Audyt i kontrola w sektorze 

publicznym    

dr Jarosław Wierzbicki  

Stosunki organizacyjne I  

• Kontrola – uprawnienie do pozyskiwania informacji o 

działalności podmiotu kontrolowanego, porównania go 
ze stanem postulowanym (normatywnym) i przygotowani 
sprawozdań z podjętych czynności oraz (zwykle) 
zaleceń ukierunkowanych na osiągnięcie stanu 
zgodnego z prawem przez podmiot kontrolowany. 
Wyjątkowo kontrolującemu przysługują uprawnienia do 
wydawania władczych poleceń, celem np. 
zminimalizowania strat.  

Stosunki organizacyjne II 

• Nadzór – uprawnienie organu nadzorującego do 

dokonywania kontroli oraz podejmowania władczych 
działań celem modyfikowania zachowań podmiotu 
nadzorowanego,. Jego działania mają zwykle charakter 
następczy i nie mogą wprowadzić do wyręczania 
podmiotów nadzorowanych w działalności (zakres 
środków nadzoru każdorazowo wyznaczają przepisy 
uprawniające organ nadzorujący do działania).  

Stosunki organizacyjne III 

• Kierownictwo – Uprawnienie organu 

nadrzędnego w hierarchii organizacyjnej, do 
posługiwania się wszelkimi prawem 
dopuszczalnymi środkami władczymi celem 
modyfikowania działania jednostki poddanej 
kierownictwu.  

Stosunki organizacyjne IV 

 

• Koordynacja – Uprawnienie do (zwykle 

niewładczego) wpływania na nie 

podporządkowane organizacyjnie 

podmioty, ukierunkowane na osiągnięcie 

określonego celu.  

Organizacja aparatu administracji 

publicznej  

Organy naczelne  
• powoływane obsady przez Sejm lub Prezydenta,  
• stojące najwyżej w hierarchii administracji rządowej,  
• obejmujące swoją właściwością obszar całego państwa.  

 

Centralne organy administracji państwowej:  
• powoływanie obsady przez organy naczelne,  
• podporządkowane Sejmowi lub naczelnym organom państwa,  
• właściwe na terytorium całego kraju  

 

Administracja terenowa i jej rodzaje.   

 

 

 

 

 

 

 

 

Finanse publiczne  

• Państwo  

 

Jednostka polityczna wyposażona w najwyższą władzę na podległym sobie 

terytorium, której gwarancję stanowi monopol na legalne stosowanie 

przymusu (terytorium, ludność, władza).  

 

• Pieniądz  

 

Środek płatniczy, zwykle oparty na przymusie powszechnej akceptowalności 

(środek płatniczy, miernik wartości, środek tezauryzacji).  

 

• Finanse Publiczne  

 

Całokształt zjawisk oraz procesów związanych z powstawaniem i 

rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających 
funkcjonowanie sektora publicznego (Owsiak); 

Struktura przepływowa finansów 

publicznych

  

  Mechanizm transferu bogactwa (

dobrobytu

); 

  

– Przejęcie wartości od sektora prywatnego;  
– Rozdysponowanie pomiędzy agendami podmiotów 

publicznych;  

– Wydatkowanie na cele społecznie pożądane i dobra 

publiczne;  

– Majątkowe przesunięcia (

transfery

).  

Sfery decyzyjne w finansach 

publicznych

  

 

  Decyzje alokacyjne:  

 

– Co do rodzajów dochodów i wydatków 

(

finansowania dóbr społecznie pożądanych i publicznych

);  

– Czasu 

(

moment konsumpcji i termin / charakter płatności

);  

– Władzy publicznej 

(

dominacja egzekutywy nad legislatywą bądź odwrotnie

).  

Ograniczenia decyzyjne w sektorze 

publicznym 

• Przynależność do sektora finansów publicznych; 

 

• Cele normatywne funkcjonowania finansów publicznych,  

 

• Poddanie silnie sformalizowanym zasadom prowadzenia 

gospodarki w tym przede wszystkim działalności 
finansowej.  

 

• Przedmiotowe ograniczenia działalności;  

 

• Ograniczenia podmiotowe;  

Ryzyko a niepewność w ekonomii 

 

• Możliwość poniesienia uszczerbku lub straty 

– identyfikowalna i mierzalna (ryzyko),  
– pozostała (niepewność).  

 

• Różnego rodzaju aberracje definicyjne:  

• Koncepcja ryzyka pozytywnego i negatywnego,  
• Brak definicji niepewności etc.  

Rodzaje ryzyk w organizacjach  

ryzyko czyste vs. ryzyko spekulacyjne  

 

ryzyko dywersyfikowalne i niedywersyfikowalne  

 

•

operacyjne,  

•

prawne (normatywne),  

–

kontraktowe,  

–

jurydyczne,  

–

legislacyjne.  

•

rynkowe,  

•

kredytowe,  

•

polityczne.  

Postawy wobec ryzyka 

 

• Niechęć,  

 

• Obojętność, 

 

• Skłonność. 

Podstawowe sposoby reakcji na 

ryzyko  

 

• Prewencja,  

 

• Represja, 

 

• Asekuracja 

 

 

Mogą być osiągane w różny technicznie sposób tak w postaci 
mechanizmów rynkowych jak i publicznych.  

Stosunek do ryzyka w 

organizacji 

 

• Stopień sformalizowania organizacji, a jej 

stosunek do ryzyka,  

– Im wyższe sformalizowanie organizacji tym niższa 

skłonność jej pracowników do ponoszenia ryzyka,  

– Im bardziej spiętrzone struktury tym niższa 

podatność na innowacje.  

 

Proces zarządzania ryzykiem  

 

• Identyfikacja;  

 

• Ocena  

 

• Dobór metod zarządzania  

 

• Realizacja / wykonanie  

 

• Rewizja (ocena skuteczności).  

Dobór metod zarządzania ryzykiem  

 

• Unikanie ryzyka (

risk avoidance

),  

 

• Zapobieganie stratom i ich kontrola (

loss prevention

),  

 

• Przejmowanie (absorpcja) ryzyka (

risk retention

),   

- samoubezpieczenie  

 

• Transfer ryzyka (

risk transfer

).  

Specyfika zarządzania ryzykiem 

w sektorze publicznym I  

 

• Brak określenia szczegółowych zasad 

odpowiedzialności i jej egzekwowania,  

 

• Brak prostego ekonomicznego mechanizmu 

wiążącego czyn z odpowiedzialnością  
(

brak racjonalności jako przyczyna straty

),  

 

• Problem oddzielenia ryzyka odpowiedzialności za 

naruszenia formalne i ekonomiczne (gospodarcze),  

Specyfika zarządzania ryzykiem 

w sektorze publicznym II  

 

• Miękkie ograniczenie budżetowe w w 

przypadku przekroczenia limitów wydatków,  

 

• Hazard moralny (pokusa nadużycia),  

 

• Hazard motywacyjny,  

 

• Poszukiwanie renty,  

 

• Selekcja negatywna.  

Specyfika zarządzania ryzykiem 

w sektorze publicznym III  

 

• Problemy w zakresie określenia i identyfikacji 

przesłanek odpowiedzialności,  

 

• Inercja wewnątrz-organizacyjna,  

 

• Udział czynnika politycznego,  

 

• Państwo jako organizacja może wpływać na rozkład 

(dystrybucję) i sposób ponoszenia odpowiedzialności 
za ryzyka,  

Źródła i rodzaje ryzyk sektora 

publicznego 

 

• Społeczne,  

 

• Ekonomiczne,  

 

• Polityczne,  

 

• Międzynarodowe / Wewnętrzne  

Cele zarządzania ryzykiem 

 

Zabezpieczenie organizacji możliwości rozwoju w 
drodze wypełniania założonych dla niej celów 
(wypełniania misji) w najbardziej bezpośredni, 
efektywny i skuteczny sposób.  

     

 

 

 

 

(

Williams et al.

) 

• Konieczność kompleksowego traktowania ryzyk w 

organizacji,  

• Zwykła czynność zarządcza,  
• Mechanizm nie tylko kompensacyjny ale i przede 

wszystkim prewencyjny (szczególnie na poziomie 
finansów publicznych).  

Charakterystyka gospodarowania 

środkami publicznymi

  

• Niewielka przejrzystość sfery właścicielskiej,  
• Ograniczony nadzór właścicielski,  
• Występowanie kolizji interesów jednostkowych i 

zbiorowych,  

• Rozproszone ośrodki kontrolne, 
• Obecność tzw. miękkiego ograniczenia budżetowego,  
• Silna pokusa nadużycia.  

Zasady zarządzania środkami 

publicznymi  

• Wyraźne dyrektywy / zasady postępowania w 

sferze środków publicznych,  

• Jasna sfera odpowiedzialności podmiotów 

zarządzających,  

• Efektywne funkcjonowanie barier w zakresie 

dysponowania środkami publicznymi  
(

brak jest takich np. w prawie prywatnym

), 

Sprawozdawczość w procesie 

zarządzania ryzykiem  

• Informacja i świadomość warunków brzegowych 

(problem niepełnej informacji),  
 

• Sprawozdawczość budżetowa jako źródło 

informacji publicznej,  
 

• Zasady informacji budżetowej.  

Kontrola zarządcza – pojęcie  

 

• ogół działań podejmowanych dla 

zapewnienia realizacji celów i zadań w 
sposób zgodny z prawem, efektywny, 
oszczędny i terminowy.  
 

Cele kontroli zarządczej  

• Cele kontroli zarządczej (wyliczenie niewyczerpujące):  

– Zapewnienie zgodności działalności z przepisami prawa 

oraz procedurami wewnętrznymi;  

– Zapewnienie

 

skuteczności i efektywności działania;  

– Zapewnienie

 

wiarygodności sprawozdań;  

– Zapewnienie

 

ochrony zasobów;  

– Zapewnienie

 przestrzegania i promowania zasad etycznego 

postępowania;  

– Zapewnienie

 

efektywności i skuteczności przepływu informacji;  

– Zapewnienie

 

zarządzania ryzykiem.  

   

 

 

 

 

 

 

Zasady kontroli zarządczej  

• Obowiązek kierowniczy, zabezpieczony m.in. 

odpowiedzialnością za naruszenie dfp,  

• Odpowiedzialność dysponenta pierwszego stopnia i 

kierownika jednostki,  

• Dodatkowe (obok wewnętrznej sprawozdawczości źródło 

informacji o działalności jednostki kontrolowanej),  

• Ujednolicone standardy kontroli zarządczej w wyniku 

działalności Ministra Finansów, jak również wytyczne 

wydawane przez MF i Ministrów kierujących działem.  

Audyt wewnętrzny 

 

• Działalność niezależna i obiektywna, której celem jest 

wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika 

jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną 

ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.  
 

• Ocena kontroli, dotyczy w szczególności adekwatności, 

skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale 

administracji rządowej lub jednostce  

Audyt wewnętrzny II 

• Ujednolicone standardy audytu wewnętrznego określone i 

ogłoszone przez ministra finansów w dzienniku 
urzędowym MF  
(

zgodne z powszechnie uznawanymi standardami audytu 

wewnętrznego

),  

 

• Charakter wytycznych dla audytora wewnętrznego,  

Audyt wewnętrzny III 

– naczelne organy administracji rządowej,  
– terenowa administracja rządowa o właściwości ogólnej,  
– terenowa administracja skarbowa,  
– ZUS, KRUS, zarządzane przez nie fundusze i NFZ,  
– państwowe jednostki budżetowe, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym 

jednostki budżetowej dochodów lub kwota wydatków przekroczyła 

wysokość 40.000 tys. zł;  

– uczelnie publiczne, jeżeli kwota ujętych w planie rzeczowo-finansowym 

przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;  

– samodzielnych publicznych zoz-ach, które nie zostały utworzone przez 

jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli kwota ujętych w planie 

finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;  

– agencjach wykonawczych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym przy-

chodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;  

– państwowych funduszach celowych, jeżeli kwota ujętych w planie 

finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł.

  

Audyt wewnętrzny III 

 

• Audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu 

terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki 

samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota 

wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł.  
 

• Audyt wewnętrzny prowadzi się również w jednostkach sektora 

finansów publicznych, których kierownicy podejmą decyzję o 

prowadzeniu audytu wewnętrznego.  
 

• Audyt wewnętrzny prowadzi się również w jednostkach w dziale 

wskazanych przez właściwego ministra kierującego działem.