plik

AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ

WYDZIAŁ BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

METODYKA OPRACOWANIA

PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO

WARSZAWA

2011

AKADEMIA OBRONY

NARODOWEJ

METODYKA OPRACOWANIA PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO

/ kier. tematu badawczego: płk dr hab. inż. Grzegorz SOBOLEWSKI/

Rozpoczęto: 01. 12. 2010

Zakończono: 15. 06. 2011

102

ZESPÓŁ AUTORSKI:

Kierownik zespołu:

płk dr hab. inż. Grzegorz SOBOLEWSKI – wstęp, rozdział 1, zakończenie

Wykonawcy:

ppłk dr Dariusz MAJCHRZAK – rozdział 3

mgr Anna SKOLIMOWSKA – rozdział 2

RECENZENT:

dr hab. Andrzej GLEN

WSTĘP

Zasadniczą funkcją państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom,

stworzenie sytemu ochronnego środowiska naturalnego i elementów infrastruktury

technicznej, a w głównej mierze ochrony infrastruktury krytycznej. Poprawne

zorganizowanie system bezpieczeństwa narodowego, a w tym podsystemu zarządzania

kryzysowego powinno zapewniać niezakłócone funkcjonowanie społeczeństwa

w niespodziewanych i kryzysowych sytuacjach różnego charakteru. Dlatego, też

zasadniczym

obowiązkiem

głównych decydentów administracji rządowej

i samorządowej jest opracowanie oraz wdrożenie sprawnych rozwiązań systemowych

zapobiegania, przygotowania i skutecznego reagowania na sytuacje, których źródłem

zazwyczaj są różnego rodzaju zagrożenia. Powinno to wyrażać się zbudowaniem

odpowiedniego reżimu prawa, bazy sił i środków oraz sformułowanie koncepcji

działania (planów i procedur), umożliwiających skuteczne zarządzanie kryzysowe.

Współcześnie zarządzanie kryzysowe to szereg przedsięwzięć organów

administracji rządowej i samorządowej (na poziomie międzynarodowym, narodowym

i regionalnym), ukierunkowanych na zapobieganie sytuacjom kryzysowym,

przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań,

reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz odtwarzanie

(odbudowę) infrastruktury krytycznej. Struktura narodowego systemu zarządzania

kryzysowego w głównej mierze opiera się na administracji publicznej poszczególnych

szczebli – począwszy od wójta, poprzez starostę i wojewodę aż do administracji

rządowej (właściwy minister, premier). Poszczególne poziomy administracji

publicznej posiadają w swoich zasobach narzędzia do realizacji zadań z zakresu

zarządzania kryzysowego, takie jak: straż pożarna, służby ratowniczo-medyczne,

służby utrzymania porządku publicznego (policja, straż miejska) i inne.

Z tego względu potrzebny jest mechanizm skutecznego działania podmiotów

realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Punktem wyjścia powinno

być poprawne planowanie, którego efektem jest plan zarządzania kryzysowego

poszczególnych podziałów administracyjnych (gminne, powiatowe, wojewódzkie,

resortowe i krajowe plany zarządzania kryzysowego).

Badania naukowe prowadzą do formułowania zasad, praw i prawidłowości,

które opisują, wyjaśniają oraz pozwalają przewidywać zjawiska zachodzące w czasie

podejmowania działań, miedzy innymi z zakresu zarządzania kryzysowego.

Pojawienie się wymagających rozstrzygnięcia istotnych kwestii dotyczących

identyfikacji współczesnych, możliwych zagrożeń kryzysowych oraz pragnienie

uzupełnienia wiedzy na drodze naukowego poznania zaowocowało sformułowaniem

problemów naukowych. Temat pracy nakreśla obszar problemowy, który w swej

istocie jest obecnie aktualny i ważny dla specjalistów zajmujących się kwestiami

zarządzania kryzysowego w ujęciu regionalnym, narodowym i międzynarodowym.

Było to potrzebą i przyczyną podjęcia stosownych wysiłków celem identyfikacji

problemu i na tej podstawie wypracowania elementów projektowych. Powyższe treści

uznano, jako element sytuacji problemowej ukazujący zasadność podjęcia badań

i zaprezentowania uzyskanych rezultatów.

Główny problem badawczy wyrażono w postaci następującego pytania:

Jaką funkcję w zarządzaniu kryzysowym spełnia planowanie i jakie

przyjmować rozwiązania organizacyjne i proceduralne w kwestii opracowania

planu zarządzania kryzysowego, aby jego treści stanowiły realną koncepcję

skutecznego reagowania na powstałą sytuację kryzysową?

Rozwiązanie tak sformułowanego problemu głównego wymagało uzyskania

odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:

1. Jakie są współczesne założenia (treści) zarządzania kryzysowego

w Polsce?

2. Jaką funkcję spełnia planowanie w sprawnym zarządzaniu sytuacjami

kryzysowymi?

3. Jakie są główne rodzaje i zasady planowania?

4. Jaką funkcję spełniają plany zarządzania kryzysowego w sprawnym

zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi?

5. Jakie przyjąć procedury opracowania planu zarządzania kryzysowego, aby

jego treści umożliwiały zorganizowane reagowanie w przypadku

powstania sytuacji kryzysowych?

Powszechnie uznanym wyznacznikiem zorganizowanych badań naukowych jest

ich cel. Uwzględniając, zatem przedmiot badań i wskazaną potrzebę uzupełnienia

wiedzy w odniesieniu do problemu głównego i problemów szczegółowych

sprecyzowano cel pracy naukowej.

Celem poznawczym jest wniesienie nowych wartości do teorii bezpieczeństwa

narodowego w części dotyczącej zarządzania kryzysowego, a w szczególności

procedur i zasad opracowania planów zarządzania kryzysowego. Celem

pragmatycznym jest twórcze wykorzystanie proponowanych rozwiązań dotyczących

metodyki opracowania planów zarządzania kryzysowego.

W przewidywaniach hipotetycznych Zespół dostrzega wiele obszarów

problemowych związanych z istotą i relacjami miedzy planowaniem a skutecznością

działań w ramach reagowania kryzysowego, które wymagają zbadania celem ich

aktualizacji i na tej podstawie zaprojektowania głównych założeń opracowywania

planu zarządzania kryzysowego. W celu optymalnego wykorzystania dostępnych sił

i środków w sytuacjach kryzysowych oraz w zakresie zapobiegania sytuacjom

kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli, reagowania

w sytuacjach kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury i przywracania jej

pierwotnego charakteru na poszczególnych szczeblach administracyjnych realizuje się

szereg

przedsięwzięć organizacyjnych, miedzy innymi polegających na

opracowywaniu planów, w tym planów zarządzania kryzysowego. Niezbywalnym

obowiązkiem władz wszystkich szczebli administracji jest zapewnienie

bezpieczeństwa ludności, środowisku i elementom infrastruktury krytycznej, stąd na

poszczególnych poziomach administracji rządowej i samorządowej opracowuje się

plany zarządzania kryzysowego. Ponieważ jednak zadania władz różnych szczebli,

realizowane w trakcie reagowania na sytuację kryzysową są dostosowane do ich

potencjału i możliwych zagrożeń, stąd też treść planów zarządzania kryzysowego na

poszczególnych szczeblach zarządzania jest zróżnicowana. Jednakże metodyka

postępowania umożliwiająca opracowanie planu na wszystkich poziomach powinna

być podobna i cechować się ujednolicona procedurą pozwalającą na etapowe

zorganizowanie prac. W uogólnieniu plan zarządzania kryzysowego to dokument,

który przydziela organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania określonych

zadań w określonym miejscu i czasie w sytuacji, gdy wypadek wymaga podjęcia

czynności wykraczających poza zakres rutynowego działania którejś służby

reagowania kryzysowego. Ponadto, ustala zależności kierowania i współdziałania

pomiędzy instytucjami i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane oraz

opisuje, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji kryzysowej. Plan

zarządzania kryzysowego jest więc zasadniczym dokumentem zarządzania

kryzysowego który zapewnia:



ciągłe monitorowanie zagrożeń;



funkcjonowanie administracji publicznej w sytuacji kryzysowej;



funkcjonowanie i możliwości odtworzenia infrastruktury krytycznej;



racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych;



pomoc udzielaną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania

w sytuacjach kryzysowych.

Do przeprowadzenia badań zaprojektowano klasyczną procedurę, w tym

głównie teoretyczne metody badawcze. Z metod empirycznych możliwe

do zastosowania obecnie było badanie opinii techniką wywiadów eksperckich,

zwłaszcza ze specjalistami – teoretykami i praktykami zajmującymi się zagadnieniami

zarządzania kryzysowego.

W zamyśle autorów było poznanie istoty przedmiotowej problematyki oraz

dotarcie do dostępnych i aktualnych źródeł wiedzy w interesującym nas zakresie.

Uznano, że wymaganą płaszczyzną do rozwiązywania problemów szczegółowych

związanych z kształtowaniem bezpieczeństwa społeczeństwa będzie szeroka

problematyka zarządzania kryzysowego, a w niej – procedura opracowania planu

zarządzania kryzysowego.

Struktura pracy zawiera w pierwszej kolejności określenie głównych treści

zarządzania kryzysowego wobec współczesnych zagrożeń. Kolejny rozdział został

poświęcony planowaniu, jako funkcji sprawnego zarządzania, określono jego rodzaje

i zasady poprawnego planowania. W rozdziale trzecim przedstawiono teoretyczno-

praktyczne aspekty opracowania planu zarządzania kryzysowego, skupiając się na

aspektach proceduralno-organizacyjnych.

GŁÓWNE ZAŁOŻENIA ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO

W POLSCE

Złożoność oraz dynamiczne zmiany zachodzące w środowisku bezpieczeństwa

wymuszają konieczność refleksji nad integralnością i efektywnością sytemu

zarządzania kryzysowego, jako głównego elementu systemu bezpieczeństwa

narodowego.

Poczynione założenia dynamicznego rozwoju kulturalno-cywilizacyjnego

świata i Europy kreującego liczne niemilitarne i militarne sytuacje kryzysowe, jak też

szerokie ujęcie zarządzania kryzysowego, jako zasadniczego elementu bezpieczeństwa

narodowego

sprawiły, iż zasadniczym celem rozdziału jest retrospekcja ewolucji

systemu zarządzania kryzysowego państwa, jego identyfikacja i sformułowanie

potrzeb i treści zarządzania kryzysowego.

1.1.

Proces powstawania systemu zarządzania kryzysowego

Poszukując okresu, w którym wykreował się system zarządzania kryzysowego

w Polsce, trudno wskazać na konkretną datę. Wątpliwa wydaje się teoria, kiedy

o integralnym systemie zarządzania kryzysowego możemy mówić po wprowadzeniu

ustawy o zarządzaniu kryzysowym w 2007 roku

. Zagrożenia kryzysowe w postaci

katastrof naturalnych obecne były w życiu i działalności człowieka niemalże od

zarania ludzkości. Następnie w wyniku coraz większej ingerencji człowieka w naturę,

rozwoju cywilizacyjnego zrodziły się nowe zagrożenia i do katalogu zagrożeń

kryzysowych włączono awarie obiektów przemysłowych i komunalnych, katastrofy

budowlane i katastrofy transportowe. Wobec wzrostu pojawiających się zagrożeń

człowiek nie pozostawał obojętny, w nieustanny sposób poszukiwał zabezpieczeń

Bezpieczeństwo narodowe możemy zdefiniować, jako zdolność państwa i jego narodu (społeczeństwa) do

zapewnienia  pewności  przetrwania  (państwa  jako  instytucji,  narodu  jako  grupy  etnicznej,  biologicznego
przeżycia ludności), integralności terytorialnej, niezależności politycznej, stabilności wewnętrznej oraz jakości
życia.  Pewność  ta  jest  kształtowana  poprzez  działania  negatywne  polegające  na  eliminowaniu  zagrożeń
zewnętrznych  i  powstających  w  ramach  państwa  oraz  działania  pozytywne  zapewniające  przetrwanie,
posiadanie  (tożsamość),  funkcjonowanie  i  swobody  rozwojowe  państwa  i  narodu  (społeczeństwa).  R.  Zięba,
J.  Zając,  Prognoza  interesów  narodowych  i  celów  strategicznych  w  dziedzinie  bezpieczeństwa
w perspektywie 20 lat, s. 3, www.bbn.gov.pl/portal/pl/575/2768/Publikacje.html, dostęp dn. 10.02.2011.

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku.

przed możliwymi zagrożeniami. W miarę upływu czasu podejmowane działania

zmierzające do zapobiegania powstawaniu sytuacji kryzysowych i niwelowania

skutków ich wystąpienia również podlegały przeobrażeniom. W początkowej wersji

zarządzanie kryzysowe wyrażało się w głównej mierze bezpośrednimi działaniami

w obliczu wystąpienia zagrożenia, następnie działania owe przerodziły się

w działalność instytucjonalną. Nie mniej jednak, szeroki zakres zagrożeń sprawiał,

iż problematyką

przeciwdziałania

(zabezpieczenia)

powstawaniu

sytuacji

kryzysowych i podejmowaniem działań w postaci reagowania na powstałe zagrożenia

powodowało rozdrobienie zaangażowanych podmiotów. Brak było integralnego

systemu, który zespalałby wszelkie wysiłki zmniejszenia ryzyka powstania zagrożeń

i obniżenia ich skutków oraz integrował wszystkie wysiłki w celu sprawnego

rozwiązania powstałej sytuacji kryzysowej.

Na obecny kształt zarządzania kryzysowego w Polsce największy wpływ

wywarły zmiany polityczne, gospodarcze i ustrojowe po 1989 roku. Do głównych

czynników, które miały wpływ na ewolucję sytemu zarządzania kryzysowego

w Polsce możemy zaliczyć przemiany w postaci:

— nowej sytuacji geopolitycznej (rozpad Układu Warszawskiego);

—

określenie trójstopniowego podziału administracyjnego;

— wprowadzenie gospodarki wolnorynkowej.

Pierwszym dokumentem prawnym, jako próba integracji wysiłków w zakresie

rozwiązywania sytuacji kryzysowych była ustawa o ochronie przeciwpożarowej

uchwalona w 1991 roku. W ustawie określono zadania dla Krajowego Systemu

Ratowniczo – Gaśniczego (KSRG) w zakresie przydziału i kompetencji oraz

odpowiedzialności. Ustawa ta stanowiła pierwszy i bardzo istotny krok na drodze

uporządkowania sfery bezpieczeństwa publicznego państwa.

W pierwszej wersji ustawy system ratownictwa skupiał tylko i wyłącznie

jednostki ochrony przeciwpożarowej, którym przypisano kompetencje w zakresie

zapobiegania i zwalczania pożarów, klęsk żywiołowych i innych miejscowych

zagrożeń. W ustawie tej określone również zostały zasady kierowania działaniami

ratowniczymi.

Skandaliczne w skutkach działania organów administracji publicznej w zakresie

ratownictwa powodziowego i zarządzania kryzysowego były podczas „powodzi

stulecia” w dorzeczach Odry i Wisły w 1997 roku. Tragiczne w skutkach wydarzenia

(w wyniku powstałej sytuacji kryzysowej) były najlepszym sprawdzianem

funkcjonowania dla ówczesnych podmiotów, systemów i uregulowań prawnych

ratownictwa powodziowego i zarządzania kryzysowego. Zdarzenia te unaoczniły

potrzebę podjęcia kroków zmierzających do poszukiwania nowych rozwiązań

w zakresie sprawniejszego funkcjonowania społeczeństwa i administracji rządowej

i samorządowej w obliczu zaistniałych sytuacji kryzysowych.

Kolejne zdarzenia w postaci pożarów lasów w Kuźni Raciborskiej, katastrof

budowlanych i awarii technicznych oraz zdobyte doświadczenia w trakcie

rozwiązywania owych sytuacji kryzysowych i usuwania ich skutków potwierdzały

tezę, iż skuteczne i prawidłowe prowadzenie działań, zwłaszcza zakrojonych na

szeroką skalę, wymaga współdziałania różnych służb i podmiotów w ramach jednego

systemu.

Sukces w działaniu zespołowym, a takim niewątpliwie jest wspólne

rozwiązywanie sytuacji kryzysowej, możliwy jest tylko przy połączeniu wysiłków

wszystkich uczestniczących w nim podmiotów. To połączenie wysiłków nosi zwykle

miano współdziałania. Jest ono rozumiane, jako kooperacja pozytywna, działanie

wieloprzedmiotowe, którego uczestnicy wzajemnie sobie pomagają

. W świetle tego

określenia współdziałanie polega na uzgodnionym, co do celu, czasu i miejsca użycia

sił i środków (przykładowo: państwowej straży pożarnej, policji, jednostek

ratownictwa medycznego, jednostek SZ RP) w celu jak najsprawniejszego

rozwiązywania zaistniałej sytuacji kryzysowej. Jego istotą jest wspólne,

skoordynowane działanie wykonawców w realizacji ustalonego celu. Z istotą

współdziałania związany jest jego cel – w zarządzaniu kryzysowym będzie to

przejęcie kontroli nad niekorzystnym rozwojem sytuacji. Na wskutek udzielania sobie

pomocy przez uczestników działań ukierunkowanych na rozwiązanie powstałej

sytuacji kryzysowej, wynik wspólnego działania będzie inny niż przykładowo

jednostki Państwowej Straży Pożarnej, Policji i Sił Zbrojnych działały autonomicznie.

Zatem współdziałanie zaangażowanych podmiotów w ramach reagowania

T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław 1978, s. 273.

kryzysowego spełni swój cel, gdy uzyskany zostanie efekt większy niż sumaryczny

wynik indywidualnego działania poszczególnych uczestników wspólnych działań.

Dlatego też motywem współdziałania, jest pewność uzyskania korzyści

w porównywaniu z działaniami samodzielnym.

Mając powyższe na uwadze możemy przyjąć, iż współdziałanie (wzajemne

uzupełnianie się) różnych specjalistycznych służb oraz podmiotów w działaniach

reagowania kryzysowego jest głównym warunkiem szybkiego i skutecznego ich

prowadzenia. Taki sposób rozumienia szeroko pojętego reagowania kryzysowego,

którego głównym elementem był Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy, stanowił

przyczynę jego ciągłego doskonalenia.

Przykładem podjęcia działań w celu utworzenia systemu, który integrowałby

wszystkie podmioty w ramach reagowania kryzysowego, był projekt ustawy, który

miał na celu zmianę ustawy o powszechnym obowiązku obronnym RP z 1967

roku.

W 1998 roku Rada Ministrów przyjęła i skierowała do Sejmu, opracowany przez

Szefa Obrony Cywilnej projekt ustawy, który zakładał zastąpienie obrony cywilnej

ochroną cywilną oraz na powierzeniu jej nowych zadań z zakresu zarządzania

kryzysowego. W konsekwencji dążąc do prawidłowej działalności w przypadku

wystąpienia sytuacji kryzysowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji

utworzył dnia 26 listopada 1998 roku Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony

Ludności. W ramach utworzonej komórki powstaje pierwsze Centrum Zarządzania

Kryzysowego. Powstały Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności

przystąpił do opracowania kolejnych projektów ustaw między innymi o planowaniu

cywilnym i zarządzaniu kryzysowym. W tym samym czasie Instytut Spraw

Publicznych opracował i przedstawił projekt ustawy o gotowości cywilnej

i zarządzaniu kryzysowym. Po konsultacjach międzyresortowych i licznych

poprawkach przygotowany projekt ustawy trafia w 2001 roku do Sejmu, a następnie

do Senatu. W sierpniu 2001 roku ustawa została skierowana przez marszałka Sejmu do

prezydenta RP, który niestety ją zawetował. W ten oto sposób po czterech latach od

powodzi powrócono do sytuacji wyjściowej, czyli braku prawnych rozstrzygnięć

Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz.U. z 1967 r., Nr 44, poz. 220 z późn. zm.).

odnośnie funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego.

Kolejnym istotnym zdarzeniem w obszarze zarządzania kryzysowego była

decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2000 roku w sprawie

zlikwidowania Urzędu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. Infrastrukturę

i zadania zlikwidowanego urzędu przejmuje Komenda Główna Państwowej Straży

Pożarnej.

Następnym ważnym etapem w zakresie tworzenia systemu zarządzania

kryzysowego w naszym kraju, była uchwała z dnia 18 kwietnia 2002 roku, kiedy

uchwalono ustawę o stanie klęski żywiołowej. Przyjęta ustawa określa zasady

wprowadzania i funkcjonowania społeczeństwa i administracji publicznej w stanie

klęski żywiołowej. Wskazuje szczegółowy zakres działań i kompetencji organów

władzy publicznej a także zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie stanu

klęski żywiołowej, jako narzędzia prawnego państwa w celu zapobiegania skutkom

katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej.

W 2005 roku zainicjowane zostały w ministerstwie Spraw Wewnętrznych

i Administracji prace nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy o zarządzaniu

kryzysowym. Projekt ten po przeprowadzeniu licznych konsultacji międzyresortowych

(przez okres dwóch lat) ostatecznie zostaje uchwalony dnia 26 kwietnia 2007 roku. Po

podpisaniu przez Prezydenta RP w sierpniu 2007 roku zaakceptowana ustawa

o zarządzaniu kryzysowym weszła w życie. Wprowadzona ustawa dała podstawy

prawne w zakresie usankcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce.

Doświadczenia minionych lat pokazują, że niezmiennie istnieje duże

prawdopodobieństwo powstania sytuacji kryzysowej w wyniku wyzwań i zagrożeń

będące następstwem katastrof i klęsk żywiołowych, które mogą być spowodowane nie

tylko siłami natury, ale także zamierzoną bądź niezamierzoną działalnością człowieka.

Termin zagrożenie określany jest, jako sytuacja, w której pojawia się

prawdopodobieństwo powstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia. Dlatego też

zagrożenie może być bezpośrednią przyczyną rozpoczęcia i rozwoju procesu

zmiennego, który w rezultacie może doprowadzić do zachwiania równowagi,

powstania sytuacji kryzysowej, utraty możliwości kontroli nad przebiegiem wydarzeń,

co w rezultacie prowadzi do powstania kryzysu. Tak, więc zagrożenie wymaga

podejmowania działań (reagowania) celem niedopuszczenia do powstania i rozwoju

sytuacji niebezpiecznej (sytuacji kryzysowej). Natomiast wyzwanie jest sygnałem do

podjęcia stosownych działań, oznacza powstałą nową sytuację wymagającą od

danego podmiotu sformułowania odpowiedzi, najczęściej wyrażeniu określonego

stanowiska i artykułowanie ostrzeżeń oraz przedstawieniu możliwości reagowania.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenia, wyzwanie możemy traktować, jako

możliwość pojawienia się problemu, przy czym waga tego problemu w początkowej

fazie nie jest znacząca. Można, więc przyjąć, że jest to wymagająca rozwiązania

sytuacja, w której istnieje małe prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń

funkcjonowania danego podmiotu. Mimo, to wyzwania niedostrzeżone lub

ignorowane mogą przekształcać się w zagrożenia. Bardzo często zagrożenie to

wyzwanie, któremu nie przeciwdziałano skutecznie we właściwym czasie i które nie

zostało rozwiązane. Jeśli wyzwanie zostanie w porę dostrzeżone, a działania podjęte,

to nie przekształci się ono w zagrożenie.

Podsumowując, nie można używać obu terminów zamiennie, gdyż występuje

istotna różnica w znaczeniu tych pojęć. O ile zagrożenie wymaga podejmowania

działań przez dany podmiot celem ich neutralizacji dla zachowania stabilności, to

wyzwanie może być tylko sygnałem do podjęcia takowych działań. Często

zaniechanie owych działań w przypadku pojawienia się wyzwań, przekształcić się

może w zagrożenie. Dlatego też można wyróżnić cechę łączącą oba zjawiska –

przechodzenie zjawisk z kategorii wyzwań do zagrożeń. Przykładowo to, co jeszcze

ćwierć wieku temu stanowiło wyzwanie (np. zanieczyszczenie środowiska), dziś stało

się zagrożeniem

Analiza sytuacji kryzysowych pozwala sądzić, że przyczyny i symptomy

powstawania rożnego typu zagrożeń nie ulegną znaczącym zmianom i będą w głównej

mierze generowane poprzez zachodzące zjawiska naturalne jak też przez działalność

człowieka i związany z tym postęp kulturowo-cywilizacyjny. W czasie pokoju wiele

czynników i sytuacji stwarzają poważne zagrożenia dla ludzi i środowiska. Możliwych

jest wiele kryteriów taksonomii zagrożeń, m. in. ze względu na: źródła, przyczyny,

skala negatywnych następstw, prognozowany czas usuwania skutków i następstw,

Por. R. Zięba, Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 242.

spodziewaną

dziedzinę

oddziaływania,

spodziewany

obszar

(terytorium)

oddziaływania, itp.

Ze względu na źródła (przyczyny), jako podstawowe kryterium możemy

zaproponować następującą typologię zagrożeń kryzysowych:



zagrożenia pochodzenia naturalnego i zagrożenia ekologiczne,



zagrożenia wywołane działalnością człowieka i awarie techniczne,



zagrożenia wynikające z zachowań społecznych.

Wobec tego, wśród zagrożeń kryzysowych, możemy wyróżnić zagrożenia

naturalne, związane z siłami przyrody, zagrożenia techniczne, związane z rozwojem

cywilizacyjnym i działalnością człowieka, np. wielkie katastrofy budowlane, awarie

zakładów produkcyjnych oraz zagrożenia społeczne – agresję militarna, terroryzm,

zorganizowaną przestępczość, gdzie sprawcą jest człowiek, bądź grupa ludzi

stwarzająca zagrożenie, osiągając swoje cele.

Za zagrożenia naturalne przyjmujemy takie, których powstawanie nie jest

spowodowane działalnością człowieka, lecz są wywołane przez czynniki fizyczne,

przez siły i zjawiska przyrodnicze, zanieczyszczeniami i efektem cieplarnianym itp.

Zagrożenia naturalne istniały od zawsze, zagrażając ludziom, zwierzętom oraz

otaczającej infrastrukturze.

Powstawanie takich zagrożeń spowodowane jest różnymi czynnikami, m. in.

ruchami skorupy ziemskiej, klimatem czy innymi żywiołami. Do naturalnych zagrożeń

człowieka, często nazywanych klęskami żywiołowymi, które wywołują duże straty

ludzkie i materialne w głównej mierze możemy zaliczyć: pożary, zagrożenia

atmosferyczne, biologiczne, geologiczne i zagrożenia ekosystemu.

Wśród wielu czynników, jakie współcześnie zagrażają bezpiecznej egzystencji

człowieka, naturalnemu środowisku zaliczyć trzeba zagrożenia techniczne, (nazywane

często, jako cywilizacyjne), które związane są przede wszystkim z działalnością

gospodarczą człowieka a ściśle z postępem naukowo-technicznym i stopniem

zaawansowania cywilizacyjnego społeczeństwa. Do najbardziej typowych zagrożeń

technicznych możemy zaliczyć: awarie obiektów przemysłowych i komunalnych,

katastrofy budowlane, katastrofy transportowe.

Zagrożenia społeczne, jako ujemne w swych skutkach procesy

internacjonalizacji, które niosą ze sobą zagrożenia dla rozmaitych dziedzin życia

społeczeństw. Są to zagrożenia dla pokoju, tożsamości narodowych, zdrowia

człowieka i jego środowiska oraz współżycia międzynarodowego. W głównej mierze

będą to: migracje, zgromadzenia i niepokoje ludności (bunty i rewolty), powstania

i konflikty zbrojne, przestępczość zorganizowana, terroryzm.

Bardzo często skutki występujących zagrożeń można przyrównać do zniszczeń

wywołanych działaniami wojennymi, ponieważ towarzyszą im równie wielkie

uciążliwości, a także ofiary śmiertelne. Niektórym, choć można je wcześniej

rozpoznać po poprzedzających je symptomach, człowiek nie jest jeszcze w stanie

skutecznie się przeciwstawić, inne zagrożenia można zminimalizować, odpowiednio

zabezpieczając się przed ich skutkami.

1.2. Pojęcie i istota sytuacji kryzysowej i kryzysu

Ostatnimi czasy w dobie nasilenia kryzysu gospodarczo-finansowego

w niektórych regionach świata słowo kryzys, sytuacja kryzysowa znalazło się

w centrum uwagi i zainteresowania niemal wszystkich podmiotów. Obserwujemy

dynamiczny wielowymiarowy oraz wieloaspektowy rozrost tych pojęć i jego

znaczenia. Taki stan rzeczy sprawia, iż zasadnym jest dokonanie interpretacji tak

ważnych pojęć w zarządzaniu kryzysowym.

Literatura przedmiotu zawiera wiele interesujących interpretacji sytuacji

kryzysowych, gdzie podkreśla się, że sytuacja kryzysowa występuje wówczas, gdy

pojawiają się takie zagrożenia (wewnętrzne lub zewnętrzne), które mogą spowodować

zakłócenie podstawowych cech danej organizacji, ograniczenie warunków jej

funkcjonowania, a tym samym sprzyjają utracie zdolności rozwoju, a nawet

przetrwania danej organizacji

W takim znaczeniu każda sytuacja kryzysowa jest konsekwencją istniejących

i nowo pojawiających się zagrożeń. Jednak dopóki poziom tych zagrożeń nie

wywołuje zakłóceń normalnego funkcjonowania (nie powoduje ograniczeń) danego

P. Sienkiewicz, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Zeszyty Naukowe AON, nr 4, Warszawa 2001, s. 31.

podmiotu, nie można mówić o sytuacji kryzysowej. Wynika z tego, że sytuacje

kryzysowe mają charakter subiektywny, zależny od poziomu zagrożeń akceptowanego

przez dany podmiot.

W innym ujęciu z sytuacją kryzysową mamy do czynienia, wtedy kiedy zespół

okoliczności zewnętrznych i wewnętrznych, w jakich znajduje się dany podmiot (układ,

organizacja, system), wpływających na jego funkcjonowanie w taki sposób, iż zaczyna

się w nim i jest kontynuowany proces zmienny, w rezultacie czego dochodzi do

zachwiania równowagi i utraty możliwości kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo

eskalacji zagrożenia jego interesów

Nowa interpretacja sytuacji kryzysowej w nowelizacji ustawy o zarządzaniu

kryzysowym to: stan wpływający negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia

w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia

w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na

nieadekwatność posiadanych sił i środków

Dokonując uogólnień możemy przyjąć, iż z sytuacją kryzysową będziemy mieli

do czynienia wówczas, gdy:



przekroczony zostanie akceptowany przez dany podmiot poziom zagrożeń

i następuje ich eskalacja (narastanie, wzrost) – często dochodzi do utraty

kontroli nad przebiegiem wydarzeń;



zaniechanie podjęcia działań (reagowania) może doprowadzić do kryzysu,

jako kulminacyjnego elementu sytuacji kryzysowej, a w konsekwencji

nawet do dezorganizacji danego systemu;



rozwiązania zaistniałej sytuacji kryzysowej wymagają szczególnych działań

oraz często dodatkowych nakładów sił i środków.

Reasumując możemy przyjąć, iż z sytuacją kryzysową będziemy mieli do

czynienia wówczas, kiedy w wyniku okoliczności zewnętrznych bądź wewnętrznych

dochodzi do zachwiania równowagi funkcjonowania, często utraty kontroli nad

rozwojem sytuacji i powstania nieakceptowanego poziomu zagrożenia podstawowych

J. Gryz, W. Kitler, System reagowania kryzysowego, Toruń 2007, s. 22.

Ustawa z dnia 17. 07. 2009 roku o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, art. 3, pkt 1.

wartości, interesów oraz celów rozpatrywanego podmiotu, co wywołuje potrzebę

podjęcia nadzwyczajnych działań w celu powrotu do stanu równowagi.

KRYZYS

t (czas )

SYTUACJA NORMALNA

SYTUACJA KRYZYSOWA

Eskalacja Deeskalacja

Poziom zagrożenia nieakceptowanego

Pzn

Maksymalny poziom zagrożenia

Pzm

Stany

nadzwyczajne

Źródło: opracowanie własne.

Rys. 1. Interpretacja sytuacji kryzysowej, kryzysu a stan nadzwyczajny

Kolejnym terminem wymagającym interpretacji jest pojęcie kryzysu, jako

sytuacja ekstremalna, która powstała w toku działalności jednostki lub grupy

społecznej (organizacji, systemu), powodująca utratę kontroli nad tą sytuacją

i możliwość zaistnienia jakościowej zmiany systemowej, przełom między dwiema

fazami jakiegoś procesu, wymagająca podjęcia zdecydowanych, wszechstronnych

kroków zaradczych

. Istota kryzysu to:



moment przełomowy (punkt zwrotny), w którym rozstrzygają się losy

danego podmiotu,



radykalna zmiana statusu funkcjonowania podmiotu;

W. Kitler, System zarządzania kryzysowego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego RP, [w] Bezpieczeństwo

narodowe i zarządzanie kryzysowe w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Warszawa 2008, s. 393.



punkt zwrotny rozwijającej się sytuacji kryzysowej w postaci modyfikacji

na lepsze i wyjścia z sytuacji kryzysowej lub na gorsze i nastąpi całkowite

załamanie (likwidacja) funkcjonowania podmiotu.

Konkludując, na potrzeby teorii zarządzania kryzysowego, kryzysem będziemy

nazywali kulminacyjną fazę eskalacji zagrożenia, często całkowitą utratę kontroli nad

istniejącą sytuacją kryzysową, w której następuje przełom (punkt zwrotny) jakiegoś

procesu w wyniku, którego dany podmiot może ulec likwidacji, destrukcji lub powrotu

do normalności, a nawet rozwoju (rys. 1.1).

Zgodnie z Konstytucją RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe

środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan

nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Może on

być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega

dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości.

Stany nadzwyczajne – to reakcja władz na zagrożenia dla funkcjonowania

konstytucyjnego ustroju państwa, jego integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa

obywateli i porządku publicznego

W zakresie zarządzania kryzysowego stan nadzwyczajny to reakcja władz

(potrzeba nadzwyczajnych rozwiązań organizacyjno-funkcjonalnych) w przypadkach

szczególnego zagrożenia celem przejęcia kontroli i unormowania zaistniałej sytuacji

kryzysowej.

Głównym celem wprowadzenia stanów nadzwyczajnych w państwie jest

opanowanie sytuacji kryzysowej dla państwa i obywateli, której źródłem są

zagrożenia kryzysowe o charakterze naturalnym, technicznym bądź społecznym

w wyniku których oddziaływania może dojść do destabilizacji państwa i załamania

równowagi funkcjonowania obywateli. Stany nadzwyczajne wprowadza się wówczas,

kiedy wystąpiła sytuacja szczególnego zagrożenia i nie można ich opanować

zwyczajnymi środkami pozostającymi w codziennej dyspozycji danego podmiotu.

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego powoduje: zmianę sytuacji prawnych obywateli

(ograniczenia, nakazy, zakazy itp.), zmianę w sposobie działania władzy publicznej,

zmianę w systemie stanowienia prawa.

J. Wojnarowski. Stany nadzwyczajne a bezpieczeństwo RP, Warszawa 2005, s. 16.

Po dokonaniu identyfikacji sytuacji kryzysowej możemy dokonać interpretacji

zarządzania kryzysowego. Współcześnie istota zarządzania kryzysowego nie

ogranicza się do działań nakierowanych na rozwiązanie zaistniałej sytuacji

kryzysowej. Wówczas mielibyśmy do czynienia z zarządzaniem w sytuacjach

kryzysowych, czyli w uproszczeniu – planowanym (pod presją) wykorzystywaniem

wszelkich dostępnych zasobów organizacji do rozwiązania zaistniałej trudnej

(napiętej) sytuacji. Natomiast zarządzanie kryzysowe zawiera w sobie przedsięwzięcia

zapobiegawcze i przygotowawcze, planowane i realizowane jako szereg czynności

mających na celu niedopuszczenie lub ograniczenie powstawania sytuacji

kryzysowych i złagodzenia jej skutków. Kolejnym obszarem, tj. reagowanie

w sytuacjach kryzysowych, to typowe działanie, czyli użycie dostępnych sił i środków

w konkretnej powstałej sytuacji w celu ograniczenia jej rozwoju, przejęcia kontroli

i niedopuszczenia do powstania kryzysu lub obniżenia negatywnych skutków oraz

przedsięwzięcia związane z odbudową, czyli przywróceniem normalnego stanu

funkcjonowania.

Źródło: R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2004, s. 6-8.

Rys. 2. Uniwersalny model procesu zarządzania

Przytoczona interpretacja pojęć z zakresu zarządzania pozwala na podjęcie

próby określenia, czym jest zarządzanie kryzysowe. Bazując na teorii zarządzania

(rys. 1.2) możemy przyjąć, że zarządzanie kryzysowe to zestaw działań administracji

rządowej i samorządowej (obejmujący: planowanie organizowanie, motywowanie

PLANOWANIE

Okre

ślanie celów i decydowanie

o najlepszym sposobie ich

osi

ągnięcia

ORGANIZOWANIE

Okre

ślanie najlepszego

sposobu grupowania dzia

łań

i zasobów

KONTROLOWANIE

Obserwowanie bie

żących działań

i wprowadzanie do nich korekt

dla u

łatwienia osiągania celu

PRZEWODZENIE

Motywowanie ludzi (dost

ępnych

ł) do współpracy na rzecz

osi

ągnięcia założonego celu

PLANOWANIE

Okre

ślanie celów i decydowanie

o najlepszym sposobie ich

osi

ągnięcia

ORGANIZOWANIE

Okre

ślanie najlepszego

sposobu grupowania dzia

łań

i zasobów

KONTROLOWANIE

Obserwowanie bie

żących działań

i wprowadzanie do nich korekt

dla u

łatwienia osiągania celu

PRZEWODZENIE

Motywowanie ludzi (dost

ępnych

ł) do współpracy na rzecz

osi

ągnięcia założonego celu

i kontrolę) skierowanych na zasoby organizacji – podmioty wykonawcze (ludzkie,

finansowe, rzeczowe i informacyjne), wykonywanych z zamiarem zapobiegania,

przygotowania, reagowania i odbudowy w sposób sprawny i skuteczny w razie

wystąpienia wyzwań i zagrożeń, które mogą spowodować zakłócenie stabilności danej

organizacji, ograniczenie warunków jej funkcjonowania, a tym samym sprzyjać

utracie zdolności rozwoju, a nawet jej przetrwania.

Podsumowując, możemy przyjąć, iż zarządzanie kryzysowe jest pochodną

terminu zarządzania, jako działanie zorganizowane organów administracji rządowej

i samorządowej, wyrażającym się algorytmem w postaci: planowania, organizowania,

motywowania, kontroli.

1.3. Główne treści zarządzania kryzysowego

Istotą zarządzania kryzysowego jest działalność organów administracji

publicznej polegająca na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do

przejmowania na nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu

w przypadku ich wystąpienia. Działania związane z zarządzaniem kryzysowym

zawierają również przedsięwzięcia mające za zadanie odtwarzanie infrastruktury

krytycznej, zasobów oraz usuwanie skutków sytuacji kryzysowej. Podsumowując

analizę interpretacji zarządzania kryzysowego stwierdzić należy, że jest ono:



integralna częścią systemu bezpieczeństwa narodowego;



działaniem mającym na celu zmniejszenie prawdopodobieństwa

wystąpienia sytuacji kryzysowych, a w wypadku jej zaistnienia przejęcie

kontroli i przywracanie stanu normalnego oraz jego utrzymanie;



działanie celowe i zarządzanie w stanie ryzyka;



proces składający się z czterech faz: planowania; organizowania;

motywowania;

kontroli,

które

wyrażają

się

zapobieganiem

i przygotowaniem do możliwych sytuacji kryzysowych, reagowaniu

(rozwiązywaniu) w wypadku ich wystąpienia oraz odbudowy jako powrotu

do stanu normalnego funkcjonowania

Celem zarządzania kryzysowego jest zapobieganie sytuacjom stwarzającym

zagrożenie, przygotowanie systemu reagowania, a w chwili wystąpienia zagrożeń

sprawne reagowanie oraz odbudowa po kryzysie. Dlatego też proces zarządzania

kryzysowego można podzielić na cztery fazy: zapobiegania, przygotowania,

reagowania, odbudowy.

Dwie pierwsze fazy, zapobiegania i przygotowania realizowane są jeszcze

przed wystąpieniem kryzysu. Głównym celem fazy zapobiegania jest eliminowanie

oraz redukowanie prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia. Istotą tej fazy jest

zmniejszenie ryzyka powstania sytuacji kryzysowej. Główne przedsięwzięcia w fazie

zapobiegania to:



analizowanie i skategoryzowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń

możliwych do wystąpienia na obszarze odpowiedzialności danego systemu

zarządzania kryzysowego (na obszarze województwa, powiatu, itp.),



skatalogowanie i ocena elementów infrastruktury technicznej, środowiska

naturalnego oraz grup i środowisk społecznych szczególnie wrażliwych na

skutki klęsk żywiołowych lub zdarzeń o znamionach klęski żywiołowej,



monitorowanie i czynny udział w procesie planowania zagospodarowania

przestrzennego, w aspekcie rejonów, obszarów i stref szczególnie

podatnych na negatywne skutki klęsk żywiołowych lub zdarzeń

o znamionach klęski żywiołowej,



analiza i ocena funkcjonujących aktów prawnych pod kątem prawidłowości

i skuteczności oraz aktualności zawartych w nich rozwiązań prawnych

z zakresu zarządzania kryzysowego,



planowanie środków finansowych oraz trybu i źródeł ich pozyskiwania –

przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć realizowanych we

wszystkich fazach zarządzania kryzysowego,

Zob. W. Kitler, Istota zarządzania kryzysowego…, op. cit., s. 33 oraz M. Kolińska, Prawnoorganizacyjne

uwarunkowania funkcjonowania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, AON, Warszawa 2010, s. 22.



podejmowanie działań i prowadzenie kontroli oraz nadzoru nad przyjętymi

lub przekazanymi do realizacji zadaniami o charakterze prewencyjnym,



opracowanie i aktualizowanie planu zarządzania kryzysowego i wszystkich

jego dokumentów pochodnych.

W fazie przygotowania dochodzi do określenia procedur postępowania. Faza ta

jest zbiorem przedsięwzięć planistycznych i organizacyjnych, których zadaniem jest

skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom. Istota wyraża się przygotowaniem organów

zarządzających i elementów wykonawczych do sprawnego rozwiązywania (przejęcia

kontroli) powstałej sytuacji kryzysowej. Obejmuje ona przedsięwzięcia typu:



bieżące monitorowanie możliwości wystąpienia zagrożeń i przygotowanie

sprawnego sytemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania oraz

określenie procedur podejmowania działań,



stałe monitorowanie stanu organizacji oraz wyposażenia centrum

zarządzania kryzysowego, pod kątem uzyskania i utrzymania wymaganych

standardów,



weryfikacja stanu organizacji i możliwości rozwinięcia stanowiska pracy

zespołu zarządzania kryzysowego w obiekcie zastępczym oraz awaryjnego

ruchomego centrum kierowania,



przygotowanie zasad wymiany informacji, ich formy i zakresu w relacjach

ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi zaplanowanymi do udziału

w pracach zespołu i centrum zarządzania kryzysowego we wszystkich

fazach zarządzania kryzysowego,



opracowanie, weryfikacja i aktualizowanie rozwiązań organizacyjno-

prawnych oraz technicznych z zakresu komunikacji /łączności/ pomiędzy

wszystkimi ogniwami organizacyjnymi systemu zarządzania i reagowania

kryzysowego, monitorowania zagrożeń i ich skutków, utrzymania

w gotowości systemu ostrzegania i alarmowania,



opracowanie, przyjęcie i wdrożenie procedur w zakresie zwracania się

o pomoc oraz trybu i zakresu jej udzielania z wyższego poziomu sytemu

zarządzania kryzysowego,



opracowanie, aktualizowanie i tworzenie zgodnie z potrzebami bieżącymi

baz danych teleadresowych, materiałowo – sprzętowych, medycznych, itp.

określających wielkość poszczególnych kategorii zasobów ludzkich,

środków i materiałów na potrzeby prowadzonych akcji ratowniczych oraz

zabezpieczenia potrzeb ludności,



planowanie, koordynowanie i udział w realizacji procesu szkolenia struktur

zarządzania kryzysowego (podsystemu kierowania i podmiotów

wykonawczych) - organizowanie i prowadzenie gier decyzyjnych i ćwiczeń

w celu przygotowania członków zespołu i centrum zarządzania

kryzysowego oraz sił ratowniczych do skoordynowanego i skutecznego

prowadzenia działań,



przygotowanie warunków i rozwiązań organizacyjno – prawnych

zabezpieczających koordynację pomocy humanitarnej dla ludności

poszkodowanej,



kontrola i nadzór nad przekazanymi do realizacji zadań o charakterze

prewencyjnym,



określanie oraz zabezpieczanie potrzeb materiałowo – technicznych

i finansowych niezbędnych do realizacji przyjętych zadań.

Faza reagowania to w głównej mierze podejmowanie działań w celu

ograniczania strat i zniszczeń i jak najszybsze przejęcie kontroli nad zaistniałą sytuacją

kryzysową i w drodze zorganizowanych działań (określonych planów i procedur)

przywrócenia równowagi funkcjonowania. Prowadzi się działania polegające między

innymi na:



podjęciu działań przez centrum zarządzania kryzysowego w pełnej obsadzie

etatowej, a w razie potrzeby zwołanie w trybie alarmowym i podjęciu pracy

w układzie całodobowym, pełnym składem zespołu zarządzania

kryzysowego,



uruchomieniu wszystkich systemów, struktur ratowniczych i procedur

w celu zabezpieczenia możliwości realizacji przez decydenta (wojewodę,

starostę, lub wójta) funkcji kierowania w warunkach zaistniałej sytuacji

kryzysowej na obszarze odpowiedzialności,



podjęciu procesu czynnej koordynacji działań ratowniczych i porządkowo –

ochronnych prowadzonych przez jednostki organizacyjne zaangażowane

w reagowanie kryzysowe na obszarze powstałej sytuacji kryzysowej,



zabezpieczenie procesu stałej, całodobowej wymiany informacji w zakresie

zagrożeń i podejmowanych (podjętych) działań oraz współdziałanie ze

służbami (zespołami) innych organów administracji publicznej, resortów,

organizacji pozarządowych i społecznych,



monitorowanie zagrożeń i ich skutków oraz prognozowanie ich dalszego

rozwoju,



wypracowanie optymalnych propozycji decyzji i rozwiązań operacyjno –

taktycznych mających na celu właściwe i skuteczne wykorzystanie

znajdujących się w dyspozycji sił i środków ratowniczych oraz

korygowanie przebiegu działań,



koordynowanie działań w ramach procesu ewakuacji oraz z zakresu

pomocy społecznej i humanitarnej, stworzenia doraźnych warunków do

przetrwania osób poszkodowanych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na

pomoc medyczną i opiekę psychologiczną,



przygotowanie i wydanie komunikatu o zdarzeniu i zasad postępowania

w zaistniałej sytuacji dla ludności (współpraca z mediami), organizowanie

zgodnie z zapotrzebowaniem na wszystkich poziomach zarządzania

kryzysowego punktów informacyjnych dla ludności,



przyjmowanie meldunków i informacji o stanie realizacji poszczególnych

zadań i opracowywanie raportu z prowadzonych działań.

Ostatnią fazą w procesie zarządzania kryzysowego jest faza odbudowy, która

w pierwszym etapie skupia się doraźnej pomocy ludności poszkodowanej

(minimalnych

standardach

życia

społecznego),

zapewnieniu

doraźnego

funkcjonowania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast założeniem

drugiego etapu jest przywrócenie warunków sprzed zaistnienia sytuacji kryzysowej.

W ramach tej fazy realizowane są następujące zadania:



zapobieganie powstawaniu wtórnych zagrożeń spowodowanych skutkami

klęski żywiołowej,



zapewnienie dostatecznych warunków egzystencji ludności poszkodowanej,



nadzorowanie procesu szacowania szkód oraz opiniowanie wniosków

uprawnionych organów i instytucji o udzielenie pomocy finansowej

i rzeczowej, na usunięcie strat i szkód wywołanych powstałą sytuacją

kryzysową,



monitorowanie systemu pomocy społecznej oraz dystrybucji środków

pochodzących z pomocy humanitarnej na rzecz ludności poszkodowanej,



podjęcie przedsięwzięć skutkujących odtworzeniem sił, środków i zasobów

służb ratowniczych, do poziomu gwarantującego osiągnięcie ich pełnej

gotowości i zdolności do działań,



koordynowanie i monitorowanie przedsięwzięć realizowanych na

wszystkich poziomach administracji związanych z przywróceniem

sprawności infrastruktury technicznej, budowlanej, transportowej,

łącznościowej, systemu zaopatrzenia ludności, produkcji przemysłowej

i usług, oświaty i wychowania, kultury i sztuki,



koordynowanie i monitorowanie przedsięwzięć realizowanych na

wszystkich poziomach administracji związanych z przywróceniem

równowagi bezpieczeństwa ekologicznego i pierwotnego stanu środowiska

naturalnego,



opracowanie ocen, opinii i analiz oraz niezbędnej dokumentacji

sprawozdawczej, w celu wypracowania i podjęcia realizacji wniosków

i zaleceń mających na celu zmniejszenie w przyszłości podatności na

negatywne skutki klęski żywiołowej, zdarzenia o znamionach klęski

żywiołowej lub innego zagrożenia,



opracowanie projektów prawnych i propozycji zmian organizacyjnych

mających na celu podniesienie sprawności i skuteczności działań aparatu

administracyjnego, służb ratowniczych i instytucji w warunkach klęski

żywiołowej, zdarzenia o znamionach klęski żywiołowej lub innego

nadzwyczajnego zagrożenia,



zmodyfikowanie i aktualizacja planów zarządzania kryzysowego, ocen

zagrożenia i dokumentów pochodnych.

1.4. Struktura systemu zarządzania kryzysowego

W systemie zarządzania kryzysowego w Polsce nadrzędną funkcję pełni organ

zarządzający, którego zadaniem jest w głównej mierze podejmowanie decyzji, podział

zadań dla poszczególnych wykonawców i koordynowanie działań w czasie

wystąpienia sytuacji kryzysowej. Organ zarządzający określa zakres przedsięwzięć,

jak też ponosi odpowiedzialność za podjęte działania w poszczególnych fazach

zarządzania kryzysowego, które sprowadzają się do zapobiegania powstawaniu

sytuacji kryzysowej, przygotowania do podejmowania skutecznych działań,

sprawnego reagowania i powrotu do stanu normalnego funkcjonowania. Podsystem

realizuje swoje zadania poprzez zarządzanie, które jest procesem decyzyjnym

składającym się z pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania oraz dystrybucji

informacji. Wobec tego organ zarządzający jest układem trzech uporządkowanych

elementów spełniających następujące role:

- organu decyzyjnego – Rada Ministrów, minister działu administracji,

wojewoda, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta - posiadający decyzje

władcze powierzone mu na podstawie ustawy lub rozporządzenia. Tym

samym wpływa na pozostałe podmioty realizujące swoje zadania

w dziedzinie zarządzania kryzysowego;

- organu opiniodawczo-doradczego – Rządowy Zespół Zarządzania

Kryzysowego, zespół funkcjonujący przy ministrze działu administracji,

wojewódzkie, powiatowe i gminne zespoły zarządzania kryzysowego –

posiadającego funkcję opiniotwórczo-doradczą, określa strategie działania

w danej sytuacji kryzysowej, rekomendując propozycje rozwiązań,

zapewniając komunikacje pomiędzy członem decyzyjnym i planistyczno-

koordynacyjnym;

- komórki planistyczno-koordynującej – analizuje i ocenia informacje,

przygotowuje warianty działań i propozycje rozwiązań oraz odpowiada za

wdrożenie podjętych decyzji, podział zadań i koordynację działań.

Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej głównym organem odpowiadającym

za zarządzanie kryzysowe jest Rada Ministrów. Przy Radzie Ministrów tworzony jest

organ opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania

działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego. Nosi on nazwę

Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego. W skład Zespołu wchodzą

1) Prezes Rady Ministrów - przewodniczący;

2) Minister

Obrony Narodowej i Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji – zastępcy przewodniczącego;

3) Minister Spraw Zagranicznych;

4) Minister Koordynator Służb Specjalnych - jeżeli został powołany.

W posiedzeniach Zespołu, na prawach członka, biorą udział wyznaczone przez

przewodniczącego, w zależności od potrzeb, organy administracji rządowej

Prezes Rady Ministrów, jako przewodniczący Zespołu może również zapraszać

do udziału w jego posiedzeniach inne osoby. Im także przysługują uprawnienia

członka wymienionego gremium. Ponadto, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może

skierować do prac Zespołu, na prawach członka, Szefa Biura Bezpieczeństwa

Narodowego lub innego przedstawiciela. Podczas nieobecności przewodniczącego,

pracami Zespołu kieruje wyznaczony przez niego zastępca albo członek Zespołu,

w którego właściwości pozostaje rodzaj zaistniałej sytuacji kryzysowej. Na Prezesie

Rady Ministrów spoczywa również obowiązek określenia organizacji i trybu pracy

Zespołu. Następuje to w formie zarządzenia, które zawiera rozwiązania pozwalające

na niezwłoczne zebranie się Zespołu i zapewnienie uzyskania pełnej informacji

o zdarzeniach będących przedmiotem posiedzenia.

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku z późn. zm., art. 8.

Ministrowie kierujący działami administracji rządowej: administracja publiczna, budownictwo, gospodarka

przestrzenna  i  mieszkaniowa,  finanse  publiczne,  gospodarka,  gospodarka  morska,  gospodarka  wodna,
instytucje  finansowe,  informatyzacja,  kultura  i  ochrona  dziedzictwa  narodowego,  łączność,  oświata
i wychowanie,  rolnictwo,  sprawiedliwość,  środowisko,  transport,  zdrowie,  praca,  zabezpieczenie  społeczne,
Skarb Państwa. Ponadto: Główny Geodeta Kraju, Główny Inspektor Ochrony Środowiska,  Główny Inspektor
Sanitarny, Główny Lekarz Weterynarii, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny
Policji,  Komendant  Główny  Straży  Granicznej,  Prezes  Krajowego  Zarządu  Gospodarki  Wodnej,  Prezes
Państwowej  Agencji  Atomistyki,  Prezes  Urzędu  Lotnictwa  Cywilnego,  Szef  Agencji  Bezpieczeństwa
Wewnętrznego,  Szef  Agencji  Wywiadu,  Szef  Obrony  Cywilnej  Kraju,  Szef  Służby  Kontrwywiadu
Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego.

Tabela 1.1. Struktura Systemu Zarządzania Kryzysowego w Polsce

Szczebel

administracyjny

Organ zarządzania

kryzysowego

Organ

opiniodawczo-doradczy

Centrum

zarządzania

kryzysowego

Krajowy

Rada Ministrów,
Prezes Rady Ministrów

Rządowy Zespół

Zarządzania

Kryzysowego

Rządowe Centrum

Bezpieczeństwa

Resortowy

Minister kierujący

działem administracji

rządowej

Zespół Zarządzania

Kryzysowego

(ministerstwa)

Centrum Zarządzania

Kryzysowego

(ministerstwa)

Wojewódzki

Wojewoda

Wojewódzki Zespół

Zarządzania

Kryzysowego

Wojewódzkie Centrum

Zarządzania

Kryzysowego

Powiatowy

Starosta powiatu

Powiatowy Zespół

Zarządzania

Kryzysowego

Powiatowe Centrum

Zarządzania

Kryzysowego

Gminny

Wójt,

Burmistrz,

Prezydent miasta

Gminny Zespół

Zarządzania

Kryzysowego

Gminne/miejskie

Centrum Zarządzania

Kryzysowego

Źródło: opracowanie na podstawie: http://rcb.gov.pl.

System zarządzania kryzysowego Rzeczypospolitej Polskiej ma na celu

obniżenie ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie

konstrukcji działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ludności, ochrony

infrastruktury krytycznej i środowisku naturalnemu. Sprawne zarządzanie kryzysowe,

jest szczególną formą zarządzania, która wyraża się wypracowaniem w państwie

mechanizmów skutecznego i zintegrowanego działania opartych na funkcji

planowania, organizowania, motywowania i kontroli.

System zarządzania kryzysowego obejmuje organy administracji rządowej

i samorządowej. Ideą ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest w głównej mierze

określenie zadań decydentów w zakresie zarządzania kryzysowego: Rady Ministrów,

Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących działami administracji publicznej,

kierowników urzędów centralnych, wojewodów, starostów oraz wójtów gmin

(burmistrzów, prezydentów miast). Koncepcja zarządzania kryzysowego opiera się na

zasadzie prymatu układu terytorialnego, w której główny ciężar decyzji

i odpowiedzialności spoczywa na władzy funkcjonującej na danym stopniu podziału

terytorialnego państwa, na którym wystąpił kryzys (rys. 1.3.).

Rada Ministrów

Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

Prezydent, Burmistrz lub Wójt

Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego

Centrum Zarządzania Kryzysowego

Wojewoda

Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego

Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego

Starosta

Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego

ZDARZENIE KRAJOWE

Sytuacja kryzysowa
o zasięgu krajowym

ZDARZENIE WOJEWÓDZKIE

Sytuacja kryzysowa

o zasięgu wojewódzkim

ZDARZENIE POWIATOWE

Sytuacja kryzysowa

o zasięgu powiatowym

ZDARZENIE GMINNE

Sytuacja kryzysowa

o zasięgu gminnym

Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego

Rys. 3. Model reagowania na powstałe zdarzenie

Poszczególne poziomy władzy administracyjnej posiadają w swoich zasobach

narzędzia do realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, choćby takie jak:

państwowa straż pożarna, służby ratowniczo-medyczne, służby utrzymania porządku

publicznego (policja, straż miejska), itp. W przypadku niewystarczających sił

i środków lub kiedy sytuacja kryzysowa obejmuje kilka rejonów szczebli

administracyjnych organ nadrzędny przejmuje odpowiedzialność za rozwiązanie danej

sytuacji kryzysowej.

Potrzeby państwa wynikają z dynamicznego tempa zmian zachodzących

w sferze

zagrożeń, powodują konieczność budowy modelu zarządzania

bezpieczeństwem. Natomiast dynamiczny i zmienny charakter współczesnych

zagrożeń bezpieczeństwa, a jednocześnie potrzeba przeciwdziałania owym

negatywnym zjawiskom spowodowały zmianę postrzegania zarządzania kryzysowego.

Akcentuje się potrzebę posiadania uniwersalnego systemu, który zdolny byłby do

reagowania na większość zagrożeń i to we wszystkich stanach funkcjonowania

państwa. W konsekwencji zastosować należy nowe, kompleksowe podejście do

organizacji systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Dokonać tego można poprzez

2. PLANOWANIE W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM

2.1.

Planowanie jako podstawowa funkcja zarządzania

Już na wstępie zaznaczyć należy, że planowanie pełni pierwszoplanową rolę

w zarządzaniu, a co za tym idzie, również w zarządzaniu kryzysowym.

Potwierdzeniem powyższych słów są treści niniejszego rozdziału, w którym ukazana

została rola planowania w procesie zarządzania, jego istota, a także cechy i rodzaje

planowania. Wszystko to w sposób wyraźny uwidacznia, jak kluczowa jest

problematyka planowania dla sprawnego funkcjonowania organizacji, systemów

i instytucji, których domeną jest szeroko rozumiane zarządzanie, w tym również

zarządzanie kryzysowe.

Jakiekolwiek rozważania na temat istoty i roli planowania niewątpliwie

rozpocząć należy od wskazania, w jaki sposób pojęcie to jest pojmowane. W ujęciu

leksykalnym planować to inaczej opracowywać, przygotowywać, sporządzać, układać,

snuć plany, projekty, czy też organizować, określać, przewidywać, zamierzać coś,

patrzeć w przyszłość

. Planowanie należy więc utożsamiać z procesem

(czynnością, działaniem) polegającym na układaniu, opracowywaniu, sporządzaniu,

przygotowywaniu planów oraz snuciu zamierzeń, przewidywaniu przyszłych działań,

decydowaniu o podjęciu określonych czynności zorientowanych na osiągnięcie

w przyszłości założonego celu. Analizując tak przedstawione pojęcie planowania

zaznaczyć należy, że jest to:



zarówno proces myślowy – związany z planowaniem przyszłych działań;



jak i fizyczny – polegający na sporządzaniu planów.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, co zauważają Marek Wrzosek, Andrzej

Nowak oraz Waldemar Scheffs, że „Rangę planowania w każdej działalności

człowieka czy organizacji można wykazać analizując podstawowe funkcje

Zob. W. Cienkowski, Praktyczny słownik wyrazów bliskoznacznych, Polska Oficyna Wydawnicza BGW,

Warszawa 1993, s. 171, Słownik współczesnego języka polskiego, t. 2, B. Dunaj (red.), Przegląd Reader's
Digest, Warszawa 2001, s. 50.

zarządzania”

. Jak zostało zaznaczone na samym wstępie, planowanie pełni

podstawową (bazową) funkcję w zarządzaniu. W licznych opracowaniach

traktujących o zarządzaniu, planowanie stawiane jest na początku ciągu funkcji

współczesnego zarządzania (graficzną ilustrację tych funkcji przedstawia rys. 2.1.).

Dzieje się tak ponieważ pozostałe funkcje zarządzania ukierunkowane są na

osiągnięcie uprzednio zaplanowanych celów. Planowanie (planowanie celów) jest

natomiast ich podstawą i musi je poprzedzać. Potwierdzeniem powyższych słów może

być stwierdzenie Aleksandra Chrostowskiego i Piotra Szczepankowskiego, zdaniem

których „Planowanie jest podstawą wszystkich innych funkcji zarządzania”

Identycznie kwestię tą postrzegają Marek Wrzosek, Andrzej Nowak i Waldemar

Scheffs. Stwierdzają oni bowiem, że „Bez planowania nie ma właściwej realizacji

innych funkcji zarządzania”

. Aleksander Chrostowski i Piotr Szczepankowski dodają

również, że „Planowanie musi być funkcją każdego menedżera na każdym szczeblu

zarządzania, wtedy dopiero staje się użytecznym narzędziem w osiąganiu celów”

Napotkać można również stwierdzenie, że „Możemy jednak traktować planowanie

również jako pień potężnego dębu, z którego wyrastają gałęzie organizowania,

przewodzenia i kontrolowania. Planowanie ma bowiem aż tak duże znaczenie dla

menedżerów”

Źródło: opracowanie na podstawie: Ricky W. Griffin,

Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1998, s. 40.

Rys. 2. 1. Funkcje procesu zarządzania

M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie i prowadzenie działań rozpoznawczych

w operacjach, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2009, s. 10.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie, [w:] Zarządzanie. Teoria i praktyka, A. K. Koźmiński,

W. Piotrowski (red.), wyd. IV, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 216.

M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie…, wyd. cyt., s. 10-11.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie, Polskie Wydawnictwo

Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 262.

Dla lepszego zobrazowania nadrzędności planowania wobec pozostałych

funkcji zarządzania zasadnym wydaje się scharakteryzowanie tych funkcji, a przez to

ukazanie związku ze wspomnianym wcześniej planowaniem. W licznych

opracowaniach z zakresu zarządzania napotkać można obszerne opisy każdej

z czterech funkcji zarządzania. Biorąc jednak pod uwagę, że tylko jedna z nich –

planowanie – jest przedmiotem niniejszej pracy, dlatego też opis pozostałych funkcji

zostanie ograniczony do niezbędnego minimum. Natomiast opis samego planowania

nastąpi dopiero po scharakteryzowaniu organizowania, motywowania i kontrolowania.

Organizowanie, wymieniane jako druga, zaraz po planowaniu, funkcja

zarządzania, zdaniem Rickiego W. Griffina jest to „Logiczne grupowanie działań

i zasobów”

lub też „Decydowanie o najlepszym grupowaniu działań i zasobów

organizacji”

. Czy możliwe jest jednak wspomniane logiczne grupowanie zasobów

oraz działań bez wcześniejszego ich zaplanowania? Stwierdza się, że „W procesie

organizowania menedżerowie muszą uwzględniać dwa rodzaje czynników. Po

pierwsze, muszą określić cele organizacji, plany strategiczne prowadzące do ich

osiągania oraz zdolność organizacji do realizacji takich planów strategicznych.

Jednocześnie menedżerowie muszą brać pod uwagę to, co w otoczeniu organizacji

dzieje się obecnie i co się może wydarzyć w przyszłości. Na styku tych dwóch

zbiorów czynników – planów i otoczenia – menedżerowie podejmują decyzje, aby

dostosować cele, plany strategiczne i zdolności do czynników występujących

w otoczeniu. Ten ważny pierwszy krok w organizowaniu, logicznie wynikający

z planowania, jest procesem projektowania organizacji”

. Biorąc powyższe pod

uwagę ciężko jest wyobrazić sobie logiczne zaprojektowanie organizacji bez

wcześniejszego planowania.

Trzecią podstawową funkcją zarządzania jest motywowanie, utożsamiane

z pobudzaniem do działania. Według Rickiego W. Griffina funkcję tą należy

rozumieć jako „Zestaw sił, które sprawiają, że ludzie zachowują się w określony

sposób”

lub uściślając „Zespół procesów wykorzystywanych w celu sprawienia, by

Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1998, s. 43.

Tamże, 329.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 262.

Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 458.

członkowie organizacji współpracowali ze sobą w interesie organizacji”

. Zaznaczyć

należy, że w naukach o zarządzaniu podejście do motywowania ewoluowało od

tradycyjnego spojrzenia poprzez podejście uwzględniające stosunki międzyludzkie aż

do podejścia od strony zasobów ludzkich. Zauważyć również trzeba, że motywowanie

to przede wszystkim zadanie dla kierownictwa – „Aby przekształcić decyzje

w działanie i podtrzymać to działanie, menedżerowie muszą zachęcać i wspierać ludzi,

którzy realizują plany i pracują wewnątrz struktury”

. Przede wszystkim dotyczy to

planów strategicznych, długookresowych, wymagających czasu lub obejmujących

swoim zakresem znaczny obszar działalności danej organizacji. Co więcej,

„Centralnym zadaniem kierownictwa jest obmyślanie pożądanej przyszłości

organizacji i realizacja tych zamierzeń, stanowi to wyzwanie, związane z planowaniem

[…]”

. Również w tym przypadku uprzednie zaplanowanie usprawnia tą funkcję

zarządzania. Aby sprawić, że ludzie będą zachowywać się w określony sposób, należy

bowiem wiedzieć (zaplanować) jak mają się oni zachowywać, aby możliwe było

osiągnięcie założonych celów.

Końcowa funkcja zarządzania to kontrolowanie, czy też jak określa to Ricky

W. Griffin „Obserwowanie postępów organizacji w realizowaniu jej celów”

lub

„Regulacja działań organizacji w taki sposób, by ułatwić osiąganie jej celów”

. Mówi

się również, że „Kontrolowanie umożliwia kierownikom śledzenie skuteczności

planowania […] oraz podejmowanie w razie potrzeby działań korygujących”

Związek pomiędzy planowaniem a kontrolowaniem jest niezwykle wyraźny.

Zauważają to także Marek Wrzosek, Andrzej Nowak i Waldemar Scheffs, zdaniem

których „[…] planowanie i kontrola są procesami współzależnymi”

. Ponadto Harold

Koontz oraz Cyril O’Donnell są zdania, że „[…] planowanie i kontrola są jak bracia

syjamscy”

. Jako rozwinięcie tych słów warto powołać się na Aleksandra

Chrostowskiego oraz Piotra Szczepankowskiego, zdaniem których „Żaden menadżer

Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 43.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 424.

Tamże.

Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 44.

Tamże, s. 585.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 536.

M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie…, wyd. cyt., s. 10-11.

H. Koontz, C. O’Donnell, Zasady zarządzania, PWN, Warszawa 1969, s. 508, [za:] A. Chrostowski,

P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.

nie może kontrolować działania, które nie zostało zaplanowane, gdyż rdzeń koncepcji

kontroli polega na korygowaniu odchyleń od planu”

. Podkreślając zależność

pozostałych funkcji zarządzania, w tym przede wszystkim kontroli od planowania,

dodają oni również, że „Bez planowania nie ma dobrego organizowania, zarządzania

zasobami ludzkimi i kontroli. Szczególnie istotne staje się planowanie dla kontroli”

Związek tej funkcji zarządzania z planowaniem uwidacznia się przede wszystkim przy

możliwości kontrolowania, w jakim stopniu realizowany jest, poprzez podejmowane

działania, ustalony na wstępie plan działania przybliżający dany podmiot/organizację

do osiągnięcia założonych na wstępie celów. Dzięki temu właśnie, w przypadku

zaistnienia odchyleń, możliwe jest ustalenie przyczyn rozbieżności między

założeniami planowanymi, a wynikami osiągniętymi w rzeczywistości. Tego typu

postępowanie nazywane jest kontrolą kierowniczą. Jak można wyczytać w literaturze

z zakresu zarządzania „[…] kontrola kierownicza jest to proces zapewniający, aby

rzeczywiste działania były zgodne z planowanymi. […] Kontrola ułatwia kierownikom

sprawdzanie skuteczności czynności planistycznych […]”

. Warto także pamiętać, że

planowanie pomaga unikać działań bezcelowych i niepotrzebnych. Dzieje się tak ze

względu na wytyczoną wcześniej drogę dojścia do celu, dzięki czemu z założenia, już

na wstępie, określony zostaje najbardziej optymalny sposób jego osiągnięcia, a wysiłki

danego podmiotu/organizacji zostają zharmonizowane.

Prowadząc dalsze rozważania warto przyjrzeć się bliżej słowom Tomasza

Majewskiego, który twierdzi, że „Sprawne zarządzanie (dowodzenie) organizacją

wymaga przemyślanego zaplanowania jej funkcjonowania – doboru takich sposobów

działania, które umożliwią realizację celów organizacji, przy określonych, często

niewystarczających zasobach organizacji. Staranność planowania rzutuje na dalsze

działania organizacji”

. Zatem podkreślona tu zostaje pierwszoplanowa rola

planowania wobec pozostałych funkcji zarządzania. Przydatność planowania

zauważają także Aleksander Chrostowski oraz Piotr Szczepankowski twierdząc, że

„Jeśli nie chcemy stosować metody prób i błędów, licząc na szczęśliwy przypadek,

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.

Tamże.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 538.

T. Majewski, Wstęp, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki, Planowanie w organizacji, Akademia

Obrony Narodowej, Warszawa 2003, s. 5.

musimy odpowiednio ukierunkować naszą aktywność. Właściwe ukierunkowanie

działań, czyli takie, które najprawdopodobniej przyniesie […] sukces w przyszłości,

zależy od dobrze sporządzonego planu działania, planu, w którym cele i sposoby ich

osiągnięcia są oparte na trafnie rozpoznanym układzie przyszłych warunków

i środków”

. Podkreślają oni ponadto, że „Planowanie polega w dużej mierze na

decydowaniu o podjęciu działań zorientowanych na wywołanie zjawisk (zdarzeń,

faktów), które by samoistnie nie zaistniały. Mimo że rzadko zdarza się dokładnie

przewidzieć przyszłość […], a czynniki zewnętrzne mogą przeszkadzać w realizacji

nawet najlepiej sformułowanych planów, zdarzenia niezaplanowane byłyby po prostu

pozostawione losowi”

. Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że planowanie

pozwala porządkować, a także koordynować wszelkie działania zmierzające do

osiągnięcia wykreowanych celów podmiotu/organizacji. Dzięki swej istocie

planowanie pomaga utrzymać sprawność zarządzania organizacją, porządkuje jej

działania i wyznacza konkretną ścieżkę rozwoju. Zaniechanie planowania mogłoby

zatem rodzić wiele problemów. Zauważają to Aleksander Chrostowski i Piotr

Szczepankowski stwierdzając, że „Bez planu funkcjonowanie dowolnej organizacji

stałoby się zbiorem przypadkowo podejmowanych działań. Plany bowiem powinny

przewidywać, jakie działania prowadzą do zamierzonego celu, jakie od niego oddalają,

jakie mogą ze sobą kolidować, a jakie są po prostu nieistotne”

. Mówi się również, że

„Bez planów menedżerowie nie wiedzieliby, w jaki sposób skutecznie organizować

ludzi i zasoby. Mogłoby im nawet brakować jasnej koncepcji, co właściwie należałoby

organizować. Bez planu nie mogą świadomie przewodzić innym ani oczekiwać, że

inni podążą za nimi. Wreszcie bez planu menedżerowie i ich podwładni mieliby

niewielką szansę osiągnięcia swoich celów bądź też zorientowania się, kiedy i jak

schodzą z przyjętej drogi. Kontrolowanie stałoby się więc zajęciem

bezprzedmiotowym”

Jak zostało wcześniej zauważone, planowanie pełni niezmiernie istotną rolę

wobec innych funkcji zarządzania, jest wręcz podstawą pozostałych funkcji

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, s. 215.

Tamże.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 263.

zarządzania. Sytuację tą można więc przyrównać do zasady prymatu planowania,

ponieważ bez tego procesu pozostałe funkcje zarządzania nie miałyby większego

sensu, brak byłoby im punktu odniesienia, przede wszystkim jeżeli chodzi o kontrolę.

Analiza literatury wskazuje, że istnieje szereg definicji planowania, zwykle

zbliżonych treścią, dlatego też nieliczne z nich zostały zaprezentowane poniżej.

W ujęciu Rickiego W. Griffina „W najprostszej formie planowanie oznacza

wytyczanie celów organizacji i określanie sposobu ich najlepszej realizacji.

[…] Planowanie i podejmowanie decyzji pomagają utrzymać sprawność zarządzania,

dostarczając wskazówek do przyszłych działań”

. Również Jan Brzóska łączy

planowanie z wytyczaniem celów. W jego opinii „Planowanie w organizacji jest

procesem ustalania celów i wybierania środków do ich osiągnięcia”

. Podobnie także

twierdzi Leszek Krzyżanowski, zdaniem którego planowanie jest „[…] działaniem

preparacyjnym, projektowym, które zmierza do skonstruowania wiązki celów oraz

operacyjnej struktury ich realizacji”

. Nie inaczej planowanie określa także Józef

Koziński. Stwierdza on bowiem, że jest ono „[…] ustalaniem celów i projektowaniem

sposobów realizacji przyszłych działań, opartym na identyfikacji i analizie obecnych

i przewidywanych warunków”

. Także John Leon i Jan Frąckiewicz w przedstawionej

przez siebie definicji planowania zwracają uwagę na dążenie do osiągnięcia

założonych celów. W ich ujęciu planowanie to „Przewidywanie przyszłej

działalności, a więc procesów niezbędnych do osiągnięcia założonych celów i zadań,

potrzebnych sił i środków, ułożenie ich w kolejności czasowej i rozmieszczeniu

przestrzennym”

. Aleksander Chrostowski i Piotr Szczepankowski przedstawiają

natomiast nieco bardziej rozbudowaną propozycję definicji planowania. Są oni zdania,

że planowanie to „[…] proces tworzenia planu; jedna z funkcji kierowniczych;

planować można tylko to, na co ma się wpływ; przyszłe zdarzenia, pozostające poza

kontrolą planującego, może on tylko przewidywać lub prognozować; planowanie to

R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 40.

J. Brzóska, Planowanie strategiczne i operacyjne, Wydział Organizacji i Zarządzania Politechniki Śląskiej,

Katowice 2006, s. 2.

L. Krzyżanowski, Podstawy nauki zarządzania, PWN, Warszawa 1985, s. 229, [za:] A. Juncewicz,

Organizacja i planowanie działalności bieżącej w organach dowodzenia szczebla taktycznego wojsk lądowych,
praca naukowo-badawcza pk. Działalność bieżąca – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008, s. 43.

J. Koziński, Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.),

Wrocław 2001, s. 116.

J. Leon, J. Frąckiewcz, Poradnik sprawnego i efektywnego kierowania, Warszawa 2000, Wyd. Antyk, s. 77.

ustalanie celów, ich rodzaju, pożądanego poziomu oraz czasu i miejsca ich osiągania,

a także dobór metod ich realizacji”

. Należy więc zgodzić się z Arkadiuszem

Juncewiczem, że „[…] najistotniejszą treść funkcji planowania stanowi formułowanie

celów organizacji […] oraz określenie sposobów ich osiągnięcia i niezbędnych do tego

zasobów”

Barbara Grabińska i Katarzyna Stabryła podkreślają z kolei, że „Planowanie

polega na świadomym działaniu, którego efektem będzie założony z góry cel”

. Tą

cechę planowania zauważają i podkreślają również Colin Barrow i Paul Barrow

stwierdzając, że planowanie jest „[…] procesem polegającym na świadomym ustalaniu

kierunków działania oraz podejmowaniu decyzji opartych na celach, faktach i dobrze

przemyślanych ocenach”

. Również autorzy Strategora przedstawiają interesujące

ujęcie planowania. Ich zdaniem „Planowanie przedsiębiorstwa jest sformalizowanym

procesem podejmowania decyzji, w którym wypracowuje się pożądany obraz

przyszłego stanu przedsiębiorstwa i określa sposoby jego osiągnięcia. Proces ten jest

postępowaniem świadomym i opartym na jakiejś metodzie oraz przebiega

w określonym czasie i miejscu według wcześniej ustalonego programu”

. Z kolei

Zbigniew Ściborek podkreśla zależność planowania od zmian w otoczeniu danej

organizacji oraz wynikający z tego jego ciągły charakter. Uważa on, że

„[…] planowanie nie jest zdarzeniem jednostkowym o wyraźnym początku i końcu.

Jest procesem ciągłym, stanowiącym odbicie zmian zachodzących w otoczeniu każdej

organizacji i dostosowującym się do nich”

. Aleksander Chrostowski oraz Piotr

Szczepankowski stwierdzają ponadto, że „Na planowanie trzeba patrzeć tak, jak na

powtarzalny proces organizacyjny […]”

. Autorzy Strategora dodają poza tym, że

„Planowanie jest angażowaniem się w przyszłość; wymaga przewidywania, woli

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 229.

A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 46.

B. Grabińska, K. Stabryła, Prognozy wielkości makroekonomicznych jako punkt wyjścia planowania

budżetowego, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 34.

C. Barrow, P. Barrow, Business plan, Wyd. Businessman, Warszawa 1992, [za:] A. Chrostowski,

P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 215.

Strategor, Zarządzanie firmą. Strategie, struktury, decyzje, tożsamość, Państwowe Wydawnictwo

Ekonomiczne, Warszawa 1995, s. 415.

Z. Ściborek, Podejmowanie decyzji, Warszawa 2003, s. 56, [za:] A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…,

wyd. cyt., s. 44.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 227.

działania i dążenia do założonych celów. Planując działania, trzeba z góry oceniać

zbiór problemów i poczynań, które dają szansę dojścia, w sposób najbardziej

efektywny i pewny, do pożądanych wyników, ujętych w sekwencję kolejnych

odcinków. Planowanie jest jasnym określeniem pożądanego stanu przyszłego i terminu

jego osiągnięcia oraz ustaleniem działań niezbędnych do osiągnięcia tego stanu, który

nie mógłby się pojawić naturalną koleją rzeczy”

. Planowanie powinno zatem być

utożsamiane z metodą (systemem działania) przeznaczoną do sterowania procesami

zachodzącymi w danej organizacji, mającymi na celu zrealizowanie wyznaczonych

wcześniej zadań, uwzględniając przy tym zmiany zachodzące w otoczeniu danej

organizacji.

Analizując przytoczone powyżej definicje nasuwa się wyraźne spostrzeżenie, że

planowanie nieodłącznie wiąże się z wytyczaniem celów organizacji i określaniem

sposobów ich osiągnięcia, ich jak najlepszej realizacji. Co więcej, odgrywa ono także

istotną rolę w procesie podejmowania decyzji. Stwierdza się bowiem, że „Planowanie

stanowi szczególny rodzaj podejmowania decyzji, zajmujący się tą konkretną

przyszłością, jakiej menedżerowie pragną dla swojej organizacji”

. Warto w tym

miejscu także podkreślić, co zauważają Arkadiusz Juncewicz i Zbigniew Redziak

w odniesieniu do instytucji wojskowej, że planowanie spełnia „[…] rolę akcelerującą

w procesie decyzyjnym dowódcy, który planując, porównuje własne punkty widzenia

z warunkami działania. W tym znaczeniu dowódca poprzez planowanie zmierza do

ustalenia najkorzystniejszych celów działania organizacji […]”

. Jednak planowania

nie należy utożsamiać jedynie z działalnością wojskową. Proces ten przeniknął

niemalże do każdej dziedziny życia, związany jest z wieloma aspektami

funkcjonowania człowieka, organizacji, a nawet państwa. Potwierdzeniem

powyższego mogą być słowa Rickiego W. Griffina, który twierdzi, że „Planowanie

jest działalnością uniwersalną. Uprawiają ją wszystkie organizacje, nie ma jednak

dwóch organizacji, które by to robiły w sposób identyczny”

. Szeroki zakres

zastosowania procesu planowania, jego uniwersalność, świadczy o jego użyteczności.

Strategor, Zarządzanie firmą..., wyd. cyt., s. 415.

James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 262.

A. Juncewicz, Z. Redziak, Planowanie i koordynacja doskonalenia organizacji wojskowych sił lądowych,

praca naukowo-badawcza pk. KOORDYNACJA – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008, s. 9.

Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 199.

Na tym etapie rozważań zgodzić się trzeba z Tomaszem Majewskim, który po

przeanalizowaniu licznych definicji planowania wyodrębnia wspólne elementy tego

procesu. Stwierdza on, że planowanie:



„dotyczy celów oraz sposobów realizacji przyszłych działań;



jest myślową operacją, która powinna poprzedzać i przygotowywać

przyszłe działania;



opiera się na analizie obecnych oraz prognozowanych informacji

o otoczeniu wewnętrznym i zewnętrznym organizacji;



wymaga ustalania i porównania wariantów celów i wariantów sposobów

działania i następnie podejmowania decyzji”

Planowanie – jako proces myślowy lub czynność intelektualna

– związane jest

także z uzyskaniem odpowiedzi na liczne pytania. Aleksander Chrostowski i Piotr

Szczepankowski twierdzą wręcz, że „[…] proces planowania jest w swej istocie

ciągiem stawianych pytań i udzielanych odpowiedzi”

. Kazimierz Zimniewicz dodaje

ponadto, że „Cel powinien być jasno i wyraźnie sformułowany, nie może to być coś

bliżej nieokreślonego, senne marzenie. Sam cel zawiera szereg pytań, na które

menedżer musi odpowiedzieć”

. Chcąc wyróżnić najważniejsze spośród nich

należałoby przede wszystkim wymienić pytania, takie jak: co dana organizacja

zamierza osiągnąć, kto się do tego przyczyni, kiedy będzie to następować, ile zasobów

organizacji będzie w ten proces zaangażowanych i jakie działania należy podjąć, aby

osiągnąć postawione cele, w jakim otoczeniu znajduje się dana organizacja, co może

jej zagrażać, a co może stwarzać dodatkowe szanse

. Uzyskanie odpowiedzi na

wskazane powyżej pytania to wstępny krok do rozpoczęcia procesu planowania,

a w dalszej kolejności organizowania, motywowania oraz kontroli. Biorąc powyższe

pod uwagę, nie będzie również zbytnią nadinterpretacją stwierdzenie, że planowanie to

nic innego, jak praca na informacjach (informacjach uzyskiwanych w drodze

odpowiedzi na stawiane powyżej pytania). Trafnym spostrzeżeniem jest zatem

T. Majewski, Pojęcie i istota planowania w organizacji, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki,

Planowanie w organizacji…, wyd. cyt., s. 8-9.

Zob. K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, Wyższa Szkoła Zarządzania i Bankowości, Poznań 2011, s. 61.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 221.

K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania,wyd. cyt., s. 61.

Por. T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 9-10.

stwierdzenie Katarzyny Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszka Krynojewskiego, że

„Istotne znaczenie w procesie planowania posiada odstęp do informacji i umiejętność

przetwarzania tych informacji w decyzje […]”

. O istotności informacji dla procesu

planowania pisze również Witold Kieżun, który stwierdza, że „Planowanie jest

procesem, którego wejściem są odpowiednie informacje, a wyjściem – plany”

. Owe

odpowiednie informacje rozumieć należy jako dane dotyczące organizacji, jej mocne

i słabe strony, zasoby, którymi dysponuje, kapitał ludzki, a także inne informacje

dotyczące otoczenia organizacji.

Wyraźnie zaznaczyć trzeba, że planowania nie należy mylić z przewidywaniem

oraz prognozowaniem. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Jak słusznie zauważa

Tomasz Majewski „Planowanie […] jest wybieganiem myślą w przyszłość, jednak

wyraźnie różni się od przewidywania lub prognozowania, które przez ekstrapolację

stara się odpowiedzieć na pytanie: Co się zdarzy? Natomiast planowanie poszukuje

odpowiedzi na pytanie: Co należy zrobić, uwzględniając wyniki przewidywania lub

prognozowania?”

. Zarówno przewidywanie, jak i prognozowanie mogą mieć więc

wpływ na proces planowania, nie są z nim jednak tożsame.

Podsumowując wszystko, co dotychczas zostało opisane należy stwierdzić, że

planowanie, będąc jedną z funkcji zarządzania, to, innymi słowy, proces myślowy

i/lub fizyczny polegający na obmyślaniu czynności do wykonania w przyszłości oraz

prowadzący do osiągnięcia założonych celów. Jest to zatem proces polegający na

określaniu celów, jakie podmiot/organizacja zamierza osiągnąć w przyszłości oraz

sposobów ich osiągania. Istotą planowania będzie więc rozpoznanie przyszłości

i określenie w dokumencie zwanym planem zadań oraz środków niezbędnych do

realizacji zamierzonych celów, czyli przybliżenia podmiotu/organizacji do owej

przyszłości. Proces planowania cechuje zatem nastawienie na przyszłość oraz

celowość.

Efektem procesu planowania, łączącym w sobie wszystkie zamierzenia w jedną

całość, aby w konkretnej sytuacji osiągnąć w optymalnym stopniu założone cele

K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej.

Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa 2010, s. 39.

W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1997, s. 328.

T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 10.

organizacji, jest plan. Warto w tym miejscu przytoczyć słowa Arkadiusza Juncewicza

że „Plan jest […] optymalnym lub zadowalającym projektem prowadzenia przyszłych

działań, wybranych spośród wielu możliwości, respektujących obecne i przyszłe

warunki działania. Jest egzemplifikacją planowania […]. To efekt planowania

w formie konstrukcji myślowej, graficznej lub pisemnej, zawierającej zwykle

określony sposób osiągnięcia celu działania zorganizowanego”

. Jak trafnie zauważa

on dalej „Plan jest również decyzją. Jako decyzja plan ma charakter dyrektywny, tzn.

że dopóki się nie zmieni, dopóty wewnętrzne podmioty organizacji, których decyzja

dotyczy, są zobowiązane do jego realizacji”

. Z kolei Tomasz Majewski zauważa, że

„Plan zawiera zbiór informacji sterujących wykonywaniem zadań przez poszczególne

komórki organizacyjne, stąd też można wyróżnić funkcje, jakie spełnia:



ukierunkowującą działania członków organizacji;



komunikującą sposoby działania i rozdysponowania zasobów;



motywująca do wykonania zadań w określonych terminach;



wzorca, z którym porównuje się wyniki bieżącej i końcowej kontroli”

Również Jan Brzóska stwierdza, że „Plany wyznaczają cele organizacji i określają

najlepsze procedury ich realizacji. Ponadto plany są wytycznymi, dzięki którym:



organizacja uzyskuje i przydziela środki potrzebne do realizacji celów;



członkowie organizacji działają zgodnie z wybranymi celami

i procedurami;



sprawdza się i mierzy postępy w realizacji celów, tak aby można było

podjąć działania korygujące, jeżeli postępy są niedostateczne”

Podsumowując powyższe treści należy zaznaczyć, że pomimo ogromnego

znaczenia planów i planowania, warto jednak pamiętać, że samo planowanie , nawet

najlepsze, to jedna kwestia, a wykonanie stworzonego planu druga. Oznacza to, że

nawet najdoskonalszy plan nie gwarantuje stuprocentowego osiągnięcia założonego

celu. Dlatego też warto zwrócić w tym miejscu uwagę na słowa Aleksandra

Chrostowskiego i Piotra Szczepankowskiego, którzy stwierdzają, że „[…] większość

A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 47.

Tamże.

T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 9.

J. Brzóska, Planowanie strategiczne…, wyd. cyt., s. 2.

organizacji planuje, a wiele z nich przypisuje temu procesowi rolę kluczową, wiążąc

skuteczność planowania z rozwojem i efektywnością firmy. Planowanie jest jednak

tylko jedną z funkcji zarządzania, nie powinno być traktowane jako antidotum na

wszelkie dolegliwości współczesnych organizacji”

2.2.

Rodzaje planowania

W literaturze przedmiotu napotkać można wiele podziałów planowania, czy też

wyszczególnionych rodzajów planów. Wobec powyższego niemożliwym wydaje się

wskazanie jednoznacznej, przyjmowanej przez wszystkich klasyfikacji. Można jednak,

w oparciu o różnego rodzaju kryteria, sporządzić typologię planów. Ze względu na

wielość możliwych do przyjęcia kryteriów, na potrzeby niniejszego opracowania,

opisane zostaną jedynie najpowszechniejsze z nich.

Analiza literatury wskazuje, jakie kryteria najpowszechniej i najczęściej stosuje

się przy klasyfikacji planów bądź całego procesu planowania. Zalicza się do nich

przede wszystkim kryterium uwzględniające horyzont czasu, czy też charakter planu,

kryterium powtarzalności, zakresu, funkcji, etc.

Warto zaznaczyć także, co zauważa Mariusz Wiatr, że „Treść i zakres

planowania uzależniony jest od miejsca w strukturze organizacyjnej. Im wyższy

szczebel, tym większy jest zakres planowania w procesie zarządzania”

. Ponadto,

różnice mogą występować także w przedmiocie planowania. Jak słusznie zauważa

Kaziemeirz Zimniewicz „Przedmiot, względnie obiekt planowania, ma trzy zasadnicze

wymiary: rzeczowy, personalny i przestrzenny. Wymiary te mogą być dodatkowo

rozpatrywane w ujęciu wewnętrznym i zewnętrznym”

Zestawienie najczęściej stosowanych podziałów planowania przedstawia

rys. 2.2.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 227.

M. Wiatr, Planowanie obronne i wojskowe w NATO, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2000, s. 3.

K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 64.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…,

wyd. cyt., s. 224-227; R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 206-209, 212-220;

K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, wyd. cyt., s. 104-105;

A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 47-49.

Rys. 2. 2. Najpowszechniejsze rodzaje planów

W odniesieniu do przedstawionych na rysunku 2.2. planów strategicznych

taktycznych i operacyjnych należy zaznaczyć, że niezwykle trudno jest wyznaczyć

pomiędzy nimi ścisłe granice. Nie mniej jednak przyjęło się, że plany strategiczne

obejmują zagadnienia dotyczące spraw strategicznych dla danego podmiotu,

decydujących o jego „być albo nie być”, plany taktyczne i operacyjne natomiast

skoncentrowane są na węższym zakresie spraw. Jak zauważa Tomasz Majewski plany

strategiczne „Zawierają decyzje dotyczące alokacji zasobów, priorytetów i działań

niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Wymagają identyfikacji, analizowania

i prognozowania wielu czynników wewnętrznych i zewnętrznych […]. Przedmiotem

planu są problemy o największym znaczeniu dla przetrwania i rozwoju instytucji – np.

misja, skala działalności, sektory prowadzenia działalności […]”

. Oznacza to, że

T. Majewski, Rodzaje planów w organizacji…, wyd. cyt., s. 36.

plany te są nadrzędne wobec wszystkich pozostałych planów danej organizacji

ponieważ decydują o sprawach dla niej kluczowych. Pozostałe plany, taktyczne

i operacyjne, tworzone są w celu realizacji określonych części nadrzędnego wobec

nich planu strategicznego. Podsumowując podkreślić należy, że plany te rozróżnia

przede wszystkim horyzont czasu, zakres oraz stopień szczegółowości.

W odniesieniu do kryterium zakresu plany najczęściej dzieli się na

kompleksowe (całościowe), problemowe i wycinkowe. Plany wycinkowe są

dokumentami obejmującymi najmniejszy, jedynie bardzo wąski obszar zagadnień.

Jeśli plan dotyczy większej liczby zagadnień wówczas można mówić o nim jako

o planie problemowym. Z kolei plany obejmujące swoimi treściami całokształt

działalności danej organizacji to plany kompleksowe.

Co się tyczy natomiast podziału planów ze względu na horyzont czasowy lub

bardziej precyzując, czas obowiązywania planu, przyjęto podział na plany długo-,

średnio- i krótkookresowe. Plany długookresowe obejmują okres wieloletni,

najczęściej od 5 do 15 lat. Są one tworzone w złożonym i dynamicznym otoczeniu.

Plany średniookresowe natomiast obejmują zwykle okres od roku do 5 lat i jak trafnie

zauważa Ricky W. Griffin „Plan średniookresowy jest nieco mniej hipotetyczny

i mniej narażony na zmiany niż plan długookresowy”

. Z kolei plany krótkookresowe

wiążą się z planowaniem na okres roku lub krócej.

Niekiedy wyróżnia się także inny, niż zaprezentowany powyżej, podział planów

ze względu na horyzont czasowy. Mówi się wówczas o planach rocznych,

kwartalnych, miesięcznych, tygodniowych, czy też dziennych. W tym miejscu

należałoby również wymienić plan bieżący, który zawiera szczegółowe zamierzenia

w skali bardzo krótkiego okresu (np. tygodnia, czy kilku dni).

W planowaniu niezwykle ważnym krokiem jest wariantowanie. Co prawda jak

ukazane zostało na rysunku 2.2., obok planów wielowariantowych, istnieją również

plany jednowariantowe, jednak podkreślić należy, że sporządzanie planów

jednowariantowych ogranicza pole widzenia decydentów, czy wręcz w przypadku

wystąpienia sytuacji nieprzewidzianej często uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek

działań. Dzieje się tak ponieważ, co zauważają Aleksander Chrostowski i Piotr

R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 208.

Szczepankowski, wobec zaistniałej sytuacji sporządzony plan staje się martwy,

a decydenci bezradni

Kazimierz Zimniewicz zauważa, że „Często spotykanym kryterium podziału

planów w przedsiębiorstwie jest funkcja […]. Według funkcji wyodrębnia się plan

zaopatrzenia, produkcji, zbytu, badań i rozwoju”

czy też w zależności od potrzeby

jeszcze wiele innych. Podkreślić również należy, że pomiędzy tymi planami

występować często mogą współzależności tworzące sieć planów. Przykładową sieć

planów powiązanych licznymi zależnościami przedstawia rysunek 2.3. poniżej.

Źródło: K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 66.

Rys. 2. 3. Sieć planów w przedsiębiorstwie

Biorąc pod uwagę wskazane na rysunku kryterium powtarzalności wyróżnić

należałoby dwa główne rodzaje planów, a mianowicie plany ciągłe (inaczej nazywane

planami trwale obowiązującymi) i plany jednorazowe. Te z kolei, podzielić można na

kilka szczegółowych typów. Podział ten, za Rickiem W. Griffinem, ukazuje tabela 2.1.

Zob. A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 228.

K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 64.

Tabela 2. 1. Typy planów jednorazowych i ciągłych

P L A N

J E D NO R A ZO W Y

Przygotowany dla realizacji działań, które zapewne w przyszłości

nie będą powtarzane.

Jednorazowy plan dla szerszego zestawu działań.

Plan jednorazowy o węższym zakresie i mniejszej złożoności niż

program.

Program

Projekt

PLAN CIĄGŁY

Plan trwale obowiązujący, opracowany dla działań, które

powtarzają się regularnie w pewnym okresie.

Plan ciągły, który określa ogólną reakcję organizacji na pewien

problem lub sytuację.

Plan ciągły określający kroki, jakie należy podjąć w określonych

okolicznościach.

Plany ciągłe opisujące dokładnie sposób wykonania określonych

czynności.

Wytyczne polityki

Standardowa procedura

działania

Przepisy i regulaminy

Źródło: R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 217.

Dokonując podziału planów warto również wskazać na inne, nie wymienione

powyżej, a jednak dość charakterystyczne i często opracowywane plany. I tak

wyróżnia się również plan działania, czyli „Plan używany do uruchomienia jakiegoś

innego planu”

oraz plan reakcji, jako „Plan opracowany w celu zareagowania na

nieprzewidziane okoliczności”

. W literaturze przedmiotu napotkać można również

określenie plan awaryjny, a właściwie planowanie awaryjne (planowanie sytuacji

nieprzewidzianych, planowanie „na wszelki wypadek”), czyli „Określenie

alternatywnego sposobu działania na wypadek, gdyby przyjęty plan został

nieoczekiwanie zakłócony lub przestał odpowiadać zmienionym warunkom”

Należy

mieć na względzie, że przedstawione powyżej i krótko

scharakteryzowane rodzaje planów nie wyczerpują całkowicie typologii tych

dokumentów. W niniejszym opracowaniu zaprezentowane zostały jedynie plany

najczęściej i najpowszechniej stosowane. W zależności od przyjętego kryterium

można dokonywać nowych podziałów wciąż wyróżniając kolejne, nowe typy planów.

R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 209.

Tamże.

Tamże, s. 213.

2.3.

Zasady planowania

Planowanie jest czynnością złożoną. Wymaga poświęcenia mu wiele czasu

i uwagi. To proces wieloaspektowy, który powinien charakteryzować się bardzo

dobrym zorganizowaniem. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na słowa Tomasza

Majewskiego, który stwierdza, że „Proces planowania jest działaniem wysoce

kreatywnym, wymagającym czasem intuicyjnych rozwiązań, jednak powinien opierać

się na zawartych w teorii zarządzania ogólnych zasadach planowania”

. Zasady te

powstały na gruncie dorobku nauki i doświadczenia wynikającego z praktycznej

działalności, odnoszą się przede wszystkim do norm i reguł postępowania w zakresie

tworzenia i realizacji planów. Do zasad tych Józef Koziński zalicza



zasadę chronologicznej kolejności planowania i działania;



zasadę hierarchiczności planowania;



zasadę adekwatności planowania do aktualnych i przewidywanych

warunków;



zasadę współdziałania kompetentnych podmiotów;



zasadę poparcia ze strony naczelnego kierownictwa;



zasadę integracji planowania i kontroli.

Wymieniona jako pierwsza zasada chronologicznej kolejności planowania

i działania określa nadrzędność planowania wobec pozostałych działań. Jak stwierdza,

w odniesieniu do tej zasady, Tomasz Majewski, „Wymaga to, by wszystkie lub

przynajmniej istotne działania w instytucji były poprzedzone planem rozumianym jako

decyzja o zamierzonych celach oraz sposobach ich osiągnięcia”

Kolejna zasada, zasada hierarchiczności planowania ma na celu wyłanianie

z planów całościowych (o szerokim przedziale rzeczowo-czasowym) planów

o węższym zakresie, po to, aby móc sprecyzować cele i działania zmierzające do ich

realizacji.

T. Majewski, Determinanty i zasady planowania w organizacji, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki,

Planowanie w organizacji…, wyd. cyt., s. 47.

J. Koziński, Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.),

Wrocław 2001, s. 120-121.

T. Majewski, Determinanty i zasady planowania…, wyd. cyt., s. 47.

Zasada adekwatności planowania do aktualnych i przewidywanych

warunków oznacza z kolei, że „[…] proces planowania powinien opierać się na

rzetelnej analizie otoczenia i zasobów organizacji oraz na racjonalnej, uzasadnionej,

wiarygodnej prognozie tego, co może być w przyszłości”

Kolejną zasadą, którą należy przestrzegać podczas procesu planowania jest

zasada współdziałania kompetentnych podmiotów. Zasadę tą łączyć należy

z koniecznością opiera się na dotychczasowych doświadczeniach i wykorzystywaniu

wiedzy podczas procesu planowania.

Nie mniej ważną zasadą w planowaniu jest zasada poparcia ze strony

naczelnego kierownictwa. Jak zauważa Tomasz Majewski „Planowanie spełnia swoją

funkcję, gdy jest postrzegane jako działalność sprzyjająca sprawności zarządzania. W

największym stopniu zależy to od postawy naczelnego kierownictwa. Stąd też

kierownictwo musi postrzegać planowanie jako działanie merytoryczne, nie czysto

formalne oraz kształtować taką kulturę organizacyjną, która będzie sprzyjała

działaniom związanym z rzetelnym planowaniem”

Ostatnią spośród wymienionych zasad planowania jest zasada integracji

planowania i kontroli. W celu objaśnienia tej zasady warto sięgnąć do

przywoływanych już wcześniej słów Aleksandra Chrostowskiego i Piotra

Szczepankowskiego, zdaniem których „Żaden menadżer nie może kontrolować

działania, które nie zostało zaplanowane, gdyż rdzeń koncepcji kontroli polega na

korygowaniu odchyleń od planu”

. Naturalną koleją rzeczy powinno więc być

planowanie, następnie wdrożenie planu oraz sprawdzanie czy podejmowane zgodnie

z planem działania przynoszą oczekiwane rezultaty (innymi słowy kontrola).

Zasady te w wyraźny sposób uwidaczniają opisywaną już wcześniej

podstawową funkcję planowania w procesie zarządzania. Nakładają bowiem

wymagania, aby planowanie następowało przed podjęciem jakichkolwiek innych

działań, podkreślają hierarchiczność planowania, a także wskazują na niezwykle

istotną integrację planowania i kontroli.

Tamże.

Tamże, s. 48.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.

Planowanie nie jest procesem wyrwanym z kontekstu. Jak trafnie zauważa

Arkadiusz Juncewicz „[…] organizując proces planowania należy uwzględniać:



zmienność otoczenia;



szybkie dostosowywanie się do zadań i wymagań otoczenia;



szybkie inicjowanie procesu planowania;



przewidywanie rozwoju wydarzeń”

Proces planowania odbywa się zatem z uwzględnieniem otoczenia danego

podmiotu, zmian w nim zachodzących, lub przypuszczalnie mogących zajść.

Dostrzeżenie i zrozumienie zachodzących w nim zjawisk ma istotne znaczenie dla

całego procesu planowania. Jak słusznie stwierdza Ricky W. Griffin „Jeśli

menedżerowie tego kontekstu nie rozumieją, nie będą w stanie opracować skutecznych

planów. Dlatego też zrozumienie otoczenia ma podstawowe znaczenie, jako pierwszy

krok w planowaniu”

. Nie można bowiem pominąć faktu, co zauważają Marek

Wrzosek, Andrzej Nowak oraz Waldemar Scheffs, że „[…] w realizacji nawet

najlepiej sformułowanych planów przeszkadzają czynniki zewnętrzne”

Jak zostało wcześniej zauważone planowanie jest czynnością złożoną,

składającą się z następujących po sobie etapów. Prawidłowa organizacja planowania

w dużej mierze zależy od kolejności wykonywania poszczególnych czynności tego

procesu. Poniżej przedstawione zostaną etapy procesu planowania, jakie napotkać

można w literaturze z zakresu zarządzania.

Przywoływani już niejednokrotnie Aleksander Chrostowski i Piotr

Szczepankowski zauważają, że „Niezależnie od tego, jakie wyróżnia się etapy

planowania, zawsze wskazać można planistę, przedmiot (obiekt) planowania oraz jego

specyficzne otoczenie. Zgodnie z tym proces planowania rozpoczyna się wówczas,

gdy definiowany jest problem do rozstrzygnięcia […]”

. Jako kolejne etapy procesu

planowania podają oni: tworzenie alternatywnych rozwiązań problemu, wybór

najlepszego wariantu działania, wprowadzenie planu w życie, ciągłe i bieżące

rejestrowanie zmian zachodzących w organizacji, stałe porównywanie rezultatów

A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 54.

R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 199.

M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie i prowadzenie…, wyd. cyt., s. 10.

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 221.

i następstw z ustalonymi celami planu (tzw. kontrola planu)

. Ponadto są oni zdania,

że „Kompleksowy proces planowania jest sekwencyjny i obejmuje: prognozowanie,

programowanie i tworzenie planu”

Kolejnym wartym przytoczenia podziałem planowania na etapy jest podział

zaproponowany przez Mirosława Sułka. Jest on zdania, że „Cały proces planowania

można podzielić na kilka głównych faz:



studia przedplanowe (planowanie wstępne);



planowanie właściwe;



wykonywanie planu;



kontrola i korekty planu”

Podkreśla on także, że „Studia przedplanowe mają za zadanie przygotować

informacyjne podstawy do decyzji planistycznych. Są one szczególnie ważne

w procesie planowania wszelkich działań o dużej skali złożoności (planowanie na

szczeblu rządowym, w korporacjach)”

Mieczysław Rybak stwierdza z kolei, że proces planowania „[…] na ogół

obejmuje:



ocenę zagrożeń;



ocenę własnego potencjału;



ustalenie zamiaru (koncepcji) działań;



ustalenie zadań dla podległych sił i środków;



ustalenie

głównych

problemów

współdziałania

oraz

pełnego

zabezpieczenia, w tym materiałowo-technicznego;



opracowanie odpowiednich dokumentów”

Jak można zauważyć kładzie on ogromny nacisk na część myślową procesu

planowania, podczas gdy część fizyczna – opracowanie odpowiednich dokumentów –

jest jego zwieńczeniem.

Zob. tamże.

Tamże, s. 218.

M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008, s. 81.

Tamże.

M. Rybak, Planowanie operacyjne, [w:] Wybrane aspekty przygotowań obronnych państwa, B. Wiśniewski

(red.), „Zeszyt Problemowy TWO” nr 2 (46)/2006, Warszawa 2006, s. 34.

Kolejnym wartym przytoczenia, ze względu na znaczną przejrzystość

i nieskomplikowanie, podziałem planowania na poszczególne etapy, jest podział

zaproponowany przez Jana Brzóskę. W jego ujęciu „Planowanie przebiega w czterech

podstawowych etapach. Występują one we wszystkich działaniach planistycznych i na

wszystkich szczeblach organizacji. Najważniejsze etapy planowania:



Etap 1: Ustalenie celu lub zbioru celów.



Etap 2: Określenie istniejącej sytuacji.



Etap 3: Ustalenie co sprzyja, a co przeszkadza w realizacji celów.



Etap 4: Opracowanie planu lub zbioru działań prowadzących do osiągnięcia

celu”

Na podstawie powyższych treści należy przyjąć, że sprawna organizacja

planowania polega nie tylko na prawidłowej kolejności poszczególnych etapów tego

procesu, ale także zależy od wyznaczenia celu, jaki zamierza się osiągnąć oraz

posiadaniu i określeniu ilości zasobów (ludzkich i materiałowych) zaangażowanych

w ten proces. Planowanie jest zatem procesem wieloaspektowym, uzależnionym od

wielu współzależnych czynników występujących w otoczeniu wewnętrznym

i zewnętrznym podmiotu/organizacji.

Sięgając do literatury z zakresu zarządzania i analizując zawarte tam treści

można pokusić się o wyłonienie cech dobrego planowania, które utożsamiane są

również z cechami dobrego planu. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć

celowość, wykonalność, racjonalność, spójność, operatywność, elastyczność,

konkretność, terminowość, kompletność oraz perspektywiczność. Te oraz inne cechy

dobrego planu, opisane szczegółowo poniżej, mogą w znacznym stopniu wpłynąć na

osiągnięcie założonych uprzednio celów.

Jako pierwszą cechę dobrego planu należałoby wymienić celowość. Celowość

oznacza, że skonstruowany plan jest dopasowany do celu, jaki podmiot/organizacja

zamierza osiągnąć. Jest swego rodzaju wskaźnikiem wyznaczającym drogę dotarcia do

tego celu. To właśnie celowość nadaje sens całemu procesowi planowania i tworzeniu

planów. Jak słusznie stwierdzają cytowani już niejednokrotnie Aleksander

J. Brzóska, Planowanie strategiczne…, wyd. cyt., s. 2.

Zob. A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216; A. Juncewicz, Organizacja i

planowanie…, wyd. cyt., s. 55, 57-58.

Chrostowski i Piotr Szczepankowski „Każdy bowiem plan formułowany jest dla

zapewnienia sprawnej realizacji postawionego celu. Bez planu funkcjonowanie

dowolnej organizacji stałoby się zbiorem przypadkowo podejmowanych działań”

Z celowością wiążę się również konkretność. Cecha ta wiąże się z dokładnym

wskazaniem głównego celu do osiągnięcia którego się dąży oraz w razie zaistnienia

konieczności określeniem jak najbardziej ściśle, dokładnie i konkretnie celów

szczegółowych, przybliżających podmiot/organizację do realizacji celu głównego.

Kolejną niezwykle istotną cechą dobrego planu jest racjonalność, która

oznacza to, że plan powinien być oparty na doświadczeniu i rzetelnej wiedzy

dotyczącej posiadanych przez dany podmiot/organizację środków, a także realność

planu, czy też jego wykonalność. Otóż, aby plan był możliwy do zrealizowania,

należy rozpoznać warunki, w jakich działa dany podmiot (instytucja, organizacja, itp.)

i uzyskać pewność, że posiadane środki (zasoby ludzkie, materiałowe, finansowe)

wystarczą do realizacji planu. Stworzenie „planu idealnego” zakładającego

niewyczerpalność sił i środków oraz zawsze sprzyjające warunki otoczenia bez

wątpienia mija się z celem. Jak słusznie zauważa Kazimierz Zimniewicz „Plan nie

może być zbiorem pobożnych życzeń”

Plan powinien także cechować się kompletnością, czyli braniem pod uwagę

wszystkich istotnych względów oraz niezbędnych działań, które prowadzą do

realizacji założonego wcześniej celu.

Dobry plan, to plan spójny, niesprzeczny, charakteryzujący się wewnętrzną

zgodnością. Spójność oznacza to, że cel główny i cele szczegółowe (przybliżające do

osiągnięcia celu głównego) nie powinny być ze sobą sprzeczne czy też wykluczające

się wzajemnie. Każda czynność wcześniejsza (zadanie początkowe), która została

określona w planie musi umożliwiać wykonanie czynności późniejszej (kolejnych

zadań). Warto w tym miejscu dodać, co zauważają również Aleksander Chrostowski

i Piotr Szczepankowski, że „Plany tworzone na różnych szczeblach decyzyjnych

w organizacji muszą być ze sobą zintegrowane, aby przyczyniały się do podejmowania

trafnych decyzji, osiągania zamierzeń oraz bieżącej kontroli ich realizacji”

A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 215.

K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 70.

Tamże, s. 216.

Kolejną niezmiernie istotną cechą planów oraz planowania jest ich

elastyczność. Cecha ta związana jest z dopuszczaniem do zmian w trakcie realizacji

planu. Oznacza to, że plan powinien pozwalać na realizację zamierzeń nawet

w zmienionych warunkach, z uwzględnieniem różnych wariantów ewentualnych

rozwiązań. Biorąc pod uwagę wieloaspektowość planowania oraz jego zależność od

wielu czynników, w tym otoczenia zewnętrznego, które charakteryzuje się

dynamizmem, zmiennością i zaskoczeniem, elastyczność pozwala mimo zaistnienia

pewnych nawet nieprzewidzianych uprzednio sytuacji (warunków otoczenia) nieco

zmienioną ścieżką dążyć dalej do zamierzonego celu. W innym przypadku w tego typu

sytuacjach należałoby porzucić dalsze realizowanie planu i zaczynać wszystko od

początku.

Nie mniej ważną cechą dobrego planowania i tworzenia dobrych planów jest

ich operatywność. Plan powinien być łatwy w zrozumieniu, w opanowaniu jego

treści. Zrozumiałość planu uzyskuje się dzięki jego przejrzystości i ścisłości, dzięki

którym nadaje się on do wprowadzenia w życie zgodnie z przewidywanym wcześniej

kierunkiem działania i wykorzystaniem posiadanych środków.

Inną równie ważną cechą jest perspektywiczność. To umiejętność wybiegania

w przyszłość, obejmowania możliwie najdłuższego przedziału czasowego, określania

przyszłego stanu rzeczy, brania pod uwagę mogących zaistnieć zdarzeń, to innymi

słowy prognoza przyszłego układu warunków i środków działania. Aby było to jednak

możliwe, planiści wykazywać się muszą umiejętnością strategicznego myślenia,

muszą oni: widzieć całość, patrzeć daleko, ujmować rzecz w pełnej złożoności,

widzieć szeroko, szukać szans i okazji, myśleć twórczo, kreatywnie, być otwartym na

nowość i inność, a także ciągle się doskonalić.

Nie można również pominąć cechy takiej jak optymalna szczegółowość. Tak

jak w wielu dziedzinach życia należy często szukać złotego środka, tak również

w planowaniu należy brać to pod uwagę. Plan nie może bowiem być ani zbyt

szczegółowy (przy planach wybiegających daleko w przyszłość zbyt szczegółowe

określenie zadań może okazać się niemożliwe do zrealizowania przy kurczowym

trzymaniu się planu), ani zbyt ogólny (może to z kolei wprowadzać za dużą dowolność

w podejmowaniu działań lub wykorzystaniu dostępnych zasobów).

Dobry plan powinien również charakteryzować się skutecznością we

wdrożeniu. Plan powinien zatem zapewniać osiągnięcie założonego celu przy

minimum niepożądanych konsekwencji oraz pozwalać osiągnąć wyniki

przewyższające własne nakłady.

Ostatnią, ale nie mniej ważną niż pozostałe, cechą dobrego planu i efektywnego

planowania jest terminowość. Cechę tą łączyć należy z określeniem czasu na

osiągnięcie zamierzonego celu poprzez wykonanie zadań zawartych w planie poprzez

przypisanie każdemu zadaniu w planie ścisłego terminu wykonania oraz określenie

daty, po której plan staje się nieważny.

Należy jednak pamiętać, o czym mowa była już wcześniej, że nawet

najdoskonalszy plan, posiadający wymienione powyżej cechy, nie gwarantuje

stuprocentowego osiągnięcia założonego celu. Planowanie jest bowiem dopiero

pierwszym etapem ku temu sprzyjającym, kolejnym jest wykonanie założeń

wynikających z planu, co nie zawsze niestety jest możliwe.

Podsumowując, stwierdzić należy, w odniesieniu do samego procesu

planowania, że powinien on być przede wszystkim zamierzony, przejrzysty, a także

poprzedzony wnikliwą analizą. Planowaniu powinno ponadto towarzyszyć aktywne

zwalczanie przeszkód zakłócających ten proces. Barierami skutecznego planowania

mogą być przede wszystkim, wymieniane przez Rickiego W. Griffina niewłaściwe

cele, niewłaściwy system nagradzania, dynamiczne i złożone otoczenie, niechęć do

ustalania celów, opór wobec zmian oraz liczne i różnorodne ograniczenia

(przeszkody), jak np. niedobór zasobów, czy silna konkurencja

. Co niezmiernie

istotne, nie można dopuścić do sytuacji, w której planowanie staje się sztuką dla

sztuki, gdzie występuje przerost formy nad treścią. Plan mimo, że powinien być

przejrzysty, czytelny, to i tak zawsze najistotniejsza będzie jego treść, warunkująca

osiągnięcie założonych celów.

Zob., R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 221-222.

2.4.

Problematyka planowania w zarządzaniu kryzysowym w Polsce

Pomiędzy zarządzaniem, a zarządzaniem kryzysowym występuje wiele

podobieństw, jednak zauważyć można także wyraźne różnice. Zarządzanie kryzysowe

jest bowiem swoistym rodzajem zarządzania. Swoistym ponieważ już z założenia

towarzyszy mu ryzyko, niepewność oraz nieprzewidywalność. Związane jest ono

z przeciwdziałaniem zagrożeniom, niedopuszczeniem do wystąpienia negatywnych ich

skutków oraz w razie konieczności przywracaniem stanu stabilizacji. Różnice

pomiędzy tradycyjnie pojmowanym zarządzaniem a będącym przedmiotem niniejszej

pracy zarządzaniem kryzysowym zauważa Wojciech Więcek, który twierdzi, że

„Różnica pomiędzy klasycznie pojmowanym zarządzaniem a zarządzaniem

kryzysowym polega więc na nieprzewidywalności otoczenia, w którym jest

realizowana”

. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że zarządzanie kryzysowe jest

związane w głównej mierze z sytuacjami, gdy zakłócony zostaje dotychczasowy

proces działania i podejmowania decyzji, gdy dochodzi do utraty kontroli nad biegiem

wydarzeń, występuje niedosyt informacji, lub też gdy rutynowe działania nie są już

wystarczające. Przywoływany powyżej Wojciech Więcej stwierdza ponadto, że

„Analiza pojęcia zarządzania kryzysowego pozwala wysnuć wniosek, że jego treść

wynika/wiąże się między innymi z:



specyficznego działania w skomplikowanej, pełnej niepewności sytuacji;



konfliktowym charakterem stosunków między różnymi podmiotami;



funkcjonowaniem podczas klęsk żywiołowych i podczas katastrof”

100

Przyznać należy, że literatura z zakresu zarządzania kryzysowego dostarcza

wielu jego definicji w ujęciach przedstawianych przez różnych autorów. Jednak

zauważyć należy także, że zazwyczaj są one zbieżne, co do prezentowanych treści

i w swej istocie nie różnią się od definicji zawartej w podstawowym akcie prawnym

wprowadzającym omawiane pojęcie do polskiego prawodawstwa i regulującym

działania w zakresie zarządzania kryzysowego – ustawie o zarządzaniu

M. Więcek, Podstawy zarządzania w sytuacjach kryzysowych, [w:] W. Lidwa, W. Krzeszowski, W. Więcek,

Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2010, s. 31.

100

Tamże.

kryzysowym

101

. Analiza tej oraz innych definicji zarządzania kryzysowego pozwala

wysnuć wniosek, że zasadniczym celem zarządzania kryzysowego jest przygotowanie

państwa oraz społeczeństwa na wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń,

w dalszej zaś kolejności podejmowanie działań po wystąpieniu zagrożenia. Należy

w tym miejscu podkreślić, że aby było to możliwe należy przede wszystkim

podejmować liczne czynności planistyczne poprzedzone wnikliwą analizą otoczenia

oraz posiadanych zasobów własnych. Słusznie więc stwierdzają Katarzyna

Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszek R. Krynojewski, zdaniem których „Złożoność

problematyki zarządzania kryzysowego wynika z konieczności podjęcia działań

adekwatnych do zagrożenia przed jego zaistnieniem. Innymi słowy, sens zarządzania

kryzysowego polega na takich działaniach, które nie dopuszczą do powstania sytuacji

kryzysowych. Z tego względu duży nacisk należy położyć na przygotowanie na

wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń, planowanie działań [wyróżnienie –

A. S.], podział odpowiedzialności i kompetencji, technologie, zagospodarowanie

przestrzenne i systemy zabezpieczeń”

102

Sprawność zarządzania kryzysowego niewątpliwie ma wpływ na zapewnienie

bezpieczeństwa gminy, powiatu, województwa, czy nawet całego państwa. Sprawność

ta swoje podstawy ma przede wszystkim we właściwym planowaniu działań,

z planowania się wywodzi. Zaniechanie czynności planistycznych na wypadek

wystąpienia sytuacji kryzysowej mogłoby okazać się tragiczne w skutkach:

doprowadziłoby do powstania chaosu, podejmowania nieprzemyślanych działań,

wykorzystywania zbyt dużej liczby posiadanych sił i środków niż w rzeczywistości

byłoby to potrzebne, mogłoby prowadzić do dublowania zadań przez różne podmioty

biorące udział w przeciwdziałaniu zagrożeniu, czy też braku współdziałania pomiędzy

nimi. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że bez planowania niemożliwe byłoby

zarządzanie kryzysowe.

Warto w tym miejscu odwołać się do słów Katarzyny Sienkiewicz-Małyjurek

oraz Franciszka R. Krynojewskiego, którzy stwierdzają, że „Cele planowania

w zarządzaniu kryzysowym wynikają wprost z jego definicji. Obejmują zapobieganie

101

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z późn. zm.).

102

K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji…, wyd. cyt., s. 15.

sytuacjom kryzysowym, a jeżeli ich wystąpienie jest nieuniknione – przygotowanie do

przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie,

usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej”

103

Problematykę planowania w zarządzaniu kryzysowym odnieść należy między

innymi do czynności podejmowanej w jednej z faz zarządzania kryzysowego. Jak

stwierdzają Katarzyna Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszek R. Krynojewski

w odniesieniu do podstawowych faz zarządzania kryzysowego, „II faza –

przygotowanie to planowanie, jak należy zareagować w przypadku katastrofy, a także

działania mające na celu powiększenie zasobów sił i środków niezbędnych do

efektywnego

reagowania

poprzez:

opracowanie

planu

zarządzania

kryzysowego […]”

104

Mówiąc o planowaniu w zarządzaniu kryzysowym bez wątpienia łączyć je

należy z planowaniem cywilnym. Pojęcie planowania cywilnego do polskiego

prawodawstwa wprowadziła ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu

kryzysowym

105

. Słusznie zauważa więc Waldemar Kitler twierdząc, że „Problematyka

planowania cywilnego w Polsce ma swoją specyfikę i nie można jej rozpatrywać

inaczej, niż przez pryzmat postanowień ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

W przeciwnym razie mogłaby się kojarzyć z natowskim planowaniem cywilnym na

sytuacje nadzwyczajnych zagrożeń lub planowaniem w ogóle, realizowanym

w dziedzinie cywilnej”

106

W pierwotnym brzmieniu ustawodawca planowanie cywilne określił jako:

a) „całokształt

przedsięwzięć

organizacyjnych,

polegających

opracowywaniu planów, w tym planów reagowania kryzysowego,

i programów, mających na celu optymalne wykorzystanie dostępnych sił

i środków

w sytuacjach kryzysowych oraz w czasie stanów

nadzwyczajnych i w czasie wojny, w zakresie zapobiegania sytuacjom

kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli,

103

Tamże, s. 39.

104

K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w…, wyd. cyt., s. 105.

105

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590).

106

W. Kitler (red.), Planowanie cywilne w Polsce na rzecz osiągania gotowości do działania w sytuacjach

kryzysowych, praca naukowo-badawcza, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2011, s. 65.

reagowania w sytuacjach kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury

i przywracania jej pierwotnego charakteru,

b) planowanie w zakresie wspierania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

w razie ich użycia oraz planowanie wykorzystania Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań z zakresu zarządzania

kryzysowego”

107

Jednak w drodze późniejszych zmian wynikających z konieczności

doprecyzowania kwestii związanych z zarządzaniem kryzysowym i ich dookreśleniem

w polskim prawie, definicja planowania cywilnego uległa pewnemu przekształceniu.

Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy

o zarządzaniu kryzysowym

108

planowanie cywilne zostało określone jako:

a) „całokształt

przedsięwzięć

organizacyjnych

mających

celu

przygotowanie administracji publicznej do zarządzania kryzysowego,

b) planowanie w zakresie wspierania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

w razie ich użycia oraz planowanie wykorzystania Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań z zakresu zarządzania

kryzysowego”

109

Jak można zauważyć na podstawie przywołanych powyżej ustawowych

definicji planowania cywilnego zarówno pierwsza, jak i druga z nich charakteryzuje

się dwuczłonowością. W pierwszej części przytaczanych definicji ustawodawca

nakazuje rozumieć planowanie cywilne, w pierwotnym brzmieniu, jako

opracowywanie planów reagowania (współcześnie zarządzania) kryzysowego

i programów pozwalających wykorzystać posiadane siły i środki do zapobiegania

i przeciwstawiania się sytuacjom kryzysowym. Po zmianach ustawy część ta uległa

pewnemu przekształceniu, w związku z czym obecnie ustawodawca nakazuje

pojmować planowanie cywilne jako ogół przedsięwzięć organizacyjnych, dążących do

przygotowania administracji publicznej do zarządzania kryzysowego. Drugi człon

definicji planowania cywilnego w obu przypadkach (w pierwotnej wersji ustawy oraz

107

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, art. 3, ust. 4.

108

Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz.

1076).

109

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076), art. 3, ust. 4.

w jej nowelizacji) brzmi identycznie i dotyczy wykorzystania Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej w ramach zarządzania kryzysowego oraz zapewnienia

wojsku wsparcia umożliwiającego realizację postawionych mu zadań.

Kwestię wspomnianej dwuczłonowości ustawowej definicji planowania

cywilnego dostrzega Witold Skomra stwierdzając, że „Pod pojęciem planowanie

ustawodawca rozumie nie tylko sam proces opracowywania dokumentów

planistycznych, ale również przyszykowanie zasobów i wszystkie inne działania

natury organizacyjnej zmierzające do właściwego przygotowania administracji na

sytuacje kryzysowe, w tym związane z wykorzystaniem Sił Zbrojnych. Planowanie

obejmuje również zapewnienie Siłom Zbrojnym warunków umożliwiających im

realizację postawionych zadań”

110

Należy zaznaczyć, że ustawodawca, poza zdefiniowaniem planowania

cywilnego, wskazał również wykaz zadań realizowanych w ramach tego

przedsięwzięcia. Wedle pierwotnych zapisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym do

zadań z zakresu planowania cywilnego należało:

1) „gromadzenie i przetwarzanie informacji o możliwych do użycia siłach

i środkach w sytuacjach kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych

i w czasie wojny;

2) opracowywanie procedur postępowania na wypadek zagrożeń;

3) przygotowywanie planów reagowania kryzysowego”

111

Ponadto podkreślone wówczas zostało, że zadania te „[…] powinny

uwzględniać:

1) zapewnienie funkcjonowania administracji publicznej;

2) zapewnienie funkcjonowania i możliwości odtworzenia infrastruktury lub

przywrócenia jej pierwotnego charakteru;

3) racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych,

w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny;

4) zapewnienie ludziom warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych,

w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny”

112

110

W. Skomra, Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, Wyd. Presscom,

Wrocław 2010, s. 29.

111

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590), art. 4, ust. 1.

Powołując się natomiast na obecnie obowiązujące zapisy ustawy o zarządzaniu

kryzysowym należy zaznaczyć, że zmianie uległa nie tylko sama definicja planowania

cywilnego, ale również, czego można było się spodziewać jako naturalnej

konsekwencji zmian definiowania pojęcia, wykaz zadań z tego zakresu. Według

obecnych przepisów prawnych „Zadania z zakresu planowania cywilnego obejmują:

1) przygotowanie planów zarządzania kryzysowego;

2) przygotowanie struktur uruchamianych w sytuacjach kryzysowych;

3) przygotowanie i utrzymywanie zasobów niezbędnych do wykonania zadań

ujętych w planie zarządzania kryzysowego;

4) utrzymywanie baz danych niezbędnych w procesie zarządzania

kryzysowego;

5) przygotowanie rozwiązań na wypadek zniszczenia lub zakłócenia

funkcjonowania infrastruktury krytycznej;

6) zapewnienie spójności między planami zarządzania kryzysowego a innymi

planami sporządzanymi w tym zakresie przez właściwe organy

administracji publicznej, których obowiązek wykonania wynika

z odrębnych przepisów”

113

Ponadto ustawodawca określa, że przytoczone powyżej zadania „[…] powinny

uwzględniać:

1) zapewnienie

funkcjonowania

administracji

publicznej

sytuacji

kryzysowej;

2) zapewnienie funkcjonowania i możliwości odtworzenia infrastruktury

krytycznej;

3) zapewnienie ciągłego monitorowania zagrożeń;

4) racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych;

5) pomoc udzielaną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania

w sytuacjach kryzysowych”

114

Jak stwierdza słusznie Waldemar Kitler w odniesieniu do zadań z zakresu

planowania cywilnego „Praktycznie rzecz ujmując całość […] zdań znajduje swoje

112

Tamże, ust. 2.

113

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076), art. 4, ust. 1.

114

Tamże, ust. 2.

odzwierciedlenie w planach zarządzania kryzysowego […]”

115

o których mowa będzie

w kolejnym rozdziale niniejszej pracy. Podkreśla on także, jaki jest główny cel

planowania cywilnego, stwierdzając, że „Głównym celem planowania cywilnego na

szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym jest zapewnienie

społeczeństwu odpowiednich warunków do ochrony i obrony przed katastrofami

noszącymi znamiona klęski żywiołowej oraz zagrożeń powodowanych siłami natury

bądź działalnością człowieka. Planowanie cywilne ma służyć osiągnięciu przez

właściwe organy administracji publicznej odpowiedniego poziomu do działań

w sytuacjach kryzysowych”

116

. Dodaje również, że „Planowanie cywilne w ramach

zarządzania kryzysowego ma na celu określenie zagrożeń rzeczywistych

i przewidywanych, mogących wystąpić na danym terenie oraz sił i środków

niezbędnych do przeciwdziałania się tym sytuacjom. Pozwala również na organizację

zespołów specjalistów, przygotowanie struktur, uwzględnienie współpracy ze

wszystkimi podmiotami biorącymi udział w zarządzaniu kryzysowym”

117

. A ponadto,

co należy raz jeszcze wyraźnie podkreślić, „Planowanie cywilne w Polsce jest

nieodłączną częścią systemu zarządzania kryzysowego, którego celem jest obniżenie

ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie

konstrukcji działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w państwie”

118

Pojęciem związanym z planowaniem w zarządzaniu kryzysowym jest także

wyróżniony w ustawie o zarządzaniu kryzysowym cykl planowania. Przez cykl

planowania zgodnie z wytycznymi ustawodawcy rozumieć należy „[…] okresowe

realizowanie etapów: analizowania, programowania, opracowywania planu lub

programu, jego wdrażanie, testowanie i uruchamianie”

119

Omawiając problematykę planowania w zarządzaniu kryzysowym warto

również wspomnieć o planowaniu, jako jednym z etapów cyklu pracy zespołów

zarządzania kryzysowego, który nazywany jest przez Krzysztofa Gąsiorka fazą

decyzyjną planowanie. Faza ta „[…] obejmuje cztery następujące po sobie etapy,

którymi są: ocena sytuacji kryzysowej, podjęcie decyzji i sprecyzowanie zamiaru,

115

W. Kitler (red.), Planowanie cywilne w Polsce..,wyd. cyt., s. 65.

116

Tamże, s. 92.

117

Tamże, s. 93.

118

Tamże, s. 94.

119

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym…, art. 3, ust. 7.

opracowanie planu reagowania kryzysowego [obecnie planu zarządzania kryzysowego

– przyp. A. S.] oraz dokumentów dyrektywnych (rozporządzeń, zarządzeń, decyzji

administracyjnych) dla podległych podmiotów wykonawczych”

120

. Szczegółowy

schemat cyklu decyzyjnego (cyklu pracy) zespołów zarządzania kryzysowego

przedstawia rysunek 2.4. poniżej.

Źródło: B. Zdrodowski, Organizacja i zadania zespołów i centrów zarządzania kryzysowego,

prezentacja z wykładu, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2007, slajd 26.

Rys. 2. 4. Planowanie jako etap w cyklu pracy zespołów zarządzania kryzysowego

Warto w tymi miejscu zaznaczyć, że cały etap planowania uważany jest za

najtrudniejszy i najbardziej skomplikowany w porównaniu z pozostałymi etapami

cyklu pracy zespołów zarządzania kryzysowego. Potwierdzają to słowa Katarzyny

Cabaj, która twierdzi, że „Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych nie jest procesem

łatwym i nawet przy istnieniu opracowanych planów działania oraz zastosowaniu

120

K. Gąsiorek, Proces i procedury zarządzania kryzysowego, [w:] Zarządzanie kryzysowe w sytuacji klęski

żywiołowej, „Zeszyt Problemowy TWO” nr 1(45)/2006, Warszawa 2006, s. 126.

3. TEORETYCZNO-PRAKTYCZNE ASPEKTY OPRACOWYWANIA

PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO

Planowanie działań w stosunku do otrzymanego zadania lub na wypadek

wystąpienia określonego zagrożenia jest niezwykle istotną czynnością w procesie

przygotowania każdej organizacji czy systemu

122

do działania. Bez odpowiedniego

planu działania trudno wyobrazić sobie inicjowanie działań, zgodnych z myślą

przewodnią organu kierującego, umożliwiających osiągniecie zamierzonych celów.

Planowanie zostaje w najściślejszym związku z funkcją decyzyjną procesu

zarządzania. Podczas formowania celu działania, a następnie przy akceptacji

określonych wariantów działania oraz przy kontroli ich realizacji, związki pomiędzy

tymi funkcjami są bardzo silne. W planowaniu przeważają działania preparacyjne,

z przewagą procesów analitycznych, umożliwiających opracowanie koncepcji

działania oraz przygotowanie dokumentacji planistycznej

123

W przedmiocie zarządzania kryzysowego planowanie jest zasadniczą funkcją

przygotowującą do działania organy władzy państwowej i administrację publiczną do

sprawowania kontroli nad rozwojem nieporządnych zjawisk i zagrożeń powodujących

sytuacje kryzysowe. Poprzez dokładne określenie kto, co, kiedy, gdzie i w jakim celu

ma realizować stwarza się możliwość efektywnego działania podczas wszelkich

sytuacjach kryzysowych, ale też podczas działań zapobiegających i przywracających

stan poprzedni. Plany działania na wypadek sytuacji kryzysowych są

częścią planowania

cywilnego,

które

oznacza:

całokształt

przedsięwzięć

organizacyjnych mających na celu przygotowania administracji publicznej do

zarządzania kryzysowego […]

124

Jednym z zadań planowania cywilnego jest opracowywanie planów zarządzania

kryzysowego, który to obowiązek spoczywa na wszystkich poziomach

122

W naukach o organizacji system jest często utożsamiany z organizacją, stanowiącą wyodrębnioną całość,

obiekt zawierający zbiór elementów wraz z powiązaniami pomiędzy nimi. Według modelu Bielskiego w skład
systemu traktowanego jako organizacja wchodzą zasoby ludzkie, struktury, cele i technologia. Szerzej, zob.
J. Penc, Zarządzanie dla przyszłości, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków 1998, ss. 22-25.

123

A. Stabryła, Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa-

Kraków 2000, s. 219.

124

Art. 3 pkt. 4 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z

późniejszymi zmianami).

organizacyjnych państwa: krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Została

sformalizowana struktura planu zarządzania kryzysowego, co jest wyrazem dążenia do

ujednolicenia procedur i możliwości reagowania na wszystkich poziomach. Jednakże

treści wypełniające ową strukturę będą zawsze odmienne i to niezależnie ze względu

na poziom, ale też obszar, którego plan dotyczy. Rozważania podjęte w niniejszym

rozdziale są próbą ujednolicenia metodyki opracowywania planów zarządzania

kryzysowego, a przedstawione treści są próba odpowiedzi na pytanie: Jaką funkcję

spełniają plany zarządzania kryzysowego oraz jakie przyjąć procedury jego

opracowania, przy odpowiednim wykorzystaniu potencjału przeznaczonego do

realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, aby treści planu

umożliwiały zorganizowane reagowanie w przypadku powstania sytuacji

kryzysowych?

3.1.

Przeznaczenie i funkcja planu zarządzania kryzysowego

Palny

zarządzania

kryzysowego

powinny

zapewnić

całościową

i skoordynowaną, a w niektórych przypadkach wręcz zsynchronizowaną, możliwość

działania we wszystkich fazach zarządzania kryzysowego, we wszystkich stanach

funkcjonowania państwa. Działanie to powinno być podejmowane przez istniejące

organy, służby i inspekcje. Istotną funkcją planu zarządzania kryzysowego jest więc

ujednolicanie procedur prowadzenia działań z zakresu zarządzania kryzysowego przez

powołane do tego celu organy i instytucje, określanie zasad współdziałania oraz

sposób przepływu informacji pomiędzy szczeblami, organami i elementami

wewnętrznymi.

Plany zarządzania kryzysowego powinny spełniać podstawowe wymogi

125

1. Kompleksowości, polegającym na uwzględnieniu wszystkich możliwych

zagrożeń, które mogą wystąpić na danym obszarze oraz ujęciu wszystkich

podmiotów uczestniczących w przeciwdziałaniu, reagowaniu i likwidacji

skutków.

125

E. Nowak, Zarządzanie kryzysowe w sytuacjach zagrożeń niemilitarnych, AON, Warszawa 2007, s. 140.

2. Funkcjonalności, polegającym na zapewnieniu przydatności planu we

wszystkich sytuacjach kryzysowych oraz określenie stałych funkcji

podmiotów ratowniczych i pomocowych we wszystkich fazach reagowania

kryzysowego.

3. Użytkowości, polegającym na przyjęciu jednolitej struktury planów i formy

dokumentów szczegółowych oraz zapewnieniu prostoty posługiwania się

dokumentami planistycznymi w przypadku różnych zdarzeń.

Celem planów zarządzania kryzysowego, tworzonych na wszystkich

poziomach: krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym, w ujęciu

funkcjonalnym jest zapewnienie ludziom zamieszkującym na danym obszarze

podstawowych warunków do ochrony przed skutkami katastrof naturalnych i awarii

technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej oraz innych podobnych

zagrożeń powodowanych siłami natury lub człowieka

126

Celami planów zarządzania kryzysowego w ujęciu przedmiotowym jest

zapewnienie systemowego, skoordynowanego i efektywnego reagowania na zdarzenia,

które powodują lub mogą spowodować stan kryzysu, poprzez kierowanie działaniem

wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej oraz

innych osób prawnych i fizycznych w zakresie:

a) zapobieganiu zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia,

b) zagrożeniom środowiska i bezpieczeństwa państwa,

c) utrzymania porządku publicznego

127

Struktura planu zarządzania kryzysowego przewiduje, iż poszczególne jego

sekwencje pozwolą na dokonanie odpowiednich analiz w sposób umożliwiający

wypełnienie obowiązku przez administrację publiczną w zakresie ochrony

przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej, porządku publicznego, bezpieczeństwa

obywateli i zapobieganiu innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia, zdrowia ludzi,

126

J. Ziarko, J. Walas – Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz I Zarządzanie kryzysowe w

administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo edukacyjne, Kraków 2010, s. 167.

127

K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Difin,

Warszawa 2010, ss. 113 – 114.

zwierząt oraz środowiska. W skład planów zarządzania kryzysowego wchodzą

następujące elementy

128

1. Plan główny zawierający:

a. charakterystykę zagrożeń oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia w tym

dotyczących infrastruktury krytycznej oraz mapy ryzyka i mapy

zagrożeń,

b. zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego w formie

siatki bezpieczeństwa,

c. zestawienie sił i środków planowanych do wykorzystania w sytuacjach

kryzysowych;

2. Zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych, a w tym:

a. zadania w zakresie monitorowania zagrożeń,

b. tryb uruchamiania niezbędnych sił i środków, uczestniczących

w realizacji planowanych przedsięwzięć na wypadek sytuacji

kryzysowej,

c. procedury reagowania kryzysowego, określające sposób postępowania

w sytuacjach kryzysowych,

d. współdziałanie między tymi siłami;

3. Załączniki funkcjonalne planu głównego określające:

a. procedury realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym

związane z ochroną infrastruktury krytycznej,

b. organizacja łączności,

c. organizacja

systemu

monitorowania

zagrożeń,

ostrzegania

i alarmowania,

d. zasady informowania ludności o zagrożeniach i sposobach postępowania

na wypadek zagrożeń,

e. organizacja ewakuacji z obszarów zagrożonych,

f. organizacja ratownictwa, opieki medycznej, pomocy społecznej oraz

pomocy psychologicznej,

128

Art. 5 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z

późniejszymi zmianami).

g. organizacja ochrony przed zagrożeniami charakterystycznymi dla danego

obszaru,

h. wykaz zawartych umów i porozumień związanych z realizacją zadań

zawartych w planie zarządzania kryzysowego,

i. zasady oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód,

j. procedury uruchamiania rezerw państwowych,

k. wykaz infrastruktury krytycznej znajdującej się odpowiednio na terenie

województwa, powiatu lub gminy, objętej planem zarządzania

kryzysowego,

l. priorytety w zakresie ochrony oraz odtwarzania infrastruktury

krytycznej.

Analizując zapisy prawne można przyjąć, iż struktura planu odpowiada

logicznym fazom procesu podejmowania decyzji (tabela 3.1). W początkowej części

należy zdefiniować główne zagrożenia dla określonego obszaru. Bez tej czynności nie

byłby możliwe zaplanowanie żadnych zorganizowanych działań, bowiem istotą

każdego planu działania jest przygotowanie odpowiednich procedur i przydzielenie

określonych zadań podmiotom wykonawczym do ściśle sprecyzowanych zagrożeń.

Przyszłości nie jesteśmy w stanie przewidzieć ale możemy prognozować wydarzenia.

Jest rzeczą oczywistą, iż nie można prognozować rozwoju sytuacji uwzględniając

wszelkie scenariusze wydarzeń oraz wziąć pod uwagę całej gamy potencjalnych sił

powodujących sytuację kryzysową. Jednak dobrze przeprowadzona analiza, oparta na

rzeczywistych przesłankach może zwiększyć prawdopodobieństwo realności planu

zarządzania kryzysowego, czyniąc go nie tylko formalnym obowiązkowym dla

organów administracji publicznej dokumentem, ale faktycznym przewodnikiem

działania na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej, wykorzystującym wszelkie

dostępne siły i środki. W tej części przygotowania danych do planu zarządzania

kryzysowego niezbędne będzie wyspecyfikowanie potencjalnych zagrożeń. Po

identyfikacji potencjalnych zagrożeń, każde z nich musi być scharakteryzowane

poprzez przewidywane skutki. Opracowując plan należy pamiętać, że musi on być

dokumentem wystarczająco elastycznym, umożliwiającym reagowanie na sytuację

będące kombinacją kilku zdarzeń jednocześnie. Zidentyfikowane zagrożenia należy

poddać charakterystyce. Służy do tego tzw. tabelaryczna lista zagrożeń, w której

zaznacza się potencjalne zagrożenia mogące się pojawić na danym obszarze. Po ich

identyfikacji każde zagrożenie powinno być scharakteryzowane poprzez

przewidywane skutki. Na końcu analizy skutków opracowuje się tabelę określającą

które zagrożenie jakie skutki wywołuje oraz jakie są najczęstsze skutki wtórne bez

względu na rodzaj zagrożenia. Przedsięwzięcie to jest związane z analizą ryzyka, która

polega na systematycznym stosowaniu dostępnych informacji do zidentyfikowania

zagrożenia i do oszacowania ryzyka dotyczącego osób, populacji, mienia lub

środowiska. Metoda ta pozwala odnaleźć odpowiedź na zasadnicze pytania

129

1. Co się może wydarzyć?

2. Jakie jest prawdopodobieństwo, że do tego dojdzie?

3. Jakie będą skutki?

Szacowanie skutków zdarzenia niekorzystnego jest szczególnie istotnym

elementem procesu zarządzania ryzykiem, stanowiącym wyznacznik do

podejmowania decyzji, których celem jest ochrona życia i zdrowia ludności.

Połączenie analizy częstotliwości i skutków, nazywany szacowaniem ryzyka daje

odpowiedź na pytanie czy istniejące ryzyko mieści się w granicach akceptowalności.

Jeżeli ryzyko wykracza poza te granice należy podjąć kroki, mające na celu

zredukowanie ryzyka do poziomu akceptowalnego na drodze wprowadzenia

niezbędnych zabezpieczeń proceduralno – organizacyjnych, oraz technicznych.

Nieodłącznym elementem całego procesu jest monitoring realizowany przez

wyznaczone do tego podmioty.

Proces zarządzania ryzykiem jest niezwykle istotny dla całokształt planu

zarządzania kryzysowego. Jest on o tyle istotny, gdyż umożliwia przeprowadzić ocenę

najbardziej niebezpiecznych zagrożeń (powodujących największe negatywne skutki)

dla danego obszaru oraz najbardziej prawdopodobnych, których wystąpienie rodzi

mniejsze następstwa, ale ich występowanie jest o wiele częstsze. Na podstawie takiej

analizy w planach zarządzania kryzysowego podmioty odpowiedzialne za

bezpieczeństwo mogą zaplanować odpowiednie działania, przy wykorzystaniu

129

Methods for determining and processing probabilities. Red Book, Committee for Prevention of Disasters,

second edition 1997.

wszelkich środków, aby ryzyko wystąpienia określonego zagrożenia było na

dopuszczalnym poziomie, a skutki takiej sytuacji nie były zbyt dolegliwe lub

tragiczne. Ważne jest przy tym, aby prawdopodobieństwo występowania tych

zagrożeń rozłożona na jak najdłuższe odstępy czasowe. Ponadto zarządzanie ryzykiem

ma ogromne znaczenie w etapie planowania zagospodarowania przestrzennego,

bowiem powoduje minimalizowanie skali możliwych skutków zdarzeń niekorzystnych

oraz reagowanie w czasie sytuacji kryzysowych. Takie działanie posiada swoje

odzwierciedlenie w dokumencie, który wchodzi w skład głównej części planu

zarządzania kryzysowego – mapie ryzyka

130

Ponadto przepisy prawne nakładają na ministrów kierujących działami

administracji rządowej, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów

sporządzenie „raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego”. Za koordynacje

prac związanych z opracowaniem raportu odpowiada dyrektor Rządowego Centrum

Bezpieczeństwa, a w części zagrożeń terrorystycznych szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

131

. Raport przyjmuje Rada Ministrów w drodze uchwały, a kierunki

działań wynikające z wniosków z raportu stanowią element Krajowego Planu

Zarządzania Kryzysowego i są uwzględniane w planach zarządzania kryzysowego

wszystkich na poziomach administracyjnych.

Kolejnym etapem jest odpowiednie zorganizowanie posiadanego potencjału do

prowadzenia wszelkich akcji. Ważną wskazówką w tym etapie opracowania planu

wydaje się być zasada ekonomii sił, mówiąca o racjonalnym dysponowaniu siłami

i środkami odpowiednio do ważności zadań, umożliwiającym osiągnięcie celu

działania w jak najkrótszym czasie, przy jak najmniejszych stratach własnych. Należy

koncentrować zasoby na wykonywaniu zadań głównych kosztem

zadań

drugoplanowych oraz ześrodkowaniu wysiłków w decydującym miejscu i czasie

132

Dokumentem pomocniczym stanowiącym przegląd posiadanych sił i środków

na określonym obszarze administracyjnym jest zestawienia sił i środków

130

Mapa lub opis przedstawiający potencjalnie negatywne skutki oddziaływania zagrożenia na ludzi,

środowisko, mienie i infrastrukturę, art. 3, pkt. 10 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007
(Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z późniejszymi zmianami).

131

Art. 5a Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

132

Por. S. Koziej, Podstawy sztuki wojennej, Warszawa 1992, s. 58.

pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej. Zestawienie takie będzie

niezwykle istotne na każdym poziomie odpowiedzialności za bezpieczeństwo, przy

czym wraz ze wzrostem poziomu wzrastać będzie gama sił, organów, służb i inspekcji

do wykorzystania w procesie zarządzania kryzysowego.

Kolejna część planu odpowiada na pytanie co poszczególne organizację mają

wykonywać w ramach poszczególnej fazy procesu zarządzania kryzysowego. Jest to

scenariusz działań wszelkich służb i inspekcji na wypadek pojawienia się określonego

zagrożenia oraz powstania sytuacji kryzysowej. Szczególnego znaczenia nabiera w tej

części sposób monitorowania sytuacji, przepływu informacji (system meldunkowy),

sposób uruchamiania procedur oraz sposób współdziałania pomiędzy podmiotami.

Niezwykle istotną częścią planu są załączniki, które w sposób precyzyjny

powinny określać procedury działania, łączności, organizacji ochrony mienia,

ewakuacji, funkcjonowania systemu alarmowania i powiadamiania, który, aby mógł

spełniać swoją funkcję, powinien stanowić przedmiot wszelkich szkoleń dla

mieszkańców, służb i administracji oraz przede wszystkim powinien być znany

ludności zamieszkującej dany obszar.

Tabela 3. 1. Struktura planu w świetle procesu podejmowania decyzji

Plan ZK

Faza planowania w procesie podejmowania decyzji



charakterystyka zagrożeń



ocena ryzyka ich wystąpienia



opracowanie mapy ryzyka i

mapy zagrożeń;



zadania i obowiązki
uczestników zarządzania
kryzysowego w formie siatki
bezpieczeństwa (jak jest?)

Planowanie

Ocena sytuacji

Ocena

sytuacji

Czynności

Analiza zagrożeń

Zespół przedsięwzięć na

wypadek sytuacji kryzysowych:



warianty,



procedury,



współdziałanie,



załączniki,



siatka bezpieczeństwa
(jak powinno być?)

Ocena czynników

wpływających na

wykonanie zadania

Rozważenie wariantów

Porównanie wariantów

Doprecyzowanie

określonych

rozwiązań

Decyzja

Złożenie planu

Źródło: opracowanie własne.

Uwzględniając aspekt strukturalny plany zarządzania kryzysowego wszystkich

poziomów są zbiorem dokumentów: analiz, tabel, opracowań, wytycznych,

zestawień, poleceń, czy scenariuszy, które są opracowywane w chronologicznym

porządku, tworząc spójną całość. Ich główną funkcją jest zapewnienie

skoordynowanego działania wszelkich możliwych elementów występujących na

danym obszarze w procesie zarządzania kryzysowego, głównie jednak w fazie

reagowania. Poszczególne dokumenty wchodzące w skład planów zarządzania

kryzysowego mogą też być wykorzystywane oddzielnie, na potrzeby

poszczególnych służb, instytucji na które są nałożone zadania w zakresie zarządzania

kryzysowego oraz na potrzeby organizowania współdziałania, tworzenia systemu

powiadamiania, alarmowania lub zapewnienia komunikacji w trakcie sytuacji

kryzysowej. Dotyczy to w głównej mierze załączników, wśród których załącznik

dotyczący organizacji łączności jest znakomitym przykładem.

Uogólniając dotychczasowe treści należy skonstatować, iż plan zarządzania

kryzysowego jest dokumentem o olbrzymim znaczeniu dla bezpieczeństwa danego

obszaru. Poprawnie opracowany dokument jest nie tylko kolejnym dokumentem, który

należy utworzyć, wypełniając zapisy dokumentów normatywnych, ale posiada duże

znaczenie podczas potrzeby przeciwdziałaniu zagrożeniom i powstającym na ich

skutek sytuacjom kryzysowym. Plan zarządzania kryzysowego:



przydziela organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania

określonych zadań w określonym miejscu i czasie, w sytuacji gdy sytuacja

wymaga podjęcia czynności wykraczających poza zakres rutynowego

działania którejś służby reagowania kryzysowego;



ustala zależności kierowania i współdziałania pomiędzy instytucjami

i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane;



opisuje, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji

kryzysowej;



określa personel, wyposażenie, urządzenia, zaopatrzenie i inne zasoby

dostępne w ramach własnej społeczności lub w ramach porozumienia

z innymi społecznościami możliwe do wykorzystania podczas działań

reagowania i odbudowy;



określa metody zapobiegania wtórnym stratom podczas operacji

reagowania i odbudowy.

Obowiązek posiadania planów zarządzania kryzysowego spoczywa na

wszystkich jednostkach administracyjnych kraju. Na tej podstawie wyróżniamy

133



krajowy plan zarządzania kryzysowego;



wojewódzki plan zarządzania kryzysowego;



powiatowy plan zarządzania kryzysowego;



gminny plan zarządzania kryzysowego.

Ponadto plany zarządzania kryzysowego mają obowiązek utworzyć także

ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów

centralnych. Plany te uwzględniają analizę i możliwości wystąpienia zagrożeń w tym

dla infrastruktury krytycznej, szczegółowe sposoby i środki reagowania na zagrożenia

oraz likwidacji szkód, organizację monitoringu zagrożeń i realizacje zadań stałego

dyżuru w ramach podwyższania gotowości obronnej państwa, realizację zadań

z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej

134

. Plany te są uzgadniane z dyrektorem

RCB i stanowią załączniki funkcjonalne do Krajowego Planu Zarządzania

Kryzysowego.

System planowania na wypadek sytuacji kryzysowych tworzy sieć planów

zarządzania kryzysowego, które powinny tworzyć spójną całość. W przypadku planów

gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowego głównym kryterium

warunkującym planowanie jest obszar odpowiedzialności. Wójt, burmistrz, prezydent

miasta tworzą plan odpowiadający za obszar gminy, starosta bierze pod uwagę obszar

powiatu, wojewoda obszar województwa, a rada ministrów całość kraju. Podział ten

umożliwia stworzenie całościowego systemu, w którym z założenia nie powinno być

luk. Inaczej się jednak sytuacja przedstawia w przypadku planów ministrów

i kierowników urzędów centralnych. Treści tych planów oscylować powinny nie na

podstawie kryterium obszaru, ale na podstawie dziedziny funkcjonowania

reprezentowanego przez poszczególne urzędy, w kontekście utrzymania

133

Art. 5a Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

134

Art. 12 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

bezpieczeństwa państwa. Dlatego plany te wchodzą w skład krajowego planu,

stanowiąc jego uzupełnienie. Dla przykładu Ministerstwo Obrony Narodowej tworzy

obronne plany operacyjne, wykorzystujące zasoby znajdujące się w zasięgu ministra

obrony narodowej. Natomiast wykorzystanie całego potencjału obronnego państwa

wymaga już koordynacji i konsultacji na szczeblu krajowym. Jest rzeczą niezwykle

istotną, aby plany tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych były

spójne z pozostałymi planami zarządzania kryzysowego, a te z kolei powinny być

powiązane z innymi planami operacyjnymi tworzonymi na podstawie wszelkich

przepisów i wytycznych. Za zobrazowanie tego zjawiska może służyć obowiązek

posiadania przez gminy operacyjnych planów przeciwpowodziowych, które są

tworzone na podstawie ustawy o samorządzie gminnym

135

. Te same zagrożenia

i sposoby działania powinny być uwzględnione w planach zarządzania kryzysowego,

które w swoich treściach mogą wykorzystywać zapisy planu przeciwpowodziowego.

Plan ten jednak w całości nie może stanowić załącznika do planu zarządzania

kryzysowego.

Można zatem przyjąć, że na system planowania na wypadek sytuacji

kryzysowych składają się takie elementy jak: poszczególne plany, dokumenty

wszczynające proces planowania, organy wydające wytyczne, instytucje

odpowiedzialne za planowania, instytucje nadzorujące i koordynujące powstawanie

planów zarządzania kryzysowego (tab. 3.2).

Krajowy Planu Zarządzania kryzysowego jest pochodną Raportu

o Zagrożeniach Bezpieczeństwa Narodowego, który jest tworzony przez wiele

instytucji: Ministerstwa, urzędy centralne, wykazy zagrożeń sporządzone

w województwach, powiatach i gminach. Na potrzeby opracowania planów

wojewódzkich wytyczne w drodze zarządzenia wydaje, po uzgodnieniu z dyrektorem

RCB, minister właściwy do spraw wewnętrznych

136

. Wojewoda wydaje starostom

zalecenia do opracowania planu powiatowego

137

. Organom gminy zalecenia wydaje

135

Art. 31a Ustawy o samorządzie gminnym a dnia 08.03.1990 ((Dz. U. 1990 Nr 16, poz. 95) z późniejszymi

zmianami.

136

Art. 14 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

137

Tamże.

starosta

138

. Koordynatorami prac planistycznych są naczelnicy wydziałów zarządzania

kryzysowego województw, powiatów, gmin, na szczeblu krajowym jest to Rządowe

Centrum Bezpieczeństwa

139

. Plany zarządzania podpisują odpowiednio plan gminny –

wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast; plan powiatowy – starostowie; plan

wojewódzki – wojewodowie; plan krajowy – dyrektor RCB. Plany podlegają

opiniowaniu przez zespoły zarządzania kryzysowego na każdym poziomie. Plany

zarządzania kryzysowego podlegają zatwierdzeniu odpowiednio: plany gminne przez

starostów; plany powiatowe przez wojewodów; plany wojewódzkie przez ministra

właściwego do spraw zarządzania kryzysowego; plan krajowy przez Radę

Ministrów

140

. Ponadto system planowania realizowany jest ciągle w cyklu dwuletnim.

Oznacza to, że wszelkie dokumenty planistyczne podlegają ciągłemu przeglądowi,

który ma za zadanie dostosowanie planów do ciągle zmieniającej się sytuacji

w otoczeniu.

Tabela 3. 2. System planowania na wypadek sytuacji kryzysowych

Inicjowanie
planowania

Rodzaj

planu

Wykonawca

Organ

opiniujący

Organ

odpowiedzialny
za opracowanie

Organ

zatwierdzający

Raport o

zagrożeniach

….

Krajowy

plan ZK

RCB

KZZK

Dyrektor RCB

Rada Ministrów

Wytyczne

ministra SW

Wojewódzki

plan ZK

Naczelnik

wydziału ZK

urzędu

wojewódzkiego

WZZK

Wojewoda

Minister SWiA

Zalecenia

wojewody

Powiatowy

plan ZK

Naczelnik

wydziału ZK

starostwa

PZZK

Starosta

Wojewoda

Zalecenia

starosty

Gminny

plan ZK

Kierownik

komórki ds. ZK

w gminie

GZZK

Wójt, burmistrz,

prezydent

miasta

Starosta

Źródło: opracowanie własne.

138

Art. 17 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

139

Por. K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej,

Difin, Warszawa 2010, s.115.

140

Art. 9, 14, 17, 19 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

Na podstawie dotychczasowych zapisów można ustalić główne funkcje planów

zarządzania kryzysowego. Plan krajowy przede wszystkim:



koordynuje działania na szczeblu krajowym,



dysponuje wszelkimi siłami i środkami w zakresie zarządzania

kryzysowego,



zapewnia wsparcie poziomów wojewódzkich i samorządowych,



umożliwia wykorzystanie sił zbrojnych do udziału w reagowaniu

kryzysowym,



zapewnia przepływ informacji na arenie międzynarodowej w instytucjach

polityczno-militarnych, takich jak NATO oraz polityczno-gospodarczych –

UE,



pozwala na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji

kryzysowych.

Plany wojewódzkie

141



koordynują działania na szczeblu województwa, wykorzystując organy

administracji zespolonej,



dysponują siłami i środkami w województwie oraz dysponują siłami

odwodowymi



zapewniają wsparcie poziomu centralnego



umożliwiają wsparcie Sił Zbrojnych RP,



zapewniają współdziałanie z sąsiadami



umożliwiają uruchomienie pomocy międzynarodowej



pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji

kryzysowych.

Plany powiatowe

142



koordynują działania w powiecie wykorzystując organy administracji

zespolonej,



dysponują siłami i środkami w powiecie,

141

Por. K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej,

Difin, Warszawa 2010, s.116.

142

Por. Tamże.



zapewniają wsparcie poziomu wojewódzkiego



zapewniają współdziałanie z sąsiadami,



umożliwiają wsparcie SZ RP



pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji

kryzysowych.

Plany gminne:



koordynują działanie sił będących w dyspozycji gminy,



umożliwiają zorganizowanie pomocy dla poszkodowanej ludności,



zapewniają wsparcie poziomu powiatowego,



umożliwiają współdziałanie z sąsiadami,



pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji

kryzysowych.

Plany zarządzania kryzysowego na każdym poziomie posiadają określone

funkcję. Ich zasadniczy cel jest jednak ten sam: zapewnienie bezpieczeństwa

mieszkańcom oraz skoordynowanie działań sił w sytuacjach kryzysowych. Treści

zawarte w poszczególnych planach będą odmienne z powodu różnych zagrożeń

mogących wystąpić na określonych obszarach oraz poziomu, a co za tym idzie

dysponowaniem ilością sił i środków. Pomimo jednak tych różnic oraz różnych

podmiotów

wydających wytyczne, opracowujących plany, czy też je

zatwierdzających, można przyjąć, że metodyka postępowania organów

odpowiedzialnych w zakresie opracowania i uaktualniania planów zarządzania

kryzysowego powinna być podobna. Biorąc pod uwagę takie założenie w dalszej

części pracy zespół autorski przedstawi wyniki badań związanych ze sposobem

postępowania w poszczególnych etapach opracowania planów zarządzania

kryzysowego.

3.2.

Tworzenie zespołu do opracowania planu zarządzania kryzysowego

Zgodnie z zasadami zorganizowanego działania, każde przedsięwzięcie cechuje

się kolejnością wykonywanych czynności, zorganizowanych tak, aby czynność kolejna

wynikała i była rezultatem czynności poprzedniej. Takie założenie zmusza do

sprecyzowania pojęcia organizacja, którą T. Kotarbiński, w kontekście

nieczynnościowym (samego organizowania) precyzuje jako „pewien rodzaj całości ze

względu na stosunek do niej jej własnych elementów […] taka całość, której wszystkie

składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości”

143

. Poszczególne elementy

przyczyniają się do osiągnięcia określonego celu. W przypadku działań w obszarze

zarządzania kryzysem lub ujmując rzecz szerzej zapewnienia bezpieczeństwa każde

działanie powinno być postrzegane jako działanie zorganizowane, ukierunkowane na

osiągnięcie założonych efektów i celów. W przypadku prowadzenia działalności

mającej na celu uczynić określony element np. organy powiatowe, gotowym do

spełniania swych funkcji, można mówić o przygotowaniu ich do działania, czyli

innymi słowy uczynienia ich zdolnym do realizacji założonych zadań, aby

osiągnąć cel. Temu celowi służy opracowanie planu zarządzania kryzysowego, który

też jest opracowywany przy użyciu odpowiedniej kolejności postępowania,

następujących po sobie sekwencji, które wynikają jedna z drugiej. Każdą sekwencję

musi opracowywać odpowiednia grupa ludzi, fachowców z zakresu organizacji

i zarządzania, a także z zakresu wykorzystywania sił i środków do zarządzania

kryzysowego.

Zgodnie z powyższym tokiem postępowania opracowanie planu zarządzania

kryzysowego powinno być poprzedzone opracowaniem harmonogramu określającego

kto, w jakim terminie i w jakim zakresie uczestniczył będzie w przygotowaniu

dokumentu. Harmonogram ten pozwoli w sposób uporządkowany i systematyczny

koordynować pracę nad planem. Funkcją harmonogramu powinno być

uporządkowanie prac tak aby można było jednoznacznie wskazać:



kto odpowiada za całość opracowania;

143

T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Ossolineum, Wrocław, Warszawa, Kraków 1969, s. 74.



kto odpowiada za powstawanie dokumentu w każdym etapie jego

powstawania;



kto będzie pełnił rolę wspomagającą i podmiot opracowujący;



według jakich etapów będą realizowane prace;



w jakim czasie powstanie cały dokument;



w jakim czasie mają być zrealizowane prace cząstkowe według określonych

etapów.

Harmonogram ten może być częścią zarządzania organu odpowiedzialnego za

zarządzanie kryzysowe na określonym poziomie, bowiem za zarządzanie kryzysowe

na wszystkich poziomach, w swoim rejonie odpowiedzialności, w tym za opracowanie

planu zarządzania kryzysowego odpowiada organ administracji rządowej – w skali

całego kraju i w przypadku województwa lub samorządowej – w przypadku powiatu

i gminy

144

. Drugą możliwą opcją jest opracowanie harmonogramu poprzez powołany

zespół planistyczny, który w kolejnym kroku jest zatwierdzany przez organ

odpowiedzialny.

Każdy poziom zarządzania kryzysowego, a nawet każda gmina czy powiat

dysponują własnymi, odmiennymi siłami, które mogą być wykorzystane

w zarządzaniu kryzysowym. Jest to spowodowane wieloma czynnikami, wśród

których znajdują się:



zasoby finansowe umożliwiające powoływanie i utrzymywanie jednostek

organizacyjnych i pomocniczych jednostek organizacyjnych,



możliwości i częstotliwości występowania zagrożeń na danym terenie co

może powodować pojawianie się sytuacji kryzysowych. Odmienne środki

oraz inna koncentracja wysiłku będzie wymagana na terenach w pobliżu

dużych rzek, odmienna w pobliżu potoków górskich, a jeszcze inne

przedsięwzięcia będą realizowane w rejonach nadmorskich, czy

przygranicznych;



wielkość aglomeracji miejskich, gdzie charakterystyka zagrożeń jest

zupełnie odmienna od tych występujących na terenach wiejskich;

144

Art. 7, 14, 17, 19 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).



występowanie infrastruktury krytycznej,

która wymusza

ścisłe

współdziałanie ze służbami i inspekcjami administracji zespolonej, a także

uwzględnianie planów ochrony infrastruktury krytycznej przez właścicieli

samoistnych i współzależnych.



inne czynniki.

Nie ulega wątpliwości, że wszelkie działania będą planowane na skale

własnych możliwości. Z relacji dotyczącej charakterystyki zagrożenia oraz

wynikających z stąd działań zapobiegawczych czy reagowania, można określić w jaki

stopniu jesteśmy samowystarczalni, a w jakim stopniu potrzebne będzie wsparcie

z zewnątrz. Istotną role pełnić tu będą dwa elementy planu zarządzania: standardowe

procedury operacyjne i kalkulacje czasowe

145

Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne, logiczne oraz praktyczne można

przyjąć, iż na każdym poziomie organy odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe

dysponują potencjałem ludzkim pochodzącym z czterech zasadniczych źródeł

(rys. 3.1):



ze struktury urzędów gmin, starostw, wojewódzkich, ministerstw,

zajmujących się bezpieczeństwem zarządzaniem kryzysowym i obroną

cywilną, infrastrukturą, opieką medyczną, ochroną środowiska, opieką

społeczną i inne w zależności od poziomu administracyjnego;



ze służb i inspekcji funkcjonujących w obszarze administracyjnym;



z jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych utworzonych

w ramach funkcjonowania administracji, w tym jednostek i zakładów

budżetowych oraz samodzielnych publicznych i niepublicznych zakładów

opieki zdrowotnej;



innych jednostek, które nie podlegają bezpośrednio organowi władzy

rządowej lub samorządowej ale funkcjonują w obrębie jego obszaru

administracyjnego. Do tej kategorii można zaliczyć organizacje

pozarządowe działające na terenie gminy, właścicieli zakładów

produkcyjnych dysponujący odpowiednim potencjałem sprzętowym,

145

R. Grodzki, Kryterium czasu w planach reagowania kryzysowego, [w:] Zarządzanie kryzysowe w Polsce,

Akademia Humanistyczna im. A. Gieysztora, Pułtusk 2007, s. 223.

a także właścicieli obiektów, instalacji, urządzeń wchodzących w skład

infrastruktury krytycznej.

Źródło: opracowanie własne.

Rys. 3. 1. Zasoby ludzkie partycypujące w opracowaniu

planów zarządzania kryzysowego

Te same zasoby ludzkie są źródłem funkcjonowania systemów zarządzania

kryzysowego na wszystkich poziomach administracyjnych, tworząc zespoły oraz

centra zarządzania kryzysowego.

Dlatego w kontekście metodologicznym opracowania planów zarządzania

kryzysowego pierwszym krokiem jest powołanie przez organ odpowiedzialny za

zarządzanie kryzysowe zespołu autorskiego do opracowania dokumentu, który będzie

mógł wykorzystywać do prac planistycznych cały potencjał będący w dyspozycji

określonego organu wraz z instytucjami administracji zespolonej, jednostkami

organizacyjnymi, pomocniczymi, służbami i organizacjami pozarządowymi.

Przygotowanie planu zarządzania kryzysowego rozpoczyna się zatem z chwilą

wydania rozporządzenia w sprawie opracowania planu, w którym znajdować się

powinien skład zespołu planistycznego oraz może znajdować się harmonogram prac

planistycznych. Proces opracowywania planu realizuje szef zespołu planistycznego,

który odpowiedzialny jest za koordynację przygotowania planu i wartość

merytoryczną opracowywanych dokumentów. Kieruje on pracami zespołu i powinien

posiadać prawo do wydawania poleceń wszystkim osobom wchodzącym w jego skład.

Szef zespołu powinien być osobą kompetentną, posiadać zdolności organizacyjne oraz

posiadać wiedzę i umiejętności w zakresie zarządzania kryzysowego.

Na poziomie krajowym dokumenty normatywne precyzują organ

odpowiedzialny za opracowanie i aktualizowanie Krajowego Planu Zarządzania

Kryzysowego, cedując to zadanie na RCB

146

. Na poziomie województw, powiatów

i gmin szef zespołu planistycznego jest wyznaczany w rozporządzeniu organu

odpowiadającego za opracowanie planu. Wydaje się, że najbardziej odpowiedni do

realizacji tego zadania są kierownicy wydziałów do spraw zarządzania kryzysowego

w urzędach na poszczególnych poziomach administracyjnych. Jak wskazują

przykłady praktycznych rozwiązań to te osoby w głównej mierze są szefami zespołów

planistycznych.

Zatem skład zespołu planistycznego powinien zachować następującą strukturę:

szef zespołu planowania – specjalista z komórki do spraw zarządzania

kryzysowego bezpośrednio podległy organowi odpowiedzialnemu za zarządzanie

kryzysowe na określonym poziomie, wyznaczany przez ten organ;

zastępca szefa zespołu planistycznego (powoływany wg potrzeb);

członkowie zespołu planistycznego – specjaliści wyznaczeni z placówek

administracyjnych, struktur zarządzania kryzysowego (centrów, zespołów zarządzania

kryzysowego), służb i inspekcji bezpośrednio podległych szefowi zespołu

planistycznego w zakresie opracowania dokumentu. W praktyce często będą to

jednocześnie członkowie zespołów zarządzania kryzysowego.

146

Art. 11, pkt. 2 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

Poniżej przedstawiono przykładowy skład zespołu planistycznego:



pracownik komórki zarządzania kryzysowego,



przedstawiciel komendy policji,



przedstawiciel państwowej straży pożarnej,



komendant lub przedstawiciel ochotniczej straży pożarnej,



komendant lub przedstawiciel straży miejskiej,



przedstawiciel inspekcji nadzoru budowlanego,



przedstawiciel inspekcji weterynaryjnej,



przedstawiciel stacji sanitarno-epidemiologicznej,



przedstawiciele spółek energetycznych i gazowych,



przedstawiciel pogotowia ratunkowego,



przedstawiciel NZOZ,



inni według uznania.

Ponadto pracę nad opracowaniem dokumentu mogą wspierać eksperci,

właściciele samoistni i zależni elementów i obiektów infrastruktury krytycznej,

przedsiębiorstw i firm, organizacji pozarządowych, a także wynajęte do tego celu

firmy outsorsingowe, realizujące poszczególne analizy na potrzeby powstania planu,

ale nie wchodzący formalnie w skład zespołu. Należy zaznaczyć, iż na poziomie

gminy, w której nie funkcjonują wszystkie wymienione podmioty, prace mogą być

wspierane decyzją starosty poprzez przedstawicieli z powiatu, na wniosek wójta,

burmistrza lub prezydenta miasta.

3.3. Etapy opracowania planu zarządzania kryzysowego

Plan zarządzania kryzysowego jest zasadniczym dokumentem określającym

zasady działania organów administracji publicznej wszystkich poziomów. Bazę dla

tworzenia planu zarządzania kryzysowego stanowią:

1. Sytuacje kryzysowe będące następstwem działania sił przyrody, katastrof

i wypadków będących następstwem działania człowieka, zdarzeń

naruszających bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny, których

skutki mogą zagrażać życiu i zdrowiu znacznej ilości ludzi lub gospodarce

a ich likwidacja może być skuteczna tylko w ścisłym współdziałaniu

różnych organów publicznych oraz specjalistycznych służb, inspekcji,

instytucji i organizacji pozarządowych.

2. Cztery etapy zarządzania kryzysowego: zapobieganie, przygotowanie,

reagowanie i odbudowa.

3. Organy administracji i potencjał w postaci zasobów ludzkich, sił i środków

danego regionu lub poziomu

147

Realizując proces opracowywania planu zarządzania kryzysowego, należy

pamiętać o przestrzeganiu zasad warunkujących planowanie:



zasada celowości –każdy plan powinien prowadzić do osiągnięcia

zakładanego celu działania;



zasada realności – należy wykorzystywać tylko dostępne siły i środki,

a zadania dla elementów realizujących zadania muszą być możliwe do

realizacji przez nie;



zasada terminowości – każde zadanie powinno być możliwe do realizacji

w określonej jednostce czasowej;



zasada kompletności – planowanie powinno zapewnić odpowiedzi na każdą

możliwą, wcześniej wygenerowaną, ewentualność oraz precyzować ścisłe

zadania wszystkim elementom funkcjonalnym;

147

J. Ziarko, J. Walas – Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz I Zarządzanie kryzysowe

w administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo edukacyjne, Kraków 2010, s. 169.



zasada hierarchizacji zadań – każdy podmiot i poziom kierowania

odpowiada za swoją część zadania;



zasada elastyczności – możliwość dokonania zmian, jako reakcja na

nieprzewidziana sytuację;



zasada perspektywy – możliwość wykorzystania zaplanowanego działania

w osiąganiu celów długookresowych.

Ogólnie proces opracowania planu zarządzania kryzysowego można podzielić

na cztery zasadnicze fazy (tab. 3.3):

1. Faza przygotowawcza – stworzenie zespołu planistycznego, opracowanie

harmonogramu i planu prac.

2. Faza prac zasadniczych – opracowanie dokumentacji planu.

3. Faza prac końcowych – złożenie, podpisanie i zatwierdzenie planu.

4. Faza bieżącej aktualizacji planu.

Tabela 3. 3. Fazy opracowywania planu zarządzania kryzysowego

Lp.

Faza opracowania planu

Wykonawca

Faza przygotowawcza

– Organ odpowiedzialny za ZK i plan;
– Szef zespołu planistycznego.

Faza prac zasadniczych

– Szef zespołu planistycznego;
– Zespół planistyczny.

Faza prac końcowych

– Szef zespołu planistycznego wraz z

zespołem;

– Organ odpowiedzialny za ZK i plan;
– Organ zatwierdzający plan.

Faza bieżącej aktualizacji planu

– Zespół planistyczny

Źródło: opracowanie własne.

Przed przystąpieniem do opracowania planu zespół planistyczny powinien

wykonać czynności wstępne, które polegają na gruntownym przeanalizowaniu treści

dokumentów normatywnych, przepisów prawnych oraz rozporządzenia i wytycznych

organu odpowiedzialnego za opracowanie planu. Ponadto zespół autorski powinien

posiadać orientację w zakresie:



zadań z zakresu zarządzania kryzysowego zawartych w ustawach,

rozporządzeniach, instrukcjach i planach ćwiczeń na dany rok oraz innych

dokumentach normatywnych;



wyników przeprowadzonych szkoleń z zakresu zarządzania kryzysowego;



warunków istniejącej baz, sił i środków do wykorzystania w procesie

zarządzania kryzysowego;



części składowych planu wraz z treściami i formami dokumentów

graficznych, schematów map, dokumentów opisowych (opisów, wniosków,

wykresów, zestawień, itp.).

Po dokonaniu czynności w fazie przygotowawczej zespół planistyczny

rozpoczyna prace w ramach fazy prac zasadniczych. Pierwszym etapem w tej części

będzie przygotowanie założeń do planu zarządzania kryzysowego. W tym etapie,

szef zespołu planistycznego powinien opracować na podstawie harmonogramu

(otrzymanego od organu odpowiedzialnego lub opracowanego samodzielnie)

szczegółowy plan pracy zespołu w którym będą uwzględnione zasadnicze czynności

przy opracowywaniu dokumentów wchodzących w skład planu zarządzania

kryzysowego, a także terminy ich realizacji. Plan ten powinien być zatwierdzany przez

organ odpowiedzialny za opracowanie planu.

Po uzyskaniu akceptacji organu odpowiedzialnego za plan, zespół uruchamia

proces opracowania planu. Pomocnym dokumentem dla zespołu planistycznego będzie

szkic planu zarządzania kryzysowego, określający zawartości dokumentu. Należy

pamiętać jednak, by przyjęta przez zespół planistyczny struktura planu była zgodna z

art. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia o zarządzaniu kryzysowym oraz wytycznymi

właściwego organu odpowiedzialnego za plan.

Ważnym przedsięwzięciem jest uszczegółowienie pojęć umożliwiające

rozumienie poprzez członków zespołu planistycznego wszelkich zjawisk i czynności

związanych z zarządzaniem kryzysowym w ten sam sposób oraz zwrócenie

szczególnej uwagi na fakt, iż w wyniki opracowania dokumentu będą tworzyły

wytyczne i podstawy do działania na wypadek sytuacji kryzysowej. Plan może być

wykorzystywany jako element wspierający rutynowe działania. Ale tworzony jest

z myślą o sytuacji kryzysowej. Należy pamiętać, że każde zdarzenie nadzwyczajne jest

potencjalna przesłanka do powstania sytuacji kryzysowej. Ponadto należy pamiętać, że

wszystkie służby, inspekcje, straże są podmiotami równoważnymi i nie ma żadnej

nadrzędności jednej służby, inspekcji, straży nad druga. W określonych zdarzeniach

poszczególne służby pełnią rolę wiodącej lub wspomagającej, ale będzie to musiało

być szczegółowo określone w planie.

Czynnością pomocniczą, ale niezbędna na tym etapie prac jest zorganizowanie

posiedzenia zespołu planistycznego w celu zapoznania wszystkich członków zespołu

planistycznego ze szkicem planu ZK, harmonogramem prac nad planem oraz

sprecyzowaniem wytycznych do dalszego planowania. Układ takiego posiedzenia

przedstawia tabela 3.4.

Po zakończeniu spotkania zespół planistyczny przechodzi do zasadniczego

etapu opracowani planu. Na podstawie wytycznych i ustaleń w tej części

poszczególni członkowie zespołu zgodnie ze swoimi kompetencjami opracowują

dokumenty pozwalające ocenić zagrożenia, jakie mogą się pojawić w rejonie objętym

planowaniem tworząc charakterystykę zagrożeń, ocenę ryzyka ich wystąpienia, mapy

ryzyka i mapy zagrożeń. W tym celu zespół planistyczny występuje do podmiotów

odpowiedzialnych za bezpieczeństwo na określonym poziomie o dane, które następnie

członkowie zespołu planistycznego analizują tworząc informacje o najbardziej

i najmniej prawdopodobnych zagrożeniach

148

. Na tej podstawie opracowywane są

procedury postępowania poszczególnych straży, inspekcji i służb odpowiadających za

bezpieczeństwo w określonych zagrożeniach. Wszelkie podmioty powinny otrzymać

zadania w zakresie:

a. monitorowania zagrożeń,

b. trybu uruchamiania niezbędnych sił i środków w planowanych

przedsięwzięciach na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej,

c. procedur postępowania na wypadek wystąpienia prognozowanych sytuacji

kryzysowych,

d. procedur współdziałania pomiędzy między sobą oraz siłami wsparcia.

148

Szerzej patrz rozdz. 3.1.

Tabela 3. 4. Przebieg pierwszego posiedzenia zespołu planistycznego

LP.

ZAGADNIENIE

REFERUJĄCY

CZAS

Wprowadzenie

Organ odpowiedzialny / szef

zespołu planowania

5 ’

Charakterystyka otoczenia

Przedstawiciel wydziału ZK

15 ’

Przedstawienie sił i środków

możliwych do uwzględnienia w
planowaniu

Szefowe/przedstawiciele

organów, służb, inspekcji i
straży, wchodzący w skład
zespołu

60’

Przedstawienie harmonogramu i

szczegółowego planu pracy
zespołu

Szef zespołu planowania

15 ’

Przedstawienie szkicu planu

zarządzania kryzysowego wraz z
wymaganymi dokumentami

Szef zespołu planowania

10 ’

Wydanie wytycznych do

dalszego planowania i
określenie harmonogramu
planowania

Szef zespołu planowania

10 ’

Zakończenie

Organ odpowiedzialny / szef

zespołu planowania

5 ’

Razem 120’

Źródło: opracowanie własne.

Analizując zapisy w planach zarządzania kryzysowego lub planach reagowania

kryzysowego różnych jednostek administracyjnych kraju, można zauważyć fakt

różnorakiego podejścia do określania procedur postępowania. W pierwszej z nich

zasadniczym kryterium jest czas. Poszczególne czynności są podporządkowane

czasom występowania zagrożeń (nagłe, narastające). Kolejne kryterium wiąże się ze

skalą występowania (w granicach administracyjnych obszaru lub poza; wykorzystanie

własnych sił i środków, potrzeba wsparcia). Również kryterium stanów

nadzwyczajnych rodzi potrzebę wprowadzenia odrębnych procedur (stan klęski

żywiołowej, stan wyjątkowy, stan wojenny)

149

. Wymienione kryteria należą do

kategorii funkcjonalnych. Drugim rodzajem kryteriów według których opracowywane

są procedury postępowania to kryteria przedmiotowe. Określają one realizację zadań

w odniesieniu do określonego zagrożenia. Przykładowo w przypadku powodzi,

wichury, pożaru, katastrofy technicznej i innych

150

Dokumentami niezbędnymi do opracowania w tym etapie planowania

pozwalającymi uściślić treści planu są wszelkie załączniki funkcjonalne. W tym etapie

prac możliwe jest organizowanie posiedzeń zespołu autorskiego związanych

z przekazywaniem posiadanych informacji, uzgadnianiem treści zawartymi w planie

oraz koordynacją działań poszczególnych służb, inspekcji i straży. Posiedzenia te

mogą przyjmować formę spotkań roboczych, mogą być także zwoływane doraźnie,

bez konieczności udziału wszystkich członków zespołu planistycznego.

W końcowej części tego etapu szef zespołu planistycznego powinien

zorganizować spotkanie poświęcone przygotowaniu ostatecznej wersji dokumentu.

Możliwy układ takiego posiedzenia przedstawia tabela 3.5.

Po zakończeniu procedury opracowania planu szef zespołu planistycznego

powinien zebrać uwagi i wnioski dotyczące przygotowania planu. Dane te mogą być

wykorzystane przy opracowywaniu kolejnych planów, a także w fazie bieżącej

aktualizacji planu.

Po przygotowaniu ostatecznej wersji dokumentu właściwie kończy się

zasadnicza praca zespołu autorskiego w ramach opracowania dokumentu. Jednakże

niemalże w tym samym momencie rozpoczyna się faza bieżącej aktualizacji planu,

która jest wynikiem wszelkich zmian w otoczeniu, inwestycji planowych, powstania

nowych zakładów produkcyjnych, organizacji systemu zarządzania kryzysowego,

zmian przepisów, a także zaistnienia sytuacji kryzysowych i zastosowana zapisów

planu w praktycznym działaniu. Wraz tą fazą jednocześnie Szef zespołu autorskiego

realizuje czynności w fazie prac końcowych. Czynności te polegają na przedstawieniu

do zaopiniowania do Zespołu Zarządzania Kryzysowego określonego poziomu

149

Zob. Plan reagowania kryzysowego gminy Ustka, http://ustka.ug.gov.pl/pliki/zarzadzanie%20kryzysowe.pdf,

08.06.2011 r.

150

Zob. Plan reagowania kryzysowego miasta Szklarska Poręba http://www.szklarskaporeba.bip.net.pl/?p=

document&action=show&id=1113&bar_id=827, 08.06.2011 r.

zarządzania kryzysowego. Jak ukazują przykłady praktyczne, często członkowie

zespołu planistycznego są jednocześnie członkami zespołu zarządzania kryzysowego.

W takim przypadku procedura opracowania planu jest ułatwiona, bowiem już podczas

zasadniczego etapu opracowania planu wszelkie potencjalne uwagi i zastrzeżenia są

eliminowane. Jeżeli opracowany plan uzyska pozytywną opinie zespołu zarządzania

kryzysowego, jest przedstawiany do akceptacji organowi odpowiedzialnemu za

opracowanie planu. Na poziomie krajowym, jak już zostało wspomniane, zatwierdza

go Rada Ministrów w drodze uchwały. W przypadku uwag członków zespołu

zarządzania kryzysowego, zapisy w planie muszą być zmodyfikowane, ponieważ

pozytywna opinia zespołu zarządzania kryzysowego jest formalnym wymogiem

niezbędnym do zakończenia procedury opracowania planu.

Tabela 3. 5. Przebieg koordynacyjnego posiedzenia zespołu planistycznego

LP.

ZAGADNIENIE

REFERUJĄCY

CZAS

Wprowadzenie

Szef zespołu planowania

5 ’

Przedstawienie i

charakterystyka możliwych
zagrożeń

Szefowe/przedstawiciele

organów, służb, inspekcji i
straży, wchodzący w skład
zespołu

20 ’

Problemy, ograniczenia

Szef zespołu planowania.
Członkowie zespołu planowania

30’

Uzgadnianie zapisów i

ostateczne określania
kompetencji poszczególnych
służb, inspekcji i straży.

Szef zespołu planowania.
Członkowie zespołu planowania

60 ’

Wydanie wytycznych, na

podstawie uzgodnień do
ostatecznego opracowania
dokumentu

Szef zespołu planowania

10 ’

Zakończenie

Szef zespołu planowania

5 ’

Razem 130’

Źródło: opracowanie własne.

Podpisany plan organ odpowiedzialny za zarządzanie kryzysowe w określonym

miejscu i na określonym poziomie, realizując zapisy normatywne, przedkłada do

zatwierdzenia przez właściwy organ nadrzędny. Przebieg procesu opracowywania

planu zarządzania kryzysowego przedstawia rys. 3.2.

Jest to proces, który na podstawie przeprowadzonych badań wykorzystujących

głównie metody teoretyczne takie jak analiza dokumentacji i literatury przedmiotu

z zakresu teorii zarządzania i zarządzania kryzysowego, porównania treści

teoretycznych z rozwiązaniami praktycznymi oraz dokonanych na tej podstawie

uogólnień, wydaje się spełniać wymogi uniwersalnego zastosowania na wszystkich

poziomach zarządzania kryzysowego. Niektóre szczegółowe rozwiązania mogą

zależeć od wskazanych już czynników geograficznych, czy strukturalnych, ale

niewątpliwie zaproponowany proces porządkuje całość procesu i umożliwia skuteczne

opracowywanie i terminową aktualizacje planu zarządzania kryzysowego. Dodatkowo

należy wskazać ramy czasowe opracowania planu. Jeżeli przyjąć, że aktualizacji planu

należy dokonywać w cyklu nie dłuższym niż dwa lata

151

, aktualizacja powinna

wpisywać się w ten okres, a procedura może być analogiczna do przedstawionej

w niniejszej pracy. W przypadku opracowania nowego planu, czas określony

w harmonogramie, czy planie pracy zespołu powinien być dostosowany do

realizowanych zadań przez członków zespołu. Przy założeniu, że członkowie zespołu

planistycznego stale uczestniczą w szkoleniach oraz jednocześnie uczestniczą

w przedsięwzięciach zarządzania kryzysowego oraz analizują zmiany w przepisach

dotyczących zarządzania kryzysowego, można przyjąć, że faza przygotowawcza oraz

bieżącej aktualizacji planu jest procesem ciągłym, stwarzającym warunki do

opracowania i uaktualniania planu.

151

Art. 5, pkt3 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590

z późniejszymi zmianami).

Źródło: opracowanie własne.

Rys. 3. 2. Proces opracowania planu zarządzania kryzysowego

Faza prac zasadniczych jest najbardziej restrykcyjnie czasowo fazą w całym

procesie. Członkowie zespołu muszą ściśle przestrzegać terminów zawartych w planie,

bowiem jest to czynnik gwarantujący synchronizacje prac, a ta z kolei umożliwia

terminowe opracowanie planu. Wydaje się, że prace analityczne w tej fazie, będą

zależeć od poziomu na jakim przebiega zarządzania kryzysowego oraz skali

możliwych zagrożeń. Fakt hierarchizacji systemu planowania na wypadek sytuacji

kryzysowych

152

, który czyni plany zarządzania kryzysowego poziomu niższego

załącznikami poziomu wyższego, stwarza ograniczenia polegające na zależności

dokonanych analiz na potrzeby opracowania planów poziomu niższego na treści

zawarte w planach szczebla nadrzędnego. Gminne plany zarządzania kryzysowego

152

Patrz tabela rozdz. 3.1.

będą zawierały ocenę zagrożeń i reakcję na nie dotyczące obszaru gminy. Będą one

koncentrować się głównie na lokalnych zagrożeniach naturalnych i awariach

technicznych, a w mniejszym stopniu, w przeciwieństwie do wyższych poziomów, na

zagrożeniach infrastruktury krytycznej, społecznych, lub ekonomicznych. Dlatego

czas opracowania planów będzie pochodną dwóch czynników:



hierarchizacji czyli zależności od opracowań planów poziomu niższego,



ilości i jakości występujących na danym terenie zagrożeń,



ilości posiadanych sił i środków – im więcej elementów, tym dłużej trwa

ich skoordynowanie.

Przy takich założeniach można przyjąć jednak, iż czas trwania fazy zasadniczej

i fazy prac końcowych na wszystkich poziomach zarządzania kryzysowego nie

powinien przekroczyć dwunastu miesięcy.

ZAKOŃCZENIE

Sprawnie funkcjonujący system zarządzania kryzysowego, postrzegany nie

tylko, jako reagowanie na zagrożenia z katalogu klęsk żywiołowych, lecz system

oparty na międzynarodowej, wieloaspektowej współpracy, który pozwoli na

zapobieganie i ewentualne sprawne przejęcie kontroli nad rozwojem powstałej sytuacji

kryzysowej, w głównej mierze zależny jest od poprawnej realizacji funkcji

planowania. Efektem finalnym poprawnej realizacji planowania powinien być plan

zarządzania kryzysowego, jako najistotniejszy dokument w zakresie monitorowania

możliwych zagrożeń, analizy i oceny ryzyka powstania sytuacji kryzysowych,

optymalnego wykorzystania dostępnych sił i środków w zakresie zapobiegania

powstawania sytuacji kryzysowych, przygotowania do przejmowania nad nimi

kontroli, reagowania oraz odtwarzania infrastruktury i przywracania jej pierwotnego

charakteru na poszczególnych szczeblach administracyjnych. Plan zarządzania

kryzysowego jest więc zasadniczym dokumentem zarządzania kryzysowego który

powinien umożliwić ciągłe monitorowanie zagrożeń, racjonalne gospodarowanie

siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych i udzielanie skutecznej pomocy (działań

ratowniczych) ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach

kryzysowych. Stąd, plan zarządzania kryzysowego to dokument, który przydziela

organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania określonych zadań

w określonym miejscu i czasie, w sytuacji gdy wypadek wymaga podjęcia czynności

wykraczających poza zakres rutynowego działania którejś ze służb reagowania

kryzysowego. Ponadto, ustala zależności kierowania i współdziałania pomiędzy

instytucjami i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane oraz opisuje,

jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji kryzysowej.

Przedstawione w pracy rezultaty badań obrazują realizację zamierzeń

zaprojektowanych w ramach założeń metodologicznych przedstawionych we wstępie.

Przy wykorzystaniu dostępnych metod badawczych można było rozwiązać problemy

badawcze na wymaganym poziomie dla prac naukowo – badawczych. Sadzimy także,

że określone cele zostały osiągnięte. Wniesiony został stosowny wkład do

bezpieczeństwa narodowego, w części dotyczącej zarządzania kryzysowego

w wymiarze narodowym i międzynarodowym, ze wskazaniem na elementy

rozwojowe.

W zamyśle autorów było poznanie istoty przedmiotowej problematyki

oraz dotarcie do dostępnych i aktualnych źródeł wiedzy w interesującym nas zakresie.

Uznano, że wymaganą płaszczyzną do rozwiązywania problemów szczegółowych

związanych z kształtowaniem bezpieczeństwa społeczeństwa będzie szeroka

problematyka zarządzania kryzysowego. W uogólnieniu należy stwierdzić,

iż przedstawione w pracy analizy, oceny i syntezy na podstawie identyfikacji

problemu i obecnego stanu interesującej nas wiedzy teoretycznej z elementami

prognostycznymi, pozwoliły na wskazanie roli planu zarządzania kryzysowego,

określono rodzaje i zasady poprawnego planowania, których zastosowanie warunkuje

poprawność jego tworzenia. Ponadto zaproponowano procedurę (metodykę)

opracowywania takiego planu, która ujednolica i określa ramy organizacyjne

w procesie opracowania planu zarządzania kryzysowego na wszystkich poziomach

administracyjnych. Metodyka ta, w opinii zespołu badawczego, pozwoli praktykom

zajmującym się problematyką zarządzania kryzysowego, w sposób zorganizowany,

etapowy i z zachowaniem wszelkich zasad planowania na zorganizowanie procesu

opracowania i co istotne aktualizacji planów zarządzania kryzysowego we własnych

jednostkach administracyjnych.

Stąd przedstawione w pracy rezultaty badań mogą być z powodzeniem

wykorzystywane w procesie opracowywania planów zarządzania kryzysowego na

poszczególnych szczeblach administracyjnych, procesie dydaktycznym przedstawicieli

administracji rządowej i samorządowej w zakresie zarządzania kryzysowego, jak też

w pracach projektowych w przedmiotowym zakresie, oraz poszukiwaniu rozwiązań

funkcjonalnych zapewniających podniesienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa.

BIBLIOGRAFIA

Pozycje zwarte

1. Brzóska J., Planowanie strategiczne i operacyjne, Wydział Organizacji

i Zarządzania Politechniki Śląskiej, Katowice 2006.

2. Cabaj K., Współczesne zarządzanie kryzysowe, [w:] Zarządzanie kryzysowe

a media i granice państw w erze globalizacji, Koziński M. (red.), Fundacja Pro

Pomerania, Słupsk 2010.

3. Chrostowski A., Szczepankowski P., Planowanie, [w:] Zarządzanie. Teoria

i praktyka, Koźmiński A. K., Piotrowski W. (red.), wyd. IV, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa 1999.

4. Gąsiorek K., Proces i procedury zarządzania kryzysowego, [w:] Zarządzanie

kryzysowe w sytuacji klęski żywiołowej, „Zeszyt Problemowy TWO”

nr 1(45)/2006, Warszawa 2006.

5. Grabińska B., Stabryła K., Prognozy wielkości makroekonomicznych jako punkt

wyjścia planowania budżetowego, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja

zasobów, Owsiak S. (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa

2008.

6. Griffin Ricky W., Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa

1998.

7. Grodzki R., Kryterium czasu w planach reagowania kryzysowego,

[w:] Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Akademia Humanistyczna im.

A. Gieysztora, Pułtusk 2007.

8. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007.

9. Juncewicz A., Organizacja i planowanie działalności bieżącej w organach

dowodzenia szczebla taktycznego wojsk lądowych, praca naukowo-badawcza

pk. Działalność bieżąca – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008.

10. Juncewicz A., Redziak Z., Planowanie i koordynacja doskonalenia organizacji

wojskowych sił lądowych, praca naukowo-badawcza pk. KOORDYNACJA – 08,

Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008.

11. Kieżun W., Sprawne zarządzanie organizacją, Szkoła Główna Handlowa,

Warszawa 1997.

12. Kitler W. (red.), Planowanie cywilne w Polsce na rzecz osiągania gotowości do

działania w sytuacjach kryzysowych, praca naukowo-badawcza, Akademia

Obrony Narodowej, Warszawa 2011.

13. Kitler W., System zarządzania kryzysowego w dziedzinie bezpieczeństwa

narodowego RP, [w] Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe

w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Warszawa 2008.

14. Kolińska

M.,

Prawnoorganizacyjne

uwarunkowania

funkcjonowania

Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, AON, Warszawa 2010.

15. Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Ossolineum, Wrocław, Warszawa,

Kraków 1969.

16. Koziej S., Podstawy sztuki wojennej, Warszawa 1992.

17. Koziński J., Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja

i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.), Wrocław 2001.

18. Leon J., Frąckiewcz J., Poradnik sprawnego i efektywnego kierowania,

Wyd. Antyk, Warszawa 2000.

19. Majewski T., Strzoda M., Zawadzki W., Planowanie w organizacji, Akademia

Obrony Narodowej, Warszawa 2003.

20. Nowak E., Zarządzanie kryzysowe w sytuacjach zagrożeń niemilitarnych, AON,

Warszawa 2007.

21. Penc J. , Zarządzanie dla przyszłości, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły

Biznesu, Kraków 1998.

22. Rybak M., Planowanie operacyjne, [w:] Wybrane aspekty przygotowań

obronnych państwa, B. Wiśniewski (red.), „Zeszyt Problemowy TWO”

nr 2 (46)/2006, Warszawa 2006.

23. Sienkiewicz P., Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Zeszyty Naukowe

AON, nr 4, Warszawa 2001.

24. Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F. R., Zarządzanie kryzysowe

w administracji publicznej. Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa

2010.

100

25. Skomra W., Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji

ustawy, Wyd. Presscom, Wrocław 2010.

26. Stabryła K., Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, Wydawnictwo

naukowe PWN, Warszawa-Kraków 2000.

27. Stoner James A. F., Freeman R. Edward, Gilbert Daniel R. Jr., Kierowanie,

Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011.

28. Strategor, Zarządzanie firmą. Strategie, struktury, decyzje, tożsamość,

Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1995.

29. Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008.

30. Wiatr M., Planowanie obronne i wojskowe w NATO, Akademia Obrony

Narodowej, Warszawa 2000.

31. Więcek M., Podstawy zarządzania w sytuacjach kryzysowych, [w:] W. Lidwa,

W. Krzeszowski, W. Więcek, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych,

Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2010.

32. Wojnarowski J., Stany nadzwyczajne a bezpieczeństwo RP, Warszawa 2005.

33. Wrzosek M., Nowak A., Scheffs W., Planowanie, organizowanie i prowadzenie

działań rozpoznawczych w operacjach, Akademia Obrony Narodowej,

Warszawa 2009.

34. Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz. I

Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo

edukacyjne, Kraków 2010.

35. Zięba R., Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.

36. Zięba R., Zając J., Prognoza interesów narodowych i celów strategicznych

w dziedzinie

bezpieczeństwa

perspektywie

lat,

www.bbn.gov.pl/portal/pl/575/2768/Publikacje.html, dostęp dn. 10.02.2011.

37. Zimniewicz K., Podstawy zarządzania, Wyższa Szkoła Zarządzania

i Bankowości, Poznań 2011.

Wydawnictwa leksykalne i encyklopedyczne

1. Cienkowski W., Praktyczny słownik wyrazów bliskoznacznych, Polska Oficyna

Wydawnicza BGW, Warszawa 1993.

101

2. Pszczołowski T., Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław

1978.

3. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 2, Dunaj B. (red.), Przegląd

Reader's Digest, Warszawa 2001.

Źródła prawa i dokumenty

1. Methods for determining and processing probabilities. Red Book, Committee

for Prevention of Disasters, second edition 1997.

2. Plan

reagowania

kryzysowego

gminy

Ustka,

http://ustka.ug.gov.pl/pliki/zarzadzanie%20kryzysowe.pdf, 08.06.2011 r.

3. Plan

reagowania

kryzysowego

miasta

Szklarska

Poręba

http://www.szklarskaporeba.bip.net.pl/?p=document&action=show&id=1113&

bar_id=827, 08.06.2011 r.

4. Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym

(Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076).

5. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1967 r., Nr 44, poz. 220 z późn. zm.).

6. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2007

Nr 89 poz. 590 z późn. zm.).

7. Ustawa z dnia 8 marca1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 16,

poz. 95 z późn. zm.).