozważań zawartych w niniejszej pracy jest wskazanie również

stanowiska, które wskazuje, iż „nie ma istotnej materialnej różnicy pomiędzy karą sądową a karą
administracyjną”

oraz, że „nie da się określić materialnych kryteriów odróżniających delikty

administracyjne od sądowych”.

J. Jendrośka wskazuje nadto, iż wykroczeniami administracyjnymi są sytuacje naruszenia

obowiązku  wynikającego  z  prawa  administracyjnego,  za  które  to  wykroczenia  (delikty)  uprawnione
organy  administracji  publicznej  wymierzają  dolegliwość  o  charakterze  represyjnym  podmiotom
niepodporządkowującym się określonym normą sankcjonowanym. Autor ten wskazuje dodatkowo, iż
odpowiedzialność  jaka  powstanie  w przypadku  popełnienia  deliktu  administracyjnego ma  charakter
obiektywny,  a o odpowiedzialności  rozstrzyga  niewykonanie  obowiązku  wynikającego  z dyrektywy
administracyjnej.

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż sankcje administracyjne stanowią bardzo sporny

obszar  badań  w  nauce  prawa,  a  w  szczególności  w  nauce  prawa  administracyjnego.  Wynika  to,  w
mojej  ocenie,  z  krzyżowania  się  z  jednej  strony  sfery  aktywnej  działalności  organów  administracji
publicznej,  która  jest  regulowana  metodą  publicznoprawną,  oraz  sfery  związanej  z  zapewnieniem
przestrzegania,  przez  podmioty  zewnętrzne  względem  administracji  publicznej,  norm  prawa
publicznego.  Właśnie  konieczność  zapewnienie  posłuchu  normom  prawa  publicznego  w  celu
skutecznego  administrowania  oraz  zapewnienia  ładu  społecznego  zmusza  ustawodawcę  do
poszukiwania  coraz  to  nowych  i  bardziej  efektywnych  metod  kontroli  przestrzegania  norm
publicznoprawnych przez podmioty zewnętrzne względem administracji. Zmusza to ustawodawcę do
kreowania norm kompetencyjnych, adresowanych do organów administracji publicznej, które dają im
podstawę do podejmowania działań w znacznej mierze skutkujących negatywnymi konsekwencjami
po stronie adresatów ich działań, których rozmiary można niejednokrotnie określić jako dolegliwość.

Takie skomplikowanie powoduje zasadnicze wątpliwości po stronie przedstawicieli nauki

prawa czy metoda przyjęta dla zagwarantowania posłuchu normom prawa publicznego i
wykonywania wynikających z nich obowiązków lub przestrzegania zakazów, jest metodą typową dla
obszaru szeroko rozumianego prawa administracyjnego czy też jest metodą wykazującą znaczne
powinowactwo do metody karnoprawnej.

Konieczność poczynienia powyższych ustaleń, w mojej ocenie, jest niezbędne dla

wypracowania adekwatnego modelu postępowania w przedmiocie konkretyzacji ww. sankcji, a w
szczególności określenia katalogu gwarancji procesowych przysługujących podmiotowi, któremu ww.
sankcje są wymierzane.

Podsumowując, pragnę przyjąć, za M. Wincenciakiem, iż sankcją administracyjną są

„nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze

37 J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1968, z. 12, s. 877.
38 J. Jendrośka, Karne zabezpieczenia wykonywania dyrektyw administracji państwowej, w: System prawa administracyjnego, t. III, (red.)

T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 297 i in.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 13

stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie
stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa”

Powstaje jednak pytanie zasadnicze dla niniejszej pracy, a mianowicie czym, w sensie

materialnym,  różnią  się  sankcje  administracyjne  od  kar  kryminalnych.  Wspomnieć  należy,  iż  część
doktryny  prawa  usiłowała  dokonać  podziału  w oparciu  o zakwalifikowanie  danej  normy  prawnej
statuującej  określoną  sankcję  z  punktu  widzenia  metody  jaką  posługują  się  poszczególne  gałęzie
prawa, tj. prawo cywilne, administracyjne czy prawo karne

. Jak słusznie, w mojej ocenie, wskazuje

M. Wincenciak „posługiwanie się metodą regulacji stosunku społecznego bez dodatkowego
dookreślenia definicji sankcji administracyjnej czyniłoby znacznie utrudnionym dokonanie
jednoznacznego rozdziału na sankcje karne i sankcje administracyjne”

Inną metodą, którą próbuje się aktualnie wyodrębniać sankcje administracyjne od innej

kategorii norm sankcyjnych jest kryterium podmiotu wymierzającego daną sankcję. Zgodnie z art. 41
ust. 3 Konstytucji RP kary kryminalne mogą wymierzać jedynie sądy. Sankcje administracyjne zaś
orzekane są przed podmioty nie wykonujące wymiaru sprawiedliwości.

I.7 Typy sankcji administracyjnych.

Analizując aktualne stanowiska doktryny prawa w zakresie podziału sankcji administracyjnych

należy wskazać, iż żaden z autorów nie dokonuje jednoznacznego podziału logicznego sankcji ze
względu na określoną cechę lub grupę cech.

I.7.1 Administracyjne kary pieniężne.

Przedstawiając w niniejszej pracy zagadnienie problematyki sankcji administracyjnych jakie

występują w prawie polskim konieczne jest rozpoczęcie prezentacji typów sankcji administracyjnych
od administracyjnych kar pieniężnych. Dokonując oglądu aktualnego stanu ustawodawstwa polskiego
można zauważyć stały wzrost wykorzystania tej metody zapewniania wykonywania obowiązków
określonych w prawie administracyjnym obok środków o charakterze ściśle penalnym.

Na wstępie należy wskazać, iż administracyjne kary pieniężne są sankcjami o charakterze

fiskalnym,  które  w  perspektywie  podmiotu,  na  który  sankcja  jest  nakładana,  i  odczuwanych  przez
niego  skutków  (dolegliwości)  wykazują  znaczne  podobieństwo  do  kary  kryminalnej  czy  też  kary  za
wykroczenie w postaci grzywny.

Analizując zatem specyfikę administracyjnych kar pieniężnych postaram się wskazać na

cechy, które różnią te kary od kary kryminalnej w postaci grzywny.

Opisując cechy sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych należy rozpocząć od

wskazania,  iż  są  to  sankcje  wymierzane  w  toku  administracyjnego  postępowania  jurysdykcyjnego
przez organy administracji publicznej  właściwe rzeczowo do stosowania tych sankcji. Oznacza to, iż
sankcje te wymierzane są w toku postępowania jurysdykcyjnego o zupełnie innej specyfice niż karne
postępowanie  jurysdykcyjne  lub  postępowanie  w  sprawach  o  wykroczenia,  o czym  mowa  będzie
w dalszej części niniejszej pracy, a organy wymierzające ten rodzaj sankcji charakteryzują się brakiem

39  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73.
40  J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint, Zakamycze 2003, s. 55-58.
41  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 75.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 14

cechy niezawisłości jaka cechuje sądy powszechne orzekające w sprawach karnych oraz w sprawach
o wykroczenia. Cecha ta ma istotne znaczenie w perspektywie analizy gwarancji procesowych strony
postępowania w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnych w świetle standardów
określonych w aktach prawa międzynarodowego, w tym w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej „EKPC”) oraz w normach Konstytucji RP z 1997 roku.

Elementem kolejnym wyróżniającym administracyjne kary pieniężne od grzywny stanowiącej

karę kryminalną lub sankcję za wykroczenie jest kwestia przedmiotu badania przez organ uprawniony
do  wymierzania  określonego  rodzaju  sankcji.  W  zasadniczej  mierze  problem  ten  sprowadza  się  do
kwestii  oparcia  odpowiedzialności  za  delikt  administracyjny  na  zasadach  obiektywnej  analizy
naruszenia normy sankcjonowanej, co wyczerpuje znamiona tego deliktu, bez konieczności badania
kwestii zawinienia. Oznacza to, iż administracyjne  kary  pieniężne  od grzywny  jako kary kryminalnej
odróżnia  struktura  obu  tych  konstruktów,  a w  szczególności  element  jakim  jest  wina  w  strukturze
przestępstwa.

Równocześnie konieczne jest podniesienie, iż organ orzekający w przedmiocie wymierzenia

administracyjnej  kary  pieniężnej,  w  odróżnieniu  od  sądu  powszechnego  orzekającego  w  sprawie
karnej  lub  w  sprawie  o  wykroczenie,  nie  bada  strony  podmiotowej  czynu  stanowiącego  delikt
administracyjny,  a  zatem  nie  jest  badana  kwestia  umyślności  lub  nieumyślności  danego  czynu
stanowiącego  delikt  administracyjny,  co  ma  obligatoryjnie  miejsce  w postępowaniu  karnym  lub
w postępowaniu w sprawie o wykroczenie.

Na marginesie wskażę, iż w niniejszej pracy posługiwał się będę odniesieniami do czystej

teorii  normatywnej,  która  w  doktrynie  prawa  karnego  jednoznacznie  odróżnia  winę  od  strony
podmiotowej  czynu  wypełniającego  znamiona  typy  czynu  zabronionego.  Oznacza  to,  iż  również  do
deliktów  administracyjnych  odnosił  będę  aparaturę  pojęciową  przyjętą  we  wskazanej  teorii,
a w szczególności  posługiwał  się  będę  pojęciem  umyślnego  lub  nieumyślnego  popełnienia  deliktu
administracyjnego,  a nie  winy  umyślnej  lub  nieumyślnej.  Założenie  powyższe  wydaje  się  być
konieczne  dla  spójności  rozważań  niniejszej  pracy,  tym  bardziej,  iż  znaczna  jej  część  opiera  się  na
analizie  porównawczej  rozwiązań  przyjętych  na  gruncie  dogmatyki  i  norm  prawa  karnego
materialnego.

Odnosząc się do wspomnianej wyżej kwestii analizy struktury deliktu administracyjnego jaka

winna  mieć  miejsce  w  toku  rozpatrywania  sprawy  przez  uprawniony  do  tego  organ  administracji
publicznej  należy  wskazać,  iż  analiza  obowiązującego  ustawodawstwa  nie  pozwala  w  sposób
jednoznaczny  dokonać  rozróżnienia  na  administracyjne  kary  pieniężne  i  karę  kryminalną  w  postaci
grzywny  w  oparciu  o  różnicę  w  strukturze  przestępstwa  i  deliktu  administracyjnego.  Wynika  to  z
faktu,  iż  w  wielu  aktach  normatywnych  ustawodawca  wskazuje,  jako  znamię  deliktu
administracyjnego  znamię  podmiotowe  w  postaci  umyślności  lub  nieumyślności  danego  czynu
stanowiącego  ów  delikt.  W  zasadniczy  zatem  sposób  rozmydla  to  kwestię  różnic  pomiędzy  tymi
dwoma  reżimami  odpowiedzialności  i  nasuwa  daleko  idące  wątpliwości  w  zakresie  ujmowania
danych rozwiązań normatywnych jako normy prawa karnego, do których konieczne jest stosowanie
wszelkich  prawem  przewidzianych  gwarancji  konstytucyjnych.  Przykłady  powyższych  rozwiązań
prawnych  zacierających  tą  różnicę  wskażę  części  pracy  poświęconej  strukturze  deliktu
administracyjnego.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 15

Konkludując należy wskazać, iż kryterium podziału pomiędzy sankcjami o charakterze

finansowym,  jakimi  nie  wątpliwie  są  tak  administracyjne  kary  pieniężne  jak  i  grzywna  będąca  karą
kryminalną,  nie  jest  jasne,  a  sam  ustawodawca  wprowadzając  często  zasadę  podwójnej
odpowiedzialności  za  ten  sam  bez  dalszego  normatywnego  rozróżnienia  charakteru  obu  sankcji
pozostawia pole dla kwestionowania zasadności tego rodzaju rozwiązań prawnych.

Wydaje mi się, że w niniejszej części pracy zasadne będzie również przytoczenie podziału kar

administracyjnych, które zaproponowała D. Szumiło-Kulczycka

. Autorka ta posługuje się pojęciem

kar  administracyjnych,  lecz  zaprezentowany  przez  nią  podział  dotyczy  w  zasadniczej  mierze
administracyjnych  kar  pieniężnych,  a  zatem  przedstawiony  zostanie  w  niniejszym  rozdziale.
Dokonując  analizy  administracyjnych  kar  pieniężnych  D.  Szumiło-Kulczycka  wyróżnia  trzy  grupy
sankcji, które opiszę poniżej.

I.7.1.1 Sankcje zbliżone do sankcji egzekucyjnych

Pierwszą grupę sankcji wyodrębnionych przez D. Szumiło-Kulczycką stanowią sankcje

stosowane „w celu wymuszenia na oznaczonym podmiocie wykonanie ciążącego na nim obowiązku
wymagającego pewnej aktywności”. Jak wskazuje Autorka sankcje te „są środkami przymusu, a tym
samym są one zwykłymi środkami oddziaływania administracyjnego, jednakże tym co je odróżnia od
klasycznych  środków  przymusu  [sankcji  egzekucyjnych  –  przyp.  Jacek  Borek]  jest  to,  iż  statuowane
nimi  kary  nigdy  nie  mogą  zostać  uchylone,  a  ewentualne  późniejsze  przystąpienie  podmiotu
zobowiązanego  do  dobrowolnego  wykonania  na  nim  ciążącego  obowiązku  w  żaden  sposób  nie
wpływa na skuteczność i wykonalność orzeczonej sankcji”

Warto w tym miejscu przytoczyć kilka przykładów z aktualnie obowiązujących regulacji

prawnych w celu zobrazowania stanowiska prezentowanego przez D. Szumiło-Kulczycką, a
mianowicie rozwiązania zawarte w ustawie z 12 czerwca 2003 roku – Prawo pocztowe

oraz w

ustawie z 9 kwietnia 2010 roku o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych
gospodarczych

Zgodnie z art. 67 ust. 4 Prawa pocztowego „karze pieniężnej podlega podmiot, który nie

wypełnia obowiązków lub zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i
porządku publicznego, w zakresie i na warunkach określonych w ustawie”.

Przywołana norma prawna stanowi przykład, jak proponuje D. Szumiło-Kulczycka,

administracyjnych  kar  pieniężnych,  które  organ  właściwy  rzeczowo  w danej  sprawie  może
zastosować  w sytuacji braku aktywności podmiotu zobowiązanego w określonym kierunku prawem
wymaganym.  Przytoczona  regulacja  dobitnie  wskazuje,  iż  podmiot  określony  w Prawie  pocztowym
(podmiot zobowiązany/podmiot administrowany), który nie wypełnia ustawowo nałożonych na niego
obowiązków  w  dziedzinie  obronności,  bezpieczeństwa  państwa,  bezpieczeństwa  i  porządku
publicznego (nie podejmuje aktywności w kierunku prawem wymaganym) podlega karze pieniężnej
orzekanej przez organ właściwy w sprawie, która to kara nie nosi cech sankcji egzekucyjnej z dwóch
powodów.  Po  pierwsze  z  punktu  widzenia  materialnego  i normatywnego  nie  może  ona  podlegać

42 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 154-156.
43 Ibidem, s. 153.

Dz. U. z 2008 roku, Nr 189, poz. 1159 ze zm.

Dz. U. z 2010 roku, Nr 81, poz. 530 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 16

uchyleniu  po  wykonaniu  przez  podmiot  zobowiązany  określonych  działań  prawem  wymaganych  w
zakresie  m.in.  obronności  państwa.  Po  drugie  z  punktu  widzenia  formalnego  sankcja  ta  nie  jest
wymierzana  w  toku  administracyjnego  postępowania  egzekucyjnego,  a  w  toku  odrębnego
postępowania  jurysdykcyjnego,  którego  przedmiotem  jest  stwierdzenie  braku  wykonania
określonego  obowiązku  prawem  przewidzianego,  a  podstawy  jej  orzeczenia  nie  stanowi  ustawa  o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Drugim przykładem jest przepis art. 43 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji

gospodarczych i wymianie danych gospodarczych, który stanowi, że „w razie stwierdzenia w wyniku
kontroli  naruszenie  przepisów  ustawy  lub  regulaminu,  minister  właściwy  do  spraw  gospodarki,  w
drodze decyzji. nakazuje usunięcie nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jeżeli biuro nie
usunie  nieprawidłowości  w  wyznaczonym  terminie,  minister  właściwy  do  spraw  gospodarki  może
nałożyć na biuro karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej 120 000 złotych, określając ponowny
termin usunięcia nieprawidłowości”.

Przedstawiona wyżej regulacja w sposób bardzo podobny określa możliwość nałożenia ww.

administracyjnej  kary  pieniężnej,  która  pomimo  dużego  podobieństwa  do  sankcji  egzekucyjnej  nie
może  być  z  nią  utożsamiona.  Drugi  z  przedstawionych  przykładów  wykazuje  tym  większe
podobieństwo do sankcji egzekucyjnej również z punktu widzenia procedury wymierzania zawartej w
nim  sankcji  administracyjnej.  Kara  pieniężna  określona  w  art.  46  ust  2  ww.  ustawy  może  być
orzeczona  dopiero  po  wyznaczeniu  podmiotowi  zobowiązanemu  terminu  do  usunięcia  zaistniałych
nieprawidłowości. Taki mechanizm działania jest bardzo zbliżony do czynności jakie zobowiązany jest
podjąć  organ  prowadzący  administracyjne  postępowania  egzekucyjne,  który  przed  nałożeniem
grzywny  celem  przymuszenia  winien  zobowiązać  dłużnika  do  spełnienia  świadczenia  w  określonym
terminie.

Powyższe wskazuje zatem, iż kara pieniężna określona w ustawie o udostępnianiu informacji

gospodarczych  i wymianie  danych  gospodarczych  różni  się,  w  względem  sankcji  egzekucyjnych,
zasadniczo  brakiem  możliwości  jej  uchylenia  w  razie  wywiązania  się  przez  podmiot  zobowiązany  z
obowiązku  określonego  w ustawie  i  wskazanego  w decyzji  organu  właściwego  do  nałożenia
określonej kary pieniężnej.

I.7.1.2 Sankcje zbliżone do sankcji penalnych

Drugą grupę sankcji wyróżnianych przez D. Szumiło-Kulczycką stanowią sankcje, „których

podstawowym zadaniem nie jest ani dążenie do przywracania stanu zgodnego z prawem ani też
wymuszenie wykonania pozytywnie określonego przepisami prawa obowiązku”

. Oznacza to, że ta

grupa sankcji administracyjno-karnych ma celu odpłacenie (odwet) za niewykonanie przez podmiot
zobowiązany  ciążącego  na  nim  obowiązku,  a  nie  jak  wskazana  wyżej  grupa  sankcji  podobnych  do
sankcji  egzekucyjnych,  zmuszenie  podmiotu  administrowanego  do  wykonania  ciążącego  na  nim
obowiązku.  Również dla zobrazowania powyższej  grupy sankcji pragnę wskazać  przykład zawarty w
aktualnie obowiązujących normach rangi ustawowych.

46 Ibidem, s. 154.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 17

Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z 29 listopada 2000 roku – Prawo atomowe

„kierownikowi  jednostki  organizacyjnej,  który  dokonuje  przywozu  na  terytorium  Rzeczypospolitej
Polskiej,  wywozu  z  terytorium  Rzeczypospolitej  Polskiej  lub  tranzytu  przez  to  terytorium  odpadów
promieniotwórczych  lub  wypalonego  paliwa  jądrowego  bez  zezwolenia  [...]  lub  bez  zgody  [...]  lub
wbrew  ich  warunkom,  wymierza  się  karę  pieniężną  w  wysokości  nieprzekraczającej  pięciokrotności
kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym
popełnienie czynu”.

Powyższa

norma

prawna

jednoznacznie

obrazuje

definicję

drugiego

rodzaju

administracyjnych kar pieniężnych, o którym mówi D. Szumiło-Kulczycka. Z normy tej jednoznacznie
wynika,  iż  organ  właściwy  w  sprawie  może  nałożyć,  określoną  w art.  123  ust.  1  pkt.  1  lit.  a  Prawa
atomowego,  administracyjną  karę  pieniężną  za  popełnienie  deliktu  administracyjnego,  a  który  to
delikt nie polega na popełnieniu czynu w formie zaniechania, co do którego wskazana wyżej sankcja
administracyjna mogłaby mieć funkcję przymuszającą do wypełnienia ciążącego obowiązku. Delikt ów
polega na popełnieniu czynu w postaci wwozu, wywozu lub tranzytu odpadów promieniotwórczych
bez  zezwolenia  właściwego  organu  administracji  publicznej  lub  wbrew  warunkom  wydanego
uprzednio  zezwolenia,  a  zatem  sankcja  określona  w  ww.  przepisie  nie  może  mieć  na  celu
przymuszenia do spełnienia określonych obowiązków, gdyż delikt ten już został popełniony, a zatem
mamy  doczynienia  z sytuacją  dokonaną,  z  deliktem  formalnym,  używając  nomenklatury  dogmatyki
prawa karnego materialnego.

Przytoczony przepis wskazuje również na zasadność tezy D. Szumiło-Kulczyckiej, która

twierdzi, iż opisana wyżej druga grupa kar administracyjnych orzekana jest sytuacjach, gdy naruszono
obowiązek wynikający z norm prawa administracyjnego, którego nie można już wypełnić

, a zatem

siłą  rzecz  wykazuje  ona  zasadnicze  różnice  względem  sankcji  egzekucyjnych  oraz  jest  w  swoim
charakterze  bardzo  zbliżona  do  sankcji  karnych  sensu  stricte,  a  w  szczególności  do  przestępstw
formalnych wyodrębnianych w dogmatyce prawa karnego materialnego.

I.7.1.3 Sankcje o funkcji kompensacyjnej

Warto w tym miejscu wskazać na trzecią grupę kar administracyjnych (administracyjnych kar

pieniężnych),  którą  wyodrębnia  D.  Szumiło-Kulczycka.  Kryterium  wyodrębnienia  ww.
administracyjnych  kar  pieniężnych  stanowią  z jednej  strony  funkcja  jaką  kary  te  mają  pełnić,  a  z
drugiej strony aspekt wymiaru tych kar. W oparciu o powyższe dwa kryteria Autorka wyodrębnia kary
administracyjne (administracyjne kary pieniężne) o funkcji kompensacyjnej, czyli takie których celem
jest naprawienie szkody wywołanej czynem stanowiącym delikt administracyjny, a zatem wyodrębnia
ona  grupę  administracyjnych  kar  pieniężnych  zbliżoną  w  swojej  metodzie  do  gałęzi  prawa
cywilnego

Istotną cechą tej grupy sankcji jest to, iż ustawodawca kreując je wskazuje, iż wymiar

administracyjnej  kary  pieniężnej  jest  uzależniony  (skorelowany)  z wysokością  powstałej  szkody.
Drugą  z  cech  jakie  wykazuje  ww.  grupa  sankcji  jest  fakt,  iż  ustawodawca  kreuje  możliwość  ich
orzekania  w  sytuacjach,  gdy  naruszają  one  tzw.  dobra  zbiorowe  (res  omnium  communes),  a  zatem

Dz. U. z 2007 roku, Nr 42, poz. 276 ze zm.

48 Ibidem, s. 154.
49 Ibidem, s. 155.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 18

w sytuacjach, gdy znacznie utrudnione byłoby ustalenie podmiotu, który byłby legitymowany czynnie
w cywilnym postępowaniu odszkodowawczym.

Powyższa konstatacja zaprezentowana przez D. Szumiło-Kulczycką jest interesująca, jednakże

w mojej opinii nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla uznania tych cech za criterium divisionis
przy  wyodrębnieniu  tej  grupy  sankcji.  Moje  wątpliwości  wynikają  z  faktu,  iż  jak  wykazałem  wyżej
administracyjne  kary  pieniężne  o  charakterze  zbliżonym  do  sankcji  penalnych  cechuje  to,  iż  są
kreowane  przez  ustawodawcę  dla  sytuacji  naruszenia  obowiązku  prawnego,  którego  podmiot
zobowiązany nie będzie już mógł wypełnić, a zatem również dla sytuacji, gdy podmiot ten winien był
zachowywać się w  sposób nie powodujący określonego rodzaju szkody lub winien był  zabezpieczać
określone dobro przed jego zniszczeniem i powstaniem takiej szkody. Takie rozumienie drugiej z grup
wyodrębnionych przez D. Szumiło-Kulczycką wskazuje, iż nie ma różnicy pomiędzy administracyjnymi
karami pieniężnymi o cechach zbliżonych do sankcji penalnych a wyodrębnionymi administracyjnymi
karami pieniężnymi o funkcji kompensacyjnej. W mojej ocenie również oparcie kryterium podziału na
fakcie  korelacji  wysokości  wymierzonej  administracyjnej  kary  pieniężnej  oraz  rozmiaru  powstałej
szkody  jest  błędny,  gdyż  dochodzi  w  tym  miejscu  do  pomieszania  płaszczyzny  cech  sankcji
(administracyjnych  kar  pieniężnych)  i rozmiaru  kary  jaką  organ  orzekający  w  sprawie  może
wymierzyć.  Nie  można  w mojej  ocenie  zastosować  tutaj  metody  analogicznej  jak  w  materialnym
prawie karnym, które wyróżnia w obrębie przestępstw występki i zbrodnie, a to ze względu na brak
normatywnej podstawy do dokonania takiego podziału. Oczywistym jest, iż nie neguję w tym miejscu
generalnej  możliwości  dokonania  podziału  administracyjnych  kar  pieniężnych  w  oparciu  o  rozmiar
sankcji  jakie  ustawodawca  przewiduje  za  popełnienie  określonego  deliktu  administracyjnego,
jednakże  uważam,  iż  nie  jest  zasadne  wyodrębnianie  tej  grupy  sankcji  przy  równoczesnym  oparciu
kryterium wyodrębnienia pozostałych dwóch grup sankcji o cechy materialne tych norm prawnych.

I.7.2 Sankcje ograniczenia lub pozbawienia uprawnienia

Dokonując analizy typów sankcji administracyjnych konieczne jest wyszczególnienie sankcji

ograniczenia lub pozbawienia określonych uprawnień. Oczywistym jest, iż warunkiem wstępnym dla
możliwości  skorzystania  przez  organ  orzekający  z  tego  rodzaju  sankcji  administracyjnych,  poza
jednoznaczną  wypowiedzą  ustawodawcy  dającą  kompetencje  organowi  do orzeczenia  tego  rodzaju
sankcji  administracyjnej,  jest  uprzednie  uzyskanie  przez  podmiot  administrowany  decyzji
administracyjnej przyznającej określone uprawnienia.

W tym miejscu konieczne jest wskazanie, iż sankcje administracyjne polegające na

ograniczeniu  lub  pozbawieniu  uprawnień  dotyczyć  mogą  dwóch  zasadniczych  rodzajów  aktów
administracyjnych  nadających  podmiotowi  administrowanemu  uprawnienia,  które  kolejno  mają  w
drodze  zastosowania  normy  o  charakterze  karno-administracyjnym  zostać  ograniczone  lub  których
podmiot ów ma zostać całkowicie pozbawiony. Chodzi w tej sytuacji o koncesje i zezwolenia.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 19

I.7.2.1 Zezwolenie

Podejmując analizę pojęcia zezwolenia konieczne będzie posłużenie się dorobkiem nauki

publicznego prawa gospodarczego (prawa administracyjnego gospodarczego), którego znaczna część
badań koncentruje się wokół kwestii reglamentacji zasad aktywności podmiotów w sferze
gospodarczej, w której to sferze najczęściej będziemy dostrzegać problem konieczności uzyskania
określonego rodzaju aktów administracyjnych w celu zgodnego z prawem prowadzenia działalności.

Zezwolenie w ujęciu formalnym jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym i

konkretnym  (decyzją  administracyjną)  wydanym  przez  kompetentny  organ  administracji  publicznej,
w  którym  organ  ten  określa,  iż  adresat  zezwolenia  uprawniony  jest  do  wykonywania  określonego
rodzaju  działalności  albo  też  podjęcia  działania  o  charakterze  jednorazowym,  wskazanych  w  tym
zezwoleniu. Oznacza to, iż akt ten stanowi konkretyzację prawa adresata zezwolenia do wykonywania
określonej  działalności.  Celem  wydawania  zezwoleń  jest  zatem  wykonywanie  przez  organy
administracji publicznej funkcji policji administracyjnej w celu prewencyjnej kontroli spełnienia przez
podmiot  ubiegający  się  o  wydanie  zezwolenia  określonych  warunków  prawem  przewidzianych

Ważną  cechą  zezwoleń  jest  również  fakt,  iż  bardzo  często  stanowią one  prerekwizyt  dla  powstania
określonego  podmiotu  prawnego,  którego  powstanie  jest  często  warunkiem  koniecznym  dla
prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

I.7.2.2 Koncesja

Analizując instytucję prawną jaką jest koncesja i porównując ją z zezwoleniem należy

wskazać,  iż  prawem  podmiotowym  określonego  podmiotu  zewnętrznego  względem  administracji
publicznej (adresata koncesji), które kreowane jest w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez
kompetentny  organ  administracji  publicznej,  którego  przedmiotem  jest  przyznanie  uprawnienia  do
wykonywania  określonego  rodzaju  działalności,  w  sytuacji,  gdy  podmiot  ten  spełnia  określone  w
ustawie  wymagania,  a  przedmiot  koncesji  stanowią  dobra  objęte  monopolem  państwa  albo  też
dobra,  których  liczba  jest  ograniczona

. Koncesja jest zatem uprawnieniem osobistym adresata

koncesji do wykonywania działalności określonej w danej koncesji

I.7.2.3 Ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z koncesji lub zezwolenia

Przedstawione wyżej dwa rodzaje uprawnień wynikających z aktów administracyjnych

indywidualnych  i  konkretnych,  zgodnie  z  aktualnym  stanem  normatywnym,  podlegają  kontroli  ich
wykonywania  sprawowanej  przez  właściwe  rzeczowo  organy  administracji  publicznej.  Jest  to
konsekwencja  sprawowania  przez  władze  publiczne  zadań  z  zakresu  kontroli  podmiotów
prowadzących działania w sferach uznanych przez państwo za istotne z punktu realizacji jego celów
lub z punktu widzenia zapewnienia ochrony dla istotnych dóbr społecznych, w tym dóbr chronionych
prawem. Konsekwencją  wykonywania powyższych zadań o charakterze kontrolnym jest konieczność
uposażenia  organów  administracji  publicznej  w kompetencje  do  adekwatnego  reagowania  na

50  D. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 56.
51  C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, Warszawa 2002, s. 134.
52  M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 113.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 20

sytuacje  zagrażające  wskazanym  wyżej  dobrom  prawnym,  które  to  zagrożenie  wywołane  jest
wykonywaniem  przez  podmiot  administrowany  swoich  uprawnień  wynikających  z  zezwolenia  albo
koncesji  w  sposób  niezgodny  z  warunkami  określonymi  prawem.  Należy  zauważyć  zatem,  iż  organ
dokonujący kontroli przestrzegania warunków prowadzenia określonej działalności koncesjonowanej
(objętej  zezwoleniem  –  regulowanej)  zobligowany  jest  do  dokonania  porównania  sposobu
wykonywania  ww.  działalności  z wzorcem  normatywny  zawartym  w  akcie  rangi  ustawy  lub  też  w
akcie  administracyjnym  o charakterze  indywidualnym  i  konkretnym,  tj.  w  decyzji  administracyjnej
przyznającej określoną koncesję lub zezwalającej na podjęcie określonej działalności regulowanej.

Taka konstrukcja zadań organu administracji publicznej oraz cel jaki leży u podstaw

wprowadzenie  przez  ustawodawcę  sankcji  ograniczenia  lub  pozbawienia  uprawnień  wynikających  z
koncesji lub zezwolenia karze zastanowić się nad skutkami jakie wywołuje zastosowania ww. sankcji
administracyjnej względem podmiotu uprawnionego z koncesji lub zezwolenia. Należy zauważyć, iż w
sytuacji orzeczenia powyższych sankcji organ administracji publicznej w zasadniczy sposób wpływa na
sferę  konstytucyjnego  prawa  do  wykonywania  określonego  zawodu  lub  prowadzenia  określonej
działalności gospodarczej. Wynika to z faktu, iż o ile sama decyzja organu orzekająca ograniczenie lub
cofnięcie  uprawnienia  wynikającego  z  koncesji  lub  zezwolenia  nie  stanowi,  iż  z  chwilą  jej
uprawomocnienia jej adresat zobowiązany jest do zaprzestania wykonywania określonej działalności
objętej  zakresem  ograniczonej  lub  cofniętej  koncesji  albo  zezwolenia,  o  tyle  oczywistym  jest,  iż
podmiot  ten  nie  będzie  kontynuował  prowadzenia  danej  działalności  lub  znacznie  ją  ograniczy  ze
względu  na  fakt  równoległego  wprowadzenia  przez  ustawodawcę  sankcji  karnych  przewidujących
odpowiedzialność karną za prowadzenia działalności koncesjonowanej lub regulowanej bez prawem
wymaganej  koncesji  lub  zezwolenia.  Taka  konsekwencja  stosowania  sankcji  administracyjnych  w
postaci  sankcji  ograniczenia  lub  pozbawienia  uprawnień  nasuwa  zasadnicze  wątpliwości  z  punktu
widzenia zapewnienia konstytucyjnych wolności i praw podmiotu, którego uprawnienia zostać może
ograniczone  lub  który  danego  uprawnienia  może  zostać  pozbawiony.  Wydaje  się  zatem,  iż
stosowanie  ww.  sankcji  w  pewnych  sytuacjach  winno  być  traktowane  jako  ultima  ratio,  gdyż
konsekwencją  ich  stosowania  jest  głębokie  ingerowanie  w  sferę  praw  lub  wolności  konstytucyjnie
gwarantowanych.

W mojej ocenie sankcje polegające na ograniczeniu lub cofnięciu uprawnienia w pewnych

sytuacjach mogę być w konsekwencji równe środkowi karnemu określonemu w art. 39 pkt. 2 ustawy
z 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny

, który stanowi, iż „środkiem karnym jest zakaz zajmowania

określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności
gospodarczej”.  Należy  zauważyć,  iż  zgodnie  z  art.  41  §  2  k.k.  „sąd  może  orzec  zakaz  prowadzenia
określonej  działalności  gospodarczej  w  razie  skazania  za  przestępstwo  popełnione  w  związku  z
prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym
prawem”.

Powyższe porównanie w mojej ocenie winno być dokonane ze względu na cele stosowania

opisanych wyżej sankcji administracyjnych ograniczenia lub pozbawienia określonych uprawnień.
Wynika to z faktu, iż celem ustawodawcy – w mojej opinii – nie jest sama chęć zapewnienia posłuchu
normy prawa administracyjnego określającej warunki prowadzenia działalności objętej koncesją lub
zezwoleniem i określenia konsekwencji jakie winny mieć miejsce w sytuacji braku dania posłuchu tej

Dz. U. z 1997 roku, Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej „k.k.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 21

normie,  ale  w zasadniczej mierze celem ustawodawcy jest  zmotywowanie podmiotu uprawnionego
do  takiego  postępowania,  które  nie  będzie  zagrażało  dobrom  prawnym,  które  chronione  są  przez
państwo poprzez system regulowania lub koncesjonowania określonej działalności związanej danymi
dobrami  prawnymi.  Przyjęcie  powyższego  rozumowania  w  mojej  ocenie  wskazuje  na  zasadnicze
podobieństwo  pomiędzy  funkcją  jaką  spełniają  sankcje  ograniczenia  lub  pozbawienia  uprawnienia
a funkcją  jaką  spełnia  środek  karny  określony  w  art.  39  pkt.  2  k.k.  Podobieństwo  powyższe  wynika
z samego  charakteru  środków  karnych,  których  celem  jest  wypełnienie  funkcji  ochronnej  prawa
karnego.

W tym miejscu warto przypomnieć stanowisko doktryny prawa karnego materialnego na

temat charakteru i funkcji środków karnych. Zgodnie ze stanowiskiem M. Szewczyk „przesłanki
stosowania większości środków karnych wskazują na to, że chodzi nie o represje, lecz o prewencję i
ochronę porządku prawnego przed ponownym popełnieniem przestępstwa przez sprawcę”

, a zatem

„środki karne pełnią funkcję zabezpieczającą”

. W przypadku środka karnego określonego w art. 39

pkt. 2 k.k. celem jaki ów środek spełnia jest w zasadniczej mierze zapewnienie bezpieczeństwa dobru
prawnemu,  które  zostało  przez  osobę  względem  której  środek  ten  orzeczono  narażone  na
niebezpieczeństwo  lub  naruszone.  Podobną  funkcję  wykazuje  stosowanie  przez  organ  administracji
publicznej sankcji ograniczenia lub pozbawienia uprawnienia. Jak już wspomniałem wyżej orzeczenie
ww. sankcji ma miejsce w sytuacji, gdy podmiot uprawniony z koncesji lub zezwolenia nie przestrzega
warunków  określonych  w  aktach  powszechnie  obowiązującego  prawa  lub  w decyzji  przyznającej
koncesje lub zezwolenie. Oznacza to, iż w sytuacji dopuszczenia się deliktu administracyjnego przez
dany  podmiot,  polegającego  na  braku  dania  posłuchu  normie  sankcjonowanej  powstaje
równocześnie stan zagrożenia dla dobra prawnego chronionego systemem regulowania działalności
lub  jej  reglamentacji,  który  to  stan  zagrożenia  stanowi  w  mojej  ocenie  materialną  przesłankę  do
zastosowania powyższej sankcji administracyjnej.

Oczywistym jest, iż występują również zasadnicze różnice pomiędzy ww. grupą sankcji a

wskazanym środkiem karnym, w tym w szczególności fakt, iż w sytuacji orzeczenia sankcji
pozbawienia uprawnienia wykonywania określonej działalności istnieje możliwość ponownego
uzyskania zezwolenia lub koncesji w krótkim czasie, a zatem nie występuje ustawowo określony czas
bezwzględnego braku możliwości wykonywania takiej działalności gospodarczej jak ma to miejsce w
sytuacji zastosowania środka karnego.

Pomimo ww. różnicy uważam, iż konieczne jest każdorazowo bardzo szczegółowe

prowadzenie  postępowania  w  przedmiocie  cofnięcia  lub  ograniczenia  uprawnienie  przez  właściwy
organ  administracji  publicznej,  gdyż  jak  wynika  z przedstawionych  konsekwencji  nałożenia  takiej
sankcji,  jej  dolegliwość  może  być  bardzo  zbliżona  do  środka  karnego  o  charakterze  ultima  ratio,  a
których  to  środków  stosowanie  podlega  bardzo  daleko  idącemu  ograniczeniu  i  kontroli  w  oparciu
o zastosowane gwarancje konstytucyjne. Również doktryna prawa materialnego karnego wskazuje, iż
nie  można  środka  karnego,  o  którym  mowa  w  art  41  §  2  k.k.  sprowadzać  jedynie  do  funkcji
zabezpieczającej i „nie należy bagatelizować funkcji represyjnej tej kary, albowiem konsekwencje z nią

54 M. Szewczyk, w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Warszawa 2007, t. I, s. 564.
55 Ibidem, s. 565.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 22

związane mogą być w konkretnej sytuacji bardziej dotkliwe niż orzeczenie kary pozbawienia
wolności”

Powyższe stanowisko dowodzi, że bardzo zbliżone skutki jakie nieść może za sobą

zastosowanie  w  konkretnej  sytuacji  środka  karnego  oraz  orzeczenie  sankcji  ograniczenia  lub
pozbawienia uprawnień wynikających z koncesji lub zezwolenia winny skłaniać organ orzekający ww.
sankcję  administracyjno-karną  do  szczególnie  starannego  przeprowadzenia  postępowania
dowodowego  przy  zachowaniu  wszelkich  gwarancji  procesowych  dla  adresata  ewentualnej  decyzji
nakładającej  przedmiotową  sankcję  oraz  każdorazowego  uwzględniania  faktu,  iż  sankcja  ta  winna
mieć charakter ultima ratio w sferze stosunków administracyjnych.

56 Ibidem, s. 572.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 23

ROZDZIAŁ II STRUKTURA DELIKTU ADMINISTRACYJNEGO

Mając na względzie fakt, iż temat niniejszej pracy w znacznej mierze implikuje konieczność

dokonywania  porównań  jakie  zachodzą  pomiędzy  sankcjami  karno-administracyjnymi  a  sankcjami
karnymi,  uznałem  za  zasadne  i  celowe  dokonanie  analizy  struktury  buty  jakim  jest  deliktu
administracyjnego. Ze względu na powyższe porównanie do systemu prawa karnego również i analizę
struktury deliktu administracyjnego oprę na strukturze przestępstwa prezentowanej we współczesnej
nauce  prawa karnego materialnego, a w szczególności na strukturze  prezentowanej  przez A. Zolla i
tzw. szkołę krakowską prawa karnego.

W tym miejscu pragnę jednak zastrzec, iż dokonując analiz struktury deliktu administracyjnego

rozpoczynam ją od elementu jakim jest bezprawność czynu stanowiącego delikt, a zatem w sposób
świadomy pomijam rozważania dotyczącego problemu samego czynu i jego pojmowania przez naukę
prawa. Decyzja o pominięciu tego elementu jaki występuje w strukturze przestępstwa wynika z faktu,
iż element ten w mojej ocenie nie wywołuje kontrowersji w jego ujmowaniu i rozumieniu tak
w orzecznictwie administracyjno-karnym jak i w dogmatyce prawa.

II.1.

Elementy struktury deliktu administracyjnego

II.1.1. Delikt administracyjny jako czyn bezprawny

Delikt administracyjny pojmowany jest w nauce prawa administracyjnego jako „działanie

podmiotu naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną”

. W

związku  z  powyższym  rozumieniem  pojęcia  deliktu  administracyjnego  na  plan  pierwszy  wysuwa  się
element jaki stanowi aktywność podmiotu, która narusza obowiązujące normy prawne o charakterze
abstrakcyjnym  i generalnym  lub  też  indywidualnym  i  konkretny,  np.  normy  wynikające  z  decyzja
nadającej  określone  uprawnienia  i  dookreślającej  obowiązki  zawarte  w  normie  o charakterze
abstrakcyjnym  i  generalnym.  W związku  z  powyższym  zasadne  jest  rozpoczęcie  analizy  struktury
deliktu administracyjnego od elementu jakim jest bezprawność.

Nauka prawa karnego wskazuje, iż z bezprawnością, jako elementem przestępstwa mamy do

czynienia w sytuacji, gdy dany podmiot narusza zawarty w normie postępowania (normie
sankcjonowanej) nakaz lub zakaz określonego postępowania, które to zachowanie z punktu widzenia
systemu wartości uznawanego przez ustawodawcę jest oceniane jako naganne

Powyższe pojmowanie bezprawności na gruncie dogmatyki prawa karnego nie może w

sposób  bezkrytyczny  być  transponowane  do  nauki  prawa  administracyjno-karnego,  ze  względu  na
funkcję  obu  dziedzin  prawa.  Jak  zauważa  się  w  nauce  prawa  karnego  aby  można  było  mówić  o
bezprawności  konieczne  jest  spowodowanie  zagrożenia  dla  dóbr  prawnych  uczestniczących
w obronie na poziomie wyższym niż akceptowalny dla zwykłego niebezpieczeństwa jakie winno być
dopuszczalne dla umożliwienia obrotu tymi dobrami. Dyrektywa ta jest adresowana do ustawodawcy
i wskazuje,  iż  winien  penalizować  takie  zachowania,  które  stwarzają  faktyczne  zagrożenie  dla  dóbr
prawnych,  a  zatem  wskazuje  na  zasadę  proporcjonalności.  Powstaje  w  tym  miejscu  pytanie  czy

57 W. Radecki, Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt administracyjny, w: J. Skupiński (red.) Standardy praw człowieka a prawo

karne, Warszawa 1995, s. 214-225.

58 A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz., Warszawa 2007, t. I, s. 26.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 24

można powyższą dyrektywę również odnieść do ustawodawcy administracyjnego. Ustawodawca ten
ma  na  celu  zapewnienie  wykonywania  przez  podmioty  administrowane  ciążących  na  nich
obowiązków,  których  stopień  szczegółowości  jest  w  obrębie  prawa  administracyjnego  znaczny.
Oznacza to, iż w wielu sytuacjach nie pozostaje miejsca dla pewnej  swobody w działaniu podmiotu
administrowanego w sferze pomiędzy działaniem w pełni zgodnym z normą prawa administracyjnego
statuującą  określony  obowiązek  a granicą  jaką  ta  norma  wyznacza  i  sferą  bezprawia
administracyjnego.  W związku  z powyższym  w  mojej  ocenie  dyrektywa  wynikająca  z  elementu
struktury deliktu administracyjnego jakim jest jego bezprawność nie ma tak istotnego znaczenia dla
ustawodawcy  administracyjnego.  Zasadniczym  znaczeniem  tego  elementu  struktury  deliktu
administracyjnego  jest    odniesienie  tej  dyrektywy  nie  do  ustawodawcy  a podmiotów  stosujących
prawo jakimi są organa administracji publicznej. W mojej ocenie należy ten element struktury deliktu
traktować  jako  dyrektywę  i  równocześnie  warunek  stosowania  sankcji  administracyjnych  przez
organy  administracji  publicznej  stanowiący,  iż  podmiot  administrowany  może  działać  w  sposób  nie
ograniczony  wszędzie  tam  gdzie  w sposób  oczywisty  o  nie  dający  jakichkolwiek  wątpliwości  nie
narusza norm sankcjonowanych statuujących nakazy lub zakazy określonego postępowania. Wydaje
się zatem, iż ten element normy prawa materialnego można, w mojej ocenie, uznawać również jako
istotną  przesłankę  procesową  jaką  organy  zobligowane  są  uwzględniać  w  toku  prowadzenia
postępowania  w  przedmiocie  zastosowania  określonej  sankcji  administracyjnej,  tj.  przesłankę
domniemania  legalności  działania  podmiotu  administrowanego.  Oznacza  to,  iż  to  na  organie  ciąży
obowiązek  wykazania  ewentualnego  naruszenia  normy  sankcjonowanej  przez  podmiot
administrowany, a w braku możliwości dowiedzenia popełnienia przedmiotowego deliktu winien on
umorzyć postępowanie administracyjno-karne.

II.1.2.

Delikt administracyjny jako czyn karalny

Kolejnym elementem struktury deliktu administracyjnego jest jego karalność. Problem ten

wydaje  się  na  gruncie  prawa  administracyjno-karnego  o  tyle  nie  problematyczny,  gdyż  jak  już
wspomniałem wyżej, organy administracji publicznej będące adresatami ww. norm sankcjonujących
zobligowane są do działania w oparciu o zasadę legalizmu. Zasad ta zakorzeniona w art. 7 Konstytucji
RP z 1997 roku, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,
jednoznacznie  wskazuje,  iż  rozróżnianie  w strukturze  deliktu  administracyjnego  dwóch  odrębnych
elementów  w  postaci  bezprawności  i  karalności  nie  ma  zasadniczego  znaczenia.  Wynika  to  ze
wspomnianej specyfiki prawa administracyjnego. W związku z tym na gruncie prawa administracyjno-
karnego  nie  można  mówić,  jak  ma  to  miejsce  na  gruncie  prawa  karnego  materialnego,  o  czynach
sprzecznych  z  normą  prawa  administracyjnego  (czynach  bezprawnych),  które  nie  podlegają  sankcji
administracyjnej

. Z natury regulacji administracyjnoprawnych nie jest zasadne nakładanie na

podmioty  administrowane  określonych  obowiązków  bądź  zakazywania  im  określonego  zachowania
przy  równoczesnym  braku  określenia  sankcji  za  niepodporządkowanie  się  ww.  normą
sankcjonowanym. Powyższe normy o charakterze lex imprefecta były sprzeczne z logiką działalności
administracji  publicznej  i  charakterem  sfery  aktywności  człowieka  poddanej  tej  metodzie  regulacji
prawnej.

59 Ibidem, s. 27.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 25

II.1.3.

Delikt administracyjny jako czyn karygodny

W strukturze przestępstwa, jaka jest przyjmowana we współczesnej nauce prawa karnego,

wyodrębnia się kolejny element tej struktury jakim jest karygodność czynu. W rozumieniu dogmatyki
prawa karnego czyn karygodny to czyn, którego społeczna szkodliwość jest wyższa niż znikoma

Problem  jaki  uwidacznia  się  w tym  miejscu  polega  na  tym,  iż  odpowiedzialność  za  delikt
administracyjny  została  w  wielu  przypadkach  oparta  przez  polskiego  ustawodawcę  na  modelu
odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, iż organ stosujący normę  sankcjonowaną bada jedynie
sam  fakt  zaistnienia  w  stanie  faktycznym  niezgodności  ze  wzorcem  wyznaczanym  przez  normę
sankcjonowaną. W związku z tym w przypadku wielu regulacji statuujących sankcje administracyjne
nie  ma  miejsca  na  badanie  przez  organ  stosujący  prawo  problemu  stopnia  społecznej  szkodliwości
czynu stanowiącego delikt administracyjny w zakresie przesłanki odpowiedzialności administracyjno-
karnej.  Choć  sytuacja  taka  nie  jest    modelem  wyłącznym  mającym  miejsce  w obecnym
ustawodawstwie.

Warto w tym miejscu dokonać rozróżnienia pomiędzy stopniem społecznej szkodliwości

czynu  stanowiącego  delikt  administracyjny    będącym  przesłanką  aktualizacji  odpowiedzialności
administracyjno-karnej,  a  okolicznością  wpływającą  na  stopień  wymiaru  kary  administracyjnej.  W
aktualnie obowiązującym systemie prawa występują liczne przykłady, gdzie ustawodawca posługuje
się  pojęciem  społecznej  szkodliwości  czynu,  ale  w  ujęciu  okoliczności  wpływającej  na  rozmiar  kary
administracyjnej wymierzanej przez organ administracyjny stosujący prawo.

Przykładowo pragnę wskazać na art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo

energetyczne

, który stanowi, iż: „ustalając wysokość kary pieniężnej [określonej w art. 56 ust. 1

Prawa energetycznego – przyp. Jacek Borek], Prezes Urzędu Regulacji Energetyki uwzględnia stopień
szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości
finansowe”. Powyższa norma jednoznacznie wskazuje, że stopień społecznej szkodliwości czynu w tej
regulacji nie jest przesłanką stosowania sankcji administracyjnej a jedynie okolicznością mającą
wpływ n wysokość sankcji, której zasadność zastosowania orzeknie kompetentny organ.

Powyższa sytuacja w mojej ocenie implikuje konieczność postawienia pytania o zasadność

takich rozwiązań normatywnych. Wynika to z faktu, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ właściwy
stanu niezgodnego ze wzorcem zawartym w normie sankcjonowanej zobligowany jest on do podjęcia
postępowania  i bezwzględnego  zastosowania  normy  sankcjonującej  poprzez  wymierzenie
podmiotowi  odpowiedzialnemu  za  delikt  administracyjny  sankcji  administracyjnej.  Taki  sposób
działania  implikuje  konieczność  każdorazowego  podejmowania  postępowania  przez  właściwy organ
co  w  mojej  ocenie  jest  zasadne.  Jednakże  powyższa  zasada  równocześnie  implikuje  nie  tylko
konieczność podjęcia postępowania w sprawie, czyli wyjaśniającego okoliczności związane z czynem
naruszającym  normę  sankcjonowaną,  ale  równocześnie  zobowiązuje  organ  do  każdorazowego
zastosowania sankcji. Takie  rozwiązanie w mojej  ocenie jest błędne,  gdyż możemy sobie wyobrazić
liczne sytuacje, w których stopień odchylenia w postępowaniu podmiotu zobowiązanego od wzorca
określonego  w  normie  sankcjonowanej  będzie  na  tyle  nie  znaczny  i  nie  wywołujący  ujemnych
konsekwencji  w  stopniu  większym  niż  znikomy,  iż  zasadne  byłoby  uznanie,  że  ujemne  zabarwienie

60 Ibidem, s. 28.

Dz. U. z 1997 roku, Nr 54, poz. 348 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 26

takiego  czynu  nie  spełnia  przesłanki  karygodności  rozumianej  analogicznie  jak  na  gruncie  prawa
karnego  materialnego.  Brak  jednakże  w  chwili  obecnej  przepisów  ogólnych  dla  prawa
administracyjno-karnego,  które  pozwalałby  ujednolicić  powyższe  zasadny  stosowania  sankcji
administracyjnych, w tym określiły jednoznacznie ten element struktury deliktu administracyjnego.

II.1.4. Delikt administracyjny jako czyn zawiniony

Analizując element struktury czynu stanowiącego delikt administracyjny jakim jest wina

należy  rozpocząć  od  zdefiniowania  tego  pojęcia.  Oczywistym  jest,  iż  za  najbardziej  pomocny  w
definiowaniu tego pojęcia należy uznać dorobek dogmatyki prawa karnego. Zgodnie z tym dorobkiem
i  aktualnym  stanowiskiem  nauki  prawa  karnego  materialnego  za  winę  uznać  należy  „zarzut  jaki
można  postawić  sprawcy  czynu,  iż  nie  dał  on  posłuchu  normie  prawnej  chociaż  można  było
podporządkowania się danej normie prawnej od sprawcy wymagać”

Takie rozumienie winy w sprowadza się w zasadniczej mierze do ustalenia czy sprawca czynu

działał w sytuacji, w której nie zachodziły okoliczności pozwalające na uznanie, iż nie można było od
sprawcy  danego  czynu  wymagać  dania  posłuchu  normie  prawnej.  Sprowadza  się  to  zatem  do
ustalenia,  iż  nie  zachodzą  żadne  z  okoliczności  wyłączających  winę,  jakie  zostały  określone  przez
ustawodawcę.  Zatem  winą  jest  nieusprawiedliwiona  wadliwość  procesu  decyzyjnego  sprawcy
czynu

Powyższy element struktury czynu, w odniesieniu do czynów stanowiących delikty

administracyjne,  stanowi  jedną  z  najbardziej  dyskusyjnych  i kontrowersyjnych  przesłanek
odpowiedzialności  administracyjno-karnej.  Sam  ustawodawca  podchodzi  do  tego  zagadnienia  w
sposób  bardzo  niejednolity.  Jak  wyliczyła  D.  Szumiło-Kulczycka,  na  stan  w  2004  roku,  na  107
przeanalizowanych  aktów  normatywnych  zawierających  sankcje  administracyjne  jedynie  w  19
ustawodawca  wskazuje  jako  przesłankę  odpowiedzialności  za  delikt  administracyjny  kwestię
zawinienia.  Wskazuje  to  na  tendencję  jaką  jest  konstruowanie  modelu  odpowiedzialności
administracyjno-karnej  przez  ustawodawcę  w  oparciu  o  model  odpowiedzialności  obiektywnej,  tj.
bez uwzględnienia elementu winy w strukturze deliktu administracyjnego.

Powyższe podejście ustawodawcy wpływa bezpośrednio na stanowisko prezentowane przez

sądownictwo  administracyjne,  które  wskazują  na  brak  przesłanki  normatywnej  dla  przyjęcia  jako
elementu  struktury  przestępstwa  winy  odmawia  uznania  obowiązku  organów  stosujących  prawo
badania  tego  elementu  w  toku  prowadzonego  postępowania  w  przedmiocie  orzeczenia  sankcji
administracyjnej. Stanowisko podobne prezentuje w sowim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny RP,
którego wybrane orzeczenia zostaną omówione w dalszej części pracy, oraz sądy administracyjne.

Dla zobrazowania dominującego poglądu o braku uznawania winy jako elementu struktury

przestępstwa pragnę wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału w Poznaniu z
dnia 16 stycznia 1996 roku wydany w sprawie o sygn. akt SA/Po 2264/95, w którym Sąd wskazał: „(...)
opłata manipulacyjna dodatkowa, będąca formą sankcji, obciąża przewoźnika bez względu na to czy
przyczynił się on, czy też nie do próby przewiezienia towaru nie ujętego w dokumentacji celnej. Brak

62 Ibidem, s. 32.
63 K. Buchała, w: K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, A. Zoll, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2006, s. 41.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 27

świadomości przewoźnika co do okoliczności, iż jego kierowca dopuścił się wymienionego czynu nie
zwalnia przewoźnika od obowiązku uiszczenia opłaty”

Nie można jednakże abstrahować od licznych wypowiedzi wojewódzkich sądów

administracyjnych  oraz  Naczelnego  Sądu  Administracyjnego,  które  to  sądy  w konkretnych  stanach
faktycznych  dochodziły  do  konkluzji,  iż  wystąpienie  określonych  okoliczności  faktycznych
wpływających  na  brak  możliwości  postawienia  tezy  o  wadliwości  procesu  decyzyjnego  podmiotu
zobowiązanego,  implikuje  brak  zawinienia  a  tym  samym  uniemożliwia  zastosowanie  określonego
rodzaju  sankcji  administracyjnych,  nawet  pomimo  wyraźnej,  pozytywnej  wypowiedzi  ustawodawcy
w zakresie dopuszczenia winy jako elementu struktury deliktu administracyjnego.

Przedstawiając przykładowo kwestie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny

dopuszczalności okoliczności wyłączających winę pragnę wskazać wyrok NSA z dnia 27 października
1999 roku wydany w sprawie o sygn. akt II SA 1586/99, w którym Sąd wskazał: „towarzystwo
emerytalne nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej (kary pieniężnej) za działania osób trzecich
– pośredników prowadzących działalność akwizycyjną je jego rzecz”

II.1.5. Wina podmiotu zbiorowego

Analizując kwestię winy jako elementu struktury deliktu administracyjnego konieczne jest

zatrzymanie się i odniesienie do kwestii odpowiedzialności administracyjnej podmiotów zbiorowych.
Pytanie powyższe pozostaje zasadne w świetle regulacji prawa karnego, które jednoznacznie stoi na
stanowisku, iż jedynie osoba fizyczna może być podmiotem odpowiedzialności karnej, wywodząc
swoją regulację z rzymskiej zasady societas deliquere non potest.

Dla podmiotów zbiorowych ustawodawca stworzył odrębny typ odpowiedzialności zawarty w

ustawie z 28 października 2003 roku o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny
zabronione pod groźbą kary

. Jak podkreśla się w doktrynie prawa karnego, aby można było mówić o

„odpowiedzialności karnej konieczne jest spełnienie czterech podstawowych warunków:

(1)

podmiot odpowiedzialności musi dopuścić się czynu, tj. postrzegalnego zewnętrznie
zachowania, będącego ekspresją jego osobowości;

(2)

zachowanie takie musi łączyć się z wyczerpaniem znamion abstrakcyjnego opisu danego
zachowania, zawartego w prawie, które jest zabronione przez prawo publiczne ;

(3)

zachowanie takie musi być przez podmiot zawinione;

(4)

prawną konsekwencją takiego czynu musi być środka reakcji prawnokarnej”

Wskazane przesłanki jakie doktryna prawa karnego materialnego określa dla uznania, iż dane

zachowanie  stanowiło  czyn  rodzący  odpowiedzialność  karną,  a nie  odpowiedzialność  innego  typu,
jednoznacznie  uwypuklają  podstawowy  problem  jaki  zachodzi  w  zakresie  odpowiedzialności
podmiotów  zbiorowych  i  jej  klasyfikacji,  tj. kwestię  zawinienia.  Jak  wskazuje  M.  Filar  „wina  będąca
osobistą  zarzucalnością  czynu  może  być  rozpatrywana  wyłącznie  w  odniesieniu  do  indywidualnej

64 Wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1996 roku, sygn. akt SA/Po 2264/95, publ.: Prawo Gospodarcze 1996 rok, z. 7, s. 35.
65 Wyrok NSA z dnia 27 października 1999 roku, sygn. akt II SA 1586/99, publ.: Prawo Gospodarcze 2000, z. 3, s. 38.

Dz. U. z 2002 roku, Nr 180, poz. 1492 ze zm.

67 M. Filar, [w:] A. Marek (red.), System prawa prywatnego. Zagadnienia ogólne., Warszawa 2010, t. I, s. 418.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 28

osoby fizycznej”

. Wydawać by się mogło, iż nie jest zatem możliwe mówienie o odpowiedzialności

karnej podmiotów zbiorowych (kolektywów), ze względu na brak możliwości przypisania im winy,
która wydaje się być cechą typową dla osób fizycznych.

Warto jednak odnieść się do współczesnej nauki psychologii, która wskazuje, iż „kolektyw jest w

stanie  wykreować  przeżycia  tworzących  go  jednostek.  Nie  są  one  matematyczną  sumą  przeżyć
tworzących  go  jednostek  ,  lecz  integralnym  tworem  takiego  kolektywu,  gdzie  jednostka  jest  tylko
czynnikiem  współdziałającym,  komórką  całości”

. Jak przyjmuje zatem M. Filar „odpowiedzialność

kolektywu  nie  jest  odpowiedzialnością  zbiorową  lecz  indywidualną  tego  kolektywu  zdolnego  do
kreowania  zbiorowych  aktów  intelektualnych  (zwłaszcza  aktów  woli),  a  zatem  możliwe  jest
twierdzenie,  iż  występuje  zjawisko  winy  zrzeszenia,  która  występuje  równolegle  do  winy  osób
indywidualnych”

. Powyższe twierdzenia pomimo pewnych sprzeciwów części doktryny prawa

karnego przyjmują, iż odpowiedzialność podmiotów zbiorowych w ustawodawstwie polskim została
uregulowana  jako  odpowiedzialność  typu  karnego,  a  zatem  dopuszcza  ona  element  winy  jako
znamię,  które  musi  wystąpić  po  stronie  tego  podmiotu  zbiorowego  aby  można  było  mówić  o jego
odpowiedzialności za dany czyn.

Powyższe uwagi skutkują przyjęciem przeze mnie, iż kwestia zawinienia przy popełnieniu przez

podmiot  zbiorowy  deliktu  administracyjnego  winna  być  oparta  o koncepcję  winy  zrzeszonej,
przyjmowaną  w  prawie  karnym,  a  zatem  dopuszczalne  byłoby  –  w  przypadku  oparcia
odpowiedzialności  administracyjno-karnej  o konstrukcję  winy  –  pociągnięcie  danego  podmiotu  do
odpowiedzialności  administracyjno-karnej.  Rozważania  te  wydają  się  być  bardzo  istotne  z  punktu
widzenia  aktualnego  stanu  normatywnego,  który  w  zasadniczej  mierze  nie  rozróżnia  kwestii
odpowiedzialności  osób  fizycznych  i  podmiotów  zbiorowych  za  popełnienie  deliktu
administracyjnego.

Ważne wydaje się zatem dostrzeżenie różnić konstrukcyjnych w tej odpowiedzialności i

uświadomienie  sobie  przez  organy  orzekające,  iż  odpowiedzialność  osób  fizycznych,  w  przypadku
przewidzenia  przez  ustawodawcę  elementu  winy  jako  przesłanki  tej  odpowiedzialności,
a odpowiedzialność  podmiotu  zbiorowego  w  za  taki  sam  delikt  nie  jest  tym  samym  rodzajem
odpowiedzialności,  a  jedynie  ma  zbliżony  charakter.  Warto  też  zauważyć,  iż  polski  model
odpowiedzialności  jest  jedynie  jednym  z  wielu  modeli  przyjmowanym  na  świecie  w zakresie
odpowiedzialności  podmiotów  zbiorowych  za  czyny  zabronione  pod  groźbą  karny,  jednakże
omawianie rodzajów tej odpowiedzialności przekracza zakres niniejszej pracy.

Warto za przedstawicielami doktryny prawa karnego wskazać, iż występują zasadnicze różnice

konstrukcyjne  jeżeli  chodzi  o  odpowiedzialność  podmiotów  zbiorowych.  W  przypadku  osób
fizycznych  powodem  aktualizacji  hipotezy  normy  sankcjonującej  jest  naruszenie  dyspozycji  normy
sankcjonowanej. W przypadku zaś odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ważne jest zauważenie,
iż  podmioty  te  nie  odpowiadają  za  naruszenie  przez  nie  same  norm  sankcjonowanych,  gdyż
naruszenia  tych  norm  dopuszczają  się  osoby  fizyczne  wykonujące  określone  obowiązki  w  ramach
działania w imieniu lub na rzecz tego podmiotu zbiorowego

68  Ibidem, s. 419.
69  Ibidem, s. 419.
70  Ibidem, s. 419.
71  M. Filar, w: A. Marek (red.), System prawa karnego. Zagadnienia ogólne., Warszawa 2010, t. I, s. 420.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 29

Konkludując pragnę wskazać, iż problem odpowiedzialności administracyjnoprawnej podmiotów

zbiorowych jest problemem zasadniczym w dobie rozwijającej się gospodarki i ciągle rosnącej liczby
podmiotów posiadających osobowość prawną, które biorą udział w obrocie prawnym i narażone są
na ewentualną odpowiedzialność administracyjno-karną w przypadku dopuszczenia się popełnienia
deliktu administracyjnego.

Powyższy problem pragnę zobrazować przykładem sankcji określonych w ustawie z 7 czerwca

2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

, której art. 29

ust.  6  stanowi:  „ustalając  wysokość  kary  pieniężnej,  wójt  (burmistrz,  prezydent  miasta)  uwzględnia
stopień  szkodliwości  czynu,  stopień  zawinienia  oraz  dotychczasową  działalność  przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego  i  jego  możliwości  finansowe”.  Wskazana  wyżej  regulacja  dowodzi,  iż
konieczne w tej sytuacji dla możliwości orzeczenia sankcji administracyjnej wskazanej w art. 29 ust. 1
ww.  ustawy  jest  odniesienie  się  do  zaprezentowanych  koncepcji  winy  zrzeszonej  podmiotów
zbiorowych,  jakim  to  podmiotem  niewątpliwie  jest  przedsiębiorstwo  wodociągowo-kanalizacyjne.
Równocześnie  można  jednoznacznie  zauważyć  tendencję  ustawodawcy  do  wprowadzania  licznych
tego  rodzaju  modyfikacji  dotyczących  orzekania  sankcji  administracyjnych  czy  to  w zakresie
przesłanek  aktualizacji  odpowiedzialności  administracyjno-karnej  czy  to  w zakresie  przesłanek
wymiaru kary za popełniony delikt administracyjny.

Dz. U. z 2001 roku, Nr 72, poz. 747 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 30

II.1.6. Uznanie administracyjne a wymierzenie sankcji administracyjnych

Analizując strukturę przestępstwa przedstawiłem w zarysie znamiona przedmiotowe,

posługując  się  terminologią  właściwą  nauce  prawa  karnego  materialnego,  jakie  muszą  zostać
spełnione  aby  organ  administracji  publicznej  właściwy  w  sprawie  mógł  rozważyć  zasadność
wymierzenia  sankcji  administracyjnej.  W  pracy  niniejszej  nie  zostaną  przedstawione  wszystkie
elementy  struktury  przestępstwa,  gdyż  zostanie  pominięta  strona  podmiotowa  deliktu
administracyjnego,  ze  względu  na  zbyt  obszerny  zakres  tego  zagadnienia  w  stosunku  do  zakresu
niniejszej pracy.

Jednakże dokonując analizy aktualnego prawodawstwa można natknąć się na liczne

sformułowania  jakimi  posługuje  się  ustawodawca,  których  poprawność  budzi  wiele  zastrzeżeń.
Chodzi  mi  o  konstruowanie  przesłanek  wymierzenia  sankcji  administracyjnej  poprzez  zastosowanie
techniki katalogu otwartego przesłanek i posługiwanie się określeniami takimi jak „w szczególności”,
„zwłaszcza”  itp.  Powyższe  rozwiązanie  budzi,  w  mojej  ocenie  zasadnicze  wątpliwości  natury
konstytucyjnej.  Każdy  podmiot  prowadzący  działalność  na  terytorium  Rzeczypospolitej  Polskiej
zobowiązany  jest  do  działania  zgodnie  z przepisami  prawa.  Powyższa  dyrektywa  z  jednej  strony
adresowana  jest  do  podmiotu  zewnętrznego  względem  administracji  publicznej,  podmiotu
administrowanego,  a  z  drugiej  adresowana  jest  do  ustawodawcy,  który  zgodnie  z zasadą
demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z 1997 roku, zobligowany jest
do  takie  kreowania  systemu  prawnego,  który  stwarzać  będzie  podmiotom  zobowiązanym  do
przestrzegania norm wchodzących w skład tego systemu poczucie bezpieczeństwa i pewności.

W związku z powyższym wątpliwe wydaje się kreowanie przez ustawodawcę norm o

charakterze represyjnym lub quasi-represyjnym jakimi to normami są normy sankcjonujące w
zakresie prawa administracyjnego.

W celu zobrazowania powyższego zastrzeżenia posłużę się przykładem określonym w art. 81

ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku – Prawo farmaceutyczne

, który stanowi „Główny

Inspektor  Farmaceutyczny,  a  w  odniesieniu  do  hurtowni  farmaceutycznych  produktów  leczniczych
weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, może cofnąć zezwolenie, w szczególności jeżeli [...]”. Jak
widać  ustawodawca  również  w  tym  przypadku  posługuje  się  katalogiem  otwartym  przesłanek
zastosowania sankcji administracyjnej cofnięcia uprawnienia. Powyższe rozwiązanie budzi zasadnicze
wątpliwości w  szczególności  w kontekście  przesłanek  natury  konstytucyjnej,  na  które  wskazywałem
powyższej  analizując  charakter  prawny  sankcji  administracyjnych  ograniczenia  lub  cofnięcia
uprawnienia,  gdzie  wykazałem  bardzo  duże  podobieństwo  do  sankcji  karnej  w  postaci  środka
karnego  zakazu  prowadzenia  określonego  rodzaju  działalności.  Dopuszczając  rozwiązanie  braku
jednoznacznego  określenia  sytuacji, w  których  podmiot  prowadzący  działalność,  w  tym wypadku w
zakresie  hurtowej  sprzedaży  wyrobów  farmaceutycznych,  może  budzić  wątpliwości  również  natury
konstytucyjnej, gdyż zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP „każdemu zapewnia się wolność wyboru i
wykonywania  zawodu  oraz  wyboru  miejsca  pracy”.  Wskazana  wyżej  norma  konstytucyjna
jednoznacznie  odnosi  się  również  do  wolności  prowadzenia  działalności  gospodarczej,  a  zatem
w powyższym  przypadku  również  do  prowadzenia  działalności  w  sferze  np.  sprzedaży  hurtowej
wyrobów  farmaceutycznych.  Jak  jednoznacznie  przyjmuje  się  w  doktrynie  prawa  konstytucyjnego

Dz. U. z 2001 roku, Nr 126, poz. 1381 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 31

wolności  o randze  konstytucyjnej  mogą  podlegać  ograniczeniu  tylko  i  wyłącznie  w  drodze  regulacji
ustawowej  i  regulacja  ta  nie  może  być  ani  lakoniczna  ani  też  tak  nieprecyzyjna  jak  przytoczony
przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne. Jak dowodzi przedstawiony przeze mnie przykład konieczne
jest  przyjęcie,  iż  w zakresie  przesłanek  stosowania  sankcji  administracyjnych  niezbędne  jest
wprowadzanie  regulacji  pozytywnych  o  charakterze  katalogu  zamkniętego,  gdyż  przeciwne
rozwiązanie może prowadzić do naruszenia wolności konstytucyjnych podmiotów administrowanych.
Powyższe stanowisko podziela również W. Wierzbowski, który w opinii do projektu ustawy – Przepisy
ogólne  prawa  administracyjnego  opracowanej  przez  byłego  Rzecznika  Praw  Obywatelskich  dr  Jana
Kochanowskiego,  wskazał,  iż  „szczególny  niepokój  może  budzić  wzrost  liczby  przepisów  opartych  o
uznanie  administracyjne,  sformułowanych  w  taki  sposób,  że  pachnie  to  „swobodnym  uznaniem”  w
najgorszym rozumieniu tego terminu, dotyczących stosowania różnego rodzaju sankcji przez organy
administracji”

II.1.7. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność za delikt administracyjny

W niniejszym rozdziale skupiłem się w zasadniczej mierze na przedstawieniu koncepcji budowy

deliktu  administracyjnego  w  oparciu  o  instrumentarium  wypracowane  przez  naukę  prawa  karnego
materialnego.  Powyższy  przedmiot  rozważań  pozostałby  niepełny  w  sytuacji  braku  próby  analizy
okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny, których rodzaje w zasadniczej
mierze  zostały  uwzględnione  przez  judykaturę.  W  związku  z powyższym  w  niniejszej  części  pracy
postaram się przedstawić dwie zasadnicze okoliczności, które judykatura wskazuje jako mogące mieć
wpływ  na  wyłączenie  odpowiedzialności  za  delikt  administracyjny  w  kontekście  ewentualnego
odniesienie  do  problematyki  winy,  nawet  pomimo  braku  normatywnego  wskazania  winy  jako
przesłanki uwzględnienia odpowiedzialności za delikt administracyjny.

II.1.8. Błąd co do prawa

Przechodząc do analizy okoliczności wyłączających odpowiedzialność administracyjno-karną

konieczne jest rozpoczęcie od okoliczności związanych z wyłączeniem tej odpowiedzialność w sytuacji
błędu co do prawa, gdyż patrząc na praktykę stosowania prawa administracyjno-karnego argument
oparty o zasadę ignorantia iuris non nocet stanowi większość uzasadnień odwołań od decyzji
orzekających sankcje administracyjne. Warto w tym miejscu odnieść się do dorobku dogmatyki prawa
karnego w zakresie tej okoliczności.

Na gruncie aktualnie obowiązującego kodeksu karnego z 1997 roku błąd co do bezprawności

czynu stanowi okoliczność wyłączającą winę, gdyż brak możliwości rozpoznania określonych nakazów
lub  zakazów  zawartych  w  normie  sankcjonowanej  jako  powszechnie  obowiązujących  wyklucza
możliwość  postawienia  sprawcy  czynu  realizującego  znamiona  typu  czynu  zabronionego  zarzutu,  iż
mógł on dać posłuch normie prawnej, gdyż z usprawiedliwionych przyczyn nie miał on świadomości
obowiązywania określonej normy prawnej w systemie prawa.

Jak wskazuje dogmatyka prawa karnego błąd co do bezprawności „może przybrać postać

urojenia albo nieświadomości co do obowiązywania określonych nakazów lub zakazów wynikających

74 W. Wierzbowski, Opinia do projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, publ.:

www.brpo.gov.pl

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 32

nie tylko z prawa karnego, ale z całości systemu prawa”

. Warto też wskazać, że błąd co do

bezprawności  czynu  może  mieć  postać  błędu  pierwotnego,  tj.  „sytuacji  gdy  sprawca  czynu  ma
świadomość  znaczenia  faktycznego  popełnionego  czynu,  a  więc  nie  myli  się  co  do  rzeczywistości,
jednak  pozostaje  w  błędzie  wyłącznie  co  do  oceny  prawnej  swojego  zachowania”

. Błąd wtórny z

kolei jest to „następstwo błędu co do okoliczności faktycznych, gdzie sprawca nie rozpoznaje
znaczenia czynu i łączy znaczenie prawne z błędnym wyobrażeniem przez siebie swojego
zachowania”

Powyższe koncepcje wskazują, iż na gruncie prawa karnego możliwe jest przypisanie

odpowiedzialności karnej za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary w sytuacji wykazania,
iż sprawca miał świadomość bezprawności swojego postępowania, ale na poziomie rozpoznawalności
tej  bezprawności.  Taka  sytuacja  skutkuje  koniecznością  uznania,  iż  nie  można  sprawcy  przypisać
zawinienia, a tym samym nie jest możliwe pociągnięcie sprawcy do odpowiedzialności karnej za dane
zachowanie.  Klucze  zatem  wydaje  się  zinterpretowanie  przesłanki  usprawiedliwionego  błędu  w
kontekście błędu co do bezprawności.

Jak wskazują A. Zoll i W. Wróbel o usprawiedliwionym błędzie w zakresie powyższego błędu

można mówić, gdy „błąd ten nie był do uniknięcia”

, a uzasadnieniem takiej oceny może być m.in.:

„niejasność regulacji prawnej lub niedostępność regulacji prawnej”

. Ważne wydaje się, iż doktryna

prawa karnego wskazuje na konieczność oceny błędu i ewentualnej możliwości usprawiedliwienia go
z  perspektywy  modelowego  obywatela  nie  abstrahując  równocześnie  od  aspektów  subiektywnych
jakie  mogą  mieć  miejsce,  gdy  podmiot,  którego  zachowanie  jest  ocenianie  znajduje  się  w  stanie
zakłócenia procesów odbioru i przetwarzania informacji. Doktryna prawa karnego wskazuje również
na  takie  okoliczności  jak  zbyt  krótkie  vacatio  legis  regulacji  prawnej  zawierającej  normy
sankcjonowane oraz na okoliczności związane z faktem zbyt krótkiego pobytu w kraju obowiązywania
danych norm.

Warto podnieść, że w nauce prawa karnego także sytuacja rozbieżności interpretacyjnych

danej normy sankcjonowanej, jest uznawana za okoliczność, która może usprawiedliwiać popełnienie
czynu w błędzie co do jego bezprawności. Ma to szczególnie miejsce w sytuacjach, gdy sam organ
orzekający w sprawie poweźmie wątpliwości w zakresie prawidłowej wykładni danej normy prawnej i
postanowi zwrócić się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego

Powyższa prezentacja dorobku nauki prawa karnego materialnego stanowi podstawę dla

rozważań  co  do  możliwości  przyjęcia,  iż  delikt  administracyjny  został  popełniony  w  błędzie  co  do
prawa. Należy na wstępie zauważyć, iż rozważania te mają charakter de lege ferenda, gdyż aktualnie
obowiązujący  porządek  prawny  nie  zawiera  przepisu  określającego  błąd  co  do  prawa  przy
popełnieniu  deliktu  administracyjnego  i  jego  zakresu  oraz  przesłanek  jego  zastosowania.  Jednakże
rozważania te uważam za konieczne i celowe dla pełnego przedstawienia problematyki jaka się wiąże
z kwestią stosowania sankcji administracyjnych, a tym samym ważne jest  dla konstruowania pełnej
koncepcji prawa administracyjno-karnego.

75  A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010, s. 386.
76  Ibidem. s. 386-387.
77  Ibidem, s. 387.
78  Ibidem, s. 387.
79  Ibidem, s. 387.
80  Ibidem, s. 389.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 33

Jak już wskazałem na wstępie argumenty oparte o zasadę ignorantia iuris non nocet stanowią

zasadniczą większość argumentów zawartych w odwołaniach od decyzji organów wymierzających
sankcje administracyjne. Prawo administracyjne materialne nie posługuje się ww. zasadę jednakże
jak powyższa zasada znajduje wyraz w normach prawa administracyjnego procesowego

. Powoduje

to, iż konieczne jest uwzględnienie tej zasady przez organy stosujące prawo w toku orzekania o
nałożeniu sankcji administracyjnej jako zasady procesowej mającej istotne znaczenie dla przyjęcia, iż
proces stosowania prawa nie zostanie przez podmioty kontrolujące jego wynik jakim jest decyzja
administracyjna, uznany niezgodny z normami prawa procesowego.

Konieczne jest zatem rozważenie ewentualnych przesłanej, które usprawiedliwiałyby

działanie przez podmiot w błędzie co do prawa. Problem jaki się w tym miejscu pojawia to pytanie
czy wystąpienie tych przesłanek skutkować winno wyłączeniem winy, która jak już zostało wykazane
wyżej  nie  stanowi  elementu  struktury  ok.  90%  deliktów  administracyjnych  czy  też  winno  wyłączać
bezprawność  czynu,  co  z  punktu  widzenia  poprawności  konstrukcji  prawnej  budzi  zasadnicze
wątpliwości.  Mogąc  zająć  własne  stanowisko  w  niniejszej  sprawie  uważam,  iż  budując  oddzielną
dziedzinę  jaką  jest  prawo  administracyjno-karne  należy  wprowadzić  do  niej  winę  jako  element
obligatoryjny  struktury  każdego  deliktu  administracyjnego,  a  co  za  tym  idzie  winien  zostać
wprowadzony  ustawowy  katalog  okoliczności  wyłączających  winę  i  umożliwiających  odstąpienie
przez organy stosujące prawo od stosowania określonych sankcji administracyjnych.

Warto w tym miejscu przedstawić propozycje doktryny prawa administracyjnego w zakresie

okoliczności,  których  wystąpienie  winno  skutkować  przyjęciem  działania  w  błędzie  co  do  prawa  i
odstąpieniem  od  nałożenia  kary  administracyjnej.  Zaprezentuję  tutaj  okoliczności  wyszczególnione
przez  Z. Duniewską,  która  dokonała  ich  analizy  i  podziału

. Autorka ta wskazała na następujące

„prawnie doniosłe fakty, które należy uznać za przesłanki usprawiedliwiające nieznajomość prawa:

(1) nieprawidłowe ogłoszenie aktu prawnego [zawierającego normy sankcjonowane – przyp.

Jacek Borek];

(2) bariery sięgnięcia do tekstu prawnego (np. brak publikatorów);
(3) mankamentami konstrukcji aktów prawotwórczych, uniemożliwiającymi bądź znacznie

utrudniającymi znalezienie poszukiwanych przepisów prawnych;

(4)  wadami słownego wyrażenia treści normy (np. zastosowanie mylącego pojęcia prawnego);
(5)  naruszenie obowiązku udzielenia „pomocy prawnej” przez podmioty stosujące prawo;
(6)  innymi  okolicznościami,  wynikającymi  w  szczególności  z  braku  realnej  możliwości  poznania

przepisów”

Przedstawiona wyżej klasyfikacja okoliczności usprawiedliwiających popełnienie deliktu

administracyjnego w mojej ocenie jest zasadniczo zbieżna z okolicznościami uwzględnianymi przez
doktrynę prawa karnego na gruncie kodeksu karnego z 1997 roku.

Specyficzną okolicznością nie występującą na gruncie prawa karnego, jaką należy podkreślić, jest

wskazane przez Z. Duniewską „naruszenie obowiązków udzielenie pomocy prawnej przez podmioty
stosujące prawo”. Należy zauważyć, iż zasada ta wywodzona w norm ogólnych procedury

81 Z. Duniewska, Fikcja powszechnej znajomości prawa w prawie administracyjnym, w: Prawo administracyjne w okresie transformacji,

(red.) E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999, 27-40.

82 Z. Duniewska, Ignoranttia iurs w prawie administracyjnym, Łódź 1998, s. 169.
83 Ibidem, s. 169.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 34

administracyjnej  jest  istotną  przesłanką  braną  przez  organy  kontrolujące  decyzje  administracyjne
i stanowi  często  jedną  z podstaw  uchylenia  wadliwej  decyzji  administracyjnej.  W mojej  ocenie
okoliczność ta nie stanowi  per se okoliczności usprawiedliwiającej  działanie  w błędzie co do prawa,
a jedynie  stanowi  przesłankę  uznania  wadliwości  samego  procesu  stosowania  prawa.  Otóż  chodzi
o to,  że  okoliczność  ta  dotyczy  w  mojej  ocenie  sytuacji  czasowo  późniejszej  niż  czas  popełnienia
deliktu administracyjnego. Postaram się to przedstawić na poniższym schemacie.

moment popełnienia

moment orzekania

deliktu administracyjnego

sankcji administracyjnej

Powyższy schemat jednoznacznie obrazuje sytuację, o której wspominam. Otóż w błąd co do

prawa jest to instytucja prawa materialnego, która ma na celu uwzględnienie atypowych okoliczności
faktycznych związanych z wiedzą na temat stanu prawnego lub jego interpretacją w chwili
popełnienie czynu stanowiącego delikt administracyjny. Oznacza to, iż konieczne jest badanie stanu
zaktualizowanej świadomości sprawcy deliktu administracyjnego w chwili popełnienia danego czynu
lub innych okoliczności faktycznych mających wpływ na ewentualne usprawiedliwienie procesu
decyzyjnego sprawcy.

Instytucja, o której mówi Z. Duniewska jest z kolei obowiązkiem, jaki ciąży na organie

stosującym prawo w toku procesu stosowania prawa, a zatem nie można mówić, iż jest to
okoliczność mogąca usprawiedliwiać zachowanie sprawcy stanowiące delikt administracyjny, gdyż to
w zasadniczej mierze delikt ów będzie stanowił podstawę prowadzenie określonego postępowania
administracyjnego.

Należy jednak zwrócić uwagę na jeden typ postępowań, którego wynik można uznać za quasi

pomoc  prawną,  a  którego  ewentualny  błąd  będzie  okolicznością  ekskulpującą  dla  sprawcy  danego
czynu. Chodzi o instytucję indywidualnej  interpretacji prawnej wydawanej przez organy podatkowe
właściwe  w  sprawie.  Zgodnie  z  art.  14k  ust.  1  ustawy  z  29  sierpnia  1997  roku  -  Ordynacja
podatkowa

„zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą lub przed doręczeniem

organowi  podatkowemu  odpisu  prawomocnego  orzeczenia  sądu  administracyjnego  uchylającego
interpretację  indywidualną  nie  może  szkodzić  wnioskodawcy,  jak  również  w  przypadku
nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej”. Powyższa norma w sposób jednoznaczny
stanowi okoliczność wyłączającą winę w sytuacji np. zastosowania się do indywidualnej interpretacji
podatkowej  dotyczącej  zobowiązań  podatkowych  z  tytułu  podatku  od  towarów  i usług.
Przedstawiona  wyżej  konstrukcja  jest  jedną  z  nielicznych,  normatywnych  regulacji  statuujących
okoliczność wyłączającą winę i wprowadzającą instytucję błędu do co prawa i ma charakter ogólny w
zakresie prawa podatkowego a nie jest jedynie instytucją szczególną (rozwiązaniem indywidualnym)
przewidzianym w ustawie szczególnej dla określonego typu sfer aktywności człowieka.

Dz. U. z 1997 roku, Nr 137, poz. 926 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 35

II.1.9. Błąd co do prawa czy pierwotna legalność a indywidualna interpretacja podatkowa

Kwestią odrębną i wymagającą dalszych badań jest klasyfikacja charakteru indywidualnej

interpretacji podatkowej w zakresie wpływu na odpowiedzialność administracyjną podmiotu
stosującego się do jej treści. Chodzi mi w szczególności o kwestię natury dogmatycznej, tj. pytanie czy
zastosowanie się treści indywidualnej interpretacji podatkowej w sytuacji, gdy interpretacja ta była
sprzeczna z normami prawa podatkowego, jest okolicznością wyłączającą winę podmiotu stosującego
daną interpretacją czy też należy mówić o tzw. pierwotnej legalności takiego zachowania

Wątpliwości te pojawiają się na tle rozumienia zachowania bezprawnego. Jak już

prezentowałem w  rozdziale  I niniejszej  pracy o bezprawności możemy mówić w sytuacji naruszenia
przez  zachowanie  określonego  podmiotu  nakazów  lub  zakazów  zawartych  w  normach
sankcjonowanych.  Oznacza  to,  iż  aby  można  było  przyjąć,  iż  zachowanie  podatnika  stanowi
naruszenie  prawa  podatkowego,  w  sytuacji  uprzedniego  wydania  indywidualnej  interpretacji
podatkowej, której ten podatnik był adresatem, konieczne jest przyjęcie, iż dokonał on przekroczenia
określonej  normy  sankcjonowanej  prawa  podatkowej  nakładającej  określone  obowiązki  fiskalne.
Pytanie jakie rodzi się w tym zakresie to czy zachowanie, które narusza normy zawarte w aktach rangi
ustawowej,  ale  jest  zgodne  z wykładnią  tych  norm  zawartą  w indywidualnej  i  konkretnej  decyzji
administracyjnej, jest zachowaniem bezprawnym czy też legalnym.

Wydaje się, iż w świetle wypowiedzi ustawodawcy zawartej w art. 14k ust. 1 Ordynacji

podatkowej  należy  uznać,  iż  indywidualna  interpretacja  podatkowa  jako  akt  stosowania  prawa
„domyka  system  prawny”  i  jest  jego  nierozłącznym  elementem,  a zatem  konieczne  jest  uznanie,  iż
jedynie  czyny  naruszające  również  i  wykładnię  norm  ustawowych  zawarte  w  danej  interpretacji
podatkowej są czynami bezprawnymi i w razie wypełnienia przez takie zachowania znamion deliktu
administracyjnego mogą rodzić odpowiedzialność administracyjno-karną.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, iż o pierwotnej legalności będzie można mówić

jedynie  w  sytuacji,  gdy  podmiotem  dopuszczającym  się  czynu  zgodnego  z  wykładnią  zawartą  w
indywidualnej  interpretacji  podatkowej  jest  adresat  tej  decyzji.  W  przypadku  zachowania  osoby
trzeciej,  zakładając  tożsamość  okoliczności  faktycznych  towarzyszących  takiej  sprawie,  w  mojej
ocenie  można  mówić  co  najwyżej,  iż  występuje  okoliczność  usprawiedliwiająca  błąd  co  do  prawa,
jednakże  tylko  i  wyłącznie  w  sytuacji,  gdy  zagadnienie,  którego  dotyczy  indywidualna  interpretacja
podatkowa  powodują  rozbieżność  orzeczniczą  organów  podatkowych  i sądów  administracyjnych
oraz,  jeżeli  dla  podmiotu  trzeciego  organem  właściwym  w danej  sprawie  jest  organ,  który  wydał
indywidualną interpretację podatkową, którą kierował się ów podmiot.

A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna., Kraków 2010, s. 167.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 36

ROZDZIAŁ III SANKCJE ADMINISTRACYJNE W ŚWIETLE STANDARDÓW PRAWA

MIĘDZYNARODOWEGO

Rozdziały poprzedzające były w zasadniczej mierze poświęcone przedstawieniu charakterystyki

materialnych  cech  konstruktu  jakim  są  sankcje  administracyjne  oraz  koncepcji  prawa
administracyjno-karnego jako specyficznej dziedziny prawa, która ewoluowała z prawa wykroczeń. W
niniejszym  rozdziale  uważam  za  zasadne  odniesienie  się  do  spostrzeżeń  jakie  na  temat  sankcji
administracyjnych  poczyniły  organy  orzecznicze  organizacji  międzynarodowych,  których
Rzeczypospolita Polska jest członkiem, a w szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej
„ETPC”)  i  sama  Rada  Europy,  której  ów  Trybunał  jest  członkiem.  Zasadność  prezentacji  tez  ETPC
wydaje  się  celowa  z punktu  widzenia  wniosków  jakie  wypływać  będą  z  niniejszej  pracy  jak  również
pozwoli

zrozumieć

argumentację

krytyczną

dotyczącą

konstrukcji

postępowania

sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli orzeczeń organów administracji publicznej
nakładających sankcje administracyjne.

Mam na względzie, iż przedmiot pracy nie dotyczy wpływu orzecznictwa międzynarodowego na

kształtowanie się norm zawierających sankcje administracyjne w Polsce, dlatego też w rozdziale tym
przedstawię tylko wybrane orzeczenia ETPC, w który odnosił się on do problemu zgodności rozwiązań
zawierających takie sankcje z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności.

W drugiej części niniejszego rozdziału odniosę się do prawa międzynarodowego regulującego

ww. kwestie, pomimo iż nie ma ono charakteru prawa wiążącego Rzeczpospolitą Polską, jednakże ze
względu na rangę instytucji jaką jest Rada Europy i jej zasługi w zakresie kształtowania norm
dotyczących ochrony praw człowieka.

III.1.

Ujęcie sankcji administracyjnych i gwarancji procesowych ich wymierzania w świetle
orzecznictwa Europejskiego Trybunały Praw Człowieka

Zasadniczym problemem jaki stanowi przedmiot orzekania Europejskiego Trybunały Praw

Człowieka  jest  art.  6  EKPC,  który  stawowi,  iż  „każdy  ma  prawo  do  sprawiedliwego  i  publicznego
rozpatrzenia  jego  sprawy  w  rozsądnym  terminie  przez  niezawisły  i  bezstronny  sąd  ustanowiony
ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach  i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności
każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”.  ETPC w liczny wyrokach musiał
odnieść się do pojęcia sprawy karnej i co za tym idzie dokonać analizy zasadności zarzutów względem
prawa  karnego  dotyczących  gwarancji  procesowych  dla  podmiotu  względem,  którego  sankcje  takie
się stosuje.

Prezentację rozważań ETPC należy rozpocząć od sposobu zdefiniowania „sprawy karnej”,

gdyż definicja ta wyznaczy zakres stosowania pozostałych gwarancji procesowych przewidzianych
przez Konwencję dla tego rodzaju spraw. Na wstępie pragnę wskazać na wyrok w sprawie Őztűrk v.
Niemcy wydany w dniu 21 lutego 1984 roku

, w którym Trybunał wskazał, iż „Konwencja nie

zakazuje państwom – przy wykonywaniu funkcji strażnika interesu publicznego – tworzenia i
utrzymywania zróżnicowania kategorii czynów zagrożonych karą w prawie krajowym i definiowania

Őztűrk v. Niemcy z dnia 21.02.1984 rok, sygn. akt A-730.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 37

granic  między  nimi.  Nie  oznacza  to  jednak,  że  klasyfikacja  taka  ma  rozstrzygające  znaczenie  ze
względu  na  cele  Konwencji.  Gdyby  państwa  mogły  swobodnie,  przez  zakwalifikowanie  czynu
zagrożonego  karą  jako  przekroczenie  porządkowe,  a  nie  przestępstwo,  wyłączyć  działanie
fundamentalnych klauzul art. 6 i 7 Konwencji, stosowanie tych postanowień byłoby uzależnione od ich
suwerennej woli. Swoboda rozciągająca się tak daleko mogłaby prowadzić do rezultatów niezgodnych
z przedmiotem i celem Konwencji”.

Przytoczony wyrok jest niezwykle istotny ze względu na fakt jednoznacznego stwierdzenia

przez  Trybunał,  iż  formalne  zabiegi  legislacyjne  ustawodawców  krajowych  nie  mają  wpływu  na
wyłączenie  gwarancji  przewidzianych  w  EKPC  dla  spraw  karnych,  a  zatem  nie  mają  znaczenia  dla
klasyfikowania przez ETPC danych spraw jako sprawy karne. Jak zauważa D. Szumiło-Kulczycka ma to
„istotne  znaczenie  dla  sankcji  administracyjno-karnych,  tak  różnorodnie  ujmowanych
w poszczególnych systemach państw stron konwencji”

Zgodnie ze stanowiskiem D. Szumiło-Kulczyckiej „organy konwencji, w toku badania

faktycznego charakteru czynu zabronionego i natury sankcja jaka za dany czyn grozi biorą pod uwagę
kryteria dwojakiego rodzaju, tj. (1) zakres zastosowania normy sankcjonowanej oraz (2) cel normy
sankcjonującej”.

Analiza orzecznictwa ETPC wskazuje, iż zdaniem Trybunały o sankcji karnej w rozumieniu

Konwencji  można  mówić,  gdy  norma  sankcjonowana  ma  powszechne  zastosowanie  oraz  zostały
ustanowione  w  celach  tak  prewencyjnych  jak  i represyjnych,  jak  również  gdy  odznacza  się  ona
odpowiednim  stopniem  dolegliwości  polegających  z  jednej  strony  na  odebraniu  jednostce
określonego uprawnienia a z drugiej na nałożeniu na jednostkę określonego rodzaju obowiązków

Powyższe rozumienie pojęcie sprawa karna implikuje konieczność wyłączenia spraw

dyscyplinarnych z zakresu tego rodzaju postępowań. Stanowisko takie Trybunał zajął w sprawie
Demicoli v. Malta

oraz w sprawie Engel v. Holandia

. W sprawie Engel v. Holandia przedmiotem

badania przez Trybunał były kwestie zasadności i gwarancji w toku postępowania dyscyplinarnego w
wojsku. Jak zauważył Trybunał „jeżeli sprawa ma charakter dyscyplinarny według prawa krajowego a
jest sprawą karną według kryteriów strasburskich, nie oznacza to jeszcze, że konieczne jest
przekształcenie postępowania dyscyplinarnego w karne. Z punktu widzenia art. 6 istotne jest bowiem
jedynie to, czy postępowanie w sprawie, która w świetle kryteriów strasburskich ma charakter sprawy
karnej, odpowiada standardowi określonemu w art. 6”

Jak wskazują przedstawiciele zagranicznej nauki prawa administracyjnego po analizie linii

orzeczniczej ETPC, ukształtowanej w zakresie art. 6 EKPC, uznaje za sprawę karną każdą sprawę,
której przedmiotem jest zbadanie zarzutu naruszenia normy prawnej i możliwe jest w przypadku
stwierdzenia takiego naruszenia zastosowania określonej w przepisie prawnym sankcji

. Przykładem

wskazywanym  przez  przedstawicieli  doktryny  prawa  są  wyroki  Europejskiego  Trybunały  Praw
Człowieka wydane w sprawach dotyczących zgodności z EKPC sankcji w postaci opłat dodatkowych w
przypadku wskazaniem nieprawidłowej podstawy opodatkowania. Powyższy przedmiot badania miał
miejsce  w  sprawie  Bendenoun  v. Francja,  w  której  Trybunał  wskazał,  iż  „środki  takie  mają

87  D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 79.
88  Ibidem, s. 79.
89  Wyrok ETPC z dnia 27 sierpnia 1991 roku w sprawie Demicoli v. Malta, sygn. akt A-210.
90  Wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 roku w sprawie Engel v. Holandia, sygn. akt A-232/A.
91  P. van Dijk, G.J.H. van Hoof theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Deventer-Boston 1990, s. 314.
92  P. van Dijk, G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Deventer-Boston 1990, s. 314.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 38

powszechne zastosowanie i równocześnie ich celem nie jest tylko naprawienie szkody ale także
odstraszenie”

Powyższe stanowisko Trybunału zwraca uwagę na funkcję określonej normy prawnej

podlegającej  jego  kognicji  i  odnosi  ją  do  celów  norm  karnych,  jakimi  są  prewencja  generalna  i
indywidualna.  Stanowisko  zajmowane  przez  ETPC  w zakresie  analizy  określonych  norm  prawnych  z
punktu  widzenia  ich  normy  dowodzi,  iż  Trybunał  jednoznacznie  dokonuje  klasyfikacji  określonych
norm  jako  norm  o charakterze  karnym  w  każdym  przypadku,  gdy  ich  celem  jest  działanie
prewencyjne.  Z  takim  stanowiskiem  mamy  m.in.  do  czynienia  w wyroku  ETPC  Stenuit  v.  Francja,
której  przedmiotem  było  badanie  norm  statuujących  sankcje  administracyjne  na  gruncie  prawa
antymonopolowego.  W tej  sprawie  Trybunał  wskazał,  iż  „administracyjnoprawny  sposób  regulacji
prawa  antymonopolowego  nie  zmienia  faktu,  że  zarówno  natura,  jak  i  surowość  spotykanych  tam
sankcji, wreszcie prewencyjna ich funkcja nadaje im kształt represji typowo karnej”

Przytoczony wyżej wyrok ETPC poza zwróceniem uwagi na funkcję normy ustanawiającej

określone sankcje dla prawidłowego zaklasyfikowania danej normy do prawa karnego lub też prawa
administracyjno-karnego, istotna jest uwaga Trybunału dotycząca braku istotności klasyfikacji danej
normy przez samego ustawodawcę dla jej odpowiedniej klasyfikacji w świetle art. 6 EKPC. Warto tutaj
przytoczyć  stanowisko  doktryny  prawa  międzynarodowego,  która  wskazuje,  iż  „nie  jest  kwestią
przesądzającą czy w świetle prawa krajowego danego kraju sprawa ma charakter sprawy toczącej się
w  wyniku  oskarżenia  o charakterze  prawnym  czy  też  nie.  Ważne  jest  aby  ustawodawcy  krajowi  nie
uciekali  od  restryktywnego  standardu  określonego  w  art.  6  i 7,  poprzez  dekryminalizację  pewnych
zachowań polegających na przekwalifikowaniu ich na wykroczenia lub delikty administracyjne”

Oznacza to również dla polskiego ustawodawcy konieczność każdorazowego badania

charakteru  samej  normy  określającej  sankcję  prawną  w  celu  jej  prawidłowej  klasyfikacji  i  w
konsekwencji  przewidzenia  dla  niej  stosownych  gwarancji  procesowych  określonych  tak  w
Konstytucji RP z 1997 roku jak i w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Istotnym zagadnieniem jakie rozważał Europejski Trybunał Praw Człowieka jest problem

kwalifikacji  sankcji  finansowych  jaki  sankcji  karnej.  Jak  wskazują  przedstawiciele  doktryny
orzecznictwo ETPC w tym zakresie jest niekonsekwentne. Warto wskazać, iż w sprawie Weber oraz w
sprawie Ravensborg Trybunał uznał, iż zagrożenie karą porządkową rzędu 200-400 euro jest dotkliwe
i  należy  takie  zagrożenie  traktować  jako  sankcję  represyjną  (karną),  a  w  sprawie  Putz  v.  Austria
wskazał,  iż  przy  grzywnie  przekraczającej  kwotę  1500  euro  nie  należy  mówić  o kwalifikacji  danej
sprawy  jako  sprawy  karnej.  W związku  z  powyższym  brakiem  konsekwencji  w  kwalifikacji  danej
sprawy  jako  sprawy  karnej  w  oparciu  o  kryterium  wysokości  grożącej  sankcji  finansowej  należy
doktryna  uznała,  iż  należy  jako  takie  kryterium  uznać  ewentualną  okoliczność  zagrożenia  karą
izolacyjną  w  sytuacji  nie  uiszczenia  ww.  opłaty  stanowiącej  sankcję  oraz  czy  brak  uiszczenia  ww.
opłaty skutkować będzie ujawnieniem danej osoby w rejestrze karnym

93  D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 80.
94  Wyrok ETPC z dnia 2 września 1998 roku w sprawie Kudabec v. Słowacja, sygn. akt RJ 1998-VI.
95  P. Hofmański, W. Wróbel , w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Warszawa 2010, t. I, s. 274-

275.

96 Wyrok ETPC w sprawie Putz v. Austria z dnia 13 grudnia 1993 roku.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 39

Należy w tym miejscu jednak wskazać, iż Trybunał jednoznacznie podkreślił, iż „nie można z

grzywną zrównać orzeczenia o obowiązku zwrotu państwu uszczuplonych należności, np. o
charakterze podatkowym”

Konsekwencją uznania określonych przepisów prawnych za zawierające normy

sankcjonujące,  jak  np.  uznanie  określonej  opłaty  dodatkowej  wymierzanej  w drodze  postępowania
administracyjnego  poprzez  wydanie  decyzji  administracyjnej,  skutkuje  koniecznością  przyjęcia  dla
danej  regulacji  prawnej  standardów  przewidzianych  przez  Konwencję  o  Ochronie  Praw  Człowieka
i Podstawowych  Wolności,  tj.  m.in.  (1)  zasady  ustawowej  określoności  czynów  zabronionych
(deliktów  administracyjnych)  uwzględniającej  możliwość  dookreślenia  kwestii  szczegółowych  w
aktach ranki podustawowej oraz (2) zasady zakazu retroaktywności norm sankcjonujących.

Odnosząc się do powyższych standardów pragnę wskazać, iż wskazane zostały powyżej dwie

zasadnicze  zasady  jakie  określił  Trybunał  dla  spraw  karnych  w  ich  ujęciu  materialnoprawnym,  a
mianowicie  obowiązek  ustawowego  określenia  znamion  typów  czynów  zabronionych  oraz  zakaz
retroaktywności  sankcji  karnych.  W odniesieniu  do  pierwszej  z  zasad,  to  jest  kwestii  określoności
znamion  czynu,  którego  popełnienie  stanowić  będzie  sprawę  karną  w  rozumieniu  EKPC
a równocześnie  będącego  deliktem  administracyjnym  w  rozumieniu  koncepcji  prawa
administracyjno-karnego,  postulowane  jest  wprowadzenie  choć  częściowej  kodyfikacji  zasad
ogólnych  materialnego  prawa  administracyjnego  w tym  zapisanie  zasady  nullum  crimen  sine  lege
scripta oraz zasady nullum crimen sine lege certa. Obie zasady stanowią fundament prawa karnego
materialnego  i  jako  takie  w  sposób  szczególny  przestrzegane  są  przez  ustawodawcę  oraz
uwzględniane przez Trybunał Konstytucyjny RP, a także Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Wprowadzenie ww. zasad wydaje się, w świetle pojmowania przez ETPC pojęcia sprawy karnej,

konieczne w zasadniczej większości regulacji statuujących sankcji administracyjne, a w szczególności
sankcje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień albo określające administracyjne kary pieniężne
znacznych rozmiarów.

Jak wykazałem we wcześniejszej części pracy obecnie ustawodawca w odniesieniu do sankcji

administracyjnych  nie  tyle  nie  przestrzega  tej  zasady  co  w sposób  lekceważący  do  niej  podchodzi
poprzez tworzenie katalogu otwartego znamion przedmiotowych typów deliktów administracyjnych.
W mojej ocenie, mając na względzie rozmiary dolegliwości jakie wywołać może zastosowanie licznych
z sankcji administracyjnych przewidzianych w polskim ustawodawstwie, konieczne jest uznanie przez
ustawodawcę  represyjnego  charakteru  sankcji  administracyjnych  i przyjęcie  choćby  części
standardów  przewidzianych  dla  sankcji  karnych  sensu  stricto,  a  w  szczególności  zaakceptowanie  i
przestrzeganie zasady określoności znamion typów deliktów administracyjnych.

97 P. Hofmański, W. Wróbel, w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Warszawa 2010, t. I, s. 287.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 40

III.2.

Wytyczne Rady Europy w zakresie stosowania sankcji administracyjnych przez państwa
członkowskie

Prezentując stanowisko organów międzynarodowych dotyczące stosowania sankcji

administracyjnych  należy  wskazać  również  na  wytyczne  Rady  Europy,  której  to  organizacji
Rzeczypospolita  Polska  jest  członkiem,  dotyczące  stosowania  sankcji  administracyjnych.  Na  wstępie
należy  zauważyć,  iż  wytyczne  te  noszą  nazwę  Rekomendacji  Nr  R  (91)  1  Komitetu  Ministrów  Rady
Europy w zakresie sankcji administracyjnych. Rekomendacje  te mają charakter  soft  law  a zatem nie
mają  charakteru  wiążącego  dla  państw  członkowskich  Rady  Europy,  a  jedynie  wyrażają  stanowisko
organu  tej  organizacji  jakim  jest  Komitet  Ministrów  co  do  kierunku  rozwiązań  prawnych  jakie
państwa  członkowskie  winny  wprowadzać  w  swoich  ustawodawstwach  wewnętrznych  celem
zapewnienie  standardów  wskazanych  w rekomendacji.  Można  zatem  zadać  pytanie  jaki  jest  sens
omawiania przedmiotowej rekomendacji w  niniejszej pracy. Otóż w mojej opinii cały system prawa
administracyjno-karnego  jest  na  etapie  kształtowania  i  dynamicznego  rozwoju  co  wywołuje
konieczność  wskazywania  na  istniejące  rozwiązania  oraz  wartości,  na  których  dane  rozwiązania  są
oparte celem wprowadzenia przez ustawodawcę rozwiązań najbardziej optymalnych.

Powyższa rekomendacja w swojej preambule wskazuje, iż za sankcje administracyjne uznaje

„akty administracyjne, które nakładają kary na osoby fizyczne w sytuacji zachowań naruszających
ustanowione reguły, w tym kary grzywny oraz wszelkie inne środki karne, pieniężne lub nie”

Definicja sankcji administracyjnych przyjęta w rekomendacji wydaje się zatem być bardzo

szeroka,  gdyż  obejmuje  wszelkiego  rodzaju  sankcje,  w  tym  grzywnę  i środki  karne,  a  za  kryterium
rozróżnienia sankcji administracyjnych od innych sankcji zdaje się przyjmować kryterium formalne w
postaci  charakteru  orzeczeniu  w jakim  sankcje  te  są  wymierzenia,  a  mianowicie  aktu
administracyjnego.

Równocześnie w preambule rekomendacja jednoznacznie wskazuje, iż za sankcje

administracyjne nie uznaje „środków, które władze administracyjne zobowiązane są podjąć w wyniku
postępowania karnego oraz sankcje administracyjne”

Artykuł 1 ww. rekomendacji stanowi, iż „stosowane sankcje administracyjne oraz okoliczności

w jakich mogą być stosowane powinny być określone prawnie”

100

. Wskazana wyżej regulacja

jednoznacznie  sugeruje  państwom  członkowskim  Rady  Europy  aby  w  sytuacji  wprowadzania  do
systemu  prawnego  sankcji  administracyjnych,  w  rozumieniu  rekomendacji,  z  jednej  strony
wprowadzały  je  do  systemy  prawa  pozytywnego  (prawa  stanowionego),  tak  by  nie  mogły  one
wynikać li tylko z działalności orzeczniczej organów administracyjnych, a z drugiej strony, aby warunki
ich  orzekania,  a  zatem  przesłanki  aktualizacji  odpowiedzialności  za  delikt  administracyjny,  również
były określone prawnie. Artykuł powyższy wprowadza zatem zasadę nullum crimen sine lege scripta
oraz nullum crimen sine lege certa.

Zgodnie z art. 2 ww. rekomendacji „

żadne sankcje administracyjne nie mogą być nałożone za

czyn, który w chwili jego popełnienie, nie był zabroniony pod groźbą kary. Jeżeli sankcja mniej

98 Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy R (91) 1 – Preambuła: „[...] Administrative acts which impose a penalty on persons on

account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or not.”

99 Rekomendacja R (91) 1 – Preambuła: „[...] measures which administrative authorities are obliged to take as a result of criminal

proceedings and disciplinary sanctions […].”

100 Rekomendacja R (91) 1, Art. 1 „The applicable administrative sanctions and the circumstances in which they may be imposed shall be

laid down by law.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 41

dotkliwa była wykonywana w chwili, gdy czyn został popełniony, a sankcja surowsza została kolejno
orzeczona, sankcja mniej dotkliwa może nie być wykonywana. W przypadku wejścia w życie mniej
dotkliwych rozwiązań winny one zostać zastosowane względem osoby, co do której władze
administracyjne prowadzą postępowanie w przedmiocie nałożenia sankcji”

101

Powyższa norma jednoznacznie statuuje zasadę lex mitior agit, co w chwili obecnej w

systemie  prawa  polskiego  ma  zastosowanie  wyłącznie  na  gruncie  prawa  karnego  materialnego.
Wydaje  się,  w  mojej  ocenie,  iż  wprowadzenie  powyższego  rozwiązania  na  grunt  prawa
administracyjno-karnego  jest  uzasadnione  tymi  samymi  racjami  jakie  przyświecają  ustawodawcy
wprowadzającemu przedmiotowe rozwiązania na gruncie prawa karnego. Nie znajduje tutaj wsparcia
idea,  iż  każde    przewinienie  administracyjne  winno  podlegać  bezwzględnej  karze,  gdyż  jest  to
argument na zupełnie innej płaszczyźnie dyskusji, oczywiście z wyjątkiem sytuacji pełnej depenalizacji
deliktów administracyjnych. Otóż w sytuacji złagodzenia sankcji administracyjnej za określony delikt
administracyjny  przez  racjonalnego  ustawodawcę  należy  uznać,  iż  nie  ma  różnicy  w  stopniu
społecznej  niebezpieczeństwa  oraz  wyrządzonego  zła  pomiędzy  deliktem,  jaki  miał  miejsce  przed
częściową depenalizacją a deliktem popełnionym już w chwili obowiązywania ustawy łagodniejszej.

Zasada zawarta w art. 3 rekomendacji stanowi, iż „względem żadnej osoby nie może być

orzeczona  sankcja  administracyjna  dwa  razy  za  ten  sam  czyn,  oparta  na  tych  samych  podstawach
prawnych oraz regułach chroniących interes społeczny. W sytuacji, gdy ten sam czyn daje podstawy
do  działania  dwóm  lub  większej  liczbie  organów  administracji,  działających  w  celu  ochrony  różnych
sfer  interesu  społecznego,  każdy  z  tych  organów  powinien  wziąć  pod  uwagę,  wymierzając  sankcję
administracyjną, każdą sankcję nałożoną uprzednio za ten sam czyn”

102

Zasada wyrażona w art. 3 rekomendacji R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy jest bardzo

ciekawa  z  punktu  widzenia  swojej  konstrukcji  oraz  okoliczności,  które  zdaje  się  uwzględniać.  Otóż
przepis  ów  odnosi  się  bezpośrednio  do  znanej  prawu  karnemu  materialnemu  konstrukcji  zbiegu
przestępstw  oraz  zbiegu  przepisów,  których  to  konstrukcji  w  chwili  obecnej  nie  będę  analizował.
Wskazać pragnę jedynie, iż zagadnienie powyższe budzi bardzo duże kontrowersje tak w dogmatyce
prawa  karnego  jak  i  w  judykaturze.  Dlatego  też  zauważenie  przez  Komitet  Ministrów  Rady  Europy
problemu  zbiegu  deliktów  administracyjnych  oraz  zbiegu  przepisów  je  statuujących  jest  istotne.
Ważne  szczególnie jest to, iż w odróżnieniu od postępowania karnego, w którym to ten sam organ
dokonuje oceny zbiegających się przepisów, w sytuacji, gdy ten sam czyn wyczerpuje znamiona kilku
deliktów  administracyjnych  określonych  w  różnych  aktach  prawnych  i  poddanych  orzecznictwu
oddzielnych organów administracji publicznej może powstać zasadnicza wątpliwość czy nie dochodzi
do  złamania  zasady  ne  bis  in  idem.  Zgodnie  z  tą  zasadą,  na  gruncie  prawa  karnego  procesowego,
zgodnie  z  art.  17  §  1  pkt.  7  ustawy  z  6  czerwca  1997  roku  –  Kodeks  postępowania  karnego

103

„w

przypadku uznania przez organ procesowy, że postępowanie karne co do tego samego czynu tej

101 Rekomendacja R (91) 1, Art. 2

„n

o administrative sanction may be imposed on account of an act which, at the time when it was

committed, did not constitute conduct contrary to the applicable rules. Where a less onerous sanction was in force at the time when
the act was committed, a more severe sanction subsequently introduced may not be imposed. The entry into force, after the act, of
less repressive provisions should be to the advantage of the person on whom the administrative authority is considering imposing a
sanction.”

102 Rekomendacja R (91) 1, Art. 3 „A person may not be administratively penalised twice for the same act, on the basis of the same rule of

law or of rules protecting the same social interest. When the same act gives rise to action by two or more administrative authorities,
on the basis of rules of law protecting distinct social interests, each of those authorities shall take into account any sanction previously
imposed for the same act.”

103

Dz. U. z 1997 roku, Nr 89, poz. 555 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 42

samej osoby zostało prawomocnie zakończone albo toczy się wcześniej wszczęte, winny one umorzyć
postępowanie, ze względu na wystąpienie przeszkody procesowej”

104

Powstaje zatem pytanie co w sytuacji, gdy czyn sprawy stanowiący delikt administracyjny

narusza  kilka  przepisów  prawa  administracyjnego  i  tym  samym  ma  miejsce  zbieg  przepisów.  Czy
możliwe  jest  stosowanie  reguł  wypracowanych  przez  doktrynę  prawa  karnego  dotyczących
kwalifikacji  prawnej  czynów  stanowiących  przestępstwo  i  pozostających  w  zbiegu.  Odpowiedź  na
pytanie należy oprzeć z jednej strony na ostatnim zdaniu art. 3 rekomendacji a z drugiej na kwestii
właściwości rzeczowej organów wymierzających sankcje administracyjne. Sytuacja jaka ma miejsce w
chwili  obecnej  obliguje  każdy  organ  właściwy  w  zakresie  merytorycznym,  którego  dotyczyło
naruszenie  norm  sankcjonowanych  przez  sprawcę,  do  wymierzenia  oddzielnie  sankcji
administracyjnych, a jedynie miarkowanie jej wysokości, w przypadku sankcji względnie określonych
może  dawać organowi  luz decyzyjny i pozwoli mu uwzględnić fakt  wymierzenia innej  sankcji  za ten
sam czyn przez inny organ. Nie jest w mojej ocenie możliwe w przyszłości wypracowanie, w oparciu
o aktualny  model  struktury  administracji  publicznej,  systemu,  który  pozwoliłby  na  pełne
uwzględnienie  art.  3  rekomendacji,  a  w  szczególności  kwestii  zbiegu  przepisów  i pozwolił
wypracować specyficzne dla prawa administracyjno-karnego reguły wyłączania. Wynika to z faktu, iż
każdy  organ  został  przez  ustawodawcę  powołany  do  działania  w  określonym  zakresie  spraw
odmiennych  rodzajowo  (rzeczowo),  co  uniemożliwia  mu  wypowiadanie  się,  lub  też  przekazanie
w całości  sprawy  do  rozpoznania  innemu  organowi,  który  zajmuje  się  inną  dziedziną  życia
społecznego. Równocześnie jak wskazuje sama rekomendacja w swoim art. 3, organy te zobowiązane
są  do  ochrony  właściwych  dla  siebie,  opartych  o  swoją  właściwość  rzeczową,  sfer  interesu
publicznego,  co  tym  bardziej  utrudnia  rozwiązanie  sytuacji  zbiegu  przepisów  w  momencie
popełnienia deliktu administracyjnego oraz nie naruszanie zasady ne bis in idem.

W mojej ocenie rozwiązaniem jakie może doprowadzić do poszanowania ww. zasad jest

tworzenie  odrębnych  organów  orzekających  w  sprawach  administracyjno-karnych,  na  wzór
rozwiązania francuskiego, które polega na utworzeniu specjalnej kategorii urzędników orzekających
w  szerokim  aspekcie  spraw  karnych  (tzw.  AAI  –  Autorités  Administratives  Indépendantes).  Takie
usytuowanie  organów  właściwych  tylko  i  wyłącznie  w  sprawach  dotyczących  orzekania  sankcji
administracyjnych pozwoli na określenie ich właściwości w taki sposób, iż będą mogli oni rozpatrywać
sprawy o popełnienie deliktu administracyjnego w przypadku występowania zbiegu przepisów.

W mojej ocenie warto również zwrócić uwagę na polskie rozwiązanie jakim jest powierzenie

licznych  spraw  organom  samorządu  terytorialnego  jak  np.  wójtom,  burmistrzom  lub  prezydentom
miast.  Takie  rozwiązanie  w  sytuacji  orzekania  sankcji  administracyjnych  mogłoby  mieć  liczne
pozytywne  cechy,  abstrahując  od  uwag  dotyczących  konstrukcji  podmiotowej  postępowania,  o
których  będę  mówił  później.  Otóż  powierzenie  zbiegających  się  kompetencji  jednemu  podmiotowi
jakim  jest  wójt,  burmistrz  lub  prezydent  miasta  może  być  odpowiednikiem  instytucji  AAI  w  prawie
francuskim. Jednakże biorąc pod uwagę praktykę organów i bardzo selektywne rozpatrywanie spraw,
nie jako „po kawałku” przez poszczególne wydziały urzędów gmin i miast, obsługujących dany organ
administracji  lokalnej  może  stanowić  znaczne  faktyczne  utrudnienie  poprawności  funkcjonowania
postępowania w tym zakresie i zapewnienie zasady określonej w art. 3 rekomendacji.

104 Z. Świda, Postępowanie karne. Część ogólna., Warszawa 2008, s. 47.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 43

Art. 4 rekomendacji stanowi, iż „jakiekolwiek działanie organów administracji publicznej

przeciwko zachowaniom sprzecznym z obowiązującym prawem powinny być podejmowane w
rozsądnym okresie czasu. W przypadku, gdy organy administracji publicznej wszczęły postępowanie,
którego wynikiem może być nałożenie sankcji administracyjnych, organy te winny działać w
rozsądnym tempie w danych okolicznościach”

105

Zasada określona w powyższej wytycznej Rady Europy jest niezwykle istotna i koresponduje z

art. 6 ust. 1 EKPC, który wskazuje, iż każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
Bardzo  podobne  wymagania  określa  art.  45  ust.  1  Konstytucji  RP  oraz  art.  35  Kpa.  W  związku  z
powyższym  należy  wskazać,  iż  rozwiązanie  to  jest  powtórzeniem  jednej  z  najważniejszych  zasad
procesowych  jakie  przyświecają  współczesnemu  procesowi,  tak  administracyjnemu  jak  i  karnego,
gdyż  stan  niepewności  sprawcy  deliktu  administracyjnego  co  do  odpowiedzialności  i możliwych
konsekwencji,  których  dolegliwość  np.  ekonomiczna  może  być  znaczna,  jest  stanem  niepożądanym
i winien on trwać możliwie jak najkrócej.

Artykuł 5 ww. rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy stanowi, że „każda procedura,

której wynikiem może być orzeczenie sankcji administracyjnych, powinna z szacunku do osoby, której
dotyczy, zakończyć się wydaniem decyzji kończącej sprawę”

106

. Powyższa zasada jest w mojej ocenie

zasadą komplementarną względem normy art. 4 rekomendacji R (91) 1, gdyż stanowi dyrektywę dla
organu nie tylko zakończenia sprawy w rozsądnym terminie ale zakończenia jej w określonej formie,
która związana jest z powstaniem określonych skutków prawnych, jak ma to miejsce w sytuacji
zakończenia sprawy wydaniem decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 przedmiotowej rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy w celu

zapewnienia sprawiedliwego postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej
konieczne jest przestrzeganie następujących gwarancji procesowych:

(1) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna zostać poinformowana o stawianych jej zarzutach;

(2) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna mieć zapewnioną odpowiednią ilość czasu dla przygotowania swojej obrony, z
uwzględnieniem stopnia złożoności sprawy oraz dolegliwości sankcji administracyjnych, jakie
jej grożą;

(3) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego lub jej

obrońca powinni zostać poinformowani o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie;

(4) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna zostać wysłuchana przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji w sprawie;

(5) każde rozstrzygnięcie nakładające sankcje administracyjne powinno zawierać uzasadnienie

podjęcia określonej decyzji w sprawie.

105 Rekomendacja R (91)1, Art. 4 „Any action by administrative authorities against conduct contrary to the applicable rules shall be taken

within a reasonable time. When administrative authorities have set in motion a procedure capable of resulting in the imposition of an
administrative sanction, they shall act with reasonable speed in the circumstances.”

106 Rekomendacja R (91) 1, Art. 5 „Any procedure capable of resulting in the imposition of an administrative sanction which has been

instituted in respect of a person shall give rise to a decision which terminates the proceedings.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 44

Przedstawiona wyżej regulacja zawarta w art. 6 rekomendacji stanowi odzwierciedlenie przyjęcia

przez Komitet Ministrów Rady Europy, iż sprawy w przedmiocie wymierzenia sankcji
administracyjnych są to sprawy karne w rozumieniu art. 6 EKPC, a zatem winny się do nich stosować
choćby w ograniczonym zakresie normy procesowe określone w art. 7 EKPC, których bardziej
szczegółową analizę przeprowadzę w kolejnych rozdziałach niniejszej pracy.

W ślad za powyższą filozofią leżącą u podstaw rozwiązań przyjętych w treści art. 6 niniejszej

rekomendacji  jej  twórcy  zawarli  w  art.  7  zasadę,  iż  ciężar  dowodu  ciąży  na  organie  administracji
publicznej.  Zasada  ta  stanowi  wprost  transponowanie  rozwiązań  znanych  prawu  karnemu
procesowemu  określających,  iż  to  organ  procesowym,  jakim  jest  prokurator  lub  np.  Policja  w
sprawach o wykroczenia zobowiązany jest do udowodnienia faktu popełnienia czynu zabronionego,
co  stanowi  konsekwencję  zasady  domniemania  niewinności  będącą  fundamentalną  zasadą  prawa
karnego.

W tym miejscu należy jednak zauważy na daleko idące implikacje przyjęcia charakteru sprawy o

delikt  administracyjny,  gdyż  w  przypadku  przyjęcia  za  Europejskim  Trybunałem  Praw  Człowieka,  iż
zgodnie  z  art.  6  EKPC,  sprawy  te  mają  charakter  spraw  karnych,  konieczne  będzie  przyjęcie  całości
gwarancji procesowych, które implikują również konieczność oparcia odpowiedzialności za ów delikt
na  koncepcji  winy  a  nie  na  zasadzie  odpowiedzialności  obiektywnej,  jak  czyni  to  obecnie  polski
ustawodawca.

Warto dodatkowo zauważyć na koniec niniejszej analizy, iż zgodnie z art. 8 ww. rekomendacji,

każdy  akt  administracyjny  nakładający  sankcje  administracyjne  powinien  stanowić  przedmiot,
przynajmniej  w  minimalnym  zakresie,  kontroli  pod  kątem  jego  legalności.  Zasada  ta  jak  powyższe
stanowi komplementarne uzupełnienie rozwiązania uznającego, iż sprawy o delikt administracyjny są
sprawami karnymi. Problem jaki na tym tle już się zarysowuje jest następujący jak głęboka winna być
kontrola decyzji nakładających sankcje administracyjne biorąc pod uwagę fakt, iż w polskim systemie
prawa częstokroć  decyzje te oparte są o uznanie administracyjne organów administracji publicznej,
co może budzić zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia możliwości kontroli tych decyzji przez sądy
administracyjnej pod kątem ich legalności. Problem ów będę rozwijał w dalszej części niniejszej pracy.

Konkludując powyższe rozważania pragnę wskazać, iż pomiędzy aktualnym stanem

normatywnym  w  Polsce  a  wytycznymi  Rady  Europy  w  zakresie  wprowadzania  rozwiązań  prawnych
statuujących  sankcje  administracyjne  zachodzi  diametralna  różnica,  a  wręcz  można  przyjąć,  iż
Rzeczypospolita  Polska  nie  wypełnia  swoich  zobowiązań  prawno-międzynarodowych  wynikających
z powyższej rekomendacji.

Oczywistym jest, iż wytyczne powyższe mają charakter soft law, jednakże mechanizm ich

uchwalania  oraz  fakt,  iż  pozostają  one  w  oczywistej  korelacji  z  treścią  EKPC  oraz  wykładni  tej
konwencji dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, wskazują, iż polski ustawodawca
wprowadzając normy o charakterze sankcji administracyjnych winien uwzględniać postanowienia tej
rekomendacji.  Równocześnie  wskazać  należy,  iż  w  przypadku  dokonywania  wykładni  norm
określających  sankcje  administracyjne  przez  organy  stosujące  prawo,  w  tym  organy  administracji
publicznej,  konieczne  jest  dokonywanie  przez  nie  tej  wykładni  zgodnie  z duchem  EKPC  oraz
interpretacją jej postanowień wynikającą z orzecznictwa ETPC.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 45

ROZDZIAŁ IV SANKCJE ADMINISTRACYJNE W ORZECZNICTWIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO RP

Niniejszy rozdział pracy poświęcony będzie prezentacji poglądów Trybunału Konstytucyjnego RP

(dalej  „Trybunał”  lub  „TK”)  w  zakresie  sankcji  administracyjnych.  Orzecznictwo  Trybunały  w  tej
materii jest niezmiernie bogate, gdyż na przestrzeni ponad 20 lat funkcjonowania tego organu władzy
sądowniczej wielokrotnie zajmował się on kwestią zgodności z wzorcem normatywnym zawartym w
ustawie konstytucyjnej  norm statuujących sankcje  administracyjne. W niniejszym rozdziale  omówię
zatem wybrane co ważniejsze dla przedmiotu rozważań orzeczenia TK prezentując w nich w pierwszej
kolejności  przedmiot  orzekania  Trybunału,  co  ważniejsze  stanowiska  zajmowane  przez  uczestników
postępowania oraz konkluzje w postaci stanowiska TK w danej sprawie.

IV.1.  Sprawa o sygnaturze akt K 17/97

W sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygnaturą akt 17/97 przedmiotem

rozważań TK był wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że przepisy art. 27 ust. 5, 6 i
8 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym

107

w części

dotyczącej  ustalania  “dodatkowego  zobowiązania  podatkowego”  przez  organ  skarbowy,  są
niezgodne  z  art.  1  przepisów  konstytucyjnych  pozostawionych  w  mocy  przez  art.  77  ustawy
Konstytucyjnej  z  dnia  17  października  1992  r.  o  wzajemnych  stosunkach  między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

108

W swoim wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zaskarżone przepisy są niezgodne

z  wzorcem  konstytucyjnym,  gdyż  nakładając  w  trybie  administracyjnym  przez  organy  podatkowe
“sankcje  skarbowe”,  będące  w rzeczywistości  karami  pieniężnymi,  wprowadziły  do  tej  ustawy
przepisy karne, które nie odpowiadają wymogom stawianym takim przepisom przez demokratyczne
państwo  prawa  i  naruszają  zasadę  sprawiedliwości  proceduralnej  będącą  elementem  państwa
prawnego. W ocenie RPO postanowienia zaskarżonej ustawy wyznaczają karę pieniężną, tj. grzywnę,
taką  samą  jaką  przewidywał  art.  8  pkt  3  ustawy  karnej-skarbowej  (w  brzmieniu  obowiązującym  w
dacie  orzekania  przez  Trybunał  Konstytucyjny),  ustalaną  przez  organ  administracyjny  poza
postępowaniem  karnoskarbowym  i  nakładającą  się  na  kary  orzekane  na  mocy  ustawy  karnej
skarbowej.  Wnioskodawca  jakim  był  Rzecznik  Praw  Obywatelskich  stwierdził,  iż  prowadziło  to  do
tego,  że  za  ten  sam  czyn  podatnik  może  być  ukarany  przez  nałożenie  wielokrotnych  sankcji
pieniężnych. Równocześnie RPO wskazał, iż przez przepisy karne należy rozumieć nie tylko przepisy
karne  sensu  stricto,  ale  wszystkie  przepisy,  których  celem  jest  poddanie  obywatela  jakiejś  formie
ukarania.  Wnioskodawca  wskazał  również,  iż  orzeczenie  kary  może  nastąpić  tylko  w  trybie
przewidzianym  przez  prawo  karne  (karno-skarbowe  lub  karno-administracyjne),  a  w
demokratycznym  państwie  prawnym  przepisy  karne  muszą  zawierać  wyraźnie  sprecyzowane
materialne elementy czynu uznanego za przestępczy i muszą być zdefiniowane w sposób kompletny,
precyzyjny  i  jednoznaczny,  ze  wskazaniem  norm  prawa  procesowego,  według  którego  kara  będzie
wymierzana.

107

Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm.

108

Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 46

W odpowiedzi na powyższy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich swoje stanowisko zajął

Prokurator  Generalny,  który  w  uznał,  iż  zaskarżona norma  nie  narusza  norm  konstytucyjnych,  gdyż
zaskarżone  przepisy  nie  mają  charakteru  represyjnego.  Naliczane  na  ich  podstawie  “dodatkowe
zobowiązanie  podatkowe”  mieści  się  w  regułach  stanowienia  przepisów  podatkowych  i  spełnia
funkcję  dyscyplinującą  podatników  nie  przestrzegających  ustawy,  co  nie  jest  równoznaczne  z ich
karaniem w rozumieniu prawnokarnym, ani też zobowiązanie to nie posiada takich cech. Naliczenie
dodatkowego  zobowiązania  podatkowego  z  powodów  określonych  w  zaskarżonych  przepisach
następuje  bowiem  niezależnie  od  winy  płatnika  tego  podatku,  w  rozumieniu  prawnokarnym.
Prokurator  Generalny  wskazał  również,  iż  odpowiedzialność  prawnokarna  ma  charakter
zindywidualizowany,  zaś  dodatkowe  zobowiązanie  podatkowe,  przewidziane  zaskarżonymi
przepisami,  ma  charakter  ekonomiczny,  choć  nie  zawsze  zwiększający  koszty  działalności
gospodarczej.

W przedstawionych powyżej stanowiskach uczestników postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym uwidocznione zostały dobitnie dwa stanowiska przyjmowane w dogmatyce prawa w
zakresie  pojmowania  sankcji  administracyjnych.  Widać,  iż  jeszcze  na  gruncie  poprzednio
obowiązujących  regulacji  konstytucyjnych  organy  stojące  na  straży  przestrzegania  praw  człowieka  i
wolności  konstytucyjnych,  w tym  Rzecznik  Praw  Obywatelskich,  doszły  do  wniosku,  iż  charakter
prawny  norm  administracyjno-karnych  jest  wątpliwy  i  winien  zostać  poddany  ocenie  Trybunału
Konstytucyjnego.

Warto w tym miejscu wskazać na jeszcze jeden istotny argument podniesiony przez

Prokuratora  Generalnego,  który  jest  wielokroć  przytaczany  w  kolejnych  orzeczeniach  Trybunały
Konstytucyjnego,  gdzie  Prokurator  Generalny  wskazał,  iż  objęcie  nieprawidłowości  podatkowych,  o
których  mowa  w  zaskarżonych  przepisach,  postępowaniem  karnym  lub  wykroczeniowym
prowadziłoby  do  nadmiernego  rygoryzmu  prawnego,  zaś  odstąpienie  od  skutecznego  zapobiegania
naruszenia  ustawy  z  kolei  prowadziłoby  do  nadmiernego  liberalizmu,  w  tym  także  do  faktycznego
naruszenia  zasady  równości  oraz  sprawiedliwości  społecznej.  Powyższy  argument  oparty  na
konieczności zapewnienia skuteczności egzekwowania prawa obowiązującego jest podnoszony przez
przedstawicieli doktryny prawa stojącej w opozycji do uznania sankcji administracyjnych za normy o
charakterze karnym.

Po analizie stanowisk zajętych przez uczestników postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał,

iż przepisy artykułu 27 ust. 5, 6 i 8 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz
o  podatku  akcyzowym  w  zakresie,  w jakim  dopuszczają  stosowanie  wobec  tej  samej  osoby,  za  ten
sam czyn sankcji administracyjnej określonej przez powołaną ustawę jako “dodatkowe zobowiązanie
podatkowe”  i  odpowiedzialność  za  wykroczenia  skarbowe  są  niezgodne  z  art.  2  Konstytucji
Rzeczypospolitej  Polskiej.  W  pozostałym  zakresie  wskazane  wyżej  przepisy  są  zgodne  z  art.  2
Konstytucji  Rzeczypospolitej  Polskiej.  W  uzasadnieniu  powyższego  stanowiska  Trybunał
Konstytucyjny  wskazał,  iż  przedstawiony  przez  Rzecznika  Praw  Obywatelskich  pogląd  jest  jednak
odosobniony  i  podniósł,  iż  kary  pieniężne  przewidziane  są  także  prawem  cywilnym,  jako  kary
umowne.  Trybunał  wskazał,  iż  nie  można  każdej  kary  pieniężnej  utożsamiać  z  grzywną,  a  więc
instytucją  prawa  karnego  oraz  wskazał,  że  prawo  administracyjne  przewiduje  kary  pieniężne,  nie
mające charakteru grzywny. TK wskazał, iż nie każda kara pieniężna jest synonimem grzywny i może
być  wymierzona  w  postępowaniu  karnym.  W  odniesieniu  do  zarzutu  naruszenia  zasady

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 47

demokratycznego  państwa  prawa  poprzez  wymierzanie  kary  administracyjnej  oraz  kary  w
postępowaniu  karno-skarbowym  za  ten  sam  czyn  Trybunał  Konstytucyjny  stwierdził,  iż  stosowanie
wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej, określanej przez zaskarżoną ustawę
jako  “dodatkowe  zobowiązanie  podatkowe”  i  odpowiedzialności  za  wykroczenia  skarbowe
w postępowaniu  przed  finansowymi  organami  orzekającymi  narusza  zasadę  państwa  prawa
wyrażoną  w  art.  2  konstytucji,  gdyż  kumulowanie  odpowiedzialności  administracyjnej  i
odpowiedzialności  za  wykroczenia  skarbowe  stanowi  bowiem  wyraz  nadmiernego  fiskalizmu  i  nie
uwzględnia w żadnym stopniu interesu podatnika, który poniósł wskazaną karę administracyjną.

IV.2. Sprawa o sygnaturze akt P 7/98

Przedmiotem postępowania w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygn.

akt P 7/98 było ustalenie konstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października
1996 roku w sprawie opłat drogowych

109

w części dotyczącej pojazdu członowego lub zespołu

pojazdów składającego się z pojazdu silnikowego i przyczepy są zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych

110

. Postępowanie powyższe zostało wywołane pytaniem prawny Naczelnego Sądu

Administracyjnego,  który  podjął  wątpliwość  co  do  zgodności  z  wzorcem  konstytucyjnym  regulacji
ustanawiającej  możliwość nakładania  opłat  drogowych  za  przejazd  pojazdem  nienormatywnym  bez
zezwolenia.  Problem  jaki  Naczelny  Sąd  Administracyjny  poddał  analizie  Trybunału  Konstytucyjnego
oparty  był  o wątpliwość  czy  dopuszczalne  było  wprowadzenie  opłaty  dodatkowej  w  akcie  rangi
podustawowej,  w  sytuacji,  gdy  opłaty  te  mają  charakter  represyjny  i  brak  jest  wyraźnego
upoważnienia ustawowego.

W niniejszej sprawie nie ma zasadności prezentowanie stanowiska poszczególnych

uczestników  postępowania  przed  Trybunałem  Konstytucyjnym,  gdyż  dotyczyły  one  w  zasadniczej
mierze  kwestii  nie  istotnych  z  punktu  widzenia  niniejszej  pracy.  Ważnym  wydaje  się  natomiast
wskazanie  stanowiska  zajętego  przez  Trybunał  w  wyniku  dokonania  kontroli  zgodności
przedmiotowego aktu normatywnego z wzorcem konstytucyjnym.

Trybunał wskazał, iż istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do

rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów, określając badanym rozporządzenia wysokość opłat pobieranych
w  przypadku  stwierdzenia,  że  przejazd  pojazdu  nienormatywnego  odbywa  się  bez  zezwolenia  lub
niezgodnie  z  warunkami  podanymi  w  zezwoleniu,  przekroczyła  upoważnienie  ustawowe  i  zajął  w
konsekwencji stanowisko, iż należy udzielić pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie postawione
przez Naczelny Sąd Administracyjny. TK zauważył, iż przedmiotowe rozporządzenie normuje dwie w
istocie  różne  dziedziny,  tj.  z  jednej  strony  ustala  zasady  obliczania  opłat  za  przejazdy  po  drogach
publicznych  pojazdów  nienormatywnych,  z  drugiej  zaś  wprowadza  opłaty  będące  co  do  zasady
karami  za  brak  zezwolenia,  którego  obowiązek  posiadania  wynika  z  zupełnie  innej  ustawy,
a mianowicie  ustawy  -  Prawo  o ruchu  drogowym.  W  dalszej  części  wyroku  Trybunał  Konstytucyjny
dokonał analizy zasad ustanawiania norm rangi podustawowej, ze względu na zarzut pojawiający się

109

Dz. U. z 1996 roku, Nr 123, poz. 578 ze zm

110

Dz. U. z 1985 roku, Nr 14, poz. 60 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 48

w niniejszej sprawie, iż normy o charakterze represyjnym nie mogą być ustanawiane w aktach takiej
rangi, a tym bardziej bez wyraźnej delegacji ustawowej.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż wielokrotnie wskazywał co należy mieć na uwadze przy

badaniu konstytucyjności i legalności przepisów rozporządzenia. Badanie takie powinno uwzględniać,
czy  (a)  rozporządzenie  zostało  wydane  na  podstawie  wyraźnego,  tj.  nie  opartego  tylko  na
domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy; (b) rozporządzenie – co do przedmiotu i treści
normowanych stosunków – mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do
wydania  tego  aktu;  (c)  rozporządzenie  nie  pozostaje  w  sprzeczności  z  aktem  ustawodawczym,  na
podstawie  którego  zostało  wydane  oraz  z  treścią  innych  aktów  ustawodawczych,  chyba  że
upoważnienie  do  wydania  rozporządzenia  zezwala  na  ustanowienie  w  rozporządzeniu  przepisów
normujących  określone  zagadnienie  odmiennie  od  unormowań  w dotychczasowych  aktach
ustawodawczych.  Rozporządzenie  nie  może  więc  bez  wyraźnego  upoważnienia  ustawy  wkraczać  w
sferę  materii  prawnych  regulowanych  innymi  ustawami,  a  nawet  nie  powinno  ich  powtarzać.  TK
podniósł, że pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie
np.  opartego  na  domniemaniu),  precyzyjnego  upoważnienia  ustawowego  i  tylko  w  granicach  tego
upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej
i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze
wykładni celowościowej należy do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ugruntowanej w literaturze i
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższa konstatacja oraz dalsze wywody TK doprowadziły go do konkluzji, iż przedmiotowe

rozporządzenie  naruszyło  wzorzec  konstytucyjny  poprzez  wprowadzenie  regulacji  stanowiących
sankcje  administracyjne  bez  wyraźnego  ustawowego  upoważnienia.  W  końcowej  części  orzeczenia
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądy Administracyjnego, w którym sąd ten
w odniesieniu  do  norm  nakładających  sankcje  administracyjne  wymaga  zachowania  zasady
proporcjonalności, w celu przestrzegania zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w
art. 2 Konstytucji.

Warto wskazać w tym miejscu na model badania, który może być wykorzystywany w

przyszłości do ustalania zasadności wprowadzania regulacji o charakterze represyjnym i jej zgodności
z  Konstytucją  RP  z  1997  roku,  a  który  zaakceptował  Trybunał  Konstytucyjny  w  przedmiotowym
orzeczeniu.  Trybunał  wskazał,  iż  rozpatrując  zgodność  zakwestionowanych  przepisów  z  zasadą
proporcjonalności należy rozstrzygnąć trzy istotne zagadnienia (1) czy regulacja ta jest właściwa dla
osiągnięcia  zamierzonych  celów,  (2)  czy  jest  ona  niezbędna  dla  ochrony  i  realizacji  interesu
publicznego, z którym jest związana, (3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu
ciężarów nakładanych na obywatela. Wydaje się, iż powyższy model badania winien być każdorazowo
uwzględniany przez ustawodawcę w sytuacji kreowania nowych kar administracyjnych, których ciężar
może  być  zbyt  dolegliwy  do  podmiotu  ukaranego  względem  efektów  osiąganych  przy  stosowaniu
ww.  kar,  co  winno  budzić  obawy  ustawodawcy  o  konstytucyjność  takiego  rozwiązania
normatywnego.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 49

IV.3. Sprawa o sygnaturze akt K 13/08

Kolejnym ciekawym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego jest wyrok wydany w sprawie z

wniosku grupy posłów w przedmiocie zgodności z wzorcem normatywnym art. 64 ust. 1 ustawy z 19
lutego 2004 roku o rybołówstwie

111

oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21

kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie

112

którym to normom wnioskodawca zarzucał niezgodność nie tylko ze wzorcem konstytucyjnym ale
również z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Nie analizując szczegółowo całości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, które

było  wielowątkowe,  warto  wskazać,  iż  wnioskodawcy  w uzasadnieniu  wniosku  wskazali  na
konieczność dokonania kontroli zgodności powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju
Wsi z wzorcem normatywnym, gdyż zarzucili przedmiotowemu rozporządzeniu przekroczenie granic
delegacji  ustawowej  oraz  naruszenie  art.  42  ust.  1  Konstytucji,  który  nakazuje  określenie  w  akcie
rangi ustawowej znamion typu czyny zabronionego.

Wnioskodawca na wstępie stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy kary pieniężne

wymierzają  decyzjami  administracyjnymi  okręgowi  inspektorzy  rybołówstwa  morskiego,  a
kwestionowane rozporządzenie ustanawia katalog czynów, których popełnienie sankcjonowane jest
wysoką  karą  pieniężną.  W  odniesieniu  do  niezgodności  przepisu  ustawy  z  Konstytucją  RP  i  EKPC,
wnioskodawca  uznał,  że  choć  czyny  zabronione  pod  groźbą  kary  pieniężnej  formalnie  zostały
zakwalifikowane  do  sfery  administracyjnej,  to  jednak  w  istocie  mają  charakter  karny,  a  zatem
wymierzenie  kary  za  nie  winno  należeć  do  sądów.  Uzasadniając  karny  charakter  czynów,
wnioskodawca  odwołał  się  do  poglądu  Europejskiego  Trybunału  Praw  Człowieka,  że  o  charakterze
czynu decyduje faktyczna przynależność do sfery karnej, a przesłanką pozwalającą taką przynależność
ocenić  jest  surowość  grożącej  kary.  Posłowie  wnioskodawcy  zwrócili  uwagę,  że  sam  ustawodawca
posługuje się pojęciem „kary”, co sugeruje karny charakter czynów stypizowanych w rozporządzeniu.
Wnioskodawca powołał się na stanowisko ETPC, zajęte w sprawie zatonięcia promu „Jan Heweliusz” i
dotyczące izb morskich, że w sprawach dotyczących karania sprawców czynów zagrożonych surową
karą,  rozpoznanie  powinno  być  powierzone  niezawisłemu  i  bezstronnemu  organowi  o  pełnej
jurysdykcji,  a  takim  organem  nie  jest  inspektor  okręgowy  rybołówstwa,  który  z  powodu  trybu
powołania  (przez  właściwego  ministra,  po  zasięgnięciu  opinii  wojewody)  nie  posada  cech
niezawisłości i bezstronności. Posłowie wnioskodawcy wskazali, że brak spełnienia warunków uznania
organu  za  niezawisły  i  bezstronny  nie  przesądza  jeszcze  o  naruszeniu  prawa  do  sądu,  ponieważ
zgodnie z orzecznictwem ETPC do takiego naruszenia prowadzi dopiero sytuacja, gdy organ taki nie
podlega kontroli „organu sądowego mającego pełną jurysdykcję”. W tym kontekście wnioskodawca
podał w wątpliwość spełnianie warunków art. 6 Konwencji przez sądy administracyjne kontrolujące
decyzje  wydawane  przez  inspektorów  okręgowych  i  dokonał  analizy  problemu  zakresu  jurysdykcji
tych  sądów  zarówno  w  sferze  prawa,  jak  i  faktów.  Wnioskodawcy  stanęli  na  stanowisku,  iż
postępowanie  dowodowe  przed  sądami  administracyjnymi  ma  charakter  wyłącznie  uzupełniający  i
jest ograniczone jedynie do dowodów z dokumentów, a ustalenia faktyczne dopuszczalne są jedynie

111

Dz. U. z 2004 roku, Nr 62, poz. 574 ze zm.

112

Dz. U. z 2005 roku, Nr 76, poz. 671 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 50

w  celu  dokonania  oceny  zgodności  z  prawem  działania  organu  administracji.  W  tej  sytuacji
wnioskodawca  uznał,  że  przepis  umożliwiający  nałożenie  surowych  kar  na  obywateli  przez  organy
niegwarantujące  niezawisłości  i  bezstronności,  a dodatkowo  niepodlegające  kontroli  organów
sądowych wyposażonych w pełną jurysdykcję, jest sprzeczny z Konstytucją. Wnioskodawca wskazał,
iż zaskarżone przepisy naruszają art. 45 Konstytucji, z którego wynika wola ustrojodawcy, by objąć jak
najszerszy zakres spraw prawem do sądu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności rozporządzenia z wynikającą z art. 42 ust. 1 Konstytucji

zasadą określania znamion czynu karalnego w ustawie wnioskodawca stwierdził, że znamiona czynów
zagrożonych  wysokimi  karami  pieniężnymi  nie  zostały  określone  w  ustawie,  lecz  wyłącznie
w zakwestionowanym  rozporządzeniu.  Wnioskodawca  stwierdził,  że  zasada  określoności  ustawy
karnej  nie  wyklucza  posłużenia  się  przez  ustawodawcę  odesłaniami,  jednak  trzeba  wykluczyć  brak
precyzji  jakiegokolwiek  elementu  normy  prawnokarnej,  który  pozwalałby  na  dowolność  jej
stosowania  przez  organy  władzy  publicznej  albo  na  penalizowanie  zachowań,  które  nie  zostały
expressis  verbis  określone  jako  zabronione  w  przepisie  prawa  karnego.  Wnioskodawca  zwrócił
uwagę,  że  ustawowa  regulacja  odpowiedzialności  za  naruszenie  przepisów  o  rybołówstwie  jest
szczątkowa i obejmuje praktycznie tylko górne granice zagrożenia karnego oraz delegację do wydania
rozporządzenia.  Tym  samym  –  jego  zdaniem  należy  wykluczyć,  że  rozporządzenie  jedynie
doprecyzowuje regulację ustawową.

Wnioskodawca wskazał, że art. 42 ust. 1 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność

karną w ścisłym tego słowa znaczeniu (odpowiedzialność za przestępstwo), lecz także inne formy
odpowiedzialności prawnej związane z poddaniem jednostki jakiejś formie ukarania czy sankcji, a
zatem nie może ulegać wątpliwości fakt, iż adresaci norm prawnych nie mogą na podstawie ustawy
o rybołówstwie zorientować się co do treści ustanowionych zakazów, a tym samym kwestionowana
regulacja jest w sposób rażący niezgodna ze standardem konstytucyjnym.

W uzasadnieniu zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 2 i art. 7 Konstytucji, tj. zasadą

konieczności  określenia  ustawowych  przesłanek  wymiaru  kary,  grupa  posłów  wnioskodawców
podniosła, że akt ten określa wysokość kar pieniężnych za naruszenia art. 63 ust. 1-3 ustawy metodą
„widełkową”, przy czym górna granica kar sięga nawet 110 tys. złotych. Wnioskodawcy wskazali, iż
wymierzanie  tych  kar  następuje  w  postępowaniu  administracyjnym,  w  którym  nie  ma  możliwości
indywidualizacji odpowiedzialności sprawcy. Rodzi to, zdaniem wnioskodawców, ryzyko arbitralności
i różnego traktowania obywateli w zależności od uznania organu administracji. Konsekwencją braku
wyraźnych  przesłanek  wymiaru  kary  jest  rażące  utrudnienie  kontroli  prawidłowości  decyzji
wydawanych w  I instancji, ponieważ obywatel nie może  skutecznie zarzucić, że organ, wymierzając
karę,  naruszył  wynikające  z  przepisów  prawa  zasady  jej  wymiaru,  albo  że,  w  świetle  okoliczności,
wymierzona kara jest niewspółmierna do czynu.

Minister Rolnictwa, będący stroną powyższego postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym,  przedstawił  stanowisko  przeciwne  do  stanowiska  posłów  wnioskodawców.
Uzasadniając  je  Minister  Rolnictwa  podkreślił,  że  kary  pieniężne  mają  charakter  administracyjny.
Minister Rolnictwa zwrócił uwagę, że ze względu na dewolutywność dwuinstancyjnego postępowania
administracyjnego,  niedopuszczalne  jest  zasięganie  przez  organ  I  instancji  jakichkolwiek  opinii  czy
porad  organu  odwoławczego,  w  związku  z  czym  bezzasadny  jest  zarzut  uzależnienia  inspektorów
okręgowych od organu odwoławczego (ministra). Wskazał,  że  z drugiej strony organ II instancji ma

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 51

obowiązek nie tylko zdecydować o utrzymaniu albo zmianie decyzji zapadłej w I instancji, lecz także
rozstrzygnąć  sprawę  zgodnie  z  zasadami  praworządności  i  prawdy  obiektywnej.  Minister  Rolnictwa
wskazał również, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości na podstawie Konstytucji
i spełniają  warunki  określone  w  art.  45  ust.  1,  będąc  sądami  niezależnymi,  bezstronnymi  i
niezawisłymi.  Podkreślił,  że  kontrola  sądowoadministracyjna  decyzji  sprowadza  się  zaś  do
wyjaśnienia, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy.
Sąd  orzeka  na  podstawie  pełnego  materiału  dowodowego  zgromadzonego  przez  organy
administracji,  dokonuje  wykładni  przepisów  prawnych  i  ocenia  prawidłowość  ich  zastosowania  do
ustalonego  stanu  faktycznego  sprawy,  odnosząc  się  do  ustaleń  faktycznych  dokonanych
w postępowaniu  administracyjnym.  Kontrola  działalności  administracji  jest  dokonywana  przez  sąd
administracyjny w pełnym zakresie i żadna część zaskarżonej decyzji nie jest objęta „domniemaniem
prawidłowości”.  Minister  Rolnictwa  zwrócił  też  uwagę  na  nieadekwatność  powołania  przez
wnioskodawcę  przykładu  izb  morskich  działających  na  zasadzie  quasi-sądu,  nie  zaś  organu
administracji.

W powyższym postępowaniu status uczestnika miał również Prokurator Generalny, który w

całości  nie  zgodził  się  z  tezą  wniosku  posłów  wnioskodawców.  Prokurator  Generalny  wskazał,  iż
sankcje  określone  w  art.  63  ust.  1-3  ustawy  i w rozporządzeniu  są  sankcjami  administracyjnymi,  co
wynika wprost z zaskarżonego przepisu wymieniającego decyzję jako formę wymierzania kary przez
inspektora okręgowego. Decyzja ta wydawana jest przez organ pozasądowy, niewyposażony w cechę
niezawisłości  i  kończy  postępowanie  administracyjne,  nie  zaś  sądowe.  Celem  sankcji,  zdaniem
Prokuratora  Generalnego,  jest  przymuszenie  pewnych  podmiotów  do  przestrzegania  przepisów  o
rybołówstwie. Wskazał, że kary administracyjne stosowane automatycznie z tytułu odpowiedzialności
obiektywnej  mają  znaczenie  głównie  prewencyjne,  podczas  gdy  kara  musi  mieć  charakter
zindywidualizowany. Fakt, że pewna opłata ma charakter dyscyplinująco-represyjny, nie oznacza, że
stanowi  karę  w  rozumieniu  przepisów  prawa  karnego.  Ustawodawca  wprowadził  ustawą  wiele
nakazów  i  zakazów  oraz  wyznaczył  organy  administracyjne  właściwe  do  ich  egzekwowania,
wyposażając je w odpowiednie kompetencje. Wybrał w ten sposób, skuteczniejszy niż kryminalizacja,
wariant  przymuszania  adresatów  nakazów  i zakazów  metodą  sankcji  administracyjnych.  Nie ma  też
wątpliwości,  że  wymierzane  w  trybie  administracyjnym  sankcje  pieniężne  podlegają  zaskarżeniu  do
sądu  administracyjnego.  Tym  samym,  w  opinii  Prokuratora  Generalnego,  art.  64  ust.  1  ustawy  o
rybołówstwie jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 6 EKPC. W odniesieniu
do zarzutu, że postępowanie przed sądem administracyjnym „nie spełnia warunku pełnej jurysdykcji”,
Prokurator  Generalny  wskazał,  iż  odpowiedzialność  administracyjna  nie  jest  odpowiedzialnością
absolutną. Oznacza to, że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże,
iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie
dopuścić.  Zasadą  jest,  że  ujemne  konsekwencje  prawo  wiąże  z  faktem  obiektywnego  naruszenia
prawa, niezależnie od winy np. przedsiębiorcy, chociaż brak winy może mieć wpływ na zakres i samą
odpowiedzialność.  Kwestionując  zasadność  zarzutu  niezgodności  zaskarżonego  przepisu  ustawy  z
zasadą  prawa  do  sądu,  Prokurator  Generalny  uznał,  że  przepis  ów  nie  narusza  także  art.  2  i  7
Konstytucji, powołanych jako wzorce właśnie w następstwie domniemanego naruszenia tej zasady.

Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż osią wniosku jest

wątpliwość wnioskodawcy co do charakteru prawnego kar pieniężnych wynikających z art. 63 ustawy

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 52

i  z  rozporządzenia.  Trybunał  Konstytucyjny  przypomniał  w  tym  miejscu  swoje  orzeczenie  z  dnia  29
kwietnia  1998  roku,  wydane  w sprawie  o  sygn.  akt    K  17/97,  w  którym  wskazał,  iż  kary  pieniężne
przewidziane  zostały  nie  tylko  w  prawie  karnym,  lecz  także  w  innych  gałęziach  prawa  –  w  tym
w prawie  cywilnym  i  administracyjnym.  Z  tego  powodu  nie  każda  kara  pieniężna  może  być
utożsamiana  z  grzywną  stanowiącą  instytucję  prawa  karnego.  Z kolei  w wyroku  z  18 kwietnia  2000
roku, wydanym w sprawie o sygn. akt K 23/99, Trybunał uznał też, że przepis nakładający na osoby
fizyczne  lub  prawne  pewien  obowiązek  powinien  być  związany  z przepisem  określającym
konsekwencję  jego  niespełnienia,  ponieważ  skutkiem  braku  sankcji  jest  nagminne  lekceważenie
nałożonego  obowiązku.  Cechą  odróżniającą  „karę”  w  rozumieniu  przepisów  karnych  od  „kary”  –
sankcji  administracyjnej  jest  fakt,  że  ta  pierwsza  może  być  wymierzana  tylko,  jeżeli  osoba  fizyczna
swoim  zawinionym  czynem  wypełni  znamiona  przestępstwa,  natomiast  ta  druga  może  zostać
nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu
odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję  prewencyjną. Nie ma przy tym
rozstrzygającego  znaczenia  okoliczność,  że  kara  administracyjna  ma  również  charakter
dyscyplinująco-represyjny.  Trybunał  przypomniał  również  swoje  stanowisko  zajęte  w  wyroku
wydanym w dniu 24 stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. akt Sk 52/04, iż odpowiedzialność karno-
administracyjna ustanawiana jest w sferach uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne, do
których niewątpliwie należy rybołówstwo morskie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że w zakresie przedstawionym we wniosku grupy

posłów, kary wynikające z art. 63 ust. 1-3 ustawy są karami administracyjnymi, niemieszczącymi się w
systemie prawa karnego. Skoro, zatem powyższe kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich
wymierzanie  przez  organy  administracji,  w  drodze  decyzji  administracyjnej,  nie  może  budzić
konstytucyjnoprawnych  zastrzeżeń.  Decyzje  administracyjne  kończą  postępowanie  administracyjne
(nie  zaś  sądowe)  i  z  istoty  rzeczy  wydawane  są  przez  organ  pozasądowy,  nieposiadający  przymiotu
niezawisłości. Hierarchiczne podporządkowanie organów jest w systemie administracji oczywistością;
bez  niego  funkcjonowanie  państwa  –  we  wszelkich  aspektach  jego  działania  –  byłoby  niemożliwe.
Zarazem  brakuje  podstaw  do  apriorycznego  zakładania  stronniczości  (pojmowanej  jako
przeciwieństwo  „bezstronności”)  tych  organów.  Trybunał  Konstytucyjny  zwrócił  także  uwagę  na
jedną  z  podstawowych  cech  postępowania,  w którym  nakładane  są  kary  za  naruszenie  przepisów
o rybołówstwie, czyli na jego dewolutywność. Wynika z niej między innymi, że organ I instancji przed
wydaniem  decyzji  w  konkretnej  sprawie  nie może  zasięgać opinii  organu  odwoławczego,  a organ  II
instancji  może  ingerować  w bieg  sprawy  tylko  podejmując  decyzje  w  postępowaniu  odwoławczym
lub  nadzorczym.  Pociągnięcie  do  odpowiedzialności  karnoadministracyjnej  następuje  w  trybie
kodeksu postępowania administracyjnego, a kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne.
Skoro  zaś  sankcje  administracyjne  nie  mieszczą  się  w  systemie  prawa  karnego,  to  nie  są  objęte
konstytucyjnymi  regułami  odpowiedzialności  karnej.  Nie  wynika  stąd  jednak,  by  Konstytucja  RP  z
1997  roku  nie  stawiała  regulacjom  karnoadministracyjnym  żadnych  wymogów.  Regulacje  te,
szczególnie  w  zakresie  precyzji  określenia  stanów  faktycznych  podlegających  regulacji  oraz  precyzji
uregulowań dotyczących sankcji, w pełni podlegają wymogom wynikającym z zasad demokratycznego
państwa  prawa  i poprawnej  legislacji,  czyli  wymogom  wynikającym  z  art.  2  Konstytucji.  Trybunał
Konstytucyjny wyraził  pogląd,  że  o  środkach  represyjnych  orzekać mogą  nie  tylko  sądy  karne,  a  to,
jaki  sąd  orzeka  w  konkretnych  sprawach,  jest  kwestią  wyboru  o charakterze  ustrojowo-

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 53

organizacyjnym.  Dlatego  też  kary  pieniężne  mogą  wynikać  z decyzji  administracyjnych  poddanych
kontroli  sądownictwa  administracyjnego.  Trybunał  zwrócił  uwagę,  że  kwestionowana  ustawa  w
żadnym miejscu nie zamyka drogi sądowej. Prawomocne decyzje, mocą których nakładane są sankcje
pieniężne  z kwestionowanej  ustawy,  podlegają  zaskarżeniu  do  sądu.  Tym  samym  nie  sposób
skutecznie  zarzucić  kwestionowanemu  przepisowi  naruszenia  prawa  do  sądu,  ponieważ  każdy
ukarany w trybie ustawy ma prawo i możliwość przedstawienia sprawy niezależnemu, bezstronnemu
i  niezawisłemu  sądowi  administracyjnemu.  W związku  z  tym  Trybunał  Konstytucyjny  nie  podzielił
zarzutów wnioskodawcy, że art. 64 ust. 1 ustawy godzi w konstytucyjne prawo do sądu oraz zamyka
drogę sądową.

Przytaczanie wszelkich argumentów i całości stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego

w niniejszej sprawie nie wydaje się w mojej opinii zasadne. Powyższe tezy zawarte w omawianym
orzeczeniu oraz poprzednich dwóch wyrokach jednoznacznie prezentują linię orzeczniczą Trybunału
Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności kreowania odpowiedzialności administracyjno-karnej
oraz stanowiska TK, iż ten rodzaj odpowiedzialności nie podlega ścisłym gwarancjom jakie przewiduje
dla spraw karnych czy to Konstytucja RP z 1997 roku czy też EKPC.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 54

ROZDZIAŁ V ZASADY WYMIARU SANKCJI ADMINISTRACYJNYCH

Zaprezentowane w poprzednich częściach niniejszej pracy stanowisko tak doktryny prawa jak i

judykatury  w  zakresie  charakteru  prawnego  sankcji  administracyjnych  nie  będzie  pełne  przy  braku
prezentacji  zasad  wymiaru  sankcji  administracyjnych.  W  rozdziale  niniejszym  postaram  się  omówić
wybrane, w mojej ocenie najistotniejsze zagadnienia dotyczące zasad wymiaru kary administracyjnej,
przy  czym  metodą  przyjętą  przeze  mnie  będzie,  jak  w pozostałych  częściach  pracy,  metoda
porównawcza  z  obszarem  prawa  karnego.  Powyższa  metoda  w  mojej  ocenie  wydaje  się  być
najbardziej  adekwatna,  gdyż  specyfika  sankcji  administracyjnych  i  ich  funkcje  wydaje  się  być
najbliższe dziedzinie prawa karnego materialnego.

V.1.  Problem określoności sankcji administracyjnych (nullum crimen sine lege certa)

W niniejszej części pracy postaram się przedstawić problem określoności sankcji

administracyjnej  tak  w  wymiarze  określoności  znamion  przesądzających  o aktualizacji
odpowiedzialności  administracyjno-karnej  jak  i  w  wymiarze  określoności  samej  sankcji
administracyjnej, jaka grozi podmiotowi administrowanemu za naruszenie normy sankcjonowanej.

Na wstępie pragnę wskazać na stanowisko nauki prawa karnego materialnego w zakresie

zasady  określoności  sankcji  karnej,  które  to  rozważania  uważam  za  pomocne  do  ustalenia  zasady
związanych  z  określonością  sankcji  administracyjnej.  Dogmatyka  prawa  karnego  wywodzi  zasadę
dostatecznej  określoności  z  art.  42  ust.  1  Konstytucji  RP  z  1997  roku,  który  stanowi,  iż
„odpowiedzialności  karnej  podlega  ten  tylko,  kto  dopuścił  się  czynu  zabronionego  pod  groźbą  kary
przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. [...]”.

Odnosząc się do kwestii określoności znamion typu czynu stanowiącego delikt administracyjny

pragnę  wskazać,  iż  o  problemie  tym  wspominałem  we  wcześniejszych  częściach  niniejszej  pracy.
Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko zajęte przez doktrynę prawa administracyjnego, której
przedstawiciele  podnieśli,  iż  warunkiem  niezbędnym  dla  uznania  normy  zawierającej  sankcje
administracyjne  za  konstytucyjne  jest  odpowiedni  poziom  ich  określoności

113

. Stanowisko podobne

zajął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. akt K 17/97, a które zostało
omówione w poprzednim rozdziale niniejszej pracy.

Konkludując należy wskazać, iż zasada odpowiedniej określoności znamion typów deliktów

administracyjnych jest zasadą fundamentalną dla zapewnienia kontroli działań organów administracji
publicznej w zakresie orzekania kar administracyjnych, poprzez umożliwienie sądom
administracyjnym zbadania czy organ zasadnie ocenił zaistnienie stanu faktycznego stanowiącego
naruszenie normy sankcjonowanej i dającego podstawę do orzeczenia sankcji administracyjnej.

Odnosząc się do drugiego aspektu zasady odpowiedniej określoności normy statuującej

sankcje  administracyjne  należy  przeanalizować  problem  określoności  samej  sankcji  jaką  norma
przewiduje za popełnienie określonego rodzaju deliktu administracyjnego. Problem jaki wyłania się w
tej  sytuacji  stanowi  istotną  kwestię  natury  dogmatycznej  związaną  z  funkcjonowaniem  systemu
administracji  publicznej,  a  mianowicie  chodzi  o  zapewnienie  organom  administracji  publicznej

113 M. Wierzbowski, Opinia o projekcie ustawy „Przepisy ogólne prawa administracyjnego”, Warszawa 2008.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 55

możliwości  skutecznego  i  efektywnego  działania  i  dania  tym  samym  owym  organom  odpowiedniej
swobody dla reagowania na zaistniałe sytuacje naruszenia norm prawa administracyjnego. W takiej
sytuacji powstaje pytanie na ile  określone  ustawowo winny  być instrumenty działania administracji
mające na celu przymuszenie podmiotów administrowanych do wykonywania obowiązków prawem
przewidzianych.  Pytanie  powyższe  pozostaje  otwarte,  jednakże  biorąc  pod  uwagę  orzecznictwo
Trybunału  Konstytucyjnego  zaprezentowane  powyżej,  należy  przyjąć  stanowisko,  iż  zasada
odpowiedniej  określoności  sankcji  administracyjnej  w  znaczeniu  wysokości  sankcji  winna  stanowić
podstawową dyrektywę dla ustawodawcy przy kreowaniu norm administracyjno-karnych.

Ważnym argumentem podnoszonym przez naukę prawa karnego, który należy recypować na

grunt prawa administracyjno-karnego, kwestia adekwatności reakcji państwa na sytuację bezprawia
administracyjnego

114

. Chodzi o kwestie zarówno adekwatności samego potencjalnego zagrożenia za

określony  delikt  administracyjny,  a zatem  problem  porównania  dolegliwości  sankcji  z  nasileniem
bezprawia  in abstracto,  jak  i  o  kwestię  analizy  reakcji  państwa  na  konkretne  naruszenie  normy
sankcjonowanej  lub  stworzenia  zagrożenia  dla  określonego  dobra  prawnego,  a  zatem  ocenę  owej
adekwatności in concreto. Przestrzeganie zasady odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej
w pierwszym ujęciu jest w mojej ocenie istotne z punktu widzenia umożliwienia dokonania kontroli
abstrakcyjnego zagrożenia z wzorcem konstytucyjnym, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny
w licznych orzeczeniach. Równocześnie konieczność określenia sankcji za dany delikt administracyjny
związana jest z konstytucyjną zasadą działania organu na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to,
iż  całkowity  brak  dyrektyw  w  zakresie  określoności  sanki  administracyjnej  może  doprowadzić  do
sytuacji,  gdy  ustawodawca  mógłby  tworzyć  normy  administracyjno-karne  typu:  „za  popełnienie
deliktu  administracyjnego  „x”  grozi  kara”.  Takie  rozumowanie,  może  posunięte  ad  absurdum,  dla
wykazania  ważkości  problemu,  może  spowodować,  iż  w  przypadku  stwierdzenia  naruszenia  normy
sankcjonowanej  i  zrealizowanie  znamion  deliktu  administracyjnego  „x”  organ  miałby  całkowitą
dowolność  w  kreowaniu  sankcji  i  ich  nasilenia.  Doprowadzić  to  może  do  stanu,  w  którym  trudne
byłoby poddanie takiego działania kontroli sądu administracyjnego, który bada działanie organu pod
kątem jego legalności, a nie adekwatności, która to przesłanka przy powyższej konstrukcji wysuwa się
na  pierwszy  plan.  Równocześnie  brak  stosownego  określenia  sankcji  administracyjnej  może
doprowadzić  do  sytuacji  uznania  przez  sądy  administracyjne,  iż  normy  blankietowe  z  jakimi
mielibyśmy  do  czynienia,  są  szeroko  zakrojonym  uznaniem  administracyjnym,  które  per  se  nie
podlega  kontroli  sądów  administracyjnych,  pomimo  różnych  zabiegów  judykatury  próbujących
rozciągnąć  kontrolę  sądowoadministracyjną  nad  sferę  objętą  luzem  orzeczniczym  organów
administracyjnych.

Powyższe konstatacje skutkuję o koniecznością przyjęcia jeszcze jednego założenia, a

mianowicie przyjęcia dyrektywy skierowanej do ustawodawcy mówiącej, iż konieczne jest kreowanie
norm  administracyjno-karnych  zawierających  w  swojej  treści  przesłanki  miarkowania  kary
administracyjnej.  Brak  powyższych  przesłanek  powoduje,  iż  problematyczne  pozostaje  dokonanie
stosownej oceny danego rozwiązania normatywnego in abstracto przez Trybunał Konstytucyjny, pod
kątem  adekwatności  reakcji  państwa  na  stopień  bezprawia  administracyjnego ujęty w  danym  typie
deliktu  administracyjnego.  Problematyczne  w  konsekwencji  pozostaje  także  dokonanie  oceny  in
conctreto  w toku  kontroli  sądowoadministracyjnej  określonej  decyzji  administracyjnej  orzekającej

114 A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna., Kraków 2010, s. 101

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 56

karę administracyjną za popełnienie czynu stanowiącego delikt administracyjny, gdyż brak przesłanek
miarkowania  kary  jakie  organ  winien  uwzględniać  przy  orzekaniu  wskazuje,  iż  cała  ta  sfera
orzecznicza stanowi obszar uznania administracyjnego organu.

V.2.  Uznanie administracyjne a wymiar sankcji administracyjnych

Dokonując analizy problemu uznania administracyjnego w toku wymierzania sankcji

administracyjnych  konieczne  jest  rozpoczęcie  od  przytoczenia  stanowiska  doktryny  prawa
administracyjnego w zakresie  pojmowania instytucji uznania administracyjnego. Wskazać należy, że
pojęcie  to  stanowi  jedno  z najbardziej  kontrowersyjnych  i  wielokrotnie  analizowanych  przez  naukę
prawa administracyjnego. Dlatego też w niniejszej pracy przywołam jedynie jedną definicję uznania
administracyjnego,  które  uznaję  za  pomocne  dla  omawiania  powyższego  problemu.  Powyższą
definicję skonstruował J. Zimmermann, który stwierdził, iż „uznanie administracyjne to ostatni etap
stosowania  prawa,  tj.  wybór  następstwa  prawnego.  Polega  ono  na  powierzeniu  organom  wyboru
spośród  dwóch  lub  więcej  możliwych  skutków  prawnych,  a  wybór  ten  nie  jest  zupełnie  swobodny  i
dowolny  lecz  jest  ograniczony  przez  ustawodawcę  w  samej  normie  wprowadzającej  uznanie”

115

Przyjmując powyższą definicję uznania administracyjnego należy zauważyć, że wyklucza ona sytuacje,
gdy  norm  statuująca  karę  administracyjną  jest  normą  blankietową,  o  której  wspominałem
w poprzedniej części pracy, która nie określa sposobu reakcji organu administracji publicznej na fakt
naruszenia  normy  sankcjonowanie,  tj.  na  fakt  popełnienie  deliktu  administracyjnego.  Zatem
rozważania  dotyczące  problemu  uznania  administracyjnego  w  sytuacji  wymierzania  kar
administracyjnych  ograniczą  się  do  sytuacji  zastosowania  przez  ustawodawcę  dyrektywy
odpowiedniej  określoności  sankcji  administracyjnej,  tj.  stworzenia  sytuacji  gdy  organ  orzekający  w
sprawie musi dokonać wyboru jednej z sankcji określonej w normie prawnej.

Należy zatem wskazać, iż w sytuacji braku normatywnych przesłanek wymiaru kary

administracyjnej organ orzekający w sprawie musi dokonywać oceny i wnioskowania na podstawie
„funkcji aktów administracyjnych, w których normy administracyjno-karne zostały zawarte oraz zasad
ogólnych prawa i postępowania administracyjnego”

116

. Ważnym elementem jaki pojawia się

w sytuacji konieczności orzeczenia kary administracyjnej przy braku określenia w ustawie przesłanek
wymiaru  kary    jest  konieczność  uwzględnienia  przesłanek  zawartych  w  art.  7  k.p.a,  tj.  zarówno
słusznego  interesu  obywatela  oraz  interesu  społecznego.  Przesłanki  te  są  bardzo  ogólne  i  należy
zastanowić się co oznaczają w perspektywie przesłanek wymiaru kary administracyjnej. Otóż należy
przyjąć  w  mojej  ocenie,  iż  przesłanki  te  na  gruncie  wymiaru  kary  winny  stanowić  z jednej  strony
element  zaporowy  przez  zbytnim  łagodzeniem  kary  administracyjnej  biorąc  pod  uwagę  interes
społeczny,  jakim  jest  konieczność  zapewnienia  ładu  społecznego  i  przestrzegania  norm
sankcjonowanych  przez  sprawcę  deliktu  administracyjnego,  a  z  drugiej  winien  uwzględniać
okoliczności  osobiste  związane  ze  sprawcą.  Biorąc  dla  przykładu  karę  administracyjną  w postaci
administracyjnej kary pieniężnej należy zauważyć, iż słusznym interesem podmiotu ukaranego może
być odstąpienie od wymierzenia kary nadmiernie wysokiej ze względu np. na sytuację ekonomiczną
sprawcy.  Oczywistym  jest,  iż  tak  jak  na  gruncie  procesu  administracyjnego,  przesłanki  powyższe

115 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 115.
116 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 123.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 57

należy również odnosić do podmiotów nie będących osobami fizycznymi oraz nie będących
obywatelami polskimi.

Warto wskazać, iż doktryna prawa administracyjnego pod pojęciem interes społeczny, w

powyższym  kontekście  wskazuje  na  okoliczności  odnoszące  się  do  dóbr  prawnych,  które  podmiot
naruszył  lub  których  zagrożone  spowodował,  w tym  m.in.  „rażące  naruszenie  warunków  koncesji,
powrót  do  deliktu,  rozmiar  popełnionego  deliktu  administracyjnego”

117

. Uwzględnieniem interesu

społecznego może być np. orzeczenie takiej kary administracyjnej w postaci ograniczenia koncesji lub
administracyjnej kary pieniężnej, której skutkiem nie będzie konieczność ogłoszenie likwidacji
podmiotu lub jego upadłości i co za tym idzie zwolnienie znacznej ilości osób, co mogłoby negatywnie
wpłynąć na sytuację na lokalnym lub krajowym rynku pracy.

Konkludując pragnę nadmienić również, iż istotnym elementem procesowym, który ma wpływ

na racjonalne miarkowanie kary administracyjnej przez organ administracji publicznej, jest określona
w  art.  11  k.p.a.  zasada  przekonywania.  Zgodnie  z  powyższą  normą  organ  wydający  określone
orzeczenie,  w  tym  przypadku  nakładający  określoną  sankcję  administracyjną  w  konkretnym
rozmiarze, zobowiązany jest nie tylko do uzasadnienia stronie racji stojących za wydaniem orzeczenia
co do zasady, ale również uzasadnienie faktu wyboru określonego rodzaju kary i wymierzenia jej w
takiej  a  nie  innej  wysokości.  Powyższa  zasada  stanowi  również  ważny  element  z  punktu  widzenia
kontroli takiej decyzji administracyjnej, gdyż mając na względzie, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej
integralną  część,  i  jako  takie  podlega  kognicji  sądu  administracyjnego,  będzie  ona  skutkowała
ewentualnym  wyeliminowaniem  z obrotu  decyzji  naruszającej  tą  normę,  z  punktu  widzenia
adekwatności i sprawiedliwości.

V.3.  Kontrola orzeczeń administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym

W tym miejscu pragnę odnieść się do problemu kontroli decyzji administracyjnych opartych na

uznaniu  administracyjnym.  Problem  powyższy  wynika  z  faktu,  iż  jak  wspomniałem  wyżej,  uznanie
administracyjne jest to sytuacja znajdująca oparcie w normie prawnej dającej organowi podstawę do
wyboru konsekwencji prawnej zaistnienia określonego stanu faktycznego. Zatem nie można mówić,
w  tej  sytuacji  o  działaniu  bezprawnym,  poza  sytuacjami  przekroczenia  granic  owego  uznania  przez
organ  stosujący  prawo.  Przedmiot  analizy  zakreślony  jest  zatem  sytuacją,  gdy  organ  administracji
publicznej  wydaje  określone  orzeczenie  i  dokonuje  wyboru  określonej  konsekwencji  prawnej.
Powstaje  w  takiej  sytuacji  pytanie  w  jakim  zakresie  ów  luz  administracyjny  w  jakim  działał  organ
podlega  kontroli  organu  nadrzędnego  w  postępowaniu  administracyjnym  oraz  kontroli  sądowej  w
toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazać należy, iż obowiązek uzasadnienia decyzji nakładające karę administracyjną w

połączeniu z zasadą przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a., daje podmiotowi ukaranemu możliwość
kwestionowania  zapadłego  orzeczenia  w oparciu  o zarzuty  adekwatności  stosowanych  sankcji  oraz
przekroczenia  stopnia  dolegliwości  w  stosunku  do  stopnia  społecznej  szkodliwości  popełnionego
deliktu  administracyjnego.  Można  zatem  mówić,  iż  w  toku  kontroli  instancyjnej  w  ramach
administracyjnego toku instancji możliwe jest oparcie środka zaskarżenia o argument zapożyczony z
prawa  karnego,  tj.  rażącej  niewspółmierności  kary.  Konieczne  jest  zatem  dokonanie  przez  organ  II

117 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 123.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 58

instancji, w toku postępowania prowadzonego na skutek wniesienia środka zaskarżenia, oceny
przesłanek jakimi kierował się organ I instancji uwidocznionymi w jego oświadczeniu woli jaki stanowi
zaskarżona decyzja administracyjna

118

. Warto jednak zauważyć, iż rozwiązanie powyższe doznaje

ograniczenia  na  gruncie  postępowania  podatkowego,  gdyż  zgodnie  z  art.233  §  3  Ordynacji
Podatkowej: „samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i
rozstrzygającej  sprawę  co  do  istoty  jedynie,  w przypadku  gdy  przepisy  prawa  nie  pozostawiają
sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji”.

Zasadniczy problem jaki powstaje w zakresie kontroli decyzji orzekających kary administracyjne

opartych  na  uznaniu  administracyjnym  związany  jest  z  kontrolą  tych  decyzji  dokonywaną  przez
sądowy  administracyjne. Podstawowy  problem  wynika  z konstytucyjnej  zasady  trójpodziału  władzy,
która  pozostawia  sferę  administrowania  władzy  wykonawczej,  a  do  takiej  sfery  należy  orzekanie
w sprawach  administracyjno-karnych.  Wychodząc  z  tego  założenia  polski  ustawodawca  oparł,  w
zasadniczej  mierze,  system  kontroli  sądowoadministracyjnej  aktów  administracyjnych  o  zasadę
legalności  i  wyłączył  tym  samym  możliwość  kontroli  tych  aktów  w  oparciu  o kryterium  celowości.
Powyższe  rozwiązanie  jest  krytykowane  w  doktrynie  prawa  administracyjnego,  a jej  przedstawiciel
stoją  na  stanowisku,  iż  „nie  ma  teoretycznych  przeszkód,  aby  sądowa  kontrola  uznania
administracyjnego  nie  mogła  mieć  pełnego  charakteru  i  aby  sądy  mogły  kontrolować  równość
celowość  decyzji”

119

. Niektórzy przedstawiciele nauki procesu administracyjnego wskazują nadto na

fakt, iż „przeszkody teoretyczne w sprawowaniu pełnej kontroli sądowoadministracyjnej stają się
stopniowo iluzoryczne, gdyż w praktyce sądy administracyjnej wkraczają bowiem często w sprawę
samego wyboru skutku prawnego, anie ograniczają się tylko do granic uznania”

120

Zauważyć jednak należy, iż w chwili obecnej kontrola decyzji opartych na uznaniu

administracyjnym oparta jest o kryterium legalności. Pojęcie to jest jednak różnorako rozumiane. W
Polsce  sądowa  kontrola  uznania  administracyjnego  ma  swoją  historię  od  czasów  Naczelnego
Trybunału  Administracyjnego.  Pomimo  iż  NTA  nie  był  uprawniony  do  orzekania  w sprawach,  w
których  decyzje  oparte  zostały  na  uznaniu  administracyjnym,  dopuszczał  on  skargi  na  decyzje,  w
których  dochodziło  do  przekroczenia  granic  uznania,  co  skutkowało  kontrolowaniem  całej  sfery
uznania administracyjnego

121

W chwili obecnej kontrola sądów administracyjnych opata jest o kryterium legalności przy

równoczesnym  braku  wyłączenia  spod  zakresu  ich  właściwości  decyzji  opartych  na  uznaniu
administracyjnym.  W  tym  stanie  rzeczy  warto  przywołać  pogląd  doktryny,  który  mówi,  iż  „uznanie
administracyjne  nie  jest  sferą  wolną  od  związania  konstytucyjnego  i  ustawowego,  a  także  nie  jest
sferą  wolną  od  kontroli  sądów  administracyjnych”

122

. Przedstawiciele doktryny stosujących na

powyższym stanowisku wskazują nadto, iż „tam, gdzie prawo tworzy pewne sfery jako uznaniowe,
mamy do czynienia z przekazaniem sądowi odpowiedzialności za przestrzeganie i realizowanie
zgodnego z porządkiem prawnym systemu wartościowania”

123

118 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: R. Hauser (red.), System

prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 275.

119  J. Łetowski, W sprawie zakresu rzeczowego sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo, 1973 rok, Nr 3.
120  J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 121-123.
121  J. Starościa, Swobodne uznanie władz administracyjnych, Warszawa 1948, s. 92-98.
122  A. Habuda, Uznanie administracyjne w demokratycznym państwie prawa, w: Przegląd Prawa i Administracji, t. XLVI, AUWr No 2278.
123  Ibidem, s. 114.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 59

Pomimo powyższe stanowiska doktryny prawa i procesu administracyjnego judykatura polska

stanęła na stanowisku, iż kontrola decyzji uznaniowych, w odróżnieniu od decyzji opartych na
pojęciach nieostrych, jest ograniczona

124

. Ograniczenie to polega na fakcie kontroli sprawowanej

przez  sądy  pod  kątem  legalności  a  nie  słuszności.  Pole  na  jakim  może  dochodzić  do  rozszerzenia
faktycznej  kognicji  sądów  administracyjnych  stanowi  rozumienie  kryterium  legalności.  Jak  wskazuje
doktryna prawa w przypadku decyzji opartych uznaniu, sąd administracyjny bada dyrektywy wybory,
które określone są w przepisach prawa, w tym ze względu na zasady ogólne kodeksu postępowania
administracyjnego, a w szczególności pod kątem art. 7 k.p.a.

Konkludując należy wskazać, iż w zasadniczej mierze kontrola decyzji orzekających sankcje

administracyjne ograniczona jest do kontroli w administracyjnym toku instancji, gdyż ze względu na
obecny  stan  prawa  administracyjno-karnego,  w  którym  nie  wyodrębniono  norm  ogólnych,  w  tym
struktury deliktu, zasad wymiaru kary itd., trudno wskazywać na możliwość zarzucania niezgodności
tych  decyzji  z  prawem,  poza  oczywistymi  sytuacjami  niezgodności  tych  decyzji  z  normami
powszechnie obowiązującego prawa.

V.4.  Sankcje administracyjne względnie i bezwzględnie określone

Omawiając problematykę określoności sankcji administracyjnych zasadnym jest również

przedstawienie  kwestii  sankcji  względnie  określonych  i  bezwzględnie  określonych.  Kreowanie  przez
ustawodawcę  norm  sankcjonujących,  jak  już  wspomniałem  wyżej,  winno  następować  przy
uwzględnieniu dyrektywy odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej. W związku powyższym
należy  obecnie  zaprezentować  sposób  określania  przez  ustawodawcę  sankcji  administracyjnej.
Wyróżnić  można  dwa  modele  określania  sankcji,  otóż  sankcje  określone  w  sposób  względny  oraz
sankcje określone w sposób bezwzględny.

O sankcjach względnie oznaczonych można mówić w sytuacji, gdy „ustawodawca pozostawia

organowi stosującemu prawo możliwość wyboru określonej sankcji w ramach luzu decyzyjnego, tj.
wyboru rodzaju sankcji i/lub stopnia jej dolegliwości”

125

. Analizując aktualne ustawodawstwo polskie

można  wyróżnić  liczne  techniki  legislacyjne,  które  określają  sankcje  względnie  określone,  tj.  (1)
określenie  kary  w  sposób  procentowy  w  stosunku  do  dochodu  sprawcy  deliktu  administracyjnego,
obliczanego w pewnym określonym przedziale czasu, (2) określenie dolnej i górnej granicy wymiaru
kary,  (3)  określenie  jedynie  górnego  progu  ustawowego  zagrożenia  karą  pieniężną  lub  też  (4)
określenie  kary  jako  iloczynu  krotności  korzyści  jakie    sprawca  deliktu  uzyskał  z  działalności
stanowiącej czyn zabroniony.

Dla zobrazowania poszczególnych technik używanych przez współczesnego ustawodawcę

przedstawię wybrane przykłady z aktualnego stanu normatywnego:

Ad 1) Metoda procentowego ustalania administracyjnej kary pieniężnej została przyjęta w

ustawie z 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów

126

, gdzie w art. 109 ust. 3 pkt. 1

określono, iż „[...] Prezes Urzędu, […], nakłada karę w wysokości nie większej niż 5% przychodu
osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary [...]”.

124 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: R. Hauser (red.), System

prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 288.

125 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 119.

126

Dz. U. z 2007 roku, Nr 50, poz. 331 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 60

Ad 2) Metodę tzw. „widełkową” ustawodawca określił m.in. w ustawie z dnia 5 lipca 2001 roku

o cenach

127

, w której art. 14 ustawodawca wskazał, że „jeżeli przedsiębiorca w sposób uporczywy nie

wykonuje obowiązków, [określonych w ustawie – przyp. Jacek Borek], wojewódzki inspektor Inspekcji
Handlowej, nakłada na niego, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości stanowiącej
równowartość od 1000 do 5000 euro”.

Ad 3) Metoda określenia górnego pułapu sankcji została przez ustawodawcę przyjęta m.in. w

art.  88  §  1  k.p.a.,  który  stanowi,  iż  „kto,  będąc  obowiązany  do  osobistego  stawienia  się,  mimo
prawidłowego  wezwania  nie  stawił  się  bez  uzasadnionej  przyczyny  jako  świadek  lub  biegły  albo
bezzasadnie  odmówił  złożenia  zeznania,  wydania opinii,  okazania  przedmiotu  oględzin  albo  udziału
w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50
zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. [...]”.

Ad 4) Określenie sankcji metodą iloczynową zostało przyjęte przez ustawodawcę m.in. w

ustawie z dnia 4 lutego 1994 roku – Prawo górnicze i geologiczne

128

, której art. 85a w ust. 1 stanowi,

iż: „w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków,
właściwe  organy  ustalają,  w  drodze  decyzji,  prowadzącemu  taką  działalność,  opłatę  eksploatacyjną
w wysokości  osiemdziesięciokrotnej  stawki  opłaty  eksploatacyjnej  dla  danego  rodzaju  kopaliny,
pomnożonej  przez  ilość  wydobytej  w  ten  sposób  kopaliny,  stosując  stawki  obowiązujące  w  dniu
wszczęcia postępowania”.

Powyższa metoda miarkowania kary administracyjnej w mojej ocenie jest metodą wskazaną z

punktu widzenia specyfiki prawa administracyjno-karnego. Jednakże nie każda z metod opisanych
powyżej w mojej ocenie, w przeciwieństwie do stanowiska przedstawicieli doktryny prawa

129

, może

zostać uznana za sankcję o charakterze względnym. W mojej ocenie przyjęcie metody iloczynowej w
ewidentny  sposób  nie  pozostawia  organowi  orzekającemu  w sprawie  luzu  decyzyjnego,  gdyż
w przypadku  stwierdzenia  naruszenia  normy  sankcjonowanej  zobligowany  jest  on  do
przeprowadzenia  określonej  w  normie  sankcjonującej  operacji  arytmetycznej  i  jej  wynik  musi
stanowić  karę  orzeczoną  przez  organ,  a  zatem  sankcje  określone  w  ten  sposób,  w  mojej  ocenie  są
sankcjami bezwzględnie oznaczonymi.

127

Dz. U. z 2001 roku, Nr 97, poz. 1050 ze zm.

128

Dz. U. z 1997 roku, Nr 27, poz. 96 ze zm.

129 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 120.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 61

Podsumowanie

Niniejsza praca stanowiła przegląd stanowiska doktryny i judykatury tak polskiej jak i

międzynarodowej  na  temat  problemu  wprowadzania  do  systemu  normatywnego  sankcji
administracyjnych  i  ich  orzekania  przez  organy  administracji  publicznej.  Konieczność  zajęcia  się  tą
tematyką wynikał z obserwacji przez moją osobę, w toku praktycznego wykonywania zawodu, ciągle
wzrastającej  liczby  aktów  prawnych,  w  których  ustawodawca  posługuje  się  ww.  metodą  regulacji.
Praca  niniejsza  miała  na  celu  przedstawienie  braku  jednoznacznych  rozwiązań  normatywnych
porządkujących  tą  kształtującą  się  dziedzinę  prawa  i  problem  ciągłego  stania  nie  jako  na  rozdrożu
pomiędzy prawem administracyjnym a prawem karnym przy dokonywaniu interpretacji norm prawa
administracyjno-karnego.  Dlatego  też  podsumowując  niniejszą  pracę  muszę  przyznać,  iż  z  radością
obserwuję  aktywność  Rzecznika  Praw  Obywatelskich  w  zakresie  opracowania  projektu  ustawy
„Prawo  ogólne  prawa  administracyjnego”,  której  zapisy  odnoszą  się  do  problematyki  sankcji
administracyjnych i podejmują polemikę na temat konieczności uporządkowania tej dziedziny prawa,
która  jest  jedną  z  najdynamiczniej  rozwijających  się  dziedzin  we  współczesnym  prawie  polskim,  ze
względu na wygodną metodę regulacji z punktu widzenia administracji publicznej.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 62

Bibliografia
1. Buchała K., w: K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, A. Zoll, Kodeks karny. Komentarz,

Warszawa 2006.

2. Dijk van P., G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,

Deventer-Boston 1990.

3. Dukiet-Nagóska T., w: Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, Dukiet-Nagórska T.

(red.) , Warszawa 2008.

4. Duniewska Z., Fikcja powszechnej znajomości prawa w prawie administracyjnym w: Prawo

administracyjne w okresie transformacji, (red.) E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999.

5.  Duniewska Z., Ignoranttia iurs w prawie administracyjnym, Łódź 1998.
6.  Filipek J., Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1969, Nr 12.
7.  Grzybowski  S.,  System  prawa  cywilnego.  Część  ogólna,  Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk

1974.

8. Habuda A., Uznanie administracyjne w demokratycznym państwie prawa, w: Przegląd Prawa i

Administracji, t. XLVI, AUWr No 2278.

9. Hofmański P., Wróbel W., w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych

Wolności, t. I, Warszawa 2010.

10. Jaśkowska M., Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji

publicznej, w: R. Hauser (red.), System prawa administracyjnego. Instytucje prawa
administracyjnego, t. I, Warszawa 2010.

11. Jendrośka J., Koncepcja sankcji karnej w prawie administracyjnym w: Zbiór studiów z zakresu

nauk administracyjnych poświęcony pamięci Profesora Jerzego Starościaka, (red.) Z. Rybicki, M.
Gromadzka-Grzegorzewska, M. Wyrzykowski, Warszawa 1978.

12. Jendrośka J., Karne zabezpieczenia wykonywania dyrektyw administracji państwowej w: System

prawa administracyjnego, t. III, (red.) T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk
1978.

13. Kelsen H., Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, t. I, Wilno, 1936.
14. Kijowski D., Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego,

Białystok 2000.

15.  Kosikowski C., Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, Warszawa 2002.
16.  Lang W., Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK, z. 31, Toruń 1968.
17.  Lange J., Studia z filozofii prawa, Warszawa 1959.
18.  Langrod  J.  S.,  Instytucje  prawa  administracyjnego.  Zarys  części  ogólnej.  Reprint,  Zakamycze

2003.

19. Longchamps, F. Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, z. 16.
20. Łetowski J., W sprawie zakresu rzeczowego sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo,

1973 rok, Nr 3.

21.  Morawski L., Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2008.
22.  Nowacki J., Tabor Z., Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993.
23.  Paczuski R., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 63

24. Radecki W., Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt administracyjny w: J. Skupiński (red.)

Standardy praw człowieka a prawo karne, Warszawa 1995.

25.  Szewczyk M., w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, t. I, Warszawa 2007.
26.  Starościak  J., Swobodne uznanie władz administracyjnych, Warszawa 1948.
27.  Szumiło-Kulczycka D., Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004.
28.  Świda Z., Postępowanie karne. Część ogólna., Warszawa 2008.
29.  Wincenciak  M.,  Sankcje  w  prawie  administracyjnym  i  procedura  ich  wymierzania,  Warszawa

2008.

30.  Wolter A., Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999.
31.  Wronkowska S., Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003.
32.  Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996.
33.  Zoll A., (red.) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, t. I, Warszawa 2007.
34.  Zoll A., Wróbel W., Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010.