FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

dr Teresa Augustyniak-Górna

dr Teresa Augustyniak-Górna

6.10.2013

Finanse   publiczne  –   termin   pochodzi   od   czasownika   finire   (kończyć),   wywodzi   się   ze 
średniowiecznej łaciny. Finire przekształciło się początkowo w finare, a następnie w finatio. Finatio 
oznaczało początkowo orzeczenie sądowe, kończące spór, a następnie należność pieniężną, orzeczoną 
w owym wyroku. Następnie przekształciło się w financia, a z tegowyprowadzono finanse. Pod koniec  
średniowiecza termin finanse zaczęto wiązać z operacjami pieniężnymi. Początkowo były to operacje 
nieuczciwe, lichwiarskie, ale z czasem termin ów stracił to pejoratywne znaczenie. Zaczął oznaczać 
wszelkie   operacje   pieniężne,   związane   z   pieniądzem.   Współcześnie   termin   finanse   jest   zawsze 
wiązany   z   operacjami   pieniężnymi.   Jeśli   nie   ma   pieniądza,   nie   ma   finansów,   ale   nie   wszystkie 
czynności dotyczące pieniądza są współcześnie wiązane z finansami. O finansach mówimy wówczas, 
gdy pieniądz występuje w ruchu, przepływa od jednych podmiotów do drugich (np. płacąc podatki). 
Jeśli pieniądz występuje w postaci statycznej, w bezruchu, pełni tylko funkcję miernika wartości, nie 
mamy   do   czynienia   z   finansami.   Nie   zalicza   się   do   finansów   np.   czynności   ustalania   cen.   W 
przypadku   finansów   chodzi   o   pieniądz   we   wszelkich   możliwych   postaciach,   nie   tylko   pieniądz 
gotówkowy   w   postaci   bilonów   czy   papierowych   znaków   pieniężnych,   ale   także   pieniądz 
bezgotówkowy w postaci zapisów na rachunkach bankowych. W teorii wyróżnia się dwa podstawowe 
rodzaje czynności finansowych:

–

gromadzenie   środków   finansowych,   pozyskiwanie   ich,   niektórzy   mówią   zbyt   wąsko   – 
pozyskiwanie dochodów, przychodów

–

rozdysponowanie środków finansowych, pieniędzy na rozmaite potrzeby. Niektórzy mówią 
zbyt wąsko o dokonywaniu wydatków.

Podmioty, które pozyskują środki pieniężne i je rozdysponowują, przeznaczają na pokrycie różnych 
potrzeb,   prowadzą   działalność   finansową,   gospodarkę   finansową   czy   gospodarują   środkami 
finansowymi czy swoimi zasobami finansowymi. W naukach ekonomicznych mówi się często, że 
finanse publiczne są rodzajem stosunków ekonomicznych. W naukach prawnych mówi się często, że 
są to stosunki, relacje finansowe. W czasach gospodarki towarowo-pieniężnej, a więc w czasach, gdy 
środkiem wymiany jest pieniądz, działalność finansową prowadzą bardzo różne podmioty. Każda z 
osób   fizycznych   gromadzi   środki   pieniężne   i   przeznacza   je   na   swoje   różne   wydatki.   W   nauce  
ekonomii   mówi   się   o   działalności   finansowej   gospodarstw   domowych.   Działalność   finansową 
prowadzą   podmioty   gospodarcze,   a   więc   indywidualni   przedsiębiorcy,   różne   spółki   czy 
przedsiębiorstwa. Działalność finansową prowadzą także stowarzyszenia, fundacje, partie polityczne 
czy związki zawodowe, ale działalność finansową prowadzą wreszcie podmioty publiczne, a więc 
podmioty   prawa   publicznego   takie   jak   państwa,   samorząd   terytorialny   czy   organizacje 
międzynarodowe.   Cechą   charakterystyczną   tych   podmiotów   jest   to,   że   dzierżą   władzę,   sprawują 
władzę.  Finanse  publiczne  są  to  zatem  wszelkie  czynności  finansowe   związane  z  pozyskiwaniem 
środków pieniężnych, które określa się mianem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem na 
różne   potrzeby   przez   podmioty   publiczne,   przez   państwo,   samorząd   terytorialny   i   organizacje 
międzynarodowe. Termin finanse publiczne oznacza wszelkie przejawy, formy i rezultaty działalności 
finansowej tych właśnie podmiotów. Przeciwstawieniem finansów publicznych są finanse prywatne, 
finanse   osób   fizycznych,   przedsiębiorców,   organizacji   społecznych   i   innych   podmiotów   prawa 
prywatnego.   W   literaturze   nauk   ekonomicznych   i   nauk   prawnych   formułowane   są   bardzo   różne 
definicje finansów publicznych. Określa się je przykładowo jako formy i metody posługiwania się 
pieniądzem na cele publiczne, albo jako pieniężną formę podziału dochodu narodowego, bądź jako 
zasoby   pieniężne,   operacje   oraz   normy   prawne   ich   dotyczące,   bądź   wreszcie   ocenia   się   finanse 
publiczne   jako   proces   gromadzenia   dochodów   i   przychodów   oraz   dokonywania   wydatków   i 
rozchodów na cele publiczne. Wreszcie ustawodawca w ustawie o finansach publicznych zdefiniował 
dla swoich potrzeb termin finanse publiczne. Definicję legalną tego pojęcia zawarł w art. 3 tej ustawy. 
Zgodnie z tym przepisem finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków 
publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

–

gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

–

wydatkowanie środków publicznych

1 / 59

–

finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu

–

zaciąganie zobowiązań, angażujących środki publiczne

–

zarządzanie środkami publicznymi

–

zarządzanie długiem publicznym

–

rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej

Owo wyliczenie czynności zaliczanych do finansów publicznych nie ma charakteru wyczerpującego. 
W Polsce współczesnej w powszechnym użyciu jest wyłącznie termin finanse publiczne, ale w I i II 
Rzeczpospolitej Polskiej posługiwano się powszechnie terminem skarbowość, gospodarka skarbowa. 
Jego   jurydycznym,   prawnym   odpowiednikiem   było   prawo   skarbowe.   Skarbowość   miała   szerszy 
zakres   znaczeniowy.   Obejmowała   obok   gospodarki   pieniężnej   skarbu   państwa   także   gospodarkę 
naturalną, gospodarkę dobrami rzeczowymi, przypadającymi skarbowi. Współcześnie obserwujemy 
pewne ślady dawnej terminologii. Mamy urzędy skarbowe i izby skarbowe, urzędy kontroli skarbowej 
czy Kodeks karny skarbowy.

Cechy charakterystyczne finansów publicznych

Finanse publiczne różnią się istotnie od finansów prywatnych. Owe różnice dobrze uzewnętrzniają 
cechy charakterystyczne finansów publicznych:

–

pierwsza z nich przejawia się tym, że jednym z podmiotów stosunków finansowych z zakresu 
finansów publicznych jest zawsze podmiot publiczny wyposażony we władztwo, sprawujący 
władzę. Z tego powodu

–

po drugie w tych stosunkach finansowych zawsze istnieje podmiot nadrzędny kształtujący w 
sposób władczy sytuację drugiego z podmiotów, podmiotu podrzędnego, podporządkowanego, 
bo   np.   organ   podatkowy   wydaje   decyzję   podatkową   albo   minister   wydaje   decyzję   o 
przyznaniu   dotacji.   Zdarzają   się   w   publicznych   stosunkach   finansowych   stosunki 
kształtowane na zasadzie równorzędności stron, charakterystycznej dla prawa prywatnego, np. 
Darowizna na rzecz gminy, czy kredyt zaciągnięty w banku komercyjnym przez samorząd. 
Ale to są wyjątki od dominującej reguły

–

po trzecie finanse publiczne służą z zasady pożytkowi publicznemu, żeby dążyć do realizacji 
interesu   ogółu,   interesu   publicznego.   Finanse   prywatne   są   natomiast   nastawione   na 
maksymalizację   korzyści   podmiotu   prywatnego.   Płacąc   podatki   podatnicy   stosują 
optymalizację podatkową. Przedsiębiorca dąży do maksymalizacji zysku, działa we własnym 
interesie. Finanse publiczne powinny dbać o zaspokojenie dobra ogółu

–

po   czwarte   stosunki   finansowe   związane   są   z   nimi   silnie,   reglamentowane,   regulowane 
prawem. To przepisy różnych ustaw określają dochody publiczne w tym zwłaszcza ustawy 
podatkowe normują różne wydatki publiczne, określając często rodzaje zadań publicznych, do 
wykonywania których są zobowiązane czy to państwa czy samorządy różnych szczebli oraz 
określają   organizację   i   zasady   gospodarowania   środkami   publicznymi.   Nadto   działalność 
finansową podmiotów publicznych jest planowana, szereg podmiotów ma obowiązek tworzyć 
plany finansowe i prowadzić gospodarkę finansową na ich podstawie

–

po piąte finanse publiczne mogą występować i występują jako finanse scentralizowane – to 
finanse   państwa   –   i   finanse   zdecentralizowane   –  finanse   samorządu   terytorialnego,   gmin, 
powiatów i województw

–

po  szóste  cechą  charakterystyczną  finansów  publicznych jest  ogrom środków pieniężnych 
pozostających   w   dyspozycji   tych   podmiotów.   Są   to   środki   finansowe   gigantycznych 
rozmiarów. Żaden z podmiotów prywatnych nie dysponuje tak dużymi środkami. Powoduje 
to, że operacje wykonywane w ramach finansów publicznych mają zasadniczy, podstawowy 
wpływ na gospodarkę i rozwój gospodarczy państwa.

Funkcje finansów publicznych to inaczej skutki, które powodują operacje finansowe dokonywane 
przez podmioty publiczne, efekty działania tych podmiotów. Skutki tego działania są ściśle związane z 
zaspokajaniem  potrzeb   finansowych   ze   środków   publicznych,   potrzeb   uznanych   na   danym   etapie 
rozwoju   za   potrzeby   publiczne.   Powoduje   to,   że   są   one   finansowane   ze   środków   publicznych. 

2 / 59

Potrzeby społeczne wiążą się ściśle z potrzebami ludzkimi takimi jak np. potrzeby żywnościowe, 
mieszkaniowe,   zdrowotne,   edukacyjne,   potrzeby   zapewnienia   bezpieczeństwa.   Potrzeby   ludzkie 
można   podzielić   najogólniej   na   potrzeby   indywidualne,   zaspokajane   przez   każdą   z   tych   osób 
samodzielnie   i   potrzeby   zbiorowe,   które   mogą   być   zaspokajane   wyłącznie   w   ramach   pewnej 
zbiorowości, jak np. ochrona przed klęskami żywiołowymi, bezpieczeństwo zewnętrzne przed obcym 
wrogiem   i   bezpieczeństwo   wewnętrzne,   jak   np.   ochrona   przed   epidemiami.   Istnienie   potrzeb 
zbiorowych powodowało, że od zawsze ludność, ludzkość, ludzie żyli w pewnych zbiorowościach. W 
ramach pierwotnie wspólnot plemiennych, a potem w ramach państwa. Na pewnym etapie rozwoju 
ludzkości   pojawił   się   ów   szczególny  twór   –   państwo   –   podstawowy   związek   publiczno-prawny. 
Pierwotnym celem jego istnienia było właśnie zaspokajanie potrzeb zbiorowych, ale w miarę upływu 
czasu  ów  twór   zaczął   zaspokajać  także   niektóre   potrzeby indywidualne  uznane  za   tak ważne,  że 
powinny być  finansowane ze środków publicznych. Uznana za istotne potrzeby społeczne w celu 
zaspokajania potrzeb ludzkich jest prowadzona działalność gospodarcza. Zaspokajanie tych potrzeb 
wymaga   bowiem   określonych   dóbr   ekonomicznych,   a   więc   wytworzenie   określonych   towarów   i 
określonych   usług.   Ludzie   prowadzą   działalność   gospodarczą   w   celu   wytworzenia   tych   dóbr, 
prowadzą  działalność produkcyjną. Państwo i inne  podmioty publiczne  nie  prowadzą  działalności 
produkcyjnej, nie prowadzą co do zasady działalności gospodarczej. Aby zaspokajać potrzeby uznane 
w   danym   czasie   za   potrzeby   społeczne   państwo   musi   przejmować   dobra   wytworzone   w   sferze 
produkcyjnej.   Musi   zabrać   je   najpierw   od   pewnych   podmiotów   sfery  materialnej   i   przeznaczyć,  
przydzielić innym podmiotom.  Zanim pojawił się pieniądz i rozwinęła się gospodarka towarowo-
pieniężna, państwo nakładało na ludność rozmaite świadczenia o charakterze rzeczowym. Nakładało 
np.   obowiązek   dostarczenia   określonych   płodów   rolnych   bądź   obowiązek   np.   udziału   w   obronie 
ojczyzny.   Pojawienie   się   pieniądza   spowodowało,   że   obowiązkowe   świadczenia   rzeczowe   zostały 
wyparte   przez   obowiązkowe   świadczenia   pieniężne.   Podmioty   publiczne   zaczęły   posługiwać   się 
powszechnie świadczeniami pieniężnymi i to ich istnienie kształtuje funkcje finansów publicznych. W 
doktrynie nie ma pełnej zgody co do ilości i rodzajów funkcji finansów publicznych. W największym 
uproszczeniu współcześnie można wyróżnić trzy rodzaje tych funkcji:

–

funkcję redystrybucyjną (rozdzielczą, fiskalną, alokacyjną) – jej istota polega w uproszczeniu 
na tym, że za pomocą finansów publicznych przejmuje się środki ze sfery produkcyjnej i  
przekazuje   do   sfery   nieprodukcyjnej.   Finanse   publiczne   umożliwiają   zatem   zaspokajanie 
potrzeb uznanych w danym państwie w danym czasie za potrzeby społeczne, finansowane ze 
środków publicznych

–

funkcję stymulacyjną (interwencyjną, bodźcową) – za pomocą odpowiedniego kształtowania 
sposobów i metod gromadzenia środków publicznych oraz dokonywania ich podziału zachęca 
się bądź zniechęca rozmaite podmioty do określonych działań. Tworzy się pewne bodźce do 
tych działań, np. w podatkach można wprowadzać ulgi i zwolnienia określonego rodzaju, będą 
zachęcać   płacących   podatki   do   określonego   przez   prawodawcę   działania.   Funkcja   o 
charakterze wtórnym.

–

funkcję kontrolną (ewidencyjną, informacyjną) – wszystkie czynności gromadzenia środków 
publicznych   i   ich   rozdysponowania   są   rejestrowane,   ewidencjonowane.   Z   przebiegu   tych 
procesów wysuwa się określone wnioski. Rejestracja tych zdarzeń pozwala określać trendy,  
występujące w gospodarce. Pozwala kontrolować przebieg procesów gospodarczych. Funkcja 
o charakterze wtórnym.

20.10.2013

Historia finansów publicznych

Ludzie   od   zarania   żyją   zawsze   w   pewnych   zbiorowościach,   we   wspólnotach   plemiennych, 
wspólnotach   rodowych,   a   potem   w   państwie.   Państwo   pojawiło   się   na   pewnym   etapie   rozwoju 
ludzkości. Jego istnienie wymagało zawsze przejmowania od ludności pewnych środków niezbędnych 
dla funkcjonowania tegoż państwa. Początkowo świadczenia na rzecz państwa miały postać świadczeń 
naturalnych,   osobistych   i   rzeczowych.   Pojawienie   się   pieniądza   spowodowało,   że   zostały  one   w 
zasadzie wyparte przez świadczenia pieniężne. Środki potrzebne dla funkcjonowania państwa mogą  
być  pozyskiwane  bądź od własnego społeczeństwa, bądź od społeczeństw obcych. Główną  cechą 
charakterystyczną dla państw starożytnych, państw niewolniczych było przejmowanie środków na ich 

3 / 59

utrzymanie   od   społeczeństw   obcych.   Państwa   te   pozyskiwały   środki   przede   wszystkim   z   łupów 
wojennych, z rabunku oraz z eksploatacji państw podbitych w postaci tzw. danin od sprzymierzeńców. 
Początkowo są to różne świadczenia naturalne, ale pieniądz znany był już w starożytności. Wymyślili 
go fenicjanie. Szybko zatem świadczenia na rzecz państwa przyjmują postać świadczeń pieniężnych. 
Z czasem jednak świadczenia od społeczeństw obcych przestają wystarczać. Państwo zaczyna się  
zwracać   w   stronę   własnego   społeczeństwa.   Początkowo   wprowadza   się   świadczenia   od 
cudzoziemców w zamian za opiekę. Potem wprowadza się świadczenia dobrowolne, np. sprawowanie 
urzędów publicznych na własny koszt, ale i to nie wystarcza, więc zaczyna się nakładać świadczenia 
obowiązkowe na wszystkich obywateli. Początkowo jako świadczenia nadzwyczajne, ale z czasem 
tracą ów nadzwyczajny charakter i stają się świadczeniami stałymi, ale to się dzieje pod koniec tej 
formacji społeczno-gospodarczej. Zasadniczo inaczej kształtowały się finanse publiczne w państwach 
feudalnych. We wczesnym średniowieczu rozwinięta w państwach starożytnych gospodarka pieniężna 
cofnęła   się.   Nastąpił   nawrót   do  gospodarki   naturalnej.   Państwa   średniowieczne   czerpały  środki   z 
dwóch głównych źródeł:

–

z domen – domeny to ziemia, będąca w tych państwach własnością monarchy. Społeczeństwo 
średniowieczne   jest   shierarchizowane.   Na   szczycie   drabiny  feudalnej   stoi   monarcha,   król, 
utożsamiany z państwem. Cała ziemia w państwie należy do monarchy, to są domeny. Z tych 
domen płyną na rzecz monarchy świadczenia osobiste i rzeczowe. W miarę upływu czasu 
monarcha wyzbywa się części domen w drodze nadań za zasługi;

–

z   regaliów   –  drugie   źródło  dochodów   ówczesnego  państwa,   regalia,   to   mówiąc   językiem 
współczesnym monopolistyczne uprawnienia, przypadające monarsze w danej dziedzinie, np. 
prawo   sprawowania   sądów,   a   więc   regale   sądowe   i   związane   z   nim  świadczenia;   bardzo 
ważne w tamtych czasach regale solne, a więc wyłączne prawo monarchy do wydobywania 
soli. Inne regalia – regale mennicze – wyłączne prawo monarchy do bicia monety, regale 
drogowe, regale rzeczne, regale górnicze i wiele innych.

Pod   koniec   średniowiecza   odradza   się   ponownie   pieniądz,   a   wraz   z   nim  gospodarka   pieniężna   i 
świadczenia   pieniężne   na  rzecz   państwa.  Przyjmują   wówczas  przede  wszystkim postać  czynszów 
dzierżawnych, a potem podatków, głównie od nieruchomości. Pod koniec średniowiecza rozwijają się 
gwałtownie manufaktury, zwłaszcza manufaktury królewskie, państwowe. Państwa prowadzą politykę 
protekcjonizmu państwowego. Chronią tworzenie kapitału narodowego, zwłaszcza za pomocą ceł. W 
państwach   feudalnych   środki   publiczne   są   wykorzystywane   przede   wszystkim   na   utrzymanie 
monarchy,   jego   dworu,   administracji   monarszej   oraz   na   wojsko.   Są   to   klasyczne   zadania 
administracyjne.   Następna   formacja   społeczno-gospodarcza   to   okres   kapitalizmu 
wolnokonkurencyjnego.   Na   początku   tego   okresu   państwo   wyzbywa   się   resztek   domen   oraz 
manufaktur państwowych. W sferze gospodarczej otwiera się szerokie pole działania dla kapitalizmu, 
kapitału   prywatnego.   Gospodarka   jest   w   pełni   gospodarką   pieniężną.  W  tym   okresie   pojawia   się 
wielka doktryna ekonomiczna, liberalizm gospodarczy. Zgodnie z tą doktryną państwo nie ingeruje w 
procesy gospodarcze. Podstawowym ich regulatorem jest rynek, niewidzialna ręka rynku. Wraz ze 
wszystkimi prawami ekonomicznymi. Państwo ma pełnić jedynie rolę stróża nocnego ma ustanawiać 
prawa, reguły gry i egzekwować ich wykonanie. Dochody państwa pochodzą przede wszystkim z 
podatków. Państwo staje się państwem podatkowym. W tej formacji wykształca się instytucja budżetu 
państwa   w   drugiej   połowie   XVII   wieku.   Od   tego   czasu   gospodarka   finansowa   państwa   jest 
prowadzona za pośrednictwem instytucji budżetu. W tej formacji społeczno-ekonomicznej ma miejsce 
okres   pierwotnego   gromadzenia   kapitału   i   wielka   rewolucja   przemysłowa.   Pojawiają   się   liczne 
maszyny, powstają fabryki, wykształcają dwie klasy społeczne:

–

kapitaliści – będący właścicielami kapitału

–

robotnicy – będący siłą najemną.

Gwałtowny rozwój kapitalizmy doprowadził jednak do głębokich wstrząsów społecznych. Powodował 
występowanie   licznych   kryzysów   gospodarczych,   w   tym   największego,   wielkiego   kryzysu 
gospodarczego w latach 1929–1933. pojawiły się strajki robotnicze, rozwinęły partie polityczne. Pod 
wpływem   wielkiego   kryzysu   gospodarczego   zmieniło   się   postrzeganie   roli   państwa   w   sferze 
gospodarczej. Pojawiła się nowa doktryna ekonomiczna – interwencjonizm gospodarczy. Jej twórcą 
był angielski uczony John Maynard Keynes, przede wszystkim anglików Davida Ricarda i Adama 
Smitha. Zgodnie z doktryną interwencjonizmu państwowego państwo ma pełnić aktywną rolę w sferze 

4 / 59

gospodarki,   ma   interweniować   w   okresach   załamań   gospodarczych.   To   państwo   ma   zapewnić 
równomierny   wzrost   gospodarczy   za   pomocą   instrumentów   budżetowych.   W   okresach   kryzysu 
gospodarczego państwo ma zmniejszyć podatki aby pozostawić przedsiębiorcom środki, potrzebne na 
restrukturyzację ich działalności. Jednocześnie ma zwiększyć wydatki, aby pobudzić gospodarkę, ma 
finansować   budowę   dróg,   lotnisk,   kolei   i   wspierać   także   bezpośrednio   przedsiębiorców.   Wydatki 
państwa   mają   wspomóc   gospodarkę.   Aby   prowadzić   interwencję   gospodarczą   państwo   musi 
niejednokrotnie   się   zadłużyć.   Takie   działania   państwa   winny   doprowadzić   do   ożywienia 
gospodarczego,   wzrostu   gospodarczego,   a   w   tym   okresie   państwo   powinno   się   zachować 
przeciwstawnie – zwiększyć podatki i ograniczyć wydatki publiczne, spłacić zaciągnięte wcześniej 
długi. Pod wpływem tej doktryny obok tradycyjnych wydatków administracyjnych pojawiają się też 
wydatki gospodarcze państwa, państwo prowadzi roboty publiczne, finansuje infrastrukturę niezbędną 
dla rozwoju gospodarczego państwa. W tym okresie rośnie także bardzo szybko dług publiczny. Po 
drugiej  wojnie  światowej finanse  publiczne  kształtowały się w zasadniczo różny sposób w bloku 
państw   kapitalistycznych   i   socjalistycznych.   W   państwach   kapitalistycznych   obok   regularnie 
prowadzonej interwencji gospodarczej pojawia się nowa doktryna, ale dotycząca spraw socjalnych. 
Pojawia   się   doktryna   państwa   dobrobytu,   państwa   opiekuńczego.   Jej   początków   można   się   już 
doszukiwać za czasów Otto von Bismarcka, jego reformy emerytalnej. Hasła państwa opiekuńczego 
zakładały przede wszystkim interwencję państwa w sferze społecznej. To państwo ma zapewnić pełne 
zatrudnienie, równość szans, szerokie świadczenia społeczne oraz kompromis między pracodawcami, 
a więc prywatnymi właścicielami przedsiębiorstw i pracownikami. To państwo jest odpowiedzialne za 
zabezpieczenie na wypadek starości, choroby, czy bezrobocia. Państwo przejmowało na siebie część  
zadań   pełnionych   wcześniej   przez   rodziny.   Pod   wpływem   tej   doktryny   doszło   do   gwałtownego 
wzrostu publicznych wydatków socjalnych na edukację, ochronę zdrowia, zabezpieczenie społeczne 
itp. Po drugiej wojnie światowej przez długi okres czasu miał miejsce szybki wzrost gospodarczy.  
Umożliwiał   on   duży   rozwój   wydatków   socjalnych.   Spowolnienie   wzrostu   gospodarczego 
spowodowało jednak gigantyczne  kłopoty.  Środki publiczne przestały wystarczać na finansowanie 
zadań   publicznych.   Państwa   chronicznie   zadłużały   się.   Narosły   ogromne   długi   publiczne.   To 
spowodowało, że w latach siedemdziesiątych XX wieku pojawiły się doktryny neoliberalne, mówiące:

–

o potrzebie ograniczenia interwencji państwa

–

o zwijaniu państwa dobrobytu.

W państwach socjalistycznych  finanse  publiczne zostały zdeterminowane  przez dwie  podstawowe 
cechy ich ustroju:

–

przez upaństwowienie działalności gospodarczej i wielu sfer życia społecznego

–

przez planowanie społeczno-gospodarcze.

W państwach socjalistycznych dokonano nacjonalizacji podmiotów gospodarczych. Upaństwowiono 
nie tylko prywatne podmioty gospodarcze, ale także banki, towarzystwa ubezpieczeniowe, szkoły, 
ośrodki   zdrowia,   szpitale,   kina,   teatry   i   wiele   innych   podmiotów.   Mechanizm   rynkowy   został  
zastąpiony planowaniem gospodarczym, a potem społeczno-gospodarczym. Zakładano, że centralny 
planista jest w stanie dobrze zaplanować przebieg procesów gospodarczych i dostosować do niego 
potrzebne środki finansowe. System ten miał być bardziej efektywny niż rynek z jego prawami. W 
planach  ustalano   wiążące   zadania   do  wykonania   i   ujmowano   środki   finansowe   konieczne   do  ich 
wykonania. Państwo dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej utworzyło własne jednostki 
organizacyjne,   przedsiębiorstwa   państwowe.   W   planach   wyznaczano   im   dyrektywne   zadania   do 
wykonania.  Obok  planów  gospodarczych  istniał   rozbudowany  system  planów  finansowych.  Obok 
budżetów, budżetu państwa i tzw. budżetów terenowych istniały np. plan bankowo-kredytowy, plany 
towarzystw ubezpieczeniowych (PZU, Warta), plany finansowe przedsiębiorstw finansowych i inne. 
Państwa   socjalistyczne   czerpały  środki   publiczne   głównie   z   własnej   działalności   gospodarczej   w 
postaci wpłat przedsiębiorstw państwowych. Gospodarka tzw. nieuspołeczniona stanowiła margines. 
Główne świadczenia na rzecz budżetu państwa płynęły od przedsiębiorstw państwowych. Podatki od 
ludności były w zaniku. Jednocześnie zakres świadczeń finansowanych ze środków publicznych był  
bardzo szeroki. Państwo finansowało bezpłatnie edukację na wszystkich poziomach. Bezpłatna była 
państwowa   służba   zdrowia,   emerytury   i   renty   wyłącznie   państwowe,   szeroki   zakres   świadczeń 
kulturalnych, ale ogromną grupą wydatków budżetowych były wydatki gospodarcze na finansowanie 
przedsiębiorstw   państwowych.   Między   państwami   socjalistycznymi   i   kapitalistycznymi   istniała 

5 / 59

ogromna konkurencja w sferze gospodarczej i w sferze społecznej. Socjalistyczny model gospodarczy 
okazał się jednak wysoce nieefektywny. Gospodarki tych państw były gospodarkami chronicznego 
niedoboru,   wiecznie   wszystkiego   brakowało.   Jednocześnie   fikcją   było,   że   państwo   socjalistyczne 
utrzymywało   samo   siebie,   bo   ludność   w   zasadzie   nie   płaciła   podatków,   ale   ponosiła   ogromne  
obciążenia pośrednie, bo państwo w sposób wiążący określało z jednej strony wysokość płac, a z  
drugiej ustalało wiążące ceny na towary i usługi. Ustalając płace na niskim poziomie i ceny towarów i 
usług   na   wysokim   poziomie   powodowało,   że   w   przedsiębiorstwach   państwowych   sprzedających 
swoje towary i wypłacających niskie płace powstawały nadwyżki finansowe, które były przejmowane 
do   budżetu.   Socjalistyczny   model   gospodarczy   przegrał   konkurencję   w   sferze   gospodarczej   z 
państwami   kapitalistycznymi.   Wysoka   nieefektywność   gospodarcza   musiała   doprowadzić   do   jego 
upadku.   Musiano   się   wycofać   z   idei   upaństwowienia   działalności   gospodarczej   i   rozpoczęły   się 
procesy prywatyzacyjne. Komercjalizowano i prywatyzowano przedsiębiorstwa państwowe. Musiano 
się wycofać z idei planowania społeczno-gospodarczego. Zgodnie z art. 20 Konstytucji z 1997 roku 
polska gospodarka jest społeczną gospodarką rynkową. Gospodarka działa w oparciu o mechanizm 
rynkowy. To rynek jest głównym regulatorem procesów gospodarczych.

W państwach Unii Europejskiej pojawiła się nowa doktryna, nowa koncepcja tak zwanej społecznej 
gospodarki rynkowej. Jest ona często traktowana jako tzw. trzecia droga między wolnym rynkiem a 
państwem opiekuńczym. Zgodnie z tą doktryną podstawowym regulatorem procesów gospodarczych 
jest rynek. Państwo powstrzymuje się od ingerencji w procesy gospodarcze, we własność prywatną. 
Może podejmować działania wówczas, aby ożywić koniunkturę gospodarczą, ale po drugie państwo 
stosuje   zasadę   wyrównywania   społecznego,   zwłaszcza   poprzez   system   podatkowy   i   wydatki 
budżetowe,   niweluje   duże   nierówności   społeczne.   W   tym   kierunku   zdaje   się   zmierzać   model  
europejski. W Polsce w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, a więc gdy dokonywano transformacji 
ustrojowej, dominowały rozwiązania neoliberalne. W roku 1997 w Konstytucji przyjęto zasadę, że 
podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej jest społeczna gospodarka rynkowa. Ten przepis 
mówi, że podstawą ustroju gospodarczego jest nienaruszalna własność prywatna, ale jednocześnie jest 
to gospodarka oparta na solidarności społecznej i dialogu społecznym.

27.10.2013

Nauki zajmujące się finansami publicznymi

Finanse publiczne są przedmiotem badań bardzo różnych nauk. Zajmują się nimi przede wszystkim 
nauki ekonomiczne, bo pobór środków publicznych, dysponowanie nimi, ogranicza zasoby finansowe 
jednych   podmiotów   i   przysparza   korzyści   innym,   zwiększa   ich   dochody.   Wywołuje   to   skutki 
finansowe   dla   całej   gospodarki.   Ekonomiści   zajmują   się   badaniem   zjawisk   finansowych, 
występujących w rzeczywistości społecznej, gospodarczej, szukają np. granic opodatkowania, badają 
np. wpływ wysokości długu publicznego na wzrost gospodarczy,  albo zależność między kwotami 
wydatków budżetowych na cele gospodarcze a tempem wzrostu gospodarczego. Drugą grupą nauk, 
zajmujących się finansami publicznymi są nauki prawne, zwłaszcza prawa finansowego, nazywanego 
niekiedy   współcześnie   prawem   finansów   publicznych.   Nauki   prawne   badają   przede   wszystkim 
przepisy   prawa   normujące   finanse   publiczne.   Finanse   publiczne   są   także   przedmiotem   badań 
politologii, a więc nauk politycznych. Te badają przykładowo, jak kształtują się finanse publiczne pod 
wpływem programów poszczególnych partii czy rozmaitych doktryn politycznych. To organy władzy 
publicznej przesądzają o kształcie finansów publicznych stanowiąc prawo, a więc od tych wyborów 
politycznych,   od   tego,   kto   sprawuje   władzę   zależy  w   mniejszym   bądź   większym   stopniu   kształt 
finansów publicznych. Kolejna dyscyplina nauk zajmująca się finansami publicznymi to socjologia. 
Analizuje   ona   realizację   interesów   różnych   grup   społecznych   za   pomocą   finansów   publicznych. 
Finansami publicznymi zajmują się na przykład także etycy. Badają na przykład problematykę tak 
zwanej sprawiedliwości podatkowej, a więc jakie podatki są podatkami sprawiedliwymi, słuszność 
abolicji   podatkowych,   albo   badają   słuszność   zaciągania   długu   publicznego.   Jego   zaciągnięcie   w 
dużych   rozmiarach   oznacza   życie   na   konto   przyszłych   pokoleń.   Finanse   publiczne   są   także 
przedmiotem badań wielu innych nauk, jak np. psychologia, a więc badanie reakcji ludzi na określone 
rozwiązania finansowe, jak zarządzanie, statystyka i niektóre inne.

6 / 59

Prawo finansowe (prawo finansów publicznych)

Publiczne   stosunki   finansowe   są   przedmiotem   regulacji   przepisów   prawnych.   Przepisy  te   można 
podzielić   na   dwie   duże   grupy.   Do   pierwszej   z   nich   zaliczamy   tylko   te   przepisy,   które   dotyczą  
wyłącznie publicznej działalności finansowej, nie dotyczą innych sfer. Są to przykładowo przepisy 
podatkowe, przepisy celne, czy przepisy budżetowe, takie instytucje jak instytucja podatku, ceł, danin 
publicznych,   jak   przepisy   prawa   budżetowego   to   przepisy   charakterystyczne   wyłącznie   dla 
działalności budżetowej, podmiotów publicznych. Druga grupa przepisów to przepisy, które dotyczą 
zarówno publicznej działalności finansowej jak i innych rodzajów działalności, innych podmiotów. To 
są na przykład przepisy bankowe, bo rachunek bankowy posiada każda gmina, budżet państwa jest 
obsługiwany przez Narodowy Bank Polski. Są to przepisy dotyczące np. niektórych umów cywilno-
prawnych, np. umowy darowizny na rzecz podmiotu publicznego, bo darowano, bądź zostawiono w 
spadku   gminie   pewien   majątek,   bądź   przepisy   dotyczące   rozmaitych   umów   o   dostawy   czy 
świadczenie   usług,   czy  inne   przepisy,   na   przykład   dotyczące   umów   o   pracę.  W  doktrynie   prawa 
finansowego toczy się spór, które z tych przepisów składają się na prawo finansowe, czy obydwie 
grupy tych przepisów, czy tylko pierwsza z nich. Gdyby przyjąć, że są to przepisy obydwu grup, to  
zakres prawa finansowego byłby bardzo rozległy. Częściowo kładłoby się ono w poprzek wszystkich 
gałęzi prawa. Najczęściej przyjmuje się, że do prawa finansowego należą przepisy pierwszej grupy,  
ale nie zawsze konsekwentnie, zwłaszcza współcześnie. Istnieje problem z określeniem zakresu prawa 
finansowego.   Istnieje   silna   tendencja   do   emancypacji   usamodzielniania   się   niektórych   dawnych 
działów prawa finansowego. Nadto nabierają znaczenia nowe działy. Panuje powszechna zgoda, że do 
działów finansowych zalicza się:

–

prawo   budżetowe   –   przepisy   normujące   gospodarkę   budżetową   państwa   i   samorządu 
terytorialnego,

–

prawo kredytu publicznego – przepisy dotyczące długu publicznego, to nowy dział prawa 
finansowego.

Tendencję do emancypacji wykazuje prawo podatkowe i prawo celne. Oprócz tego dawniej do prawa 
finansowego zaliczano prawo bankowe, dzisiaj niekiedy wspomina się jedynie o tzw. publicznym 
prawie bankowym, prawo walutowe i prawo dewizowe. W doktrynie prawa toczył się także jeszcze 
jeden spór o to, czy istnieją dostateczne przesłanki teoretyczne dla wyodrębnienia prawa finansowego 
jako   odrębnej   równoprawnej   innym   gałęzi   prawa.   Zdaniem   niektórych   teoretyków   prawa   nie   ma 
dostatecznego uzasadnienia teoretycznego dla wyodrębniania tej gałęzi prawa. Przepisy dotyczące 
finansów publicznych są w istocie przepisami o charakterze administracyjnym. Organy finansowe są 
szczególnymi organami administracji. Metodą regulacji stosunków finansowych jest metoda władcza, 
charakterystyczna   dla   administracji.   Wyodrębnia   się   zatem   prawo   finansowe   ze   względów 
pragmatycznych, bo jest tych przepisów bardzo dużo. To stanowisko jest charakterystyczne dla tych 
teoretyków, którzy ujmują administrację w sposób bardzo szeroki. Do administracji zaliczają wszystko 
to, co pozostaje po wydzieleniu ustawodawstwa i sądownictwa. Współcześnie dominuje jednak drugi 
pogląd.   Istnieją   dostateczne   powody  dla   wyodrębnienia   prawa   finansowego   jako   odrębnej   gałęzi 
prawa. Po pierwsze ma ona własny przedmiot badań – publiczne stosunki finansowe. Metodą regulacji 
prawnej   jest   metoda   władcza,   nierównorzędności   stron   tych   stosunków.   Po   drugie   działalność 
finansowa  ma  charakter  służebny  wtórny w  stosunku do działalności  administracyjnej.  Po  trzecie 
przepisy finansów publicznych są bardzo silnie uwarunkowane ekonomicznie. Zależą, jak w żadnej 
innej gałęzi prawa, od aktualnej sytuacji gospodarczej. Przepisy prawa finansowego z punktu widzenia 
funkcji, które pełnią, możemy podzielić tak jak w innych gałęziach na przepisy prawa materialnego, 
przepisy   prawa   procesowego,   inaczej   proceduralnego   i   przepisy   prawa   ustrojowego.   Przepisy 
materialno-prawne określają prawa i obowiązki związane z gromadzeniem środków publicznych i ich 
wydatkowaniem.   To   np.   przepisy   nakładające   obowiązek   płacenia   rozmaitych   podatków.   To 
przykładowo obowiązki tzw. jednostek sektora finansów publicznych, które muszą stosować przepisy 
o   zamówieniach   publicznych   w   przypadku   zakupu   dóbr,   usług   czy  robót   budowlanych.   Przepisy 
proceduralne dotyczą rozmaitych procedur, np. procedury podatkowej, postępowania podatkowego 
czy procedur kontrolnych i nadzorczych, np. kontroli i nadzoru sprawowanego przez regionalne izby 
obrachunkowe. Mogą to być wreszcie procedury związane z planami finansowymi, w tym zwłaszcza 
procedury  budżetowe.  Wreszcie   przepisy  ustrojowe   to   przepisy  dotyczące   organów   finansów,   ich 
kompetencji, podległości kierownictwa itp.

7 / 59

Związki prawa finansowego z innymi gałęziami prawa

Przepisy rozmaitych aktów prawnych są ustanawiane pod wpływem względów pragmatycznych, a nie 
ustaleń doktrynalnych. Zdarza się, że dany akt prawny zawiera przepisy zaliczane do różnych gałęzi  
prawa.   Istnieją   nadto   tzw.   rejony   graniczne,   przepisy   interesujące   różne   gałęzie   prawa.   Z   tych  
powodów prawo finansowe wykazuje liczne związki z innymi gałęziami prawa. Najsilniejsze związki 
prawo finansowe wykazuje z prawem administracyjnym. Kształtują się one różnie w zależności od 
tego, czy dotyczą postępowania przed organami administracji czy prawa ustrojowego. Jeśli idzie o 
postępowanie przed organami administracji, to w przypadku postępowania egzekucyjnego mamy do 
czynienia   z   pełną   unifikacją   przepisów   tych   dwóch   gałęzi   prawa.   Ustawa   o   postępowaniu 
egzekucyjnym w administracji jest przykładem kompleksowego uregulowania postępowania. Normuje 
zarówno   egzekucję   świadczeń   pieniężnych   jak   i   świadczeń   niepieniężnych.   W   przypadku 
postępowania podatkowego to drugi rodzaj postępowań przed organami administracji, normodawca 
Polski   nie   do   końca   jest   konsekwentny.   Do   roku   1980   postępowanie   podatkowe   było   zawsze 
normowane odrębnie w oddzielnym akcie prawnym niż ogólne postępowanie administracyjne. W roku 
1980   przepisy   dotyczące   postępowania   podatkowego   włączono   do   Kodeksu   postępowania 
administracyjnego,   ale   w   1997   roku   wyłączono   je   i   ujęto   w   ustawie   Ordynacja   podatkowa. 
Postanowiono jednocześnie, że niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się 
do postępowania podatkowego, np. przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń, skarg i wniosków. 
Postępowanie   podatkowe   różni   się   dość   istotnie   od   postępowania   administracyjnego.   Inne   są 
częściowo organy orzekające, jest znacznie szerszy katalog dowodów, np. księgi handlowe, księgi 
podatkowe,   zeznania   podatkowe.   Nadto   w   ostatnich   latach   w   szerokim   zakresie   stosuje   się   tzw. 
samoobliczenie podatków. Podatnicy sami ustalają, obliczają na podstawie przepisów prawa własne 
podatki. Większość podatków jest płacona bez jakiejkolwiek ingerencji organów podatkowych. One 
jedynie kontrolują prawidłowość ich obliczenia i wykonania. W zakresie prawa ustrojowego związki  
prawa   finansowego   i   administracyjnego   są   bardzo   silne.   Strukturę   organów   finansowych,   ich 
kompetencje normują ustawy zaliczane do źródeł prawa finansowego, ale wzajemne stosunki tych 
organów,   sferę   podległości   i   kierownictwa,   obowiązywanie   aktówy   ogólnych   i   decyzji   organów 
wyższych stopni wobec organów stopni niższych reguluje prawo administracyjne. Ono reguluje także 
np. stosunek służbowy czy polecenie służbowe. Ustrój organów finansowych jest w dużej mierze 
określony przez prawo administracyjne.

Związki prawa finansowego z prawem konstytucyjnym

Prawo   konstytucyjne   reguluje   m.   in.   ustrój   polityczny,   gospodarczy  i   społeczny  państwa,   podział 
władz, podział władzy, normuje prawa i obowiązki obywateli i innych podmiotów. Niektóre przepisy 
Konstytucji normują kwestie dotyczące finansów publicznych. W Konstytucji z 1997 roku przepisy 
dotyczące   finansów   publicznych   są   wyjątkowo   obszerne,   są   zawarte   zwłaszcza   w   rozdziale   X, 
zatytułowanym   "Finanse   publiczne",   ale   także   poza   tym   rozdziałem.   Żadna   wcześniejsza   polska 
konstytucja nie regulowała problematyki finansowej tak obszernie. Z tego powodu mówi się niekiedy 
o tzw. konstytucjonalizacji finansów publicznych. Konstytucja z 1997 roku bardzo obszernie normuje 
problematykę budżetu państwa, formę budżetu, okres budżetowy, treść budżetu, kompetencje władzy 
ustawodawczej,   wykonawczej   i   sądowej   w   zakresie   budżetu,   prowizorium   budżetowe,   kontrolę 
wykonania budżetu, terminy budżetowe i niektóre inne kwestie. Konstytucja normuje problematykę 
długu   publicznego,   w   tym   określa   dopuszczalny   limit   tego   długu.   Normuje   podstawy   prawa 
daninowego, nakłada obowiązek powszechnego ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym 
podatków   oraz   obowiązek   ustalania   podatków   i   elementów   konstrukcji   podatków   ustawami. 
Konstytucja normuje podstawy ustroju pieniężnego Polski oraz emisję pieniądza. Konstytucja normuje 
zasady działania centralnego banku państwa, a więc Narodowego Banku Polskiego i niektóre zasady 
gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, w tym rodzaje dochodów tego samorządu. Przepisy 
konstytucyjne   wyznaczają   kierunek   rozwoju   całego   porządku   prawnego   w   państwie.   Ustanawiają 
zasady o charakterze nadrzędnym. Uchwalane ustawy konkretyzujące zasady konstytucyjne muszą 
być zgodne z przepisami konstytucji. Na straży owej zgodności stoi Trybunał Konstytucyjny.

Związki prawa finansowego z prawem karnym

Te związki przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

–

kary pieniężne i grzywny, nakładane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi, 
są to tzw. dochody uboczne,

8 / 59

–

druga płaszczyzna związków polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów finansowych są 
przestępstwami, bądź wykroczeniami karnymi. Normuje je Ustawa karna skarbowa. Są to np. 
przestępstwa   i   wykroczenia   przeciwko   obowiązkom   podatkowym,   jak   np.   zatajenie 
prowadzenia  działalności  gospodarczej,  albo  uporczywe  niepłacenie  w  terminie  podatków, 
albo   nieujawnienie   przedmiotu   lub   podstawy   opodatkowania,   niezłożenie   deklaracji 
podatkowej i uszczuplenie w związku z tym podatku. To przestępstwa przeciwko obowiązkom 
celnym,  przeciwko rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, czy przestępstwa  przeciwko 
organizacji gier losowych i zakładów wzajemnych.

17.11.2013

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa są stosunkowo liczne. Wynikają z tego, że przedmiot regulacji tych 
dwóch gałęzi częściowo pokrywa się, są nim stosunki finansowe, inaczej majątkowe. W przypadku 
prawa   finansowego   jest   to   wyłączny   przedmiot   regulacji.   Prawo   cywilne   obok   stosunków 
majątkowych  reguluje   także   stosunki   niemajątkowe,   (np.   problem  ochrony  dobrego  imienia,   czci, 
władzy rodzicielskiej), ale normuje także prawo spadkowew, zobowiązaniowe czy rzeczowe. Związki 
tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w trzech płaszczyznach:

–

podmioty   prowadzące   publiczną   działalność   finansową   posługują   się   często   instytucjami 
prawa   cywilnego.   Zawierają   szereg   umów,   które   rodzą   skutki   dla   dochodów   i   wydatków 
publicznych,

–

ustawodawca, najczęściej podatkowy, stanowiąc podatki przejmuje prawne instytucje prawa 
cywilnego   i   konstruuje   w   związku   z   tymi   instytucjami   własne   instytucje   (np.   ustanawia 
podatek od spadków i darowizn),

–

przepisy   prawa   cywilnego   mogą   często   funkcjonować   w   granicach   wyznaczonych   przez 
prawo   finansowe,   zwłaszcza   przez   postanowienia   planów   finansowych.   Z   planów 
finansowych   wynikają   m.   in.   nieprzekraczalne   granice   wydatków   publicznych.   Podmioty 
wykonujące   te   plany   mogą   zawierać   umowy   jedynie   w   granicach   środków   finansowych 
przewidzianych na ich realizację w planie finansowym.

To, co różni te dwie gałęzie prawa to metoda regulacji. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest 
równość stron stosunków cywilno-prawnych, dla prawa finansowego charakterystyczna jest nadrzędna 
pozycja podmiotu publicznego, władcze kształtowanie treści stosunku.

Związki prawa finansowego z prawem międzynarodowym

Związki  tych  dwóch  gałęzi  prawa  wynikają  z tego,  że  niektóre  umowy międzynarodowe,  będące 
charakterystycznym źródłem tej gałęzi prawa normują stosunki finansowe, są to np. umowy dotyczące 
pożyczek   międzynarodowych,   umowy   dotyczące   składek   i   różnych   świadczeń   udzielanych   ze 
środków   organizacji   międzynarodowych,   są   to   także   liczne   umowy   o   unikaniu   podwójnego 
opodatkowania, czy umowy o pomocy prawnej, zwłaszcza w sprawach podatkowych. W doktrynie 
prawa toczył się podobny spór jak w przypadku prawa karnego skarbowego. Część teoretyków była 
zdania, że owe umowy międzynarodowe są źródłem prawa międzynarodowego, inni twierdzili, że 
źródłem   prawa   finansowego.   Dodatkowo   pojawiło   się   stanowisko,   że   międzynarodowe   prawo 
finansowe jest odrębną, kompleksową gałęzią prawa.

Związki prawa finansowego z prawem pracy

Prawo   pracy   normuje   problematykę   stosunku   pracy   i   stosunków   pokrewnych,   a   więc   prawa   i 
obowiązki pracodawców i pracowników, w tym problematykę wynagrodzenia za pracę. Urzędnicy 
państwowi i samorządowi otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych. Środki na ten cel są 
normowane przepisami różnych ustaw i planowane w planach finansowych.

Polityka finansowa

Publiczna działalność finansowa jest regulowana przepisami prawa. To, jakie przepisy obowiązują w 
danym państwie w danym czasie zależy od czynników dwojakiego rodzaju:

–

od   pewnych   czynników   obiektywnych,   których   istnienie   ustawodawca   (szerzej   – 

9 / 59

normodawca) musi uwzględniać stanowiąc prawo,

–

od  woli   organów  stanowiących  prawo,   od  dokonywanych   przez   nie   wyborów,   inaczej   od 
polityki finansowej.

Istnieją zawsze pewne granice obiektywne stanowienia prawa. One wynikają przykładowo z poziomu 
rozwoju gospodarczego, rozwoju cywilizacyjnego, warunków geograficznych, czy z posiadanych dóbr 
naturalnych.   Stanowiąc   prawo   normodawca   musi   uwzględniać   ich   istnienie,   inaczej   będzie   ono 
niewykonalne.   W   granicach   owych   czynników   obiektywnych   istnieje   natomiast   możliwość 
dokonywania przez organ stanowiący prawo rozmaitych wyborów co do stanowionych przepisów. 
Istnieje   możliwość   prowadzenia   polityki   finansowej.   Polityka   finansowa   jest   to   dokonywanie 
wyborów:

–

celów, które chce się osiągnąć, stanowiąc prawo,

–

środków, służących realizacji tychże celów,

Jest ściśle związana z polityką społeczno-gospodarczą, jest polityką finansową, bo środki realizacji 
celów są środkami finansowymi. Jeśli nie ma wyboru, jest tylko jedna możliwość, to nie ma polityki  
finansowej. Ten sam cel można osiągać za pomocą różnych środków, różnych metod realizacji celu.  
Politykę finansową można realizować zarówno poprzez podział środków publicznych jak i poprzez 
gromadzenie   środków   publicznych.  Wydawać   by  się   mogło,   że   właściwym   terenem   prowadzenia 
polityki   finansowej   jest   podział   środków   publicznych,   zwłaszcza   dokonywanie   wydatków 
publicznych. Kierując strumienie pieniężne na określone zadania publiczne czytelnie widac wybory 
dokonywane   przez   organy   stanowiące   prawo,   ale   politykę   można   także   prowadzić   poprzez 
odpowiedni pobór środków publicznych, zwłaszcza poprzez politykę podatkową. Stanowiąc podatki 
można   zniechęcać   bądź   zachęcać   do   określonego   działania.   Stanowiąc   podatki   można   zatem 
realizować nie tylko cele fiskalne, ale także cele pozafiskalne. Cele fiskalne mają zawsze charakter 
pierwotny,   podatki   nakłada   się   po   to,   aby   wyposażyć   podmiot   publiczny   w   niezbędne   środki 
finansowe. Cele pozafiskalne podatków mogą być bardzo różne. Najczęściej są to cele ekonomiczne  
jak np. popieranie eksportu czy popieranie innowacyjności przedsiębiorców. Mogą to być różne cele 
społeczne,   jak   np.   polityka   demograficzna.   Kierunki   polityki   finansowej   są   określane   w   bardzo 
różnych   dokumentach.   Ujmuje   się   je   np.   w   różnych   strategiach   rządowych,   długookresowych, 
średniookresowych, wskazuje w wieloletnich planach finansowych, szczegółowo są one wyrażane w 
prawie   stanowionym,   zwłaszcza   w   ustawach.   Niekiedy   zdarza   się,   że   mamy   do   czynienia   z 
mistyfikacją   polityki   finansowej,   deklaruje   się   inne   cele   polityki   niż   jest   faktycznie   realizowana. 
Niekiedy  mamy  do   czynienia   z   błędnie   dobranymi   środkami   realizacji   polityki   nieskutecznej.  W 
doktrynie   określono   kilka   warunków,   które   muszą   być   spełnione,   aby  polityka   była   prowadzona 
prawidłowo:

–

cele polityki finansowej muszą być określone realnie, muszą być możliwe do osiągnięcia w 
danych warunkach, w danym czasie i miejscu,

–

cele polityki nie mogą być wzajemnie sprzeczne,

–

środki realizacji polityki finansowej muszą być dobrze dobrane do realizacji celów,

–

cele i środki realizacji polityki muszą być jasno określone i znane ich adresatom,

–

polityka musi być względnie stabilna i konsekwentna, nie może ulegać szybkim, radykalnym 
zmianom,

–

kompetentne kadry, odpowiednio wyposażone technicznie, nie da się prowadzić skutecznie 
najlepszej polityki bez kompetentnych sprawnych służb administracyjnych.

Źródła prawa finansowego

Przez   te   akty   prawne   przejawia   się   prowadzona   polityka   finansowa.   Źródła   prawa   finansowego 
charakteryzują się trzema cechami:

–

wielością aktów prawnych i brakiem kodeksu finansowego,

–

ich różnorodną rangą prawną, źródła tej gałęzi prawa występują we wszelkich możliwych 
formach prawnych,

10 / 59

–

ogromną zmiennością tych aktów prawnych.

Istnieje   wyjątkowo   dużo   aktów   prawnych,   zaliczanych   do   źródeł   prawa   finansowego.   Jednym   z 
powodów, jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest brak kodyfikacji tej gałęzi prawa. Kodeks jest  
najdoskonalszą formą porządkowania przepisów prawa. W latach osiemdziesiątych XX wieku trwała 
w Polsce dyskusja na temat możliwości skodyfikowania tej gałęzi prawa. Zwolennikiem kodyfikacji 
był Profesor Kosikowski. Większość przestawicieli nauki była jednak zdania, że taka kodyfikacja jest 
niemożliwa i niepotrzebna. Wskazywano, że treść stosunków finansowych jest bardzo niejednorodna, 
różna. Są to przepisy kierowane do różnych adresatów. Nie wykształciły się żadne instytucje wspólne 
dla   różnych   działów   prawa   finansowego.   W   latach   dziewięćdziesiątych   dokonano   częściowego 
uporządkowania poszczególnych działów prawa finansowego. W roku 1997 uchwalono Kodeks celny, 
zastąpiony w roku 2004 Prawem celnym. W tym samym roku 1997 uchwalono ustawę Ordynacja 
podatkowa. Uporządkowała ona ogólne prawo podatkowe. Przepisy dotyczące wszystkich podatków. 
W roku 1998 uchwalono pierwszą Ustawę o finansach publicznych, zastąpioną potem ustawą z 2005 
roku i następnie ustawą z 2009 roku. Te ustawy miały i mają dwie części:

− pierwszą – ogólną – dotyczącą całego systemu finansów publicznych,
− drugą – dotyczącą w istocie gospodarki budżetowej państwa i samorządu terytorialnego.

W roku 1999 uchwalono Kodeks karny skarbowy i w taki sposób do końca XX wieku zasadniczo 
uporządkowano   przepisy   dotyczące   polskiego   prawa   finansowego.   Źródła   prawa   finansowego 
występują w postaci wszelkich możliwych form aktów prawnych. Liczne regulacje zawarte są już w 
Konstytucji z 1997 roku. Drugie w kolejności hierarchii aktów prawnych są umowy międzynarodowe 
dotyczące spraw finansowych ratyfikowane przez Parlament. Mają pierwszeństwo przed ustawami. 
Trzecie to ustawy. Normują podstawowe działy prawa finansowego. Ustawa o finansach publicznych 
normuje przede wszystkim prawo budżetowe oraz prawo kredytu publicznego. Prawo podatkowe jest 
regulowane   w   Ordynacji   podatkowej   i   ustawach   podatkowych.   Prawo   bankowe   normuje   ustawa 
Prawo bankowe i ustawa o Narodowym Banku Polski, prawo celne – ustawa Prawo celne. Jest wiele  
innych ustaw, jak np. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czy Ustawa o urzędach i izbach skarbowych. 
Kolejne ze względu na hierarchię aktu prawnego są uchwały Sejmu i Senatu, regulaminy tych izb, 
normują odpowiednio postępowanie z projektem Ustawy budżetowej w Sejmie i Ustawą budżetową w 
Senacie. Następne w kolejności są uchwały Rady Ministrów. Mają wyłącznie charakter wewnętrzny,  
nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Takimi źródłami powszechnie obowiązującego 
prawa są rozporządzenia Rady Ministrów i rozporządzenia Ministrów, zwłaszcza Ministra Finansów. 
Są wydawane w celu wykonywania ustaw i w granicach ustaw. Są dość liczne w prawie budżetowym i 
stosunkowo nieliczne w prawie podatkowym. Kolejne w hierarchii aktów prawnych są zarządzenia 
Ministrów, zwłaszcza Ministra Finansów. Mają jedynie charakter wewnętrzny i obowiązują jednostki 
organizacyjne  podległe  Ministrowi Finansów.  Ostatnie to akty prawa miejscowego,  dotyczące np. 
zwolnień przedmiotowych i stawek w podatkach lokalnych. Są to uchwały i zarządzenia organów 
samorządu   terytorialnego,   obowiązujące   na   terenie   działania   danego   samorządu.   Przechodząc   do 
trzeciej   charakterystycznej   cechy  źródeł   prawa   finansowego   trzeba   podkreślić,   że   przepisy  prawa 
finansowego zmieniają się niezwykle często. Wynika to co najmniej z kilku powodów – ze zmienności 
polityki finansowej – owa zmienność przepisów prawa finansowego wynika ze ścisłej ich zależności 
od   warunków   gospodarczych,   innym   powodem   tak   licznych   zmian   jest   wielość   podmiotów, 
stanowiących   prawo,   inną   przyczyną   tejże   zmienności   jest   niestabilność   polityki   finansowej,   jej 
niezwykle częste zmiany.

Zasady finanansów publicznych

Ze   źródeł   prawa   finansowego,   a   zwłaszcza   z   Ustawy   o   finansach   publicznych   wynika   kilka 
podstawowych zasad, dotyczących tych finansów:

–

zasada jawności finansów publicznych  – oznacza postulat jawności publicznej gospodarki 
finansowej, obywatele mają prawo znać finanse publiczne w Art. 33 ust. 1 Ustawy o finansach 
publicznych   ustanowiono,   że   finanse   publiczne   są   jawne   –   ta   zasada   jest   powiązana   z 
konstytucyjnym prawem obywateli do informacji. Formy realizacji zasady jawności finansów 
publicznych są określone w Ustawie o finansach publicznych. Dotyczą one wszystkich etapów 
procedury dotyczącej planów finansowych zarówno planowania finansowego jak wykonania 
planów finansowych i kontroli ich wykonania. W szczególności jawne są debaty budżetowe, 

11 / 59

zarówno w odniesieniu do budżetu państwa jak i do budżetów samorządowych. Jawne są 
debaty   nad   sprawozdaniami   z   wykonania   budżetu.   Ustawa   budżetowa   jest   publikowana, 
sprawozdania   z   jej   wykonania   są   publikowane   na   stronach   internetowych   Ministerstwa 
Finansów   i   Sejmu.   Minister   Finansów   ma   obowiązek   ogłaszania   w   Monitorze   Polskim 
wysokości państwowego długu publicznego i jego relacji do produktu krajowego brutto. I 
Minister   Finansów   i   jednostki   samorządu   terytorialnego   mają   obowiązek   podawania   do 
publicznej   wiadomości   wykazu   podmiotów,   którym   umorzono   znaczące   zaległości 
podatkowe.

–

zasada przejrzystości tych finansów – oznacza ona, iż finanse publiczne winny być ujęte w 
uporządkowany,   jasny   sposób.   Przejrzystość   wymaga,   aby   ramy,   a   więc   zakres   sektora 
finansów   publicznych,   były   precyzyjnie   zakreślone.   Jasny  ma   być   także   podział   zadań   i 
kompetencji w ramach tego sektora. W sposób przejrzysty winny być ustalone procedury i 
reguły postępowania obowiązujące w tym sektorze, znane i precyzyjnie określone winny być  
założenia polityki finansowej oraz w sposób przystępny winny być podawane informacje o 
tym sektorze. Zasada przejrzystości finansów jest ściśle związana z zasadą jawności finansów 
publicznych.

–

zasada   planowania   publicznej   działalności   finansowej  –   prowadzenie   tej   działalności 
odbywa   się   na   podstawie   systemu   planów   finansowych.   Planowanie   finansowe   oznacza 
natomiast   określanie   wielkości   środków   finansowych   i   ich   przeznaczenia   z   pewnym 
wyprzedzeniem.   Planowanie   pozwala   racjonalnie   gospodarować   środkami   publicznymi. 
Istnieją różne rodzaje planów finansowych:

•

plany   wieloletnie   –   planowanie   wieloletnie   jest   realizowane   w   Polsce   w 

postaci wieloletniego planu finansowego państwa i wieloletnich prognoz finansowych 
samorządów. Wieloletni plan finansowy państwa jest ustalany przez Radę Ministrów 
na cztery lata tzw. metodą kroczącą. Co roku dodaje się wielkości na następny rok, co 
roku jest aktualizowany. Treścią wieloletniego planu finansowego państwa są:

✔

prognozy i ustalenia, dotyczące tzw. wielkości makroekonomicznych, 

jak   np.   wielkość   produktu   krajowego   brutto,   wysokość   inflacji,   stopa 
bezrobocia czy kursy walut,

✔

kierunki polityki finansowej, nazywanej często polityką fiskalną,

✔

przewidywane dochody i wydatki budżetu państwa i budżetu środków 

europejskich,

✔

wynik budżetu państwa i budżetu środków europejskich oraz źródła 

pokrycia deficytu, bądź przeznaczenie nadwyżki,

✔

przewidywany   bilans   sektora   finansów   publicznych   i   wysokość 

państwowego   długu   publicznego.   Uchwalony   przez   Radę   Ministrów 
wieloletni plan finansowy państwa jest publikowany w Monitorze Polskim i w 
Biuletynie   Informacji   Publicznej.   Wieloletnia   prognoza   finansowa   jest 
uchwalana przez organy stanowiące samorządu terytorialnego na co najmniej 
rok budżetowy i trzy następne lata. Różne samorządy sporządzają ją na różne 
okresy czasu. Jej integralną częścią są przedsięwzięcia wieloletnie, długość 
ich trwania wyznacza czasookres prognozy. W wieloletniej prognozie pewne 
elementy mają charakter obligatoryjny. Muszą w niej być zawarte dochody i 
wydatki   bieżące   budżetu   i   majątkowe,   wynik   budżetu   samorządowego, 
przeznaczenie   nadwyżki   budżetowej   albo   sposób   sfinansowania   deficytu 
budżetowego,

✔

przychody i rozchody budżetu,

✔

kwota długu samorządowego.

Prognoza musi zawierać przedsięwzięcia wieloletnie, a więc różne umowy, z których 
płatności   wykraczają   poza   rok   budżetowy,   bądź   programy,   projekty   lub   zadania 
wieloletnie. Wieloletnie planowanie finansowe ma szereg zalet:

12 / 59

✔

pozwala racjonalniej gospodarować środkami publicznymi,

✔

zwiększa wiarygodność, przejrzystość i przewidywalność polityki finansowej,

✔

pozwala   dostosować   planowanie   do   planowania   na   szczeblu   Unii 
Europejskiej.

Wadami  badania  wieloletniego są duże koszty planowania  i mniejsza elastyczność 
polityki finansowej.

•

plany roczne – roczny charakter mają budżety: budżet państwa, budżety gmin, 

budżety   powiatów   i   budżety   województw.   Budżety   są   podstawowymi   planami 
związków   publiczno-prawnych.   Ujmuje   się   w   nich   zasadniczą   część   środków 
publicznych państwa i samorządów. Rocznymi planami finansowymi są także plany 
finansowe poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. Każda jednostka 
tego sektora ma własny plan finansowy. Wielkości ujmowane w planach finansowych 
mają  różną   moc   prawną.  W  budżetach dochody  i  przychody  stanowią  w  zasadzie 
jedynie prognozy ich wielkości, ich nieosiągnięcie w planowanej wysokości jak i w 
zasadzie przekroczenie nie rodzi bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Wynika to 
z Art. 52 ust. 1 pkt 1 Ustawy o finansach publicznych. Wydatki i rozchody budżetu 
stanowią natomiast, jak przyjmuje ustawodawca, nieprzekraczalny limit, jak to wynika 
z Art. 52 ust. 1 pkt 2 Ustawy o finansach publicznych. Mają one zatem charakter 
wiążący.  Dokonanie wydatku w kwocie wyższej niż wynika  to z budżetu stanowi 
naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przychody ujęte w planach finansowych 
jednostek   sektora   finansów   publicznych   są   prognozami   ich   wielkości,   nie   mają 
charakteru   wiążącego,   stanowi   o   tym  Art.   52   ust.   2   pkt   1   Ustawy   o   finansach 
publicznych.   Koszty,   a   więc   w   istocie   w   większości   wydatki   ujęte   w   planach 
finansowych tych jednostek mają w zasadzie charakter wiążący. Mogą być  jednak 
przekroczone   pod   dwoma   warunkami:   jeśli   osiągnięto   wyższe   przychody   niż 
planowano i jeśli nie spowoduje to zwiększenia dotacji z budżetu lub zmniejszenia 
wpłaty do budżetu. Wynika to z Art. 52 ust. 2 pkt 2 Ustawy o finansach publicznych. Z 
zasadą   planowania   publicznej   działalności   finansowej   jest   ściśle   związana   zasada 
sprawozdawczości z tej działalności.

–

zasada sprawozdawczości z tej działalności  – sprawozdania są dopełnieniem planowania 
finansowego.   Umożliwiają   ocenę   stopnia   wykonania   i   sposobu   wykonania   planów 
finansowych.   Sprawozdania   są   sporządzane   zarówno   z   wykonania   budżetów   jak   i   z 
wykonania   planów   finansowych   jednostek   sektora   finansów   publicznych.   Wszystkie 
czynności   wykonania   planów   finansowych   są   ewidencjonowane,   są   rejestrowane   w 
rachunkowości, na podstawie tych danych sporządza się sprawozdania.

–

zasada   uwzględniania   skutków   finansowych,   projektów   aktów   prawnych  –   dbałość   o 
zachowanie równowagi finansowej państwa i samorządu terytorialnego wymaga, aby skutki 
finansowe różnych aktów prawnych były już znane na etapie projektowania tych aktów. Ta 
zasada   unormowana   w  Art.   50   Ustawy   o   finansach   publicznych   przejawia   się   w   dwóch 
aspektach:

•

projekty   aktów   prawnych,   które   mogą   zwiększać   wydatki   publiczne   lub 

zmniejszać dochody publiczne, wymagają określenia wysokości tych skutków oraz 
wskazania źródeł ich finansowania,

•

projekty   ustaw,   których   skutkiem   byłaby   zmiana   poziomu   dochodów 

własnych  samorządów  lub ich wydatków  winny  określać   wysokość  tych  skutków, 
wskazywać   źródła   ich   finansowania   oraz   winny  być   zaopiniowane   przez   komisję 
wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Opinia tej komisji winna być dołączona do 
projektu ustawy, przedkładanego Sejmowi.

13 / 59

24.11.2013

Środki publiczne są to środki finansowe, wykorzystywane przez organy władzy publicznej i podległe 
im jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań publicznych. Rodzaje środków publicznych 
zostały określone w Art. 5 Ustawy o finansach publicznych. Można wyróżnić cztery różne rodzaje  
tych środków:

–

dochody publiczne – jest to zasadniczy, podstawowy rodzaj środków publicznych. Ich cechą 
jest to, że w momencie ich pozyskania stają się w sposób trwały własnością państwa, bądź 
jednostki   samorządu   terytorialnego,   powiększają   majątek   publiczny.   Fundamentalnym 
rodzajem środków publicznych są dochody publiczne, a dochodami publicznymi są:

•

daniny publiczne, a więc podatki, opłaty, cła, dopłaty, obowiązkowe składki i 

niektóre inne. Daniny publiczne są to obowiązkowe świadczenia pieniężne na rzecz 
podmiotu   publiczno-prawnego,   nakładane   przepisami   prawa   publicznego 
jednostronnie w celach zasadniczo-fiskalnych,

•

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych – składają się na 

nie   wpływy  z   umów   najmu,   dzierżawy  i   innych   umów   o   podobnym   charakterze, 
odsetki   od   środków   na   rachunkach   bankowych   czy   od   udzielonych   pożyczek   i 
posiadanych praw majątkowych. Są to także dywidendy,

•

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora 

finansów publicznych,

•

różne odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych,

•

dochody ze sprzedaży majątku publicznego niebędące przychodami,

•

inne dochody, jak np. kary i grzywny czy spadki i darowizny.

Tylko dochody publiczne są stałym, regularnym źródłem finansowania zadań publicznych.

–

środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, płynące zwłaszcza z budżetu Unii Europejskiej, ale 
także z niektórych innych źródeł – pochodzą przede wszystkim ze środków Unii Europejskiej 
z   funduszy   strukturalnych,   funduszu   spójności,   z   Europejskiego   Funduszu   Rybackiego   i 
europejskich funduszy rolnych, są określane mianem środków europejskich. Nadto środki te 
pochodzą   z   norweskiego   mechanizmu   finansowego,   szwajcarsko-polskiego   programu 
współpracy   i   niektórych   innych   źródeł.   Środki   bezzwrotnej   pomocy   zagranicznej   mają 
charakter przejściowy.  W miarę wzrostu gospodarczego Polski stracą bardzo poważnie na 
znaczeniu;

–

przychody budżetowe, przychody budżetu państwa i budżetów samorządowych. Z pewnymi 
wyjątkami mają charakter zwrotny, odmiennie niż dochody publiczne nie powiększają trwale 
majątku   publicznego.  Przychody   budżetu   państwa   i   jednostek   samorządu   terytorialnego 
pochodzą przede wszystkim ze źródeł o charakterze zwrotnym:

•

z   wyemitowanych   i   sprzedanych   papierów   wartościowych,   a   więc   bonów 

skarbowych i obligacji,

•

z zaciągniętych kredytów i pożyczek – te przychody muszą być w przyszłości 

zwrócone. Bezzwrotny charakter mają natomiast przychody z prywatyzacji majątku 
skarbu   państwa,   bądź   jednostek   samorządu   terytorialnego,   ale   one   mają   charakter 
jednorazowy. Finansowanie zadań publicznych ze środków zwrotnych powiększa dług 
publiczny, a ten obciąża podwójnie:

✔

kiedyś musi być spłacony,

✔

na bieżąco trzeba płacić odsetki.

–

przychody jednostek sektora finansów publicznych z ich odpłatnej działalności – nie są one 
centralizowane w budżetach, są wydatkowane przez te jednostki. Mają stosunkowo niewielkie 
znaczeniu finansowe. Takimi przychodami są przykładowo opłaty studentów za kształcenie w 

14 / 59

uczelniach   publicznych,   wykorzystywane   przez   uczelnie   na   pokrycie   ich   wydatków,   czy 
opłaty   za   usługi   medyczne   samodzielnych,   publicznych   Zakładów   Opieki   Zdrowotnej, 
wykorzystywane przez te ZOZy. Zgodnie z Art. 6 Ustawy o finansach publicznych środki 
publiczne przeznacza się:

•

na wydatki publiczne – są to wydatki różnych budżetów oraz wydatki tzw. 

gospodarki pozabudżetowej, a więc np. wydatki państwowywch funduszów celowych, 
czy samorządowych zakładów budżetowych,

•

na rozchody publiczne, a więc na:

✔

spłaty otrzymanych kredytów i pożyczek,

✔

wykup papierów wartościowych,

✔

udzielanie pożyczek i kredytów,

✔

niektóre inne płatności.

Rozchody  oznaczają   bądź   spłatę,   a   więc   wykonanie   zaciągniętych   wcześniej   zobowiązań, 
bądź   czasowe   udostępnienie   środków   publicznych   innym   podmiotom.   Różnica   między 
dochodami   publicznymi   a   wydatkami   publicznymi   ustalona   dla   danego   okresu 
rozliczeniowego jest bądź nadwyżką (jeśli to jest różnica dodatnia), bądź deficytem (jeśli to 
jest różnica ujemna) sektora finansów publicznych.

Gospodarowanie środkami publicznymi

Przepisy   obowiązującego   prawa   normują   w   sposób   wiążący   sposoby   pozyskiwania   środków 
publicznych oraz ich rozdysponowania.

Zasady gospodarowania środkami publicznymi:

–

zasada ustawowego określania gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania – z Art. 
216   ust.   1   Konstytucji   z   1997   roku   wynika,   że   środki   finansowe   na   cele   publiczne   są 
gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Ta zasada jest powtórzona w Art. 
42 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do gromadzenia dochodów, środków 
publicznych. Zasady ich gromadzenia określają różne ustawy, zwłaszcza ustawy podatkowe. 
W odniesieniu do wydatków publicznych ta zasada jest powtórzona w Art. 44 ust. 2 Ustawy o  
finansach publicznych. Stanowi on, że wydatki publiczne winny być dokonywane zgodnie z 
przepisami, dotyczącymi poszczególnych wydatków. Są to także rozmaite ustawy;

–

zasada niefunduszowania – zgodnie z nią środki publiczne nie mogą być przeznaczone na 
finansowanie   imiennie   określonych   wydatków   publicznych.   Wynika   ona   z  Art.   42   ust.   2 
Ustawy o finansach publicznych. Środki publiczne winny stanowić jedną pulę środków, z 
której finansowane są wszystkie wydatki publiczne. Umożliwia to racjonalne gospodarowanie 
środkami publicznymi, ale od tej zasady ustawodawca wprowadza wiele wyjątków. Dotyczą 
one   np.   środków  bezzwrotnej   pomocy  zagranicznej,   dotyczą   kredytów,   udzielonych   przez 
międzynarodowe instytucje finansowe, czy dotyczą państwowych funduszy celowych;

–

zasada   dokonywania   wydatków   publicznych   na   cele   i   w   wysokościach   określonych   w 
budżecie lub w planie finansowym jednostki – wolno dokonać wydatków publicznych tylko 
na zadania ujęte w Ustawie budżetowej bądź Uchwale budżetowej lub w planie finansowym 
jednostki sektora finansów publicznych i tylko do wskazanej tam wysokości;

–

zasada racjonalności dokonywania wydatków publicznych – wydatki publiczne powinny być 
dokonywane   w   sposób   celowy  i   oszczędny.  Aby  osiągnąć   jak   najlepsze   efekty  z   danych 
nakładów, winny umożliwić terminową realizację zadań publicznych (zasada terminowości 
dokonywania wydatków publicznych).

–

zasada   terminowości   dokonywania   wydatków   publicznych   –   wydatki   publiczne   winny 
umożliwić   terminową   realizację   zadań   publicznych,   aby   osiągnąć   jak   najlepsze   efekty   z 
danych nakładów,

–

zasada dokonywania wydatków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi  zamówień 
publicznych – jednostki sektora finansów publicznych, dokonujące zakupu towarów, usług i 

15 / 59

robót   budowlanych,   muszą   stosować   procedury   przewidziane   ustawą   Prawo   zamówień 
publicznych.   Ma   to   zapewnić   jawność   i   przejrzystość   finansów   publicznych   i 
najefektywniejsze wykorzystanie środków publicznych. Prawo realizacji zadań publicznych 
przysługuje ogółowi podmiotów. Każdy podmiot może ubiegać się o przyznanie środków pod 
warunkiem, że przedstawi ofertę zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji i oferta ta będzie 
gwarantować wykonanie zadania publicznego w sposób efektywny, oszczędny i terminowy,

–

zasada dotycząca gospodarowania środkami europejskimi, środkami zagranicznymi – środki 
zagraniczne winny być przeznaczane jedynie na cele określone w umowie, w deklaracji dawcy 
tych środków, bądź w przepisach odrębnych. Winny być wydatkowane zgodnie z właściwymi 
dla nich procedurami.

8.12.2013

Sektor finansów publicznych

Wykonywanie zadań publicznych wymaga oprócz środków finansowych także określonej struktury 
organizacyjnej,   rozmaitych   jednostek   organizacyjnych   i   kierujących   nimi   organów.   Zbiór   tych 
jednostek   i   organów   wykonujących   zadania   publiczne   określa   się   mianem   sektora   finansów 
publicznych, a zaliczone do niego jednostki jednostkami sektora finansów publicznych. Te jednostki 
mają kilka cech charakterystycznych:

–

wykonują   zadania   publiczne,   działając   na   zasadach   niekomercyjnych,   niehandlowych. 
Realizują zatem cele publiczne i społeczne;

–

są finansowane ze środków publicznych i wykorzystują majątek publiczny;

–

prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez prawo.

Sektor finansów publicznych jest elementem składowym sektora publicznego. Należą do tego sektora 
jednostki   państwowe,   bądź   samorządowe,   działające   na   zasadach   komercyjnych,   jak   np. 
jednoosobowe spółki skarbu państwa, przedsiębiorstwa państwowe, banki, czy te podmioty, w których 
skarb państwa ma większościowy pakiet czy jednostkowy udział.

Jednostki finansów publicznych są określone przez przepisy prawa, są enumeratywnie (wyczerpująco) 
wyliczone   w  Art.   9   Ustawy  o   finansach   publicznych.   Zgodnie   z   tym   przepisem  sektor   finansów 
publicznych tworzą:

–

organy   władzy   publicznej,   w   tym   organy   administracji   rządowej,   organy   kontroli   i 
bezpieczeństwa, ochrony prawa, sądy i trybunały,

–

jednostki   samorządu   terytorialnego   i   ich   związki,   a   więc   wszystkie   gminy,   powiaty, 
województwa i wszelkie związki tych podmiotów (związki międzygminne itd.),

–

jednostki budżetowe,

–

samorządowe zakłady budżetowe,

–

agencje wykonawcze,

–

państwowe fundusze celowe,

–

instytucje gospodarki budżetowej,

–

Zakład   Ubezpieczeń   Społecznych   (ZUS),   Kasa   Rolniczego   Ubezpieczenia   Społecznego 
(KRUS) oraz zarządzane przez nie fundusze,

–

Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ),

–

samodzielne, publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej,

–

uczelnie publiczne,

–

Polska Akademia Nauk i jej instytuty,

–

państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,

16 / 59

–

inne   państwowe   i   samorządowe   osoby  prawne,   utworzone   na   mocy  odrębnych   ustaw   do 
wykonywania zadań publicznych, niebędące przedsiębiorstwami, bankami, spółkami prawa 
handlowego i instytutami badawczymi.

Zakres   podmiotowy  polskiego   sektora   finansów   publicznych   nie   odpowiada   w   pełni   standardom 
europejskim.   Głównie   z   tego   powodu,   że   w   banku   gospodarki   krajowej,   który   jest   bankiem 
państwowym   utworzono   fundusze   finansowane   ze   środków   publicznych,   które   wykonują   zadania 
publiczne. Utworzono je w banku, choć powinny to być państwowe fundusze celowe. Są to:

–

fundusz kolejowy,

–

krajowy fundusz drogowy.

Utworzenie   ich   w   banku   powoduje,   że   długi   zaciągane   na   rzecz   tych   funduszy  nie   wchodzą   do 
państwowego długu publicznego. W naukach ekonomicznych sektor finansów publicznych dzieli się 
często na trzy podsektory:

–

podsektor rządowy, obejmujący państwowe jednostki i organy sektora finansów publicznych 
(państwowe jednostki budżetowe, agencje wykonawcze),

–

podsektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządowe i wszystkie samorządy, a więc 
np. samorządowe jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, czy samorządowe 
instytucje kultury,

–

podsektor ubezpieczeniowy, do którego zalicza się:

•

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,

•

fundusz emerytalno-rentowy rolników,

•

Narodowy Fundusz Zdrowia.

Jednostki   sektora   finansów   publicznych   mogą   być   tworzone   tylko   w   formach   określonych   przez 
Ustawę   o   finansach   publicznych.   Ta   ustawa   określa   szczegółowo   zasady   gospodarki   finansowej 
następujących   form:   jednostek   budżetowych,   zakładów   budżetowych,   instytucji   gospodarki 
budżetowej,   agencji   wykonawczych   i   państwowych   funduszy   celowych.   Pozostałe   formy 
organizacyjno-prawne   są   określone   w   różnych   przedmiotowo   ustawach.   Różnice   między 
poszczególnymi formami organizacyjnymi sprowadzają się do kilku kwestii:

−

do posiadania bądź nieposiadania osobowości prawnej,

−

dotyczą zasad gospodarki finansowej, w tym zwłaszcza powiązania z budżetem,

−

dotyczą   planów   finansowych   tych   jednostek,   w   tym   ich   zmian   w   ciągu   roku 

budżetowego.

Podstawową, zasadniczą formą jednostek sektora finansów publicznych jest jednostka budżetowa. Nie 
posiada osobowości prawnej. W obrocie prawnym działa w imieniu i na rachunek skarbu państwa  
bądź danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z Art. 11 Ustawy o finansach publicznych 
jednostki budżetowe są to takie jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio 
z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Jednostka budżetowa nie może 
przeznaczyć   osiągniętych   dochodów   na   pokrycie   jej   wydatków.   Jest   budżetowana   brutto,   jest 
powiązana   z   danym   budżetem  metodą   brutto.  Wydatki   tej   jednostki   nie   zależą   od  jej   dochodów, 
dochodów na ogół nie mają albo mają niewielkie. Status jednostki budżetowej nadaje się zazwyczaj 
tym jednostkom, które nieodpłatnie świadczą usługi niematerialne z zakresu administracji publicznej, 
szkolnictwa,   wojskowości,   ochrony   zdrowia   czy   ochrony   porządku   publicznego.   Typowymi 
jednostkami budżetowymi są przykładowo ministerstwa, urzędy,  szkoły, sądy,  prokuratury czy np. 
przychodnie   zdrowia.   Wadą   metody   budżetowania   brutto   jest   to,   że   nie   ma   w   niej   bodźców 
ekonomicznych,   zachęcających   do   dbałości   o   osiąganie   dochodów.   Jednocześnie   jednostki   te   nie 
wykazują   dążenia   do   oszczędnego   wydatkowania   środków   publicznych.  Wreszcie   ich   gospodarka 
finansowa jest mało elastyczna. Obowiązują je liczne rygory budżetowe, a zmiana ich planu wymaga 
często   uprzedniej   zmiany   budżetu,   z   którym   jednostka   jest   powiązana.   Podstawą   prowadzenia 
gospodarki   finansowej   jednostki   budżetowej   jest   jej   plan   finansowy.   Jest   on   zatwierdzany   przez 
kierownika   tej   jednostki   po   uchwaleniu   właściwego   budżetu.   Zmiana   tego   planu   w   ciągu   roku 

17 / 59

budżetowego wymaga niejednokrotnie uprzedniej zmiany budżetu. Jednostki budżetowe są tworzone, 
łączone,   przekształcane   i   likwidowane.   Państwowe   przez   ministrów,   wojewodów,   kierowników 
urzędów centralnych i inne podmioty, samorządowe przez organy stanowiące samorządy.

Samorządowy zakład budżetowy – obecnie działa wyłącznie na szczeblu samorządu terytorialnego. 
Zgodnie z Art. 15 Ustawy o finansach publicznych zakład to taka jednostka organizacyjna, która 
odpłatnie wykonuje zadania publiczne i pokrywa koszty, a więc w istocie wydatki swojej działalności 
z   własnych   przychodów,   a   więc   co   do   zasady   jest   jednostką   samofinansującą   się.   Jeśli   koszty 
działalności są niższe niż przychody zakładu, to może on otrzymać dotacje z budżetu, nie większą niż 
50% kosztów. Jeśli koszty są niższe niż przychody, to nadwyżka jest wpłacana do budżetu. Taka  
metoda powiązania z budżetem jest określana mianem powiązania netto, bądź budżetowania netto. 
Zakład   musi   dbać   o   osiąganie   przychodów.  Wysokość   jego   wydatków   zależy  od  wysokości   tych 
przychodów.   Zakłady   nie   posiadają   osobowości   prawnej.   W   obrocie   prawnym   występują   jako 
jednostki organizacyjne, gminy, powiaty, czy województwa. Status zakładu budżetowego można nadać 
tylko jednostkom funkcjonującym w określonym zakresie. Zakładami budżetowymi są przykładowo: 
jednostki   gospodarujące   mieszkaniami   i   lokalami,   targowiska,   jednostki   zbiorowego   transportu 
lokalnego, czy cmentarze komunalne. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest jego 
plan  finansowy  zatwierdzany przez  kierownika   zakładu.   Można   dokonać   w  ciągu roku  wyższych 
wydatków, jeśli osiągnięto wyższe niż planowano przychody i jeśli nie zwiększy to dotacji budżetowej 
bądź nie zmniejszy wpłaty do budżetu. Zakłady budżetowe są tworzone, likwidowane, przekształcane 
i  łączone  przez   organ  stanowiący samorządu terytorialnego.   Zakłady  w odróżnieniu od  jednostek 
budżetowych   posiadają   autonomię   finansową.   Mają   znacznie   bardziej   elastyczną   gospodarkę 
finansową.   Istnieją   naturalne   bodźce   ekonomiczne,   zmuszające   do   racjonalnego   gospodarowania 
środkami   publicznymi.   Zakłady  budżetowe   są   formą   gospodarki   pozabudżetowej.   Funkcjonują   w 
zasadzie   poza   budżetem   samorządowym.   Jednostki   budżetowe   są   natomiast   formą   gospodarki 
budżetowej. Funkcjonują niejako wewnątrz danego budżetu. Na tym samym szczeblu państwa formą 
zbliżoną do zakładu budżetowego są instytucje gospodarki budżetowej. Funkcjonują tylko na szczeblu 
państwa i w odróżnieniu od zakładu są osobami prawnymi, samodzielnie działają w obrocie prawnym 
i   ponoszą   odpowiedzialność   za   własne   zobowiązania.   Zgodnie   z   Art.   23   Ustawy   o   finansach 
publicznych instytucje wykonują zadania publiczne odpłatnie i pokrywają koszty z uzyskiwanych 
przychodów. Mogą  otrzymywać  dotacje, ale tylko wtedy,  gdy stanowią  tak odrębne ustawy.  Jeśli 
przychody instytucji są wyższe niż ich koszty, to o wyniku finansowym, jego przeznaczeniu określa  
organ,   który   instytucję   utworzył,   a   instytucje   są   tworzone   przez   ministrów,   bądź   organy   lub 
kierowników organów pozarządowych. Status instytucji budżetowej posiadają przykładowo: centrum 
obsługi kancelarii prezydenta, centralny ośrodek sportu, czy różne regionalne instytucje. Gospodarka 
instytucji   budżetowych   jest   uelastyczniona,   stosuje   się   do   nich   zasadę   samofinansowania,   a   plan 
finansowy tych instytucji powinien być co do zasady zrównoważony. Plany finansowe instytucji są 
ustalane w ustawach budżetowych. Mogą być zmieniane w ciągu roku, ale po uzyskaniu zgody organu 
założycielskiego i pod warunkiem, że nie zwiększy to dotacji z budżetu i nie pogorszy planowanego 
wyniku finansowego.

Kolejna forma sektora finansów publicznych to agencje wykonawcze. Zgodnie z art. 18 Ustawy o 
finansach   publicznych   agencje   wykonawcze   są   państwowymi   osobami   prawnymi,   tworzonymi   na 
podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań państwa. Są to różne agencje państwowe, jak np.  
agencja   modernizacji   i   restrukturyzacji   rolnictwa,   jak   agencja   mienia   wojskowego,   czy   agencja 
nieruchomości rolnych. Agencje otrzymują  przychody z prowadzonej działalności oraz dotacje na 
zasadach określonych w ustawach, tworzących tę agencję. Winny co do zasady samofinansować się. 
Jeśli osiągają nadwyżkę, to wpłacają ją do budżetu państwa. Plany finansowe agencji są ustalane w  
corocznych ustawach budżetowych. Mogą być zmieniane w ciągu roku, lecz po uprzednim uzyskaniu 
zgody ministra nadzorującego agencję i komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Zmiany te nie 
mogą zwiększyć zobowiązań agencji i pogorszyć jej wyniku finansowego.

Kolejna   forma   sektora   finansów   publicznych   to   państwowe   fundusze   celowe.   Zgodnie   z  Art.   29 
Ustawy o finansach publicznych stanowią one wyodrębnione rachunki bankowe, którymi dysponują 
ministrowie, albo inne organy wskazane w ustawach. Fundusze są tworzone wyłącznie ustawami i 
obecnie   nie   posiadają   osobowości   prawnej.   Funkcjonują   obecnie   wyłącznie   na   szczeblu  państwa. 
Istota funduszu celowego polega na tym, że wydziela się określone źródło przychodów, określone 
środki publiczne i przeznacza je na finansowanie ściśle określonego zadania publicznego. Utworzenie 
funduszu celowego dobrze zabezpiecza wykonanie danego zadania. Niewykorzystane do końca roku 

18 / 59

budżetowego środki funduszu nie wygasają, odmiennie niż w budżecie, przechodzą na rok następny. 
Fundusz określa się niekiedy mianem minibudżetu dla danego wybranego zadania publicznego. Z 
budżetu   finansuje   się   natomiast   większość   zadań   publicznych   danego   podmiotu   publicznego. 
Tworzenie funduszy celowych dezintegruje zatem gospodarkę budżetową. Mówi się często o tzw. 
debudżetyzacji. Podstawą gospodarki finansowej funduszy celowych są ich plany finansowe ustalane 
co   roku   ustawami   budżetowymi.   Plany   te   mogą   być   zmieniane   w   ciągu   roku   budżetowego   po 
uzyskaniu opinii sejmowej komisji do spraw budżetu i uzyskaniu zgody Ministra Finansów i pod 
warunkiem,   że   nie   zwiększy  to   dotacji   z   budżetu   państwa.   Istnienie   funduszy  celowych   utrudnia 
gospodarowanie   środkami   publicznymi.   Dysponenci   funduszów   mają   istotną   swobodę 
gospodarowania ich przychodami. Prowadzi to niekiedy do nieefektywnego wydatkowania środków 
publicznych.

Kolejne   jednostki   sektora   finansów   publicznych   to   ZUS   i   KRUS   oraz   fundusze   zabezpieczenia 
społecznego.   Zakład   Ubezpieczeń   Społecznych   jest   państwową   osobą   prawną,   posiada   własne 
przychody,   z   których   pokrywa   koszty   swojej   działalności.   Prowadzi   gospodarkę   finansową 
samodzielnie.   Jego   plan   finansowy  jest   ustalany  co   roku   w   ustawie   budżetowej.   ZUS   dysponuje 
kilkoma państwowymi funduszami celowymi. Funduszem ubezpieczeń społecznych, który składa się z 
funduszu emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego i rezerwowego. Dysponuje nadto 
funduszem rezerwy demograficznej, który jest osobą prawną, a więc nie jest państwowym funduszem 
celowym.   KRUS   jest   państwową   jednostką   organizacyjną   nie   posiadającą   osobowości   prawnej. 
Prowadzi samodzielnie własną gospodarkę finansową. Prezez KRUS zarządza kilkoma państwowymi 
funduszami celowymi: emerytalno-rentowym, administracyjnym, prewencji i rehabilitacji. Zarządza 
także   funduszem   składkowym   rolników,   posiadającym   osobowość   prawną,   a   więc   nie   będącym 
państwowym funduszem celowym.

15.12.2013

Narodowy   Fundusz   Zdrowia   zaliczony   do   sektora   finansów   publicznych   jest   państwową   osobą 
prawną.   Osiąga   przychody   głównie   ze   składek   na   ubezpieczenie   zdrowotne   oraz   z   dotacji 
budżetowych, w ramach których płacone są składki za niektóre grupy społeczne, jak np. rolnicy czy 
studenci. Środki te przeznacza się na finansowanie kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, a więc na 
tzw. kontrakty, na refundację leków i inne, w tym koszty administracyjne, fundusz. Prezes funduszu 
może   pod   pewnymi   warunkami   zaciągać   pożyczki   i   kredyty.   Zysk   funduszu   przeznacza   się   na 
pokrycie strat z lat ubiegłych i na fundusz zapasowy. Plan finansowy funduszu jest sporządzany przez 
prezesa funduszu, opiniowany przez sejmowe komisje do spraw zdrowia i finansów publicznych oraz 
zatwierdzany  przez   Ministra   Zdrowia   w   porozumieniu   z   Ministrem   Finansów.   Może   być   jednak 
zmieniony  w   ciągu   roku   przez   prezesa   w   przypadku   zaistnienia   sytuacji,   której   nie   można   było  
przewidzieć w chwili jego tworzenia. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ZOZy, a więc 
przychodnie, szpitale, laboratoria publiczne i inne ZOZy osiągają przychody z odpłatnej działalności 
leczniczej głównie w ramach kontraktów z narodowym funduszem oraz środki z budżetów: budżetu 
państwa   i   budżetów   samorządowych,   m.   in.   na   rozmaite   programy   zdrowotne   i   na   inwestycje. 
Pokrywają z nich koszty działalności i zobowiązania. ZOZy samodzielnie decydują o podziale zysku 
oraz pokrywają we  własnym zakresie straty.  Chyba, że pokryje  je podmiot, który utworzył  ZOZ. 
Samodzielne publiczne ZOZy są osobami prawnymi.

Ostatnia kategoria sektora finansów publicznych obejmuje dużą grupę osób prawnych. Są to uczelnie 
publiczne,   państwowe   i   samorządowe   instytucje   kultury,   a   więc   teatry,   kina,   muzea,   filharmonie, 
biblioteki,   państwowe   instytucje   filmowe   i   niektóre   inne   jak   np.   parki   narodowe,   czy   Polska 
Organizacja   Turystyczna.   Te   osoby   prawne   działają   na   podstawie   różnych   przedmiotowo   ustaw. 
Wykonują przypisane im zadania publiczne. Przychody tych osób prawnych pochodzą z odpłatnego 
bądź   częściowo   odpłatnego   wykonywania   ich   zadań.   Otrzymują   w   określonych   przez   prawo 
przypadkach   dotacje   budżetowe   na   wykonywanie   ich   zadań   publicznych.   Prowadzą   gospodarkę 
finansową na podstawie planów finansowych ustalanych przez różne organy tych osób prawnych i 
niekiedy   zatwierdzane   przez   ministrów   sprawujących   nad   nimi   nadzór.   Prowadzą   gospodarkę 
finansową   samodzielnie,   ale   obowiązują   je   niekiedy   reguły   charakterystyczne   dla   gospodarki 
rynkowej. Ma to zapewnić efektywne wykorzystywanie środków publicznych.

Administracja   finansowa   –   to   zespół   organów   utworzonych   specjalnie   do   prowadzenia   i 
organizowania   publicznej   działalności   finansowej   oraz   organów   kontroli   finansowej.   Publiczna 

19 / 59

działalność finansowa jest wykonywana między innymi przez różne organy, w tym przez organy o 
kompetencjach   ogólnych,   jak   np.   Sejm,   Senat,   Rada   Ministrów,   organy   stanowiące   samorządu 
terytorialnego   i   przez   organy  finansowe,   których   kompetencje   dotyczą   w   zasadzie   wyłącznie   tej 
działalności. Organy, których działalność w zasadzie wyczerpuje się w organizowaniu i prowadzeniu 
publicznej działalności finansowej nazywamy organami finansowymi. Organy finansowe działają w 
różnych formach tak jak wszelkie organy administracji. Podstawową formą ich działania jest forma  
władcza.   Jednostronnie   rozstrzygają   sprawy   finansowe,   wiążąc   drugą   stronę   stosunku   prawnego. 
Wydają   akty  finansowe,   będące   formą   indywidualnych   aktów   administracyjnych.   Mogą   stosować 
środki przymusu państwowego w celu wykonania tych aktów. Organy finansowe działają także w 
formach niewładczych takich jak np. organizowanie szkoleń, prowadzenie działalności informacyjnej, 
instruktażowej, ale dominują ich działania władcze. Do organów finansowych zaliczamy:

–

Ministra Finansów,

–

organy podatkowe, określane niekiedy mianem organów skarbowych i organy celne.

Minister Finansów i jego kompetencje

Minister Finansów jest naczelnym organem finansowym państwa. Jest członkiem Rady Ministrów. 
Podlegają   mu   Generalny   Inspektor   Kontroli   Skarbowej,   Szef   Służby   Celnej,   Dyrektorzy   Izb 
Skarbowych i Naczelnicy Urzędów Skarbowych. Zgodnie z Ustawą o działach administracji rządowej 
Minister Finansów kieruje trzema działami tej administracji:

–

działem budżet – obejmuje sprawy:

•

opracowywania,   wykonania,   kontroli   wykonania   budżetu   państwa, 

przygotowania sprawozdań z jego wykonania oraz nadzoru nad działalnością organów 
orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

•

sprawy   systemu   finansowania   samorządu   terytorialnego,   sfery   budżetowej 

oraz bezpieczeństwa państwa;

•

sprawy zarządzania długiem publicznym.

–

działem  finanse   publiczne   –  obejmuje   sprawy  wykonania   dochodów   i  wydatków  budżetu 
państwa,   w   szczególności:   wykonanie   dochodów   podatkowych   i   opłatowych,   wykonanie 
przepisów,   dotyczących   ceł,   sprawy  prawa   dewizowego,   rachunkowości,   cen   czy  kontroli 
skarbowej

–

działem   instytucje   finansowe   –   obejmuje   sprawy   funkcjonowania   banków,   instytucji 
ubezpieczeniowych, funduszy inwestycyjnych i innych instytucji finansowych (np. Otwartych 
Funduszy Emerytalnych i towarzystw emerytalnych).

Na Ministrze kierującym działem administracji rządowej spoczywają następujące obowiązki:

–

ma   obowiązek   inicjowania   i   opracowania   polityki   w   zakresie   tego   działu.   To   on 
przygotowywuje projekty aktów prawnych z tego zakresu;

–

jest to obowiązek wykonywania tej polityki poprzez kierowanie i koordynowanie podległych 
mu organów, urzędów i jednostek organizacyjnych oraz przez niego nadzorowanych;

–

ma   obowiązek  współdziałania  z  różnymi   podmiotami,  z   organami   administracji   rządowej, 
samorządowej,   organizacjami   pracodawców   i   pracowników,   związkami   zawodowymi, 
samorządami zawodowymi i innymi podmiotami.

Drugi rodzaj organów finansowych to organy podatkowe, będące organami administracji rządowej, 
niezespolonymi w urzędzie wojewódzkim. Organami tymi oprócz Ministra Finansów są: Naczelnicy 
Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych, którzy podlegają Ministrowi Finansów. Działają 
na   podstawie   Ustawy  o   urzędach  i   izbach   skarbowych.   Do  zakresu   działania   Naczelnika   Urzędu 
Skarbowego należy:

–

ustalanie, określanie i pobór podatków i niepodatkowych należności budżetowych, których 
ustalanie, określanie i pobór nie należy do innych organów;

–

rejestruje podatników oraz przyjmuje deklaracje podatkowe;

20 / 59

–

wykonuje kontrolę podatkową;

–

dokonuje   podziału   i   przekazuje   dochody  budżetowe   między  budżetem  państwa   i   budżety 
samorządowe;

–

wykonuje   egzekucję   administracyjną   należności   pieniężnych   oraz   wykonuje   inne   zadania 
określone w ustawach.

Odrębnie   określono   zadania   urzędów   skarbowych,   dotyczą   one   przede   wszystkim   spraw   karnych 
skarbowych. Do zakresu działania urzędów:

–

prowadzenie dochodzeń w sprawach karnych skarbowych;

–

pełnienie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach;

–

wykonywanie kar majątkowych w zakresie określonym w Kodeksie karnym wykonawczym 
oraz Kodeksie karnym skarbowym.

Do zakresu działania Dyrektorów Izb Skarbowych należy:

–

rozstrzyganie   w   drugiej   instancji   w   sprawach   należących   w   pierwszej   instancji   do 
Naczelników Urzędów Skarbowych. Dyrektorzy są organem stopnia wyższego, Naczelnicy są 
organem stopnia niższego;

–

sprawowanie nadzoru nad urzędami skarbowymi;

–

ustalanie   i   udzielanie   dotacji   przedsiębiorcom   oraz   analizowanie   prawidłowości   ich 
wykorzystania.

Naczelnicy   Urzędów   Skarbowych   i   Dyrektorzy   Izb   Skarbowych   są   przede   wszystkim   organami 
podatkowymi. Działają zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową do obsługi tzw. dużych 
podatników,   a   więc   banków,   zakładów   ubezpieczeniowych,   czy   osób   prawnych   lub   jednostek 
organizacyjnych niemających osobowości prawnej, które osiągnęły w poprzednim roku podatkowym 
przychód w wysokości co najmniej 5 milionów euro, tworzy się odrębne, wyspecjalizowane urzędy 
skarbowe.

Drugi pion to organy służby celnej, działające na podstawie Ustawy o służbie celnej. Służba celna jest 
jednolitą, umundurowaną formacją utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru 
celnego Unii Europejskiej. Obszar państw, wchodzących w skład Unii Europejskiej tworzy obszar 
celny. Cła są pobierane jedynie w kontaktach z państwami niebędącymi członkami Unii Europejskiej. 
Organami służby celnej są:

–

Minister Finansów, któremu podlega Szef Służby Celnej;

–

Szef Służby Celnej.

Do zadań Szefa Służby Celnej:

− to on kieruje służbą celną, a w szczególności sprawuje nadzór nad Dyrektorami Izb Celnych i 

Naczelników Urzędów Celnych;

− kształtuje politykę kadrową i szkoleniową w służbie celnej;
− wykonuje funkcje służby specjalnej transakcji związanych z finansowaniem przez fundusz 

rolniczy gwarancji i wykonuje inne zadania.

Do zadań Dyrektorów Izb Celnych należy:

− rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących do Naczelników Urzędów Celnych;
− sprawowanie nadzoru nad działalnością Naczelników Urzędów Celnych;
− wykonywanie kontroli celnej i podatkowej w określonym przez prawo zakresie;
− wykrywanie, ściganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych;
− prowadzenie zadań, dotyczących rozmaitych statystyk obrotu towarowego państw członków 

Unii Europejskiej i obrotów z pozostałymi państwami.

21 / 59

Do obsługi Dyrektorów Izb Celnych są powołane Izby Celne. Do obsługi Naczelników Urzędów 
Celnych są powołane Urzędy Celne. Naczelnicy Urzędów Celnych są organami stopnia niższego. Do 
ich zadań należy:

–

nadawanie towarom przeznaczenia celnego;

–

wymiar i pobór ceł i niektórych opłat;

–

wymiar, pobór i kontrola podatku akcyzowego, podatku od gier;

–

wymiar i pobór podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów.

Do kompetencji Naczelnika Urzędu Celnego należy:

–

dokonywanie kontroli celnej i w pewnym zakresie podatkowej oraz zwalczanie i ściganie 
sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych;

–

organy celne obok typowych zadań o charakterze celnym pełnią także w pewnym zakresie 
zadania organów podatkowych, pobierają niektóre podatki. Zgłaszane są niekiedy postulaty 
połączenia organów celnych i podatkowych.

Obok organów finansowych istnieją organy kontroli finansowej. Ich działalność w zasadzie polega na 
kontrolowaniu publicznej działalności finansowej. Organami kontroli finansowej są: organy kontroli 
skarbowej i regionalne izby obrachunkowe. Najwyższa Izba Kontroli będąca państwowym organem 
kontroli ma szerszy zakres działania, bo obok kontroli wykonania budżetu państwa sprawuje także 
inne kontrole. Organy kontroli skarbowej działają na podstawie Ustawy o kontroli skarbowej.

Celem tej kontroli jest:

− ochrona interesów i praw majątkowych skarbu państwa;
− zapewnienie   skuteczności   wykonywania   zobowiązań   podatkowych   i   innych   należności 

budżetowych;

− badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem państwowym;
− ujawnianie   niektórych   przestępstw   popełnianych   przez   pracowników   resortu   finansów, 

zwłaszcza łapownictwa i płatnej protekcji.

Organami kontroli skarbowej są:

–

Minister Finansów jest organem naczelnym kontroli skarbowej;

–

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, podlega Ministrowi Finansów;

–

Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej.

Do obsługi Dyrektorów są powołane Urzędy Kontroli Skarbowej: Ministra Finansów i Generalnego 
Inspektora obsługuje Ministerstwo Finansów.

Zakres   przedmiotowy   kontroli   sprawowanej   przez   organy   kontroli   skarbowej   –   ten   zakres   jest 
określony bardzo szeroko. Kontrola tych organów obejmuje:

–

sprawy podatkowe, w tym:

•

kontrolę rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania i prawidłowości 

obliczania i wpłacania podatków, będących dochodami budżetu państwa lub funduszy 
celowych;

•

ujawnianie   i   kontrolowanie   niezgłoszonej   do   opodatkowania   działalności 

gospodarczej (kontrola czarnej i szarej strefy);

•

kontrola   źródeł   pochodzenia   majątku   oraz   przychodów   z   nieujawnionych 

źródeł

–

różne sprawy finansowe, w tym:

•

kontrola   celowości   i   zgodności   z   prawem   gospodarowania   środkami 

publicznymi;

22 / 59

•

kontrola prawidłowości wpłacania składek do budżetu Unii Europejskiej;

•

audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej;

–

gospodarowanie mieniem państwowym, w tym:

•

badanie niedoborów i szkód w tym mieniu;

•

badanie prywatyzacji mienia skarbu państwa;

–

zapobieganie   i   wykrywanie   przestępstw   popełnianych   przez   pracowników   Ministerstwa 
Finansów i podległych mu jednostek organizacyjnych (urzędów skarbowych, izb skarbowych, 
urzędów   celnych,   izb   celnych,   urzędów   kontroli   skarbowej)   w   tym   kontrola   oświadczeń 
majątkowych tych pracowników;

–

sprawy dewizowe, w tym badanie przestrzegania przez rezydentów i nierezydentów prawa 
dewizowego i zezwoleń dewizowych.

12.01.2014

Równie szeroko jest określony zakres podmiotowy kontroli skarbowej. Organy kontroli skarbowej 
kontrolują:

–

zobowiązanych do świadczeń na rzecz skarbu państwa lub państwowych funduszy celowych. 
Chodzi zarówno o podatników jak i płatników i inkasentów;

–

wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki publiczne;

–

władający i zarządzający mieniem państwowym;

–

osoby zatrudnione i pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych, podległych ministrowi 
finansów;

–

podmioty odprowadzające składkę do Unii Europejskiej.

Kontrola   skarbowa   jest   zasadniczo   realizowana   w   dwóch   formach:   postępowaniu   kontrolnym   i 
wywiadzie   skarbowym.   Postępowanie   kontrolne   jest   prowadzone   przez   inspektorów   kontroli 
skarbowej,   zatrudnionych   bądź   w   urzędach   kontroli   skarbowej   bądź   w   miniesterstwie   finansów. 
Inspektorzy   mają   gwarancję   zatrudnienia,   co   daje   im   niezależność.   Postępowanie   kontrolne   jest 
podstawową   formą   kontroli   skarbowej.   Jest   wszczynane   po   przedstawieniu   kontrolowanemu 
upoważnienia   do   przeprowadzenia   kontroli.   Kontrolowany   ma   obowiązek   umożliwienia 
przeprowadzenia   kontroli.   Musi   np.   udostępnić   kontrolującemu   wszelkie   dokumenty  i   dostęp   do 
obiektów.   Musi   zapewnić   w   miarę   możliwości   samodzielne   pomieszczenie   do   przechowywania 
dokumentacji, wszystkie obowiązki podejmuje na własny koszt. Czasami ich wykonanie może być dla 
kontrolowanego   bardzo   kosztowne.   Po   zakończeniu   czynności   kontrolnych   inspektor   zapoznaje 
kontrolowanego z ustaleniami kontroli. Kontrolowany może zgłaszać rozmaite wnioski, np. żądając 
uzupełnienia dokumentacji bądź dokonania dodatkowych czynności. Kontrola skarbowa kończy się w 
dwojaki sposób: bądź wydaniem decyzji w rozumieimu ustawy Ordynacja podatkowa, bądź wynikiem 
kontroli.   Decyzję   wydaje   się   wówczas,   gdy   ustalenia   dotyczą   podatków,   pobieranych   przez 
państwowe organy podatkowe. Możliwość jej wydania świadczy o tym, że organy kontroli skarbowej 
obok   uprawnień   kontrolnych   posiadają   także   uprawnienia   władcze,   wydając   decyzję   podatkową 
rozstrzygają sprawę. Jeśli decyzja została wydana przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, to 
odwołanie od niej jest wnoszone w zależności od podatku, którego dotyczy, bądź do Dyrektora Izby 
Skarbowej,   a   w   przypadku   podatku  akcyzowego   do  Dyrektora   Izby  Celnej.   Jeśli   decyzja   została 
wydana  przez  Generalnego Inspektora  Kontroli  Skarbowej,  to  odwołanie  od niej  nie  przysługuje. 
Kontrolowany   może   jednak   złożyć   wniosek   o   ponowne   rozpatrzenie   sprawy.   W   pozostałych 
przypadkach,   gdy   nieprawidłowości   dotyczą   innych   kwestii,   wydaje   się   wynik   kontroli,   a   więc 
postępowanie kończy się wówczas w sposób charakterystyczny dla postępowań kontrolnych. Wywiad 
skarbowy   polega   na   gromadzeniu,   przetwarzaniu   i   wykorzystywaniu   m.   in.   informacji   o 
gromadzonych   majątkach,   osiąganych   dochodach   i   prawach   majątkowych.   Pracownicy   wywiadu 
skarbowego mogą dokonywać za zgodą sądu czynności operacyjno-rozpoznawczych, mogą zakładać 
podsłuchy,  kontrolować korespondencję. W czasie wykonywania czynności mogą  stosować  środki 
przymusu bezpośredniego, używać broni. Z tych powodów wywiad skarbowy jest niekiedy określany 

23 / 59

mianem policji skarbowej, bądź służby specjalnej.

Regionalne Izby Obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej, 
szczególnie różnych podmiotów samorządowych. Działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach 
obrachunkowych.   Uchwalenie   tej   ustawy  stanowiło  wykonanie  Art.   171  ust.   2  Konstytucji,   który 
stanowi, że organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw 
finansowych   są   Regionalne   Izby   Obrachunkowe.   Regionalne   Izby   Obrachunkowe   nadzorują   i 
kontrolują:

–

jednostki samorządu terytorialnego, a więc gminy, powiaty i województwa;

–

związki i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, a więc związki miast, związki 
gmin, związki gmin i powiatów, stowarzyszenia miast, stowarzyszenia województw itp.;

–

samorządowe   jednostki   organizacyjne,   w   tym   samorządowe   osoby   prawne,   a   więc   np. 
wszystkie   gminne   szkoły,   przedszkola,   mające   status   jednostek   budżetowych,   a   także 
jednostki komunalne, samorządowej domy kultury, teatry itp.;

–

inne   podmioty   w   zakresie   wykorzystywania   przez   nie   dotacji   udzielonych   z   budżetu 
samorządowego.

Regionalne Izby Obrachunkowe wykonują czynności następującego rodzaju:

–

kontrolują gospodarkę finansową i zamówienia publiczne;

–

sprawują nadzór nad działalnością finansową;

–

wydają opinie, raporty i analizy;

–

prowadzą działalność informacyjną, instruktażową i szkoleniową w zakresie objętym kontrolą 
i nadzorem.

W przypadku kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych kryteriami tej kontroli są:

–

zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym;

–

zgodność z prawem, a więc legalność,

Jednakże   w   przypadku   kontroli   wykonania   zadań   zleconych   z   zakresu   administracji   rządowej 
dodatkowymi kryteriami kontroli są: celowość, rzetelność i gospodarność.

Kontrole   sprawowane   przez   Regionalne   Izby   Obrachunkowe   są   kontrolami   planowanymi 
prowadzonymi   zgodnie   z   planem   kontroli,   bądź   kontrolami   doraźnymi.   Mogą   być   kontrolami 
kompleksowymi, dotyczącymi  całokształtu gospodarki finansowej, bądź kontrolami wycinkowymi. 
Przynajmniej   raz   na   4   lata   Izba   ma   obowiązek   dokonania   kompleksowej   kontroli   gospodarki 
finansowej samorządu. Kontrolujący ma szereg uprawnień. Może żądać niezbędnych informacji od 
kontrolowanego.   Ma   prawo   wstępu   na   teren   i   do   jednostek   kontrolowanego.   Może   zabezpieczać 
dokumentację i inne dowody.  Ma dostęp do danych osobowych pracowników samorządowych. Z 
przeprowadzonej   kontroli   sporządza   się   protokół,   a   na   podstawie   jej   wyników   Izba   kieruje   do 
kontrolowanego   wystąpienie   pokontrolne.   Wskazuje   w   nim   nieprawidłowości,   przyczyny   ich 
powstania, odpowiedzialne osoby oraz formuuje wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany 
ma obowiązek powiadomienia Izby w terminie 30 dni o wykonaniu wniosków, bądź przyczynach ich 
niewykonania.   Izba   może   o   wynikach   kontroli   powiadamiać   różne   organy,   np.   wojewodę, 
sprawującego nadzór, czy ministra właściwego do spraw administracji publicznej (bądź ewentualnie 
prokuraturę, jeśli rodzi się podejrzenie popełnienia przestępstw).

Druga z kompetencji jest związana ze sprawowaniem nadzoru w zakresie spraw finansowych. W 
ramach nadzoru Regionalne Izby Obrachunkowe wykonują czynności dwojakiego rodzaju:

–

badają legalność uchwał i zarządzeń organów samorządowych;

–

ustalają zastępczo budżet samorządowy.

Izby badają uchwały w przykładowo następujących sprawach dotyczących:

− procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

24 / 59

− jego budżetu i jego zmian;
− zaciągania długu samorządowego;
− podatków i opłat lokalnych;
− absolutorium;
− wieloletniej prognozy finansowej.

Jeśli w wyniku badania Izba stwierdzi, że uchwałę, bądź zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, to 
orzeka nieważność tego aktu w części, bądź w całości. Jeśli jednak postępowanie dotyczy uchwały 
budżetowej,   to  w  pierwszej   kolejności   przeprowadza   się   postępowanie   naprawcze.   Izba   wskazuje 
nieprawidłowości   w   uchwale   i   wyznacza   termin   do   ich   usunięcia.   Jeśli   organ   nie   usunie 
nieprawidłowości w terminie, to Izba stwierdza nieważność uchwały budżetowej w całości, bądź w 
części i ustala budżet w zakresie objętym nieważnością.

Druga   z   kompetencji   dotyczy   zastępczego   ustalania   budżetu   przez   Izbę.   Jeśli   organ   samorządu 
terytorialnego stanowiący (a więc odpowienio rada gminy, rada powiatu, bądź sejmik wojewódzki) nie 
uchwali budżetu samorządowego do 31 stycznia roku budżetowego, to wówczas Izba ustala budżet w 
zakresie   zadań   własnych   i   zadań   zleconych   do   końca   lutego.   Samorząd   nie   może   bowiem 
funkcjonować bez budżetu.

Trzeci z rodzajów czynności sprawowanych przez Regionalne Izby Obrachunkowe to ich funkcja 
opiniodawcza.

Regionalne Izby Obrachunkowe wydają opinie m. in. w następujących sprawach:

–

o projekcie uchwały budżetowej;

–

w sprawie absolutorium;

–

w sprawie możliwości spłaty kredytu, pożyczki, czy wykupu obligacji samorządowych;

–

w sprawie projektu wieloletniej prognozy finansowej;

–

w sprawie informacji o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze.

Te opinie służą różnym podmiotom.

Ostatnia   z   czynności   sprawowanych   przez   Regionalne   Izby   Obrachunkowe   to   prowadzenie 
rozmaitych szkoleń, udzielanie informacji, bądź prowadzenie instruktażu w tym zakresie, który jest 
przedmiotem i kontroli i nadzoru sprawowanych przez Izby, a więc w zakresie gospodarki finansowej 
samorządu i zamówień publicznych.

Zasadą   jest,   że   za   gospodarkę   finansową   jednostki   sektora   finansów   publicznych   odpowiada 
kierownik tej jednostki (jeśli jednostką jest szkoła – dyrektor tej szkoły, gmina – wójt, burmistrz, 
zarząd).   Kierownik   jednostki   może   jednak   powierzyć   wykonywanie   niektórych   jego   kompetencji 
dotyczących   gospodarki   finansowej   pracownikom   w   formie   pisemnej.   Upoważnienie   to   musi 
jednoznacznie   wskazywać   przekazane   kompetencje.   Szczególne   kompetencje   może   przekazać 
głównemu księgowemu:

–

kompetencje   do   dokonywania   wstępnej   kontroli,   wykonywania   operacji   gospodarczych, 
główny   księgowy  bada,   czy  operacja   gospodarcza   ma   pokrycie   w   środkach   finansowych 
ujętych w planie finansowym jednostki i czy jej dokonanie zostało prawidłowo przygotowane. 
Jeśli stwierdza istnienie tych okoliczności, to składa podpis na dokumentach dotyczących tej 
operacji. Bez podpisu głównego księgowego operacja nie może być wykonana;

–

kierownik może przekazać głównemu księgowemu wykonywanie czynności gospodarowania 
środkami publicznymi;

–

czynności sporządzania sprawozdań z wykonania planu finansowego.

W   jednostkach   samorządu   terytorialnego   głównym   księgowym   budżetu   jest   skarbnik.   Skarbnik 
posiada   szereg   kompetencji   określonych   zwłaszcza   w   statutach   poszczególnych   samorządów.   Z 
Ustawy o finansach publicznych wynika jednak prawo kontrasygnaty dla następujących czynności 
prawnych,   zaciąganie   kredytów   i   pożyczek,   udzielanie   pożyczek,   poręczeń   i   gwarancji,   czy 

25 / 59

emitowanie   obligacji   samorządowych.   Do   zadań   skarbników   należą   przede   wszystkim   czynności 
kontrolne i weryfikacyjne. To oni zapewniają bieżącą kontrolę wykonywania budżetu samorządowego, 
nadzorują służby finansowo-księgowe, nadzorują pracę nad projektem budżetu samorządowego.

Gospodarka finansowa państwa i samorządu terytorialnego

Zadania   publiczne   są   wykonywane   przez   państwo   i   jednostki   samorządu   terytorialnego,   przez 
podmioty publiczne. W państwach federalnych dodatkowym podmiotem jest federacja. Polska jest 
państwem   jednolitym,   unitarnym.   Zgodnie   z   Art.   15   ust.   1   Konstytucji   ustrój   terytorialny 
Rzeczypospolitej   Polskiej   zapewnia   decentralizację   władzy   publicznej.   Decentralizacja   oznacza 
wyodrębnienie   wobec   państwa   oddzielnego   podmiotu,   któremu   przekazuje   się   szereg   uprawnień 
władczych do samodzielnego ich wykonywania. Towarzyszy temu odpowiedzialność za wykonanie 
tych   zadań.  Art.   16   ust.   2   Konstytucji   stanowi,   że   przysługującą   samorządowi   terytorialnemu   w 
ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną  
odpowiedzialność. O podziale zadań publicznych między państwo i samorząd terytorialny przesądzają 
ustawy.   Decentralizacja   w   Polsce   osiąga   jeszcze   stosunkowo   niewielkie   rozmiary.   Liczona   w 
odniesieniu do wydatków publicznych stanowi około 31% (około 31% wydatków publicznych to są 
wydatki   ponoszone   przez   samorządy  terytorialne).   Zarówno   gospodarka   finansowa   państwa   jak   i 
gospodarka finansowa samorządu terytorialnego rozpada się na dwa segmenty:

–

gospodarkę budżetową samorządu terytorialnego – jest ona związana z instytucją budżetu, 
budżetu   państwa,   budżetów   powiatów,   gmin   i   województw.   Dla   tej   gospodarki 
charakterystyczna jest przede wszystkim metoda bezzwrotna zarówno pozyskiwania środków 
jak   i   ich   wydatkowania.   Brak   jest   prawnego   obowiązku   zwrotu   prawidłowo   pobranych 
dochodów budżetowych jak i brak jest prawnego obowiązku zwrotu prawidłowo dokonanych 
wydatków budżetowych. Owa bezzwrotność decyduje o randze budżetu. Obok gospodarki 
budżetowej   występuje   gospodarka   poza   budżetowa.   Jej   zakres   jest   szeroki   w   przypadku 
państwa. Do form gospodarki pozabudżetowej państwa zaliczamy:

•

państwowe fundusze celowe;

•

Narodowy Fundusz Zdrowia;

•

uczelnie publiczne;

•

agencje wykonawcze;

•

instytucje gospodarki budżetowej;

•

ZUS;

•

KRUS;

•

zarządzane przez ZUS i KRUS fundusze;

•

Polska Akademia Nauk;

•

państwowe samodzielne publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej;

•

niektóre inne państwowe osoby prawne.

–

gospodarkę pozabudżetową samorządu terytorialnego – jest znacznie węższa, obejmuje:

•

samorządowe zakłady budżetowe;

•

samorządowe instytucje kultury;

•

samorządowe samodzielne ZOZy;

•

niektóre inne samorządowe osoby prawne.

Pojęcie budżetu

Instytucja   budżetu   pojawiła   się   stosunkowo   późno   w   rozwoju   historycznym,   dopiero   w   drugiej 
połowie XVII wieku. Pierwszym budżetem był budżet angielski z 1688 roku. Drugim budżetem był 
budżet polski z 1768 roku. Instytucja budżetu była wynikiem wieloletniej ewolucji, aby doszło do jej 
wykształcenia, konieczne było:

26 / 59

–

wykształcenie ewidencji dochodów i wydatków;

–

ograniczenie   uprawnień   monarchy   do   nakładania   podatków   i   decydowania   o   wydatkach 
państwa, pojawienie się instytucji parlamentu;

–

dokonanie rozdziału majątku panującego i majątku państwa.

Rozmaite   ewidencje   zjawisk   gospodarczych,   rozmaite   spisy,   tabele   były   sporządzane   już   w 
starożytności, ale początkowo dotyczyły one bądź zaszłości bądź stanu bieżącego. Planowanie, czyli 
przewidywanie   zjawisk,   które   będą   miały  miejsce   w   przyszłości,   pojawiło   się   trochę   później,   w  
starożytnym Rzymie, ale nie było ono kierowane do określonych adresatów, nie miało charakteru 
dyrektywnego, wiążącego. Walka o ograniczenie prawa monarchy do nakładania podatków rozpoczęła 
się już w XIII wieku w Anglii. Najbardziej znanym aktem z tego okresu jest magna karta libertatum 
(wielka karta swobód). Aby wyrażać tę zgodę na nakładanie podatków powołano specjalną instytucję 
–  parlament.   Początkowo   to   były  zjazdy  rycerstwa,   aby  wyrazić   zgodę   na   nałożenie   przez   króla 
kolejnego   podatku.   Owo   ograniczanie   praw   króla   do   nakładania   podatków   było   wielokrotnie 
podważane. W drugim etapie ograniczono władzę króla do decydowania o wydatkach. Już w drugiej 
połowie   XIV  wieku  w  Anglii   izba   gmin   domagała   się   od  króla   rozliczenia   sum  wydatkowanych 
wcześniej. W drugiej połowie XVII wieku ostatecznie utrwaliła się zasada corocznego uchwalania 
przez   parlament   przyszłych   dochodów   i   wydatków.   Zasadę   tę   ostatecznie   potwierdzono   w   bilu 
oprawach 1688 roku. To od tego roku mamy do czynienia z budżetem. Wiążącym planem finansowym 
państwa, obejmującym dochody i wydatki państwa na rok przyszły uchwalanym przez parlament. 
Uchwalając budżet parlament, a więc władza ustawodawcza, wyznacza władzy wykonawczej kwoty 
wydatków, które może dokonać w przyszłym roku w związku z planowanymi na ten rok dochodami. 
Wykonanie to jest potem przez parlament kontrolowane.

19.01.2014

Zasada, że parlament ustala co roku budżet, a więc co roku decyduje o dochodach i wydatkach na rok 
przyszły utrwaliła się ostatecznie w Anglii w roku 1688. Zawarto ją w bilu oprawach. Rok ten jest 
przyjmowany za datę pierwszego budżetu angielskiego. Od tego czasu w Anglii parlament ustalał co 
roku   wiążący   plan   finansowy   państwa,   obejmujący   dochody  i   wydatki   państwa   na   przyszły   rok 
budżetowy. Po jego wykonaniu parlament dokonywał kontroli tego wykonania. Drugim państwem, w 
którym   pojawił   się   budżet   była   Polska.   Już   w   roku   1374   Ludwik   Węgierski   zobowiązał   się   do 
niepobierania podatków bez zgody szlachty z wyjątkiem tzw. Łanowego. W celu wyrażania tej zgody 
szlachta gromadziła się na zjazdach walnych. Potem przekształciły się one w sejmiki i sejm. Już w 
XVI wieku parlament polski ma silne uprawnienia kontrolne. Podskarbi przedkładają mu rachunki z 
dokonanych   wydatków   oraz   utworzono   trybunał   radomski   w   XVII   wieku,   który   kontrolował 
administrację skarbową i sprawy podatkowe. Pierwszy polski budżet obejmujący całość dochodów i 
wydatków państwa został uchwalony za Stanisława Augusta w 1768 roku. Był to drugi budżet po 
budżecie angielskim. Rozbiory Polski spowodowały, że rozwój polskiego budżetu został zahamowany. 
Budżet zrodził się jako instytucja polityczna. Miał zabezpieczać władzę polityczną parlamentu, miał 
krępować działalność finansową monarchy i jego egzekutywy władzy wykonawczej. Był związany z 
zasadą trójpodziału władz. Władza dzieli się na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądową. Są od  
siebie niezależne, ale każda władza hamuje inną władzę. Uchwalając budżet władza ustawodawcza 
hamowała władzę wykonawczą, wyznaczała jej granice działania w zakresie gospodarki finansowej 
państwa.   W   doktrynie   formułowano   rozmaite   wzorce,   którym   powinien   odpowiadać   budżet. 
Określano cechy, jakie budżet powinien posiadać. Owe wzorce nazywano zasadami budżetowymi. 
Dość długo wzorce te były formułowane z powodów politycznych. Miały służyć ograniczeniu władzy 
wykonawczej monarchy i jego aparatu wykonawczego. Miały zabezpieczać władztwo parlamentu w 
zakresie budżetu. Istotny przełom nastąpił pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego. Zrodziła 
się wówczas doktryna interwencjonizmu państwowego. Zgodnie z tą doktryną państwo w okresach 
załamania   gospodarczego   ma   podejmować   różne   działania,   aby   doprowadzić   do   wzrostu 
gospodarczego.   Interwencja   gospodarcza   jest   prowadzona   przez   budżet   państwa.   To   zasadniczo 
zmienia rolę parlamentu w zakresie budżetu. Ulega ona ograniczeniu. Pojawiają się rozmaite zakazy, 
jak np. zakaz zwiększania przez parlament wysokości deficytu budżetowego planowanego przez rząd 
albo   wyłączna   inicjatywa   ustawodawcza   w   zakresie   ustawy   budżetowej   dla   rządu.   Prowadzenie 
skutecznej   interwencji   gospodarczej   wymaga   szybkiego   działania,   specjalistycznej   wiedzy,   tych 
właściwości   nie   posiadają   parlamenty.   Pod   wpływem   doktryny   interwencjonizmu   gospodarczego 

27 / 59

zaczęło zmieniać się rozumienie niektórych zasad budżetowych. Budżet miał być konstruowany tak, 
aby   był   amortyzatorem   wahań   koniunkturalnych.   Zasady   budżetowe   były   formułowane   z 
uwzględnieniem owych funkcji ekonomicznych budżetu. W czasach współczesnych definicja budżetu 
państwa jest formułowana przez doktrynę. Niekiedy ustawodawca zawiera taką definicję w aktach z 
zakresu prawa budżetowego. Nie ma jednak definicji legalnej tego pojęcia w obowiązującej ustawie o 
finansach publicznych. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że budżet państwa jest podstawowym 
planem finansowym państwa obejmującym dochody publiczne i wydatki na zadania państwowe w 
obejmującym przychody i rozchody budżetowe uchwalanym na okres roku budżetowego w formie 
ustawy budżetowej. A więc budżet państwa jest planem finansowym, dotyczy zatem okresu przyszłego 
i jest uchwalany, ujmowany w pieniądzu. Budżet jest podstawowym planem finansowym państwa, a 
więc   obejmuje   zasadniczą   część   dochodów   i   wydatków   państwa.   Tych,   które   mają   decydujące 
znaczenie dla jego funkcjonowania. Budżet obejmuje dochody budżetu państwa pochodzące przede 
wszystkim   z   podatków,   innych   danin   publicznych   oraz   wydatki   budżetowe   na   wykonywanie 
państwowych zadań publicznych.  Dochody i wydatki  budżetu mają  charakter bezzwrotny.  Budżet 
obejmuje   także   przychody   i   rozchody,   które   z   pewnym   wyjątkiem   są   związane   z   operacjami   o 
charakterze zwrotnym. Przychody to przede wszystkim wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek 
oraz ze sprzedaży papierów wartościowych. Rozchody natomiast to spłaty z zaciągniętych kredytów i 
pożyczek i wykup skarbowych papierów wartościowych. Dochody i wydatki, przychody i rozchody są 
ujmowane w budżetach w uporządkowany sposób, według podziałek klasyfikacji budżetowej. Budżet 
jest uchwalany na okres roku budżetowego. W Polsce obecnie owym rokiem jest rok kalendarzowy. 
Roczny okres planowania okazał się w praktyce optymalny. Budżety są uchwalane na każdy kolejny 
rok. Wreszcie ostatnim z elementów definicji budżetu państwa jest to, że budżet jest uchwalany w  
formie ustawy, a więc aktu prawnego poza konstytucją najwyższej rangi. Z Art. 219 ust. 1 Konstytucji  
wynika, że Sejm uchwala budżet państwa w formie ustawy na okres roku. Ustawy zawierające budżet 
są nazywane ustawami budżetowymi.

Ustawa budżetowa jest ustawą szczególną. Różni się istotnie od innych ustaw:

–

ma szczególną treść,

–

jest przedmiotem regulacji wielu innych ustaw,

–

droga legislacyjna tej ustawy jest szczególna, różni się od drogi legislacyjnej innych ustaw,

–

jej wykonanie jest co roku przedmiotem kontroli Sejmu,

–

zawarty w ustawie budżet ma szczególny charakter prawny,

–

budżet jest aktem prawnym wewnętrznym.

Ustawa budżetowa zgodnie z jej nazwą zawiera przede wszystkim budżet państwa. Jest on ujmowany 
w szeregu załączników do tej ustawy. Nie zmienia to charakteru budżetu. Ma formę ustawy. Obok  
budżetu   ustawa   budżetowa   zawiera   także   inne   treści.   Zawiera   np.   plany   finansowe   agencji 
wykonawczych, państwowych planów finansowych czy instytucji gospodarki budżetowej i niektórych 
państwowych osób prawnych. Z treści wynika, że jest raczej ustawą finansową państwa, a nie tylko  
budżetową. Oprócz planów finansowych ustawa budżetowa zawiera także np. limity zatrudnienia, a 
więc tzw. etaty czy zestawienie programów wieloletnich, bądź wieloletnie limity zobowiązań. Jej treść 
wykracza poza budżet. Ustawa budżetowa jest zbudowana z dwóch zasadniczo różnych części:

–

tzw.   części   tekstowej,   przypominającą   przepisy   innych   ustaw   oraz   z   wielu   rozmaitych 
załączników, np. dochodów budżetu, wydatków budżetu, planów finansowych, państwowych 
funduszy celowych, limitów zatrudnienia i wynagrodzeń itp. W części tekstowej budżetu obok 
syntetycznych   wielkości   dotyczących   budżetu   zawarte   są   przepisy,   będące   wykonaniem 
postanowień różnych ustaw, np. określające limity etatów w policji, tzw. wskaźniki bazowe do 
ustalania   wysokości   wynagrodzeń   niekórych   urzędników   państwowych   i   samorządowych, 
upoważniające do zaciągania długu do określonych kwot, bądź ustalające rezerwy budżetowe. 
Przepisy te najczęściej konkretyzują postanowienia różnych ustaw, w tym ustawy o finansach 
publicznych. Niekiedy jednak w części tekstowej ustawy budżetowej zawiera się przepisy 
wykraczające   poza   materię   budżetową.   Zmienia   się   np.   na   dany   rok   budżetowy   zasady 
ustalania wynagrodzeń niektórych pracowników państwowej sfery budżetowej albo ustanawia 
na dany rok nadzwyczajne podatki. Zjawisko takie określa się mianem obładowywania ustawy 
budżetowej. Praktykę taką Trybunał Konstytucyjny uznaje za niezgodną z konstytucją, bo w 

28 / 59

ustawie budżetowej nie można normować materii pozabudżetowej i ustawa ta jest uchwalana 
w nieco innym trybie niż inne ustawy. W wyniku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z 
obładowywaniem ustaw budżetowych mamy do czynienia już stosunkowo rzadko. Pojawiły 
się tzw. ustawy okołobudżetowe, które dokonują zmian w przepisach dotyczących dochodów i 
wydatków budżetowych. Praktyka ich uchwalania może także rodzić szereg wątpliwości. Są 
one na ogół uchwalane pod koniec roku kalendarzowego, a ich skutki są uwzględnianie przez 
rząd w projekcie ustawy budżetowej przed ich uchwaleniem. Rodzi to poważne wątpliwości 
co do  konstytucyjności   projektu  ustawy budżetowej.  Ustawa   budżetowa   jest   przedmiotem 
regulacji licznych przepisów prawnych. W wielu ustawach znajdujemy postanowienia, które 
określają   m.   in.   co   ustawa   budżetowa   winna   zawierać,   jaki   powinien   być   stopień   jej 
szczegółowości, czy jaki powinna mieć układ. Określają one także tryb powstawania projektu 
tej ustawy. Zasadnicze znaczenie ma tutaj ustawa o finansach publicznych, ale przepisy tego 
rodzaju znajdujemy także w konstytucji w innych ustawach i w regulaminach Sejmu i Senatu. 
Regulacje prawne tego typu to regulacje prawa budżetowego. Ustawa o finansach publicznych 
jest   podstawowym   źródłem   prawa   budżetowego.   Są   to   akty   prawne   obowiązujące 
bezterminowo.   Trzecia   cecha   charakterystyczna   ustawy   budżetowej   to   szczególny   tryb 
powstawania tej ustawy. Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie przewidzianym dla ustaw, 
ale   z   całym   szeregiem   odmienności.   Owe   odmienności   dotyczą   wszystkich   etapów   drogi 
legislacyjnej poczynając od projektu tej ustawy, a kończąc na podpisie prezydenta.

Coroczna  kontrola  wykonania ustawy przez  Sejm.  Wykonanie każdej  ustawy budżetowej podlega 
kontroli. Jej wykonanie jest kontrolowane przez Sejm. Efektem tej kontroli jest podjęcie uchwały w 
przedmiocie absolutorium.

23.02.2014

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych ustaw:

–

szczególny   charakter   budżetu   –   wynika   z   tego,   że   zawarte   w   nim   postanowienia   są 
adresowane do imiennie nazwanych adresatów, wykonawców budżetu i zawierają konkretne 
kwoty dochodów i wydatków, które są wykonywane jednorazowo. Jeden raz tylko w danym 
roku   budżetowym.   Te   postanowienia   przypominają   zatem   rozstrzygnięcia   zawierane   w 
decyzjach   administracyjnych.   W   doktrynie   trwa   spór   na   temat   charakteru   postanowień 
wynikających z budżetu, z ustawy budżetowej. Czy są to postanowienia ogólne, generalne, 
właściwe   dla   aktów   prawnych,   czy   są   to   może   postanowienia   indywidualne,   konkretne, 
charakterystyczne dla decyzji administracyjnych, czy ustawa budżetowa jest ustawą w sensie 
materialnym, czy może jedynie w sensie formalnym. Wykształciły się trzy różne stanowiska. 
Zdaniem części teoretyków z uchwalonego budżetu wynikają normy indywidualne. Budżet 
jest w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym jedynie w formę ustawy. Jest ustawą 
formalną.   Drugie   stanowisko   było   formułowane   przez   obrońców   prawa   Parlamentu   do 
stanowienia   o   budżecie.   Twierdzili   oni,   że   z   uchwalonego   budżetu   wynikają   normy   o 
charakterze   ogólnym,   generalnym.   Ustawa   budżetowa   jest   zatem   ustawą   w   sensie 
materialnym.   Zgodnie   z   trzecim   stanowiskiem   podział   norm   prawnych   na   generalne   i 
indywidualne nie ma zastosowania do norm, postanowień wynikających z budżetu. Normy 
ustanawiane   na   podstawie   budżetu   są   normami   szczególnymi,   normami   planowymi. 
Współcześnie można jeszcze dodać, że dochody budżetowe nie mają mocy wiążącej, stanowią 
jedynie prognozy, przewidywania. Dochody są bowiem pobierane nie na podstawie ustawy 
budżetowej, lecz na podstawie innych ustaw. Ich nieosiągnięcie, bądź przekroczenie nie rodzi 
dla  wykonawców budżetu żadnych skutków prawnych,  jeśli  je  pobrano zgodnie  z owymi 
innymi przepisami. Inaczej jest z wydatkami budżetowymi. Wydatki mają charakter wiążący, 
mogą być dokonane jedynie zgodnie z przeznaczeniem do określonej w budżecie wysokości i 
tylko w trakcie trwania roku budżetowego. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem dyscypliny 
finansów   publicznych.   Szczególny  charakter   budżetu   wyraża   się   m.   in.   w   tym,   że   wiążą 
wydatki budżetowe i analogicznie rozchody budżetowe;

–

wewnętrzny charakter budżetu – ustawa budżetowa w części dotyczącej budżetu jest aktem 
prawnym   wewnętrznym.   Władza   ustawodawcza   uchwalając   budżet   wiąże   władzę 
wykonawczą. Wyznacza mu granice wydatków budżetowych, które mogą być dokonane w 
roku budżetowym tylko na określone zadania. Prawa i obowiązki wynikające z uchwalonego 

29 / 59

budżetu wywołują skutki jedynie wewnątrz aparatu państwowego. Uchwalenie budżetu nie 
rodzi   żadnych   praw   ani   obowiązków   osób   trzecich   spoza   aparatu   państwowego.   Prawa   i 
obowiązki   osób   trzecich   wynikają   z   innych   ustaw.   Z   prawnego   punktu   widzenia   z 
uchwalonego budżetu wynikają upoważnienia udzielone przez władzę ustawodawczą, władzy 
wykonawczej   do   dokonania   w   roku   budżetowym   wydatków   na   określone   zadania   i   do 
określonej   wysokości.   Uchwalając   budżet   władza   ustawodawcza   krępuje   swobodę   władzy 
wykonawczej.

Zasady budżetowe są to postulaty doktryny pod adresem ustawodawcy i praktyki budżetowej mówiące 
o   potrzebie   posiadania   przez   budżet   pewnych   właściwości,   pewnych   cech,   dzięki   którym   budżet 
będzie idealny, będzie dobrze pełnił swoje funkcje. W doktrynie nie ma zgody co do katalogu zasad 
budżetowych. Niektórzy autorzy mówią o kilkunastu różnych zasadach budżetowych, inni o kilku.  
Ustawodawca   nie   zawsze   wyposaża   budżety  w   owe   właściwości.   Jeśli   jednak   są   one   przyjęte   w 
przepisach prawa, wówczas mamy do czynienia z zasadami prawnymi. Zasady budżetowe zmieniały 
swoje znaczenie w czasie. Formułowane w klasycznej teorii budżetu w XIX i na początku XX wieku  
ulegały przekształceniom wraz  ze  wzrostem znaczenia ekonomicznych funkcji budżetu.  Do zasad 
budżetowych współcześnie na ogół zalicza się:

–

zasadę zupełności (powszechności) budżetu – w klasycznej teorii budżetu oznaczała postulat 
ujmowania w budżecie wszystkich dochodów i wszystkich wydatków państwowych. Poza 
budżetem   nie   powinny   być   dokonywane   żadne   wydatki   państwowe.   Zasada   ta   była 
formułowana z powodów politycznych. Miała chronić prawo Parlamentu do decydowania o 
budżecie. Tak rozumiana zupełność budżetu miała chronić prawo Parlamentu do uchwalania 
budżetu. Aby można było zrealizować tak rozumianą zupełność budżetu, jednostki państwowe 
musiały być budżetowane brutto. Musiały wpłacać do budżetu wszystkie dochody i z budżetu 
otrzymywać środki na pokrycie wszystkich wydatków. Rozrost zadań publicznych, jaki miał 
miejsce w XIX, a zwłaszcza w XX wieku spowodował, że rozumienie zasady zupełności 
budżetu   musiało   ulec   zmianie.   Metoda   budżetowania   brutto   ma   szereg   wad,   nie   zachęca 
jednostek państwowych do efektywnego działania, mocno krępuje ich działalność. Tworzenie 
wielu   różnych   jednostek   państwowych   do   wykonywania   coraz   to   nowych   zadań   państwa 
wymusiło   stosowanie   form   organizacyjnych   bardziej   efektywnych   z   punktu   widzenia 
ekonomicznego.   Część   tych   jednostek   była   budżetowana   brutto,   samofinansowała   się.  Te 
jednostki   musiały   i   muszą   same   osiągnąć   dochody   na   pokrycie   własnych   wydatków.   Z 
budżetem wiążą się jedynie bądź wpłatą nadwyżek dochodów nad wydatkami bądź dotacjami 
budżetowymi. Grom dochodów i wydatków tych jednostek nie jest ujmowana w budżecie. Z 
powodów ekonomicznych budżety przestały być zupełne w rozumieniu klasycznym. W Polsce 
wpółczesnej   zadania   publiczne   są   wykonywane   przez   wiele   różnych   jednostek   sektora 
finansów publicznych. Tylko dochody i wydatki jednostek budżetowych są w całości ujęte w 
budżecie. Istnieje rozbudowana gospodarka pozabudżetowa, która ma powiązania z budżetem 
jedynie w sposób wynikowy. Zjawiska te zmieniły rozumienie zasady zupełności budżetu. 
Współcześnie oznacza ona jedynie postulat odzwiercieldenia w budżecie działalności tych 
jednostek.   Jest   to   zupełność   rozumiana   w   ujęciu   podmiotowym.   Działalność   tych 
pozabudżetowych   jednostek   sektora   finansów   publicznych   ma   być   w   budżecie 
odzwierciedlona, a nie ujęta pełnymi kwotami ich dochodów i wydatków.

–

zasadę jedności budżetu – ta zasada rozpada się na dwie zasady:

•

jedność   formalną   budżetu   –  jest   to   postulat,   aby  budżet   był   uchwalany  w 

jednym   dokumencie.   Parlament   ma   wówczas   możliwość   zanalizowania   całości 
dochodów i wydatków publicznych. Współcześnie jedność formalna budżetu jest z 
zasady respektowana. W przeszłości jednak występowały odstępstwa od tej zasady w 
postaci uchwalania w odrębnych dokumentach budżetów bieżących i majątkowych 
albo w postaci budżetów zwyczajnych i nadzwyczajnych.

•

jedność   materialną   budżetu   –   jest   to   wymóg,   zby   dochody   budżetowe 

stanowiły   jedną   pulę   środków,   z   których   dokonuje   się   wszystkich   wydatków 
publicznych. Od strony negatywnej jest to zakaz tzw. funduszowania, a więc wiązania 
określonych dochodów ze ściśle określonymi wydatkami. Jedność materialna budżetu 
jest   ściśle   powiązana   z   zasadą   niefunduszowania,   jedną   z   podstawowych   zasad 
finansów   publicznych.   Owa   zasada   finansów   publicznych   wywodzi   się   z   jedności 

30 / 59

materialnej   budżetu.   Od   zasady   jedności   materialnej   budżetu   istnieją   dość   liczne 
wyjątki,   np.   część   wpływów   z   podatku   akcyzowego   od   sprzedaży   wyrobów 
tytoniowych, jest przeznaczana na zwalczanie szkodliwych skutków spożywania tych 
wyrobów. Pewnym wyjątkiem jest także tzw. budżet europejski. Środki tego budżetu 
są   przeznaczane   na   finansowanie   programów   operacyjnych   zatwierdzanych   przez 
Komisję Europejską. Budżet europejski jest częścią składową budżetu państwa, ale 
odrębnie   ustala   się   jego   wynik,   deficyt,   lub   nadwyżkę.   Najszerzej   stosowanym 
wyjątkiem od jedności materialnej budżetu są fundusze celowe. Rozrost funduszów 
pogłębia   zjawisko   tzw.   debudżetyzacji.   Powoduje   rozczłonkowanie   środków 
publicznych,   skomplikowanie   sprawozdawczości,   rachunkowości   budżetowej, 
niejednokrotnie prowadzi do marnotrawstwa środków.

–

zasadę   równowagi   budżetowej   –   to   jedyna   zasada,   która   wykształciła   się   z   powodów 
ekonomicznych,   niepolitycznych.   Rozumienie   tej   zasady   ulegało   jednak   daleko   idącym 
modyfikacjom. W klasycznej teorii budżetu mówiono o równowadze pełnej, równowadze w 
ujęciu matematycznym. Wydatki budżetu miały ściśle odpowiadać dochodom budżetu. Nie 
wolno   było   uchwalać   budżetów   z   deficytem.   Niepożądane   było   uchwalać   budżetów   z 
nadwyżkami, bo państwo nie powinno pobierać podatków ponad potrzeby wydatkowe. Dość 
długo tak rozumiana równowaga budżetowa była podstawowym kanonem dobrej gospodarki. 
Jednakże w I połowie XX wieku pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego 
nastąpiło odejście od zasady równowagi budżetowej w sensie matematycznym od teorii ścisłej 
równowagi.   Zgodnie   z   doktryną   interwencjonizmu   gospodarczego   w   okresach   załamania 
gospodarczego   państwo   ma   prowadzić   interwencję   gospodarczą   poprzez   budżet.   Ma 
zmniejszyć podatki, aby pozostawić przedsiębiorcom środki potrzebne na restrukturyzację. 
Ma zwiększyć wydatki budżetowe, aby zwiększyć popyt, aby pobudzić gospodarkę. W okresie 
załamania   gospodarczego   państwo   uchwala   budżety  deficytowe,   państwo   zadłuża   się.   Te 
działania   mają   ożywić   gospodarkę,   spowodować   jej   wzrost,   a   w   tym   etapie   państwo 
podwyższa podatki, wycofuje się z ingerencji gospodarczej, a więc zmniejsza wydatki. W 
budżetach   pojawiają   się   nadwyżki,   z   których   spłaca   się   zaciągnięte   wcześniej   długi.   Na 
podstawie tych założeń sformułowano teorię budżetów cyklicznych i równowagi w długim 
czasie, w okresie cyklu koniunkturalnego. W II połowie XX wieku sformułowano jeszcze 
trzecią  teorię  –  teorię   chronicznego deficytu  budżetowego.   Budżety  mogą   być   regularnie, 
systematycznie   uchwalane   z   deficytami.   Państwo   jest   stale   zadłużone.   Na   poczet   spłaty 
starych długów zaciąga się nowe. Inflacja powoduje, że państwo spłaca mniej realnie niż 
wynosi dług. Teoria budżetów cyklicznych i teoria systematycznego deficytu doprowadziły do 
gigantycznego wzrostu długów publicznych. Teoria budżetów cyklicznych jest atrakcyjna na 
papierze. Nigdy nie wiadomo, kiedy nastąpi ożywienie gospodarcze, czy będą nadwyżki i czy 
wystarczą na spłatę wcześniej zaciągniętych długów.

–

zasadę szczegółowości budżetu –

–

zasadę jawności budżetu –

02.03.2014
ZASADA RÓWNOWAGI BUDŻETOWEJ
Pod wpływem gigantycznego wzrostu długu publicznego w teorii nastąpił nawrót, pojawiły się 
koncepcje neoliberalne, domagające się zachowania ścisłej równowagi budżetowej. Trudno jednak 
zrealizować je w krótkim okresie czasu. W prawie europejskim wprowadzono dwa ograniczenia:

1. Deficyt budżetowy- różnica miedzy dochodami a wydatkami budżetu na dany rok nie powin-

na przekraczać 3 % produktu krajowego brutto. Przekroczenie tego poziomu powoduje, że 
państwo, członek UE, jest obejmowane specjalną procedurą, nadmiernego deficytu budżeto-
wego. W  chwili obecnej Polska jest objęta taką procedurą. Przez ogromną większość okresu 
Polska przekraczała poziom budżetu europejskiego. 

2. Państwowy dług publiczny- nie może on przekraczać 60 % produktu krajowego brutto. Prawo 

polskie nie ogranicza deficytu budżetowego, stanowi jedynie, że różnica między dochodami, a 
wydatkami budżetu jest bądź nadwyżką, bądź deficytem i określa źródła finansowania deficy-
tu. 

31 / 59

Konstytucja z 1997 roku ogranicza natomiast wysokość państwowego długu publicznego. Nie może 
ona przekroczyć 60 % produktu krajowego brutto. Polska jako pierwsze państwo wprowadziła to 
ograniczenie do Konstytucji, do aktu prawnego najwyższej rangi. Na straży tego ograniczenia stoją 
tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne, uregulowane w ustawie o finansach publicznych. 
Określono w tej ustawie 3 progi:

1. Gdy poziom długu do PKB jest większy niż 50% i mniejszy niż 55%. Wówczas restrykcje są 

stosunkowo niewielkie. 

2. Gdy poziom długu jest większy niż 55%, ale mniejszy niż 60%, wówczas restrykcje są daleko 

idące, w szczególności projekt budżetu państwa przedstawiony przez Radę Ministrów na na-
stępny rok powinien być w zasadzie zrównoważony. 

3. Gdy poziom długu wynosi 60% i więcej PKB. Oznacza to już, naruszenie Konstytucji i daleko 

idące sankcje, dla rządu. 

Dług polski przekroczył już drugi próg ostrożnościowy. W roku 2013 rząd zawiesił Parlament na 
wniosek rządu, zawiesił obowiązywanie tych restrykcji. Z formalnego pkt widzenia wszyscy uważają, 
ze niewiele się stało. 

Okazało się, że istniejące w ustawie o finansach publicznych zabezpieczenia są bardzo łatwo 
znoszone. 

Zaciąganie długu publicznego oznacza także życie na konto przyszłych pokoleń. 

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI BUDŻETU
Jest to postulat, aby budżet był ustalany w sposób dostatecznie szczegółowy, a nie w kwotach 
ogólnych. Z budżetu ma szczegółowo wynikać, kto gromadzi dochody, z jakich tytułów i w jakiej 
wysokości, kto dokonuje wydatków, na jakie zadania i w jakich kwotach. Ta zasada zrodziła się z 
powodów politycznych. Parlament miał decydować w sposób szczegółowy o gospodarce finansowej 
państwa. Realizacji zasady szczegółowości budżetu służy klasyfikacja budżetowa. Jest to 
uporządkowany zbiór podziałek budżetowych, w których grupuje się dochody i wydatki, przychody i 
rozchody. 
Polska klasyfikacja budżetowa składa się z następujących podziałek:

a. Części budżetowych- odpowiadają one, bądź wykonawcą budżetu, a więc mają charakter 

podmiotowy, bądź działom administracji rządowej. Te mają charakter przedmiotowy. 

a. Odpowiadają działom, które są związane z rodzajami działalności państwowej. 

b. Rozdziałom- także odpowiadają rodzajom działalności państwowej. 
c. Paragrafom, które wskazują rodzaj dochodu, wydatku, przychodu i rozchodu.

Na poziomie wydatków występują paragrafy tj. zakup sprzętu i uzbrojenia, zakup energii
Na poziomie dochodów- podatek od gier
Istnieje optymalna granica szczegółowości budżetu. Budżety nadmiernie szczegółowe stają się mało 
czytelne.
W Polsce ostatnich lat trwają prace nad tzw. budżetem zadaniowym. Jego istota sprowadza się do 
innego ujęcia wydatków w tych budżetów. Wydatki te, są w pierwszej kolejności dzielone według 
funkcji państwa. 

Odpowiadających podstawowym zadaniom państwa. Następnie dzieli się je na:
- zadania 
-podzadania budżetowe
Określa cele tych zadań oraz mierniki realizacji tych celów. Np. skrócenie czasu rozpatrywania spaw 
przez sądy.

Budżet zadaniowy jest ciągle tylko elementem uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej. 

ZASADA JAWNOŚCI BUDŻETU
Ściśle związana z zasadą jawności finansów publicznych. Jawność budżetu była prekursorką jawności 
finansów publicznych. Budżet ma być jawny, ma być znany obywatelom, jawne są debaty budżetowe, 

32 / 59

debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Budżet jest publikowany w Dzienniku Ustaw, a na 
Ministrze Finansów ciąży szereg obowiązków informacyjnych, ogłasza m.in. raz w roku kwotę 
państwowego długu publicznego i długu skarbu państwa, oraz ich relacje do PKB, czy ogłasza wykaz 
osób, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowej. 

PROCEDURA BUDŻETOWA

Jest to całokształt zasad, postepowania z budżetem określonych przez prawo w ramach tej procedury 
wyróżniamy cztery fazy:

•

Fazę opracowania projektu budżetu

•

Fazę jego uchwalania

•

Fazę wykonywania budżetu

•

Fazę kontroli wykonania budżetu

Opracowanie projektu budżetu- ponieważ budżet ma w Polsce formę ustawy, to jest to opracowywanie 
projektu ustawy budżetowej. Pracę nad projektem budżetu są prowadzone przez władze wykonawczą. 
To one mają odpowiednie kompetencje, wyspecjalizowany aparat technokratyczny, zdolny opracować 
ten projekt i posiadający odpowiednie informacje. Główny ciężar prac spoczywa na Ministrze 
Finansów. Prace nad projektem budżetu na rok przyszły rozpoczynają się w Ministerstwie Finansów 
już w marcu, kwietniu roku poprzedzającego rok budżetowy. Szacuje się wówczas podstawowy w 
wielkości makro ekonomicznej wzrost PKB, poziom zatrudnienia, wielkość inflacji, kurs złotego itd. 
W maju, czerwcu Minister Finansów wydaje tzw. notę budżetową, rozporządzenie, w którym określa 
szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Materiały te, 
opracowują dysponenci części budżetowych, a więc ministrowie, wojewodowie, oraz tzw. dysponenci 
pozarządowych części budżetowych, np. Kancelaria Sejmu, Senatu, Prezydenta, Trybunał 
Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Rzecznik Praw Obywatelskich. Dysponenci części budżetowych 
przedkładają Ministrowi Finansów projekty dotyczące ich części- planują głównie wydatki tych 
części, bo ich dochody są bardzo niewielkie. Ogromna część dochodów jest gromadzona przez 
Ministerstwo Finansów, to ono przede wszystkim planuje dochody budżetu. Przedłożone przez 
ministrów projekty ich części budżetowych są poddane tzw. rokowaniem budżetowym z Ministrem 
Finansów. Minister Finansów musi dopasować żądania ministrów do przewidywanych dochodów, to 
on musi zrównoważyć projekt budżetu na założonym poziomie. Nie podlegają rokowaniom projekty 
części budżetowych pozarządowych. Są wstawiane do projektu ustawy budżetowej, w kwotach 
zgłaszanych przez dysponentów. Rząd pisze jedynie uwagi, w których ocenia te propozycje i 
przedkłada wraz z projektem ustawy budżetowej Sejmowi. 
Po zakończeniu rokowań budżetowych Minister Finansów przygotowuje projekt budżetu, jest on 
opracowywany m.in. na podstawie wieloletniego planu finansowego państwa i uchwalanych przez 
Radę Ministrów założeń, do projektu ustawy budżetowej. Rada Ministrów rozstrzyga także 
ostatecznie kwestię nieuregulowane, nierozstrzygnięte w trakcie rokowań budżetowych. 

Zgodnie z artykułem 221 konstytucji, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, 
podobnie jak ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. To cecha 
charakterystyczna dla tej ustawy. Żaden inny podmiot wyposażony w prawo inicjatywy 
ustawodawczej nie może przedłożyć projektu ustawy budżetowej. Konstytucja silnie chroni to, co jest 
związane z finansami publicznymi.

Zgodnie z artykułem 222 Konstytucji Rada Ministrów przekłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej, 
na rok następny, najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Konstytucja określa 
termin przedłożenia projektu tej ustawy, jak w przypadku żadnej innej ustawy. W wyjątkowych 
przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu tej ustawy.
Do projektu ustawy budżetowej zgodnie z ustawa o finansach publicznych rząd przedkłada obszerne 
uzasadnienie. Dotyczy ono nie tylko kwot dochodów i wydatków, ale całej sytuacji gospodarczej w 
państwie. Zawiera np. dane o projektowanych, przewidywanych wielkościach makroekonomicznych, 
jak np. przewidywane PKB, poziom bezrobocia, stopę inflacji, kurs złotego. Zawiera także strategię 
zarządzania długiem publicznym, czy budżet zadaniowy. Skierowanie projektu ustawy budżetowej do 
Sejmu rozpoczyna następny etap procedury budżetowej, uchwalanie budżetu. 
Faza uchwalenia
Projekt ustawy budżetowej jest rozpatrywane  Sejmie w 3 czytaniach tak jak inne ustawy, ale pierwsze 
czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu, nie w Komisjach Sejmowych. W 

33 / 59

trakcie pierwszego czytania przedstawiciel rządu często Premier, ale najczęściej Minister Finansów 
wygłasza tzw. expose budżetowe. Przedstawia projekt jego założenia. Po expose ma miejsce debata 
budżetowa, w sprawie ogólnych zasad projektu tej ustawy. Jeśli projekt nie zostanie na tym etapie 
odrzucony to trafia do komisji sejmowych. Cechą szczególną prac w Komisjach jest to, że projektem 
ustawy budżetowej zajmują się niemal wszystkie komisje sejmowe, każda przydzielonym jej 
fragmentem tej ustawy. Koordynatorem tych praw, czuwającym nad całością jest Komisja Finansów 
Publicznych. W Komisjach projekt jest szczegółowo analizowany, przedstawiciele rządu udzielają 
rozmaitych wyjaśnień i formułuje się propozycje rozmaitych poprawek. Jest ich z zasady bardzo dużo, 
ale propozycje te, są głosowane na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych. Komisja Finansów 
Publicznych sporządza sprawozdanie z przebiegu prac w komisjach i występuje z wnioskiem przyjęcia 
projektu ustawy bez poprawek, bądź przyjęcia projektu ustawy budżetowej z poprawkami. Nie może 
wnioskować, o odrzucenie projektu ustawy budżetowej. Po zakończeniu prac w Komisjach 
przygotowaniu sprawozdania z przebiegu tych prac, projekt ustawy budżetowej jest kierowany do 
drugiego czytania na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
W drugim czytaniu Komisja Finansów publicznych przedstawia swoje sprawozdanie, następnie 
posłowie mogą zgłaszać poprawki. Jeśli zgłoszono w drugim czytaniu poprawki, to projekt ustawy 
budżetowe, albo jest ponownie kierowany do Komisji Sejmowych, albo do trzeciego czytania.
Jeśli projekt ponownie skierowano do Komisji to Komisje rozpatrują poprawki i Komisja Finansów 
Publicznych sporządza dodatkowe sprawozdanie. 
W trzecim czytaniu przedstawia się dodatkowe sprawozdanie Komisji, albo referuje poprawki 
zgłoszone w drugim czytaniu i przechodzi do głosowania. Głosuje się najpierw, każdą poprawkę 
odrębnie, a na końcu cały projekt ustawy. Sejm uchwala ustawę budżetową zwykłą większością 
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a więc zwykłą większością głosów. 
Uchwalona ustawa budżetowa jest przekazywana Marszałkowi Senatu. W Senacie jest w pierwszej 
kolejności kierowana do Komisji Senackich. Rolę wiodącą pełni Komisja Gospodarki Narodowej i 
Finansów Publicznych. Po zakończeniu praw w Komisjach ustawa budżetowa trafia na posiedzenie 
plenarne Senatu. Senat może przyjąć ustawę budżetową bez poprawek, bądź uchwalić do niej 
poprawki. Nie może jej odrzucić, na zajęcie stanowiska Senat ma zgodnie z art. 223 Konstytucji 20 
dni na zajęcie stanowiska w sprawie stawy budżetowej. Jeśli Senat uchwalił poprawki to ustawa trafia 
ponownie do Sejmu. Jeśli Sejm nie odrzuci poprawek senackich bezwzględną większością głosów 
przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów to uważa się je, za przyjęte.

09.03.2014
Marszałek Sejmu przedstawia ustawę budżetową Prezydentowi. Prezydent zgodnie z art. 224 
Konstytucji nie może ustawy budżetowej zawetować. Ma obowiązek podpisania tej ustawy w terminie 
7 dni od dnia  jej przedstawienia, nie 21 jak to się dzieje w przypadku innych ustaw. Jeśli Prezydent 
ma wątpliwości co do zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją to może ją skierować do Trybunału 
Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek wydać orzeczenie w tej sprawie w ciągu 2 
miesięcy od dnia złożenia wniosku i to jedyny przypadek kiedy prawo art. 224 ust. 2 Konstytucji 
określa termin rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. W reszcie z art. 225 Konstytucji 
wynika prawo Prezydenta do rozwiązania Sejmu, a  tym samym i Senatu, jeśli w ciągu 4 miesięcy od 
przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, ustawa budżetowa nie zostanie mu przedłożona do 
podpisu. Konstytucja wyznacza zatem Parlamentowi okres 4 miesięcy na pracę nad ustawą 
budżetową. Jeśli prace te, nie zostaną zakończone w tym terminie to Prezydent w ciągu 14 dni może 
skrócić kadencję Sejmu i Senatu. Ustawa budżetowa jest jedną z najważniejszych ustaw dla 
funkcjonowania państwa, dlatego w Konstytucji określa się szereg terminów budżetowych, 
dyscyplinujących różne organy władzy publicznej. Mają one doprowadzić do uchwalenia w 
odpowiednim czasie budżetu. Państwo nie może pozostawać bez budżetu. 

Tymczasowa gospodarka finansowa
Nie rzadko zdarza się tak, że rozpoczął się rok budżetowy, a ustawa budżetowa nie weszła jeszcze w 
życie. Przyczyny opóźnień prac mogą być bardzo różne, bo np. zmieniła się koalicja sprawują0ca 
władzę, mogą się zdarzać różne nieprzewidziane wcześniej okoliczności, no. Klęska żywiołowa 
wielkich rozmiarów, np. powódź z 1997, albo niekorzystne zmiany w polityce międzynarodowej. 
Prawo polskie przewiduje dwa rozwiązania, które mogą być stosowane w tych szczególnych 
przypadkach:

1. Prowizorium budżetowe- jest planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów 

uchwalanych na okres krótszy niż rok budżetowy. W praktyce polskiej prowizoria były naj-

34 / 59

częściej uchwalane na kwartał. Zgodnie z art. 219 ustęp 3 Konstytucji prowizoria są uchwala-
ne w wyjątkowych przypadkach. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się 
odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej, ale ustawy o prowizoriach bu-
dżetowych są w praktyce uchwalane bardzo rzadko. Ostatnia taka ustawa dotyczyła pierwsze-
go kwartału roku 1992. Prowizorium budżetowe obowiązuje do czasu upływu terminu na jaki 
zostało uchwalone, albo do czasu wejścia w życie ustawy budżetowej, bo prace nad tą ustawą 
trwają mimo uchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym. drugie rozwiązanie polega na 
tym, ze jeśli ustawa budżetowa, albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie 
w dniu rozpoczęcia roku budżetowego to Rada Ministrów zgodnie z art. 219 ust 4 Konstytucji 
prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie projektu ustawy, bądź budżetowej, 
bądź o prowizorium budżetowym. 

2. Prowadzenie gospodarki finansowej państwa na podstawie projektu ustawy

Fazy wykonywania budżetu w ramach tej fazy dokonywane są czynności dwojakiego rodzaju. 
Po pierwsze gromadzi się dochodu budżetowe, dokonuje wydatki budżetowe, dokonuje 
rozchodów i pozyskuje przychody. Jest to wykonywanie budżetu w ścisłych tego słowa znaczeniu 
(sensu stricto), ale po drugie dokonuje się także różnych czynności instrumentalnych niezbędnych 
dla wykonywania budżetu sensu stricto, np. ustala podstawy planistyczne wykonania budżetu, 
dokonuje zmian budżetowych, czy blokuje wydatki budżetowe. Te czynności o charakterze 
pomocniczym oraz czynności wykonywania budżetu sensu stricto stanowią wykonywanie budżetu 
sensu largo w szerokim tego słowa znaczeniu. W fazie wykonywania budżetu kompetencje należą 
głównie do władzy wykonawczej, zgodnie z art. 146 pkt. 6 Konstytucji Rada Ministrów kieruje 
wykonaniem budżetu państwa. Nieliczne tylko czynności należą do władzy ustawodawczej, 
niekiedy np. komisja sejmowa, właściwa do spraw budżetu wyraża zgodę na blokowanie 
wydatków budżetowych. W przypadku zagrożenia równowagi  budżetowej. Wykonawców 
budżetu można podzielić na dwie grupy:
- wykonawców pośrednich, którzy kierują wykonaniem budżetu, sprawują nadzór i kontrolę nad 
podległymi im jednostkami organizacyjnymi i są to Rada Ministrów, Ministrowie, wojewodowie, 
kierownicy urzędów centralnych i inni oraz 
-wykonawców bezpośrednich, są to państwowe jednostki organizacyjne najczęściej jednostki 
budżetowe, które dokonują wydatków budżetowych i gromadzą dochody budżetu. Szczególną rolę 
w procesie wykonywania budżetu odgrywa aparat bankowy, sprawujący bankową obsługę 
wykonania budżetu. W przypadku budżetu państwa obsługę te sprawuje Narodowy Bank Polski, a 
w pewnym zakresie bank gospodarstwa krajowego. NBP jest bankiem państwa, prowadzi szereg 
rachunków bankowych na których gromadzi się dochody budżetu i z których dokonuje się 
wydatków. 

Obowiązuje zasada rozdzielenia wydawania dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania. 
Umożliwia to kontrolę w prawidłowości dyspozycji płatniczych oraz zapobiega nadużyciom 
finansowym. 

PODSTAWY PLANISTYCZNE WYKONYWANIA BUDŻETU PAŃSTWA

Aby wykonanie budżetu państwa było możliwe po ogłoszeniu ustawy budżetowej musza być 
zatwierdzone plany finansowe państwowych jednostek organizacyjnych oraz ustalony 
harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu, a więc podstawy planistyczne wykonania 
budżetu. Po ogłoszeniu ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przekazują podległym 
im jednostkom informacje o przypadających im ostatecznych kwotach dochodów i wydatków. W 
budżetach kwoty te są ustalane zbiorczo. Po ich uchwaleniu muszą być rozbite między 
poszczególne jednostki. 
Na podstawie tej informacji poszczególne jednostki zatwierdzają własne plany finansowe. Po 
ogłoszeniu ustawy budżetowej Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części 
budżetowych opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa. Dla 
poszczególnych miesięcy ustala prognozy dochodów i wielkość planowanych do sfinansowania 
wydatków. Chodzi o zachowanie właściwych proporcji dochodów i wydatków w poszczególnych 
miesiącach. 

GROMADZENIE DOCHODÓW BUDŻETOWYCH

Zasadniczą cześć dochodów budżetowych pobierają organy podległe Ministrowi Finansów. Organy 

35 / 59

skarbowe i celne, bo to one pobierają podatki, które stanowią około 90% dochodów budżetu. 
Podstawą poboru dochodów budżetowych są odpowiednie przepisy różnych ustaw zwłaszcza ustaw 
podatkowych. Nie są postawą poboru dochodów budżetowych postanowienia ustawy budżetowej. 
zamieszczenie w budżecie dochodów z określonego tytułu nie stanowi podstawy roszczeń państwa 
wobec osób trzecich, ani zobowiązań tych osób trzecich wobec państwa. Wykonawcy budżetu mają 
obowiązek pobierać dochody budżetowe w terminach i na zasadach wynikających z przepisów 
dotyczących tych dochodów. Nie osiągnięcie zaplanowanych w budżecie dochodów nie rodzi skutków 
prawnych, takie skutki rodzi natomiast zaniechanie ustalania należności państwowych, ich ustalanie 
lub dochodzenie poniżej prawidłowo określonych kwot, ich niezgodne z przepisami umarzanie, albo 
dopuszczenie do ich przedawnienia. Te czyny stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 
Pozostałe jednostki organizacyjne gromadzą niewielkie dochody budżetowe, wiążące się z zakresem 
działania tych jednostek. Zgromadzone przez nie dochody są odprowadzane na rachunki bankowe, 
inaczej rzecz się ma z dokonywaniem wydatków budżetowych. 

Podmioty dokonujące wydatków budżetowych są nazywane dysponentami budżetowymi. 
Występują trzy stopnie dysponentów budżetowych:

•

Dysponenci części budżetowych, dysponenci główni, to ministrowie, wojewodowie, kie-
rownicy pozarządowych części budżetowych (szef kancelarii sejmu, prezydenta), i niektó-
rzy inni. 

•

Dysponenci drugiego stopnia to kierownicy jednostek organizacyjnych podlegli bezpo-
średnio dysponentom głównym (dysponenci pierwszego stopnia). 

•

Dysponenci trzeciego szczebla to kierownicy jednostek organizacyjnych podlegli bezpo-
średnio dysponentom stopnia drugiego, bądź podlegli bezpośrednio dysponentowi głów-
nemu. Wówczas nie ma dysponenta drugiego stopnia. 

Środki na wydatki budżetowe są przekazywane hierarchicznie, dysponenci pierwszego stopnia 
przekazują je odpowiednio, bądź dysponentom stopnia drugiego, jeśli istnieją, bądź dysponentom 
stopnia trzeciego. 

W toku dokonywania wydatków budżetowych obowiązuje szereg rygorów budżetowych. 
Wydatki te, musza być dokonane z zachowaniem następujących zasad:

 W granicach kwot określonych w planie finansowym. Tylko wyjątkowo wydatki nieprzewi-

dziane mogą być dokonane bez względu na poziom środków przewidzianych na dane zadanie. 
Dotyczy to wydatków wynikających z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych. Zasa-
da praworządności wymaga dokonania tych wydatków. 

 wydatki winny być dokonane zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Nie wolno ich dokonać 

na inne zadanie

 wydatki winne być dokonywane w sposób celowy, muszą służyć bezpośrednio wykonaniu za-

dania na które zostały przeznaczone

 muszą być dokonane w sposób oszczędny
 z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów

Naruszenie tych zasad dokonania wydatków stanowi na ogół naruszenie dyscypliny finansów 
publicznych. Wydatki budżetowe wiążą bowiem wykonawców budżetu. Zaplanowane w budżecie 
wydatki budżetowe mogą być niekiedy blokowane. Blokada wydatków oznacza czasowy bądź 
definitywny zakaz dokonania wydatków. Wyróżnia się dwa rodzaje blokady wydatków:

o blokadę sankcyjną

 

 - jest stosowana w przypadku pewnych nieprawidłowości, np. niegospodar-

ności jednostki, stwierdzenia nadmiaru środków finansowych, albo nieprzestrzegania zasad 
gospodarki finansowej. Decyzję o blokadzie środków może podjąć Minister Finansów, w za-
kresie całego budżetu, bądź dysponent części budżetowej, w zakresie własnej części.  

o blokadę z powodu zagrożenia wykonania ustawy budżetowej

 

 - jest dokonywane przez Radę 

Ministrów. Po uzyskaniu zgody Komisji Sejmowej właściwej do spraw budżetu. Ta blokada 
jest w praktyce stosowana rzadko. 

Dysponenci wydatków budżetowych nie mają obowiązku dokonania tych wydatków w pełnych 
kwotach, jest to jedynie upoważnienie do dokonania wydatków. Zdarza się dość często, że wydatki 
wykonane są niższe, niż planowane, a wyjątkowo nie są dokonane wcale. Nie zrealizowane kwoty 
wydatków budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego. Co do zasady nie mogą być dokonane 
w następnym roku budżetowym. Upoważnienie do dokonania wydatków wygasa z końcem roku 

36 / 59

budżetowego. Rada Ministrów może jednak w drodze rozporządzenia określić wykaz wydatków nie 
wygasających, a  więc takich, które będą mogły być dokonane w następnym roku, ale na poczet 
budżetu roku minionego. Określa terminy w których te wydatki mogą być dokonane. 

ZMIANY BUDŻETOWE

W ciągu roku budżetowego niejednokrotnie rodzi się potrzeba dokonania różnych zmian w 
uchwalonych w budżecie wydatkach. Jednym ze sposobów wprowadzania takich zmian jest 
nowelizacja ustawy budżetowej. w trakcie roku budżetowego Sejm uchwala ustawę nowelizującą 
ustawę budżetową, ale to są rzadkie przypadki, choć dokonane nowelizacji ustawy budżetowej w 
poprzednim roku. Oprócz tego pewne uprawnienia w zakresie zmiany budżetu posiadają także 
wykonawcy budżetu, mogą zmienić budżet, bądź dokonując przeniesień wydatków budżetowych, 
bądź rozdysponowując rezerwy budżetowe.

 

22.03.2014
Wyroznia się dwa rodzaje zmian:
- przeniesienie wydatków budżetowych
- wykorzystanie rezerw budżetowych
Uprawnienia do dokonywania tych zmian posiadają różni wykonawcy budżetu,
-przeniesienie wydatków budżetowych polega na tym, ze zmniejsza się o jakaś kwotę wydatek bądź 
wydatki budżetowe i jednocześnie zmniejsza o pewną kwotę jeden bądź wiele wydatków 
budżetowych i jednocześnie zwiększa o tę samą kwotę inny wydatek lub wydatki budżetowe bądź 
tworzy nowe wydatki lub wydatek budżetowy.  Przeniesienie wydatków nie zmienia zatem łącznej 
kwoty wydatków ale zmienia ich strukturę, rodzaje dokonywanych wydatków. Przeniesień dokonuje 
się zawsze między tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej np. z części 19 obrona 
narodowa do części 25 wymiar sprawiedliwości .
Ponieważ przeniesienia zmieniają strukturę wydatków budżetu są silnie obwarowane kompetencyjnie 
im wyższa podziałka klasyfikacji budżetowej tym wyższy organ administracji np. przeniesień między 
częściami budżetowymi może dokonywać Rada Ministrów i tylko w przypadku wprowadzenia stanu 
nadzwyczajnego a przeniesień między rozdziałami a więc podziałką niższą o 2 szczeble może 
dokonywać dysponent części budżetowej. W wyniku przeniesień nie można zwiększyć wydatków na 
wynagrodzenia.
-Rezerwy budżetowe są to zaplanowane w uchwalonym budżecie po stronie wydatkowej środki, 
których przeznaczenie nie jest wówczas w pełni określone. Jest  ono określane przez dysponenta 
rezerwy w trakcie rozdysponowania. W ciągu roku budżetowego. Wykorzystanie rezerw nie zwiększa 
łącznej kwoty wydatków budżetowych.

 Istnieja dwa rodzaje rezerw:
- ogólne, które mogą być przeznaczone na jakiekolwiek wydatki budżetowe 
- celowe, które mogą być wykorzystane jedynie na cel określony nazwą rezerwy np. rezerwa na 
wzrost wynagrodzeń.
Rezerwą ogólną budżetu państwa dysponuje Rada Ministrów a z jej upoważnienia także prezes 
Rady Ministrów i minister finansów do określonych kwot.
Rezerwami celowymi dysponuje w zasadzie minister finansów z wyjątkiem rezerwy na wzrost 
wynagrodzeń, którą dysponuje Rada Ministrów. Przeniesienia wydatków budżetowych i 
wykorzystanie rezerw budżetowych są instrumentami uelastyczniającymi wykonanie budżetu 
państwa.

KONTROLA WYKONANIA BUDŻETU – OSTATNIA FAZA PROCEDYRY BUDŻETOWEJ
Wykonanie budżetu podlega kontroli sejmu, nie uczestniczy w tym postępowaniu Senat. Kontrola 
wykonania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem kompetencji Parlamentu do uchwalania budżetu, w 
wykonaniu tej kontroli wspomaga Sejm Najwyższa Izba Kontroli.
Faza kontroli wykonania budżetu rozpada się na dwa stadia. 
1) sporządzenie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej 
2) kontrola właściwa. 
Wszystkie czynności wykonania budżetu są rejestrowane, ewidencjonowane w rachunkowości 
budżetowej.  na podstawie tych danych sporządza się sprawozdania budżetowe. Istnieją różne rodzaje 
sprawozdań. 

37 / 59

- okresowe np. miesięczne, kwartalne, roczne
Wykonanie budżetu danego roku podlega kontroli po zakończeniu pierwszej połowy roku.  Minister 
finansów do 10.09 roku budżetowego przedstawia komisji właściwej do spraw budżetu informację o 
przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze. Po zakończeniu roku budżetowego sporządzane 
jest sprawozdanie roczne. Winno ono być opracowane w takim samym stopniu szczegółowości i 
układzie jak w ustawie budżetowej i winno zawierać objaśnienie różnic między budżetem 
uchwalonym a wykonanym. Do sprawozdania dołącza się cały szereg informacji np. o zbiorczym 
wykonaniu budżetów samorządowym, albo o cenę realizacji w jakości makro – ekonomicznych.
Zgodnie z art. 226 RM przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z 
informacją o stanie zadłużenia państwa w Ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, a więc 
do 31 Maja. W Sejmie sprawozdanie jest kierowane do poszczególnych komisji Sejmowych. Zajmują 
się nimi niemal wszystkie komisje, każda tym fragmentem budżetu przy którym pracowała przy 
uchwalaniu budżetu. Sprawozdanie jest kierowanie także do NIK- U , który przygotowuje analizę 
wykonania budżetu państwa. W poszczególnych komisjach bada się szczegółowo obydwa dokumenty. 
Rolę wiodącą w pracach nad sprawozdaniem pełni komisja finansów publicznych, to ona 
przygotowuje sprawozdanie z przebiegu prac nad sprawozdaniem rządowym i występuje z wnioskiem 
o przyjęcie bądź odrzucenie sprawozdania rządowego oraz z wnioskiem w przedmiocie absolutorium . 
Na posiedzeniu plenarnym sejmu przedstawiciel komisji finansów publicznych informuje, przedstawia 
sprawozdanie komisji , przedstawia opinie NIKu w przedmiocie absolutorium. Sejm zgodnie z art. 
226.2 konstytucji rozpatruje przedłożone przez RM sprawozdanie i podejmuje uchwałę o udzieleniu 
lub o odmowie udzielenia RM absolutorium , w terminie od 90 dni od przedlożenia Sejmowi 
sprawozdania rządowego. Udzielenie absolutorium zwalnia RM od odpowiedzialności za wykonanie 
ustawy budżetowej na dany rok. Sejm akceptuje, a udzielenie absolutirum zamyka wszelkie prace z 
budżetem danego roku. W praktyce Sejm na ogół udziela absolutorium , przypadki nie udzielenia 
absolutorium są niezwylke rzadkie ostatni przypadek dokonania ustawy budzetowej na rok 1992.. 
Konstytucja 1997 nie określa skutków prawnych nie udzielenia rządowi absolutorium ale owo nie 
udzielenie może prowadzić do wystąpienia z wnioskiem o wotum nieufności wobec RM.może być 
także powodem postanowienia członków Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu. Złe wykonanie 
ustawy bużetowej może być deliktem konstytucyjnym.
GOSPODARKA FINANSOWA BUDRZETU PAŃSTWA.
W państwach współczesnym drugim podmiotem publicznym sprawującym władze I prowadzącym 
wlasna gospodarke finansowa są  jednostki samorządu terytorialnego.Zgodnie z Art 5 ustep 1 
konstytucji ustrój Terytorialny RP polskiej zapewnia decentralizację władzy publlicznej.W Art 16 
ustęp 2 konstytucji stanowi natomiast że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy 
publicznej. przysługującą mu istotną część zadań publicznych na mocy ustaw wykonuje we własnym 
imieniu I na własną odpowiedzialność.
Zasada samodzielności samorządów jest także podkreslona w art. 165.2 Konstytucji a jednym z jej 
przejawów jest samodzielność finansowa normowana w art. 167. od 1999 .
samorzad terytorialny funkcjonuje w Polsce na 3 szczeblach
- w gminach które sa podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego,jest ich w polsce około 
2,5 tyś na szczeblu powiatów których jest około 3 tyś I na szczeblu województw których jest 
16.Jednostki Samorządu Terytorialnego prowadzą własną gospodarkę finansowąsamodzielnie na 
podstawie budzetu.   kazda jednostka  samorządu terytorialnego ma wlasny budzet, a więc jest ich 
niecałe 3 tyś. Budzet jednostki Samorządu Terytorialnego jest zgodnie z ustawa o finansach 
publicznych rocznym planem dochodów I wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki 
.Uchwalonym w formie uchawly budżetowej, uchwaly!!nie ustawy Na rok budżetowy. Rokiem 
budżetowym jest rok kalendarzowy, rozmiary gospodarki finansowej samorządów są znacznie 
mniejsze niż gospodarki finansowej panstwa, tzw sektor samorządowy obejmuje około 33-34% 
wydatków sektora finansow publicznych.
WYDATKI BUDZETOW SAMORZADOWYCH
są ściśle związana z zadaniami publicznymi przypisanymi samorządom poszczególnych szczebli przez 
ustawy . gminy powiaty i województwa mogą dokonywać wydatków, jedynie na te zadania które 
zostały im przypisane ustawami. Zgodnie z art. 166 jednostki samorządu terytorialnego wykonują 
zadania dwojakiego rodzaju.* Zadnia własne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty 
samorządowej, czyli zadania określane w ustawach, których katalogi są wymieniane w ustawach 
ustrojowych,np.samorządzie gminnym,powiatowym I wojewódzkim.  owe rodzaje są dookreślane w 
różnych przedmiotowo ustawach.
Drugi rodzaj to tzw. *zadania zlecone w tym zadania zlecone ustawami. W tym zadania z zakresu 

38 / 59

administracji rządowej, zadania zlecane Jednostkę Samorządu Terytorialnego  można podzielić na 
dwie grupy:

- Zadania zlecane ustawami, : to najczęściej zadania z zakresu administracji rządowej.

- zadania zlecane w drodze porozumienia

Zadania zlecone  to najczęściej zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z Art 196 ustęp 2 
konstytucji , jeśli to wynika z uzasadnionych potrzeb państwa ustawa może zlecić jednostce Samorzą-
du Terytorialnego wykonanie innych zadań publicznych innych niż zaspokojenie potrzeb wspólnoty 
samorządowej np. Z przeprowadzeniem wyborów.

Ów podział zadań ma istotne znaczenie z punktu widzenia gospodarki finansowej samorządów. 
Zadania własne samorządów są finansowane z tzw. Dochodów własnych i subwencji . Organy 
samorządu terytorialnego mają pełną swobodę w zakresie wykonywania,tych zadań. Tylko 
niektóre, nieliczne zadania własne są dofinansowywane dotacjami celowymi. Kontrola 
regionalnych izb obrachunkowych wykonywania tych zadan(izb) jest prowadzona jedynie na 
podstawie kryterium legalności, zgodności z prawem. Zadania zleconych samorządom są 
natomiast finansowane co do zasady dotacjami  celowymi najczęściej z budżetu państwa, dla 
realizacji tych zadań  sporządza się plan finansowy, który jest jednym z wyodrębnionych 
elementów budżetu samorządowego. Kontrola wykonania zadań zleconych z zakresu 
administracji rządowej jest sprawowana nie tylko na podstawie kryterium legalności ale 
dodatkowo także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. 
wydatki co do zasady sa przedmiotem regulacji prawa administracyjnego.

DOCHODY JEDNOSTEK SAMORZADU TERYTORIALNEGO.
zgodnie z art. 167.2 Konstytucji z 1997r. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

•

dochody własne

•

subwencje ogólne

•

dotacje celowe z budżetu państwa

Z ust 3. Art. 167 wynika, że źródła dochodów samorządów są określone w ustawie, ma to zapewnić 
stabilność dochodów samorządów. Ustawą normującą obecnie dochody samorządów jest ustawa o 
dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku . z art. 167.1 i 4. Konstytucji wynika 
zasada adekwatności , odpowiedniości dochodów przyznanych samorządom do przypadających im 
zadań. Jednostkom samorządu terytorialnego należy zapewnić taki poziom ich dochodów aby 
umożliwiły wykonywanie przypisanych im zadań. Szczegółowe regulacje dotyczące dochodów 
samorządu są zawarte w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W ustawie tej 
wyróżniono 2 grupy tych dochodów:

*dochody zwyczajne, do których zaliczono dochody własne, subwencje ogólną i dotacje 

celowe     z budżetu państwa oraz
 

*dochody nadzwyczajne, do których zaliczono środki pochodzące z budżetu UE, środki 
  

  pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, inne środki określone 

w 

 

  odrębnych przepisach.

W doktrynie dokonuje się jeszcze innego podziału dochodów samorządu, wyróżnia się:
-  dochody własne

-  dochody rozliczeniowe w tym subwencje ogólne I dotacje oraz

-  dochody zwrotne nazywane przez ustawodawce przychodami.

Dochody własne samorządów są to dochody Płynące ze źródeł przyznane samorządom bezterminowo 
ustawami.

39 / 59

Do dochodów własnych zalicza się:

               - wpływy z podatków w tym z podatków i opłat lokalnych. W chwili obecnej wpływy z po-
datków                    

 mają jedynie gminy. Płynom one z podatku od nieruchomości będącym naj-

istotniejszym     

źródłem podatkowym dochodów gmin,

             - podatku od środku transportowych,

- podatku rolnego, leśnego I niektórych innych pobieranych przez gminy oraz
- podatku od spadków i darowizn,
- podatku od czynności cywilno-prawnych I niektórych innych pobieranych przez urzędy skarbowe i 
przekazywanych gminom.(jednym samorządem są gminy są podstawową jednostką Samorządu 
Terytorialnego
- wpływy z opłat, są pobierane przez wszystkie szczeble samorządów
- dochody z majątku jednostek samorządu terytorialnego, płynące w postaci czynszów najmu i 
dzierżawy czy ze sprzedaży niektórych składników mienia samorządowego.
- dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów 
budżetowych. 
- udziały, określony % wpływów w podatku dochodowym od osób fizycznych i w podatku 
dochodowym od osób prawnych. Udziały w tych dwóch podatkach państwowych przysługują 
samorządom wszystkich szczebli w określonym % od wpływów odpowiednio mieszkańców gminy, 
powiatu czy województwa, bądź podmiotów mających siedzibę na terenie danej gminy, powiaty, 
województwa. 
- 5 % wpływów związanych z wykonaniem zadań administracji rządowej
- odsetki od środków finansowych na rachunkach bankowych jak darowizny w postaci finansowej czy 
jak wpływy samoopodatkowania mieszkańców danej wspólnoty.

      Dochody własne pokrywają część wydatków tych jednostek. Najlepiej wyposażone w te dochody są 

gminy, najsłabiej powiaty.
-dochody rozliczeniowe w tym subwencje ogólne i dotacje
 -dochody zwrotne nazywane przez ustawodawcę przychodami. 

40 / 59

06.04.2014
Dotacje i subwencje określa się niekiedy w doktrynie mianem transferów, bądź dochodów rozliczeniowych. Są to 
określane co roku kwoty pieniędzy, przyznawane na ogół, lecz nie tylko z budżetu państwa. 

•

Różnią się miedzy sobą. Subwencja jest na ogół transferem o charakterze ogólnym, a więc nie jest związana z 
określonym celem w finansowaniu którego ma służyć. W przeszłości jednak bywały subwencje celowe, np. 
subwencja oświatowa. Współcześnie prawo przewiduje jedynie subwencję ogólną.

•

 Drugą cechą subwencji jest to, że jest przyznawana w oparciu o kryteria zobiektywizowane, nie zależy od 
woli przyznającego subwencję. 

•

Po trzecie nie wykorzystane środki subwencji do końca roku budżetowego nie podlegają zwrotowi do budżetu 
państwa. 

•

 Wreszcie ostatnia cecha pozostająca w związku z pierwsza, wyraża się w tym, że o przeznaczeniu subwencji 
decydują samodzielnie organy stanowiące samorząd. 

Dotacje celowe są natomiast przyznawane jak wynika z nazwy na określony cel. Organy samorządowe są związane tym 
celem. Wykorzystane na inny cel podlegają zwrotowi do budżetu z którego były przyznane. 
Po drugie dotacje celowe są często przyznawane uznaniowo, choć niekiedy stosuje się pewne kryteria 
zobiektywizowane, są silnym instrumentem działania działalnością podmiotu dotowanego przez podmiot dotujący. 
Po trzecie niewykorzystane do końca roku środki dotacji podlegają zwrotowi do budżetu z którego były udzielone. 

•

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa subwencję ogólną. Subwencja ta 
dzieli się na trzy części, dla każdej z tym części ustala się inne zasady jej obliczania. W gminach i powiatach 
subwencja ogólna dzieli się na część wyrównawczą, kryterium na podstawie którego jest obliczana stanowią 
dochody podatkowe danej gminy, powiatu, na jednego mieszkańca. 

•

Druga część powiatów i gmin to część równoważąca. Kryterium jej przydziału jest sytuacja finansowa 
jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza wysokość wydatków na pomoc społeczną. 

•

Wreszcie trzecia część subwencji ogólnej w gminach i powiatach to część oświatowa. Jest obliczana na 
podstawie algorytmu , w którym stosuje się różne kryteria, jak np. ilość uczniów w tym uczniów 
niepełnosprawnych, typy i rodzaje szkół , stopnie awansu zawodowego nauczycieli i inne.

1. W województwach subwencja ogólna dzieli się na część wyrównawczą i oświatową, są obliczane na 

podstawie takich samych kryteriów, jak dla gmin i powiatów, 

2. oraz część regionalną, jest obliczana na podstawie kryteriów makroekonomicznych, np. stopa bezrobocia, czy 

PKB na jednego mieszkańca.

Nazwy części subwencji ogólnej nie wiążą samorządów, służą jedynie wyliczeniu kwoty subwencji ogólnej. O 
przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące w samorządzie. System dotacji celowych przyznawany 
samorządom jest bardzo rozbudowany. Dotacje te są najczęściej przyznawane z budżetu państwa, ale także z budżetów 
innych samorządów, oraz ze środków będących w dyspozycji niektórych jednostek sektora finansów publicznych, np. 
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska,  Gospodarki Wodnej.
Dotacje przyznawane z budżetu państwa są najczęściej przyznawane na wykonywanie zadań administracji rządowej 
zleconymi najczęściej samorządom ustawami, ale niekiedy także na podstawie porozumień. Samorządy mogą także 
otrzymywać dotacje na finansowanie na dofinansowanie zadań własnych, np. zadań własnych objętych kontraktem 
wojewódzkim, albo na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury, czy na przykład na usuwanie 
bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Samorządy mogą także otrzymywać dotacje od 
innych samorządów, na dofinansowanie zadań realizowanych przez te samorządy. Do dochodów nadzwyczajnych 
samorządów ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zalicza przede wszystkim środki pochodzące z 
budżetu Unii Europejskiej, oraz środki innej pomocy zagranicznej, niepodlegającej zwrotowi. Środki te, są 
przekazywane zgodnie z określonymi procedurami, ustalonymi w umowie międzynarodowej, bądź innych 
dokumentach. Muszą być wykorzystane  zgodnie z tymi procedurami. Obok dochodów bezzwrotnych, zwyczajnych i 
nadzwyczajnych samorządy mogą korzystać także ze środków o charakterze zwrotnym, mogą uzyskiwać przychody. Są 
to środki pochodzące:

1.  ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez siebie, są to obligacje komunalne
2. Są to kredyty zaciągane w bankach, kredyty krótkoterminowe zaciągane na pokrycie niedoboru, pojawiającego 

się w ciągu roku budżetowego i kredyty długoterminowe, na sfinansowanie wydatków nieznajdujących 
pokrycia w dowodach samorządów

3. Są to wpływy z pożyczek, zaciąganych np. w bankach, w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska oraz 

Gospodarki Wodnej, czy zaciągane w budżecie państwa

Możliwości korzystania z dochodów o charakterze zwrotnym są ograniczone, w przepisach prawa limitują rozmiary 
długu samorządowego, poprzez nawiązanie do wysokości dochodów samorządu i wysokości spłat istniejących długów. 
Wpłaty wyrównawcze wnoszone do samorządu terytorialnego (tzw. janosikowy)
Jednostki samorządu terytorialnego są silne zróżnicowane, istnieją ogromne różnice między np. gminami wiejskimi i 
miejskimi, czy powiatami grodzkimi i ziemskimi, czy ściany zachodniej, czy wschodniej. Mimo istnienia różnorodnych 
form dochodów samorządów, nie da się ich określić tak, aby zapewnić wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego 
odpowiednie dochody na sfinansowanie ich zadań, istnieją gminy i województwa biedniejsze i bogatsze. Ustawodawca 

wprowadził samorządowy mechanizm wyrównywania różnic w poziomie dochodów samorządów. Samorządy bogatsze 
mają obowiązek dokonywania wpłat wyrównawczych do budżetu państwa zwiększających część równoważącą 
subwencji ogólnej, która potem jest przydzielana samorządom biedniejszym. Obowiązek dokonywania wpłat 
wyrównawczych ciąży na samorządach, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca 
przekracza określony pułap wskaźnika obliczonego odpowiednio dla wszystkich gmin, wszystkich powiatów i 
wszystkich województw.
Procedura budżetowa w samorządach
W budżetach samorządowych stosuje się taką samą klasyfikację budżetową, jak w budżecie państwa, ale bez części 
budżetowych, a wiec są to działy, rozdziały i paragrafy. Projekt budżetu samorządowego opracowuje organ 
wykonawczy samorządu, a więc w gminach wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu i zarząd województwa, 
jest to ich wyłączna kompetencja. Projekt ten opracowuje się m.in. na podstawie wieloletniej prognozy finansowej. 
Projekt budżetu wraz z jego uzasadnieniem organ wykonawczy samorządu przedkłada organowi stanowiącemu, a więc 
odpowiednio Radzie Gminy, Radzie Powiatu i Sejmikowi Wojewódzkiemu do 15 listopada roku poprzedzającego rok 
budżetowy. Przedkłada go także w tym samym terminie Regionalnej Izbie Obrachunkowej, w celu zaopiniowania. 
Opinia RIO jest przedkładana organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Tryb prac nad projektem budżetu w 
tym terminy i stopień szczegółowości projektu oraz postępowanie z projektem budżetu w organie stanowiącym określa 
ten organ. Budżet samorządowy powinien być uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, którego dotyczy. 
Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach powinien być uchwalony najpóźniej do 31 stycznia roku 
budżetowego. Jeśli organ stanowiący nie uchwali budżetu do końca stycznia roku budżetowego, to budżet ten ustali 
Regionalna Izba Obrachunkowa do końca lutego. Swoboda radnych w uchwalaniu budżetu jest ograniczona:

1. Nie mogą bez zgody organy wykonawczego zwiększyć wydatków, bądź zmniejszyć dochodów, jeśli to 

jednocześnie zwiększy deficyt budżetowy. 

2. Nie mogą uchwalić wydatków bieżących wyższych, niż planowany dochody bieżący powiększone o nadwyżkę 

budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Ustawodawca nakłada bowiem obowiązek zachowania równowagi 
budżetu bieżącego. 

Wykonywanie budżetów samorządowych
Po uchwaleniu budżetu samorządowego organ wykonawczy przekazuje podległym mu jednostkom organizacyjnym 
informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków przypadających tym jednostkom. Jednostki dostosowują do 
tych kwot własne plany finansowe. Po drugie organ wykonawczy opracowuje plan finansowy zadań zleconych z 
zakresu administracji rządowej i ustala w niektórych samorządach harmonogram  realizacji budżetu. Budżet 
samorządowy wykonują:
- organ wykonawczy, który sprawuje ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, oraz samorządowe 
jednostki organizacyjne, które wykonują własne plany finansowe. Gromadzą dochody i dokonują wydatków. Dochody 
budżetu dochodowego są pobierane na zasadach i w terminach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. 
Wydatki budżetowe winne być natomiast dokonywane zgodnie z przeznaczeniem w granicach kwot określonych w 
planie finansowym w sposób celowy i oszczędny oraz z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów zdanych 
nakładów. W toku wykonywania podatków organ wykonawczy dokonuje niektórych zmian budżetowych.
1.  zmienia dochody i wydatki budżetu w związku ze zmianami kwot dotacji celowych
2. organ wykonawczy dysponuje rezerwami budżetu samorządowego, zarówno rezerwa ogólną, jak i rezerwami 
celowymi.
3. zmienia dochody w związku ze zmianą wysokości subwencji ogólnej. O wydatkach dokonywanych z tych środków 
decyduje organ stanowiący. Jeśli organ wykonawczy uzyska upoważnienie od organu stanowiącego to może 
dokonywać przeniesień wydatków, ale z wyjątkiem przeniesień między działami klasyfikacji. 
Organ wykonawczy samorządu może wreszcie blokować wydatki budżetowe, w przypadku stwierdzenia 
nieprawidłowości w działalności samorządowych jednostek organizacyjnych. Niezrealizowane kwoty wydatków 
budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego. Organ stanowiący może jednak ustalić wykaz wydatków, które 
nie wygasają. 
Bankową obsługę wykonania budżetu samorządowego sprawuje bank, wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach 
publicznych. Dla różnych budżetów samorządowych obsługę tę wykonują różne banki komercyjne. 
Kontrola wykonania budżetu samorządowego
W ciągu roku budżetowego organ wykonawczy opracowuje okresową informację o przebiegu wykonania budżetu 
samorządowego. W pierwszym półroczu, a poza zakończeniu roku budżetowego sporządza sprawozdanie z jego 
wykonania do 31 marca sporządza także i przedkłada organowi stanowiącemu sprawozdanie finansowe. Sprawozdania 
te są przedkładane organowi stanowiącemu i przesyłane do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Organ stanowiący 
samorządy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu samorządu i sprawozdanie finansowe w terminie do 30 
czerwca roku następującego po roku budżetowym i podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium. Odmowa udzielenia 
absolutorium zarządowi powiatu i zarządowi województwa jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie 
zarządu, zaś odmowa udzielenie absolutorium wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jest równoznaczna ze 
złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania tego organu. 

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH

Jest ona uregulowana w ustawie z 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 
Odpowiedzialność tę, ponoszą pracownicy jednostek sektora finansów publicznych i inne osoby dysponujące środkami 
publicznymi, także gospodarujące środkami publicznymi po za sektorem finansów publicznych, np. wykorzystujące 

dotacje przyznane ze środków publicznych. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia dyscypliny finansów publicznych. 
Wyliczył natomiast sposób kazuistyczny, wyczerpujący przypadki naruszenia tej dyscypliny, jest ich kilkadziesiąt, 
przykładowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest :

•

zaniechanie ustalania należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

•

przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonania wydatków ze środków publicznych

•

wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem

•

przeznaczenie dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na pokrycie jej wydatków

Stronami postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

•

obwiniony

•

rzecznik dyscypliny finansów publicznych, pełniący funkcję oskarżyciela

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji orzekają następujące 
komisje orzekające:

•

wspólna komisja orzekająca dla pracowników pozarządowych części budżetowych, a więc dla kancelarii 
Sejmu, Senatu, Prezydenta, NIK, Najwyższego Sądu, sądów, trybunałów

•

trzy resortowe komisje orzekające, przy ministrze finansów, ministrze sprawiedliwości i ministrze do spraw 
administracji publicznej i cyfryzacji

•

komisja orzekająca przy szefie kancelarii Prezesa Rady Ministrów

•

komisje orzekające przy Regionalnych Izbach Obrachunkowych

Karami na naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:

•

upomnienie

•

nagana

•

kara pieniężna, nie przekraczająca wysokości 3 miesięcznego wynagrodzenia

•

zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres 5 lat

Komisja wymierza karę według własnego uznania, kierując się stopniem winy oraz skutkami i stopniem 
szkodliwości czynu. 
W drugiej instancji orzeka Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów 
publicznych. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innych rodzajów 
odpowiedzialności prawnej, od odpowiedzialności cywilnej, pracowniczej, czy karnej. 
13.04.2014
Podatki są jedną z najstarszych instytucji finansowych. Były już znane w państwach starożytnych, choć w okresie 
średniowiecza gospodarki naturalnej zaniknęły, to pod koniec tej formacji wraz w odrodzeniem się pieniądza 
pojawiły się ponownie. Państwa współczesne są państwami podatkowymi, utrzymują się głównie z podatków. 
Podobnie ja oazy podatkowe, są to państwa niewielkie, gdzie dla wybranych podatków ustalają znacznie niższe 
stawki, niż państwa ościenne. 
Pojęcie podatków
Jest współcześnie w Polsce definiowane w przepisach ordynacji podatkowej. Definicja ta, została zbudowana na 
podstawie wcześniejszych ustaleń doktryny. Pokrywa się w istotnym zakresie z owymi ustaleniami. Zgodnie z art. 
6 ordynacji podatkowej podatek jest świadczeniem pieniężnym na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu 
lub gminy, publicznoprawnym, przymusowym, wynikającym z ustawy podatkowej, nieodpłatnym i bezzwrotnym. 
Podatek jest świadczeniem pieniężnym, a więc zawsze jest wnoszony w pieniądzu. To odróżnia go od świadczeń 
rzeczowych i osobistych. Podatek jest świadczeniem na rzecz podmiotu publicznego, na rzecz państwa, 
uosabianego  przez Skarb Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego. Podatek jest świadczeniem 
publicznoprawnym, a więc jest oparty o reguły prawa publicznego. Wynika z imperium władzy posiadanej przez 
podmiot publiczny. Jest jednostronnie nakładany na podatników, nie jest świadczeniem prywatnoprawnym, nie 
wynika z umowy, nie zależy od woli podatnika. Podatek jest świadczeniem przymusowym, w celu jego 
wyegzekwowania, państwo może użyć środków przymusu państwowego. W doktrynie podkreśla się niekiedy, 
zamiast przymusu obowiązkowy charakter tego świadczenia. Jest świadczeniem obowiązkowym, a obowiązek jego 
zapłaty jest obowiązkiem prawnym,  a nie na przykład moralnym. To przepisy prawa nakładają obowiązek jego 
zapłaty. Art. 84 Konstytucji 1997 roku, ustanawia zasadę powszechności podatku. Każdy musi ponosić 
obowiązkowe świadczenia, ciężary, daniny publiczne, w tym podatki wynikające z ustaw. Podatki są 
świadczeniami wynikającymi z ustaw podatkowych, są to takie ustawy, które normują obowiązki organów 
podatkowych, ale także podatników, płatników, inkasentów, następców prawnych i tak zwanych osób trzecich. 
Podatki nie mogą być nakładane aktami prawnymi niższej rangi. Nakładanie ich ustawami powoduje, jak podkreśla 
doktryna, że mają one charakter ogólny, generalny, nie są świadczeniami indywidualnymi, każdy podmiot 
znajdujący się w tej samej sytuacji płaci tyle samo w taki sam sposób i w takim samym terminie. Nie można 
podatków indywidualizować. Podatek jest świadczeniem nie odpłatnym, w zamian za zapłatę podatków płacący go 
nie otrzymuje żadnego świadczenia wzajemnego. Wreszcie podatki są świadczeniami bezzwrotnymi, 
definitywnymi, prawidłowo zapłacone nie podlegają zwrotowi na rzecz płacącego. 
Konstrukcje podatków
Poszczególne podatki są budowane wg pewnego wzorca, schematu, ów wzorzec określa się w teorii mianem 
elementów konstrukcji podatków. Istnieją elementy obligatoryjne, występujące we wszystkich podatkach i 
elementy fakultatywne , które mogą, lecz nie muszą wystąpić w podatku. 

Elementami obligatoryjnymi podatku są:

1. podmioty podatków
2. przedmiot podatków
3. podstawa opodatkowania
4. stawki podatkowe
5. termin i sposób zapłaty podatków

Elementami fakultatywnymi są:

1. zwolnienia podatkowe
2. ulgi podatkowe nazywane niekiedy zniżkami podatkowymi
3. zwyżki podatkowe 

Art. 217 Konstytucji stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych określenie podmiotów, przedmiotów 
opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń, oraz podmiotów zwolnionych od 
podatków następuje w drodze ustawy. Z przepisu tego wynika, kilka podstawowych zasad:

1. zasada nakładania podatków i innych danin publicznych. 
2. większość elementów konstrukcji podatków musi być określona w ustawie. 

Pozostałe elementy konstrukcji podatków mogą być określane w aktach pod ustawowych. 

W stosunkach prawno-podatkowych występują zawsze dwie strony, tzw. podmiot czynny, na rzecz którego podatek jest 
płacony i podmiot bierny, który ma obowiązek zapłaty podatków- podatnik. Podmiotem czynnym podatku jest związek 
publiczno-prawny na rzecz, którego podatek jest płacony, jest reprezentowany w tym stosunku przez organ podatkowy. 
Organ podatkowy, jest to organ państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego, który wymierza i pobiera podatki. 
Istnieją dwa rodzaje organów podatkowych:

1. organy podatkowe państwa reprezentujące państwo 
2. organy podatkowe samorządu terytorialnego reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego

Ze względu na właściwość instancyjną wyróżniamy organy orzekające w I instancji i organy orzekające w II instancji, 
organy odwoławcze. 

Zgodnie z art. 13 ordynacji podatkowej organami podatkowymi I instancji są:

1. Naczelnik Urzędu Skarbowego
2. Naczelnik Urzędu Celnego 

To państwowe organy podatkowe I instancji
Oraz:

1. Wójt
2. Burmistrz
3. Prezydent miasta
4. Starosta
5. Marszalek Województwa

To samorządowe organy I instancji

Organami podatkowymi II instancji są:

1. Dyrektor Izby Skarbowej
2. Dyrektor Izby Celnej
3. Organy państwowe odwoławcze 
4. Samorządowe kolegium odwoławcze

W niektórych sprawach organem podatkowym jest Minister Finansów, np. w sprawach cen transakcyjnych. Drugą 
stroną stosunku prawnego jest podatnik.
Zgodnie z art. 7 ordynacji podatkowej podatnikiem jest:

1. Osoba fizyczna
2. Osoba prawna
3. Jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, która ma obowiązek zapłaty podatku wynikający z 

ustalonego ustawą obowiązku podatkowego. 

Podatnik jest podmiotem biernym, jego głównym obowiązkiem jest zapłata podatku. Niekiedy ustawy podatkowe 
ustanawiają podatnikami inne podmioty, np. podatkowe grupy kapitałowe, ale są to rzadkie przypadki.
Stosunek podatkowy, a więc łączący podatnika z organem podatkowym jest stosunkiem zobowiązaniowym, treścią tego 
stosunku jest obowiązek zapłaty podatku przez podatnika, który jest dłużnikiem podatkowym, na rzecz wierzyciela 
podatkowego, a więc na rzecz podmiotu publicznego, reprezentowanego przez organ podatkowy. W niektórych 
stosunkach prawno-podatkowych obok podatnika i organów podatkowych uczestniczą także inne podmioty. W 
pierwszej kolejności mogą to być tzw. podmioty pośredniczące. Płatnik, bądź inkasent pośredniczą one między 
podatnikiem, a organem podatkowym, przy zapłacie podatku. 
Zgodnie z art. 8 ordynacji podatkowej płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna, lub jednostka organizacyjna nie 
mająca osobowości prawnej, zobowiązana do:

1. Obliczenia podatku
2. Pobrania go od podatnika

3. Wpłacenia go w terminie organowi podatkowemu

Płatnik wykonuje w części funkcje organu podatkowego, jest nim przykładowo zakład pracy, wypłacający 
pracownikowi wynagrodzenie, albo notariusz sporządzający akt notarialny dotyczący darowizny. 
Inkasent zgodnie z art. 9 ordynacji podatkowej  to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie 
mająca osobowości prawnej, która jest zobowiązana:

1. Do pobrania podatku od podatnika 
2. Do wpłacenia go w terminie organowi podatkowemu

Inkasent w odróżnieniu od płatnika podatku nie oblicza. Wysokość podatku ustala organ podatkowy, w decyzji 
podatkowej. Obok podmiotów pośredniczących w stosunkach podatkowych pojawiają się także niekiedy następcy 
prawni podatnika i tzw. osoby trzecie, ponoszące odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy. 
Przedmiot opodatkowania
Przedmiot podatku jest to określona przez ustawę podatkową sytuacja faktyczna, bądź prawna, z której zaistnieniem 
przepisy wiążą obowiązek zapłaty podatków. Sytuacją faktyczną może być np. posiadanie rzeczy, czy osiągnięcie 
przychodu, a sytuacją prawną może być np. bycie właścicielem nieruchomości, czy nabycie własności rzeczy w drodze 
dziedziczenia. Przedmiotami podatku bywały w przeszłości bardzo różne zjawiska, np. podatek poddymny. W 
państwach współczesnych ze względu na przedmiot podatku wyróżnia się najczęściej podatki obrotowe, a więc podatki 
związane z aktami obrotu gospodarczego, najczęściej z czynnościami sprzedaży towarów i z odpłatnym świadczeniem 
usług, ponieważ podatki te są doliczane do cen towarów i usług są często określane mianem podatków 
konsumpcyjnych. Ekonomiczny ciężar tych podatków ponoszą konsumenci, nabywcy towarów i usługobiorcy, no bo w 
cenach tkwią podatki. Druga grupa to podatki przychodowe stosowane współcześnie rzadko, w przeciwieństwie do 
podatków obrotowych, które mają współcześnie bardzo ważne znaczenie. W podatkach przychodowych przedmiotem 
opodatkowania jest osiągany przychód, a więc całość wpływów, które podatnik osiągnął. Trzecie grupa to podatki 
dochodowe. Przedmiotem opodatkowania jest dochód, a więc przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania. Dochód 
odzwierciedla korzyść ekonomiczną podatnika. Podatki dochodowe odgrywają współcześnie poważną rolę. Kolejna 
grupa podatków to podatki majątkowe, są płacone, bądź od posiadanego majątku, jak np. polski podatek od 
nieruchomości, od nabytego majątku, polski podatek od spadków i darowizn, czy podatek od wzrostu wartości majątku. 
Wreszcie są inne podatki o nietypowych przedmiotach opodatkowania, jak np. podatek od posiadania psów. Podstawa 
opodatkowania jest to ilościowo bądź wartościowo ujęty przedmiot podatku. Jest sprecyzowaniem przedmiotu podatku, 
przedmiot ujęty ilościowo to np. powierzchnia gruntu wyrażona w metrach kwadratowych, czy hektarach, a podstawa 
wyrażona wartościowo to np. dochód osiągnięty w roku 2013. Niekiedy od podstawy opodatkowania odróżnia się 
jeszcze podstawę obliczenia podatku. Jest to podstawa opodatkowania po odliczeniu ulg podatkowych odliczanych od 
podstawy. W niektórych podatkach występuje jeszcze minimum wolne od opodatkowania. Jest to kwota, która nie 
podlega opodatkowaniu. 
Kolejny element to stawki podatkowe. Stawka jest to współczynnik określający w jakiej wysokości podatek ma być 
zapłacony. Nie wolno jej mylić z kwotą podatku, wysokością podatku. Stawka podatkowa jest stosowana do podstawy 
opodatkowania i służy wyliczeniu wysokości podatku. Stawki mogą występować w różnych formach, jako stawki 
kwotowe są wówczas wyrażone ilością jednostek pieniężnych, np. stawka wynosi 28 g od 1 m2 budynku mieszkalnego, 
bądź są wyrażone stosunkowo. W postaci stosunku do podstawy opodatkowania. Stawki stosunkowe to najczęściej 
stawki procentowe, określony procent podstawy opodatkowania np. stawka 23 % od obrotu. Stawki stosunkowe mogą 
także występować jako stawki ułamkowe, np. 1/5 podstawy opodatkowania, czy jako stawki wielokrotnościowe, np. 
dwukrotność podstawy opodatkowania, ale w obecnym systemie podatkowym nie występują. Ze względu na relację, 
stawki podatkowe do podstawy opodatkowania wyróżniamy stawki stałe i stawki zmienne. Stawki stałe nie zmieniają 
się wraz ze zmianą wysokości podstawy opodatkowania, np. zawsze 23% obrotu bez względu na wysokość tego obrotu. 
Stawki zmienne to takie stawki, których wysokość zmienia się wraz ze zmianą wysokości podstaw opodatkowania, są 
ujmowane w tzw. skalach podatkowych, skale te, są zbudowane z przedziałów podstaw opodatkowania 
uporządkowanych rosnąco, bądź malejąco, oraz przypisanych do poszczególnych przedziałów, stawek podatkowych, 
rosnących, bądź malejących. Wyróżniamy trzy rodzaje stawek zmiennych:

1. Stawki progresywne 
2. Stawki regresywne
3. Stawki degresywne 

Progresja charakteryzuje się tym, że stawki rosną wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. Kwota podatku rośnie 
szybciej, niż podstawa opodatkowania. Istnieją dwa rodzaje progresji: tzw. progresja globalna, ogólna oraz progresja 
szczeblowa, odcinkowa. Współcześnie stosuje się progresję szczeblową, odcinkową. Choć jest bardziej skomplikowana 
to jest bardziej sprawiedliwa. Progresja odcinkowa powoduje, że podstawa opodatkowania dzieli się na części i do innej 
części stosuje się inną stawkę progresywną. Progresja czyli stawki progresywne są jedynym rodzajem stawek 
zmiennych stosowanych we współczesnym, polskim systemie podatkowym. Nie ma stawek regresywnych i stawek 
degresywnych. Regresja jest przeciwieństwem progresji, wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania stawki maleją. 
Degresja natomiast są to rosnące stawki podatkowe dla malejących podstaw opodatkowania. 
Wyjątkowo w niektórych podatkach nie ma podstawy opodatkowania i stawek podatkowych. Wysokość podatku 
wynika z ustawy podatkowej. Jest często uzależniana od różnych czynników zewnętrznych przedmiotu podatku. Tak się 
dzieje, w przypadku klasycznych ryczałtów podatkowych, np. w przypadku karty podatkowej. 

27.04.2014
Stawka regresywna to taka stawka, której wysokość maleje wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. We 
współczesnym polskim systemie podatkowym nie występuje, ale była stosowana w podatku uzupełniającym, 
do podatku od wynagrodzeń, pobieranym przez pewien czas w Polsce Ludowej. 
Stawki degresywne charakteryzują się tym że stawki maleją wraz ze zmniejszaniem się podstaw 
opodatkowania, te są stosowane bardzo rzadko. Występowały w polskim podatku rolnym pobieranym w 
okresie międzywojennym. We współczesnej Polsce występują podatki stałe (podatki od nieruchomości) oraz 
stawki progresywne ( podatek dochodowy od osób fizycznych, oraz w podatku od spadku i darowizn).
W niektórych uproszczonych podatkach nie ma podstawy opodatkowania i stawek podatkowych. Wysokość 
podatku wynika z ustawy podatkowej, jest znana podatnikowi z góry, jest zróżnicowana ze względu na różne 
znamiona zewnętrzne przedmiotu opodatkowania, tj. np. wielkość miejscowości, w której prowadzona jest 
działalność gospodarcza, ilość zatrudnionych pracowników, czy liczba godzin prowadzonej działalności. 
Klasycznym ryczałtem podatkowym jest w chwili obecnej tzw. Karta podatkowa. Zryczałtowana forma 
opodatkowania działalności gospodarczej prowadzonej w niewielkich rozmiarach. 

Termin i sposoby zapłaty podatku
 Podatki są płacone w określonych terminach, termin ich zapłaty , bądź jest ustalony w sposób bezwzględny, 
kalendarzowo, np. do 30 kwietnia roku następującego po roku w którym osiągnięto dochód. Bądź termin 
wysokości podatku jest określony w sposób względny, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji podatkowej 
ustalającej wysokość podatku, wynika to z decyzji organu podatkowego. Podatek niezapłacony w terminie 
staje się zaległością podatkową. Jeśli idzie o sposób zapłaty podatków to może on być płacony, bądź 
jednorazowo w całości, bądź stopniowo. Stopniowa płatność podatku przyjmuje formę, bądź rat podatku, 
bądź zaliczek na podatek. Z ratami podatkowymi mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość zobowiązania 
podatkowego jest już znana, a podatek z mocy ustawy może być płacony częściami, tak np. jest płacony 
podatek od nieruchomości, czy podatek rolny, gdy podatnikami są osoby fizyczne (lub jednostki 
organizacyjne niemające osobowości prawnej lub osoby prawne- wysokość zobowiązania ustala podatek, 
zasada samo zapłacenia podatku). 
Zaliczki na podatek są świadczeniami płaconymi na poczet podatków, którego wysokość nie jest jeszcze 
znana. Zostanie ustalona po zakończeniu okresu podatkowego. Wówczas dojdzie do ostatecznego rozliczeń, 
jeśli suma wpłaconych zaliczek jest wyższa, niż podatek należny to podatnik musi dopłacić brakującą kwotę. 
Jeśli suma zaliczek jest wyższa niż podatek należny, to powstaje nadpłata. 

Elementy fakultatywne

1. Zwolnienia podatkowe- polega na tym, że określona kategoria podmiotów, bądź stanów faktycz-

nych, zdarzeń faktycznych lub prawnych, mieści się w ogólnych ramach danego podatku, ale przepis 
ustawy podatkowej zwalnia ją, wyłączona spod opodatkowania. Istnieją zwolnienia podmiotowe, np. 
NBP, czy jednostki samorządu terytorialnego, chociaż są osobami prawnymi są zwolnione od opo-
datkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych. 

2. Zwolnienia przedmiotowe- np. odszkodowania, stypendia studenckie, chociaż są dochodami, są 

zwolnione od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

3. Zwolnienia o charakterze mieszanym- podmiotowo- przedmiotowym, np. z podatku spadki i daro-

wizn. 

Ulgi podatkowe skutkują obniżeniem wysokości podatku. Ulgi mogą występować w trzech formach:

1. W postaci odliczenia od podstawy opodatkowania, np. od dochodu można odliczyć wydatki rehabili-

tacyjne, związane z niepełnosprawnością podatnika. 

2. Mogą występować w postaci obniżenia stawki podatkowej

3. Mogą występować w postaci odliczenia od podatku, np. ulga z tytułu wychowywania dzieci w po-

datku dochodowym od osób fizycznych. Nie odlicza jej się od dochodu, nie ma mniejszej stawki, ale 
po obliczeniu stawki można odliczyć.

Zwyżki podatkowe powodują podwyższenie podatku są stosowane rzadko, mogą występować w takich 
samych formach, jak ulgi podatkowe, a więc w postaci doliczenia do podstawy opodatkowania, w postaci 
podwyższenia stawki podatkowej, doliczenia do podatku. 

KLASYFIKACJA PODATKÓW
W państwach współczesnych mamy do czynienia z systemami podatkowymi. Kilkoma, kilkunastoma, bądź 
kilkudziesięcioma podatkami. Ogół podatków obowiązujących w danym państwie, w danym czasie określa 
się mianem systemu podatkowym. Istnienie rozbudowanych systemów podatkowych jest zawsze 
przedmiotem krytyki, przeciwieństwem systemów podatkowych jest koncepcja tzw. Podatku jedynego. W 
różnych okresach czasu formułowano różne koncepcje podatku jedynego, np. w XVIII wieku fizjokraci 
mówili, że dochód czysty powstaje tylko w rolnictwie, to ono tylko powinno być opodatkowane. W 
pierwszej części wieku XX,  niektórzy twierdzili, że jedynym podatkiem powinien być podatek dochodowy 
od osób fizycznych, podatek osobisty. W drugiej części XX wieku formułowano koncepcje podatku 
jedynego od energii. Współcześnie mamy z systemami podatkowymi, obecnie w Polsce mamy kilkanaście 
podatków około 12. 

Podatki są klasyfikowane w różny sposób:

1. najbardziej popularny podział podatków, to podział na przedmiot podatku. Wyróżniamy podatki ob-

rotowe, nazywane podatkami pośrednimi, a niekiedy konsumpcyjnymi. Podatki przychodowe, po-
datki dochodowe, podatki majątkowe i inne podatki. 

2. Podział ze względu na beneficjenta podatków. Wyróżniamy podatki państwowe, będące dochodami 

państwa i podatki samorządowe, będące dochodami samorządów terytorialnych. 

3. Podział na podatki bezpośrednie i pośrednie. W podatkach pośrednich istnieją dwa podmioty płacące 

podatek. Podmiotem formalnym podatku jest podmiot na który ustawa podatkowa nakłada obowią-
zek zapłaty podatku, ale podatek jest wliczany w cenę, sprzedawanych towarów, świadczonych 
usług. Nie obciąża on podmiotu płacącego podatek. Ciężar ekonomiczny podatku ponosi nabywca 
towaru lub usługi, płacąc cenę faktycznie płaci podatek. Jest podmiotem materialnym tego podatku, 
ale nie jest on znany organowi podatkowemu. O podatkach pośrednich mówi się często, że są podat-
kami konsumpcyjnymi, obciążają konsumentów, nabywców dóbr. Podatki bezpośrednie to takie po-
datki, w których źródło podatku pokrywa się z przedmiotem podatku, w których nie ma owej dwo-
istości podmiotów płacących podatek. Źródłem przychodu jest praca najemna. Klasycznymi podat-
kami są podatki dochodowe. Podatki obrotowe są podatkami pośrednimi. 

4. Realne- nazywane niekiedy podatkami rzeczowymi i podatki osobiste. Podatki realne to takie podat-

ki, w których wysokość podatku jest wyznaczana przez cechy, właściwości przedmiotu podatku. Ta-
kim podatkiem jest np. podatek od nieruchomości. Podatki osobiste to takie podatki, których wyso-
kość jest silnie uwarunkowana osobistymi cechami, właściwościami podatnika. Zależą one np. od 
sytuacji rodzinnej podatnika, czy jego stanu zdrowia. Podatkiem osobistym jest podatek dochodowy 
od osób fizycznych. 

Zobowiązania podatkowe
Obowiązek podatkowy i zobowiązanie podatkowe
Termin obowiązek podatkowy jest używany w różnych znaczeniach. Rozumiemy najszerzej oznacza jakąś 
powinność, określonego zachowania związanego z podatkami. Wyróżnia się obowiązek podatkowy sensu 
largo, w szerokim tego słowa znaczeniu, i obowiązek podatkowy sensu stricto, w wąskim tego słowa 
znaczeniu. Obowiązek podatkowy sensu stricto wiąże się z obowiązkiem zapłaty podatku. Jest to 
podstawowy obowiązek podatkowy, aby mógł być wykonany podatnik musi często wykonać szereg 
obowiązków instrumentalnych, pomocniczych, musi np. prowadzić księgi podatkowe, musi np. złożyć 
zeznanie podatkowe, albo musi np. zgłosić obowiązek podatkowy. Owe obowiązki instrumentalne 
porządkują zapłatę podatku, i umożliwiają kontrole podatnika. Obowiązek podatkowy jest poprzednikiem 
zobowiązania podatkowego, jest zdefiniowane w art. 4 ordynacji podatkowej, zgodnie z przepisem- 
obowiązkiem podatkowym jest nieskonkretyzowana powinność przymusowego  świadczenia pieniężnego 
wynikająca z ustaw podatkowych, w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. 
Obowiązki podatkowe są zatem nakładane ustawami, to one określają zdarzenia, których zaistnienie 
powoduje konieczność zapłaty podatku, ale obowiązek jest jeszcze nieskonkretyzowany, bo nie jest 
określona wysokość podatku, a niekiedy termin i miejsce zapłaty podatku. Zobowiązanie podatkowe jest 
mówiąc najprościej skonkretyzowanym obowiązkiem podatkowym, jest następnikiem obowiązku 

podatkowego, zgodnie z art. 5 ordynacji podatkowej zobowiązaniem podatkowym jest: zobowiązanie 
podatnika, do zapłacenia podatku na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu, albo gminy, w 
wysokości, w terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Zobowiązanie 
podatkowe wynika z obowiązku podatkowego. Konkretyzacja obowiązku podatkowego dotyczy wysokości 
podatku, terminu jego zapłaty, oraz miejsca zapłaty. Skonkretyzowany obowiązek podatkowy, przekształca 
się w zobowiązanie podatkowym od momentu powstania zobowiązania podatkowego podatnik jest 
dłużnikiem podatkowym, a podmiot publiczny- wierzycielem podatkowym. 

Sposoby powstawania zobowiązań podatkowych
Pierwszy to:
Sposobem przekształcania się obowiązku w zobowiązanie podatkowe. W świetle prawa publicznego 
przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe następuje w jeden z dwóch możliwych 
sposobów. Po pierwsze w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej, a więc mówiąc inaczej poprzez 
wymiar podatku. Po drugie z mocy samego prawa, wraz z zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawa 
podatkowa wiąże powstanie zobowiązania, stanowi o tym artykuł 21 ordynacji podatkowej. W pierwszym 
przypadku zobowiązanie podatkowe powstaje w wyniku klasycznego postępowania administracyjnego. 
Organ podatkowy wydaje decyzję, w której ustala między innymi wysokość podatku. Organ wymierza 
podatek, ta decyzja tworzy zobowiązanie podatkowe, ma charakter konstytutywny. Takie decyzje określa się 
często mianem decyzji ustalających, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji 
podatkowej, jest to klasyczny sposób powstawania zobowiązań podatkowych. Ostatnio stosowany w prawie 
polskim rzadko. Nie zawsze jednak mimo istnienia obowiązku podatkowego przekształci się ono w 
zobowiązanie podatkowe. Niekiedy bowiem dochodzi do przedawnienia obowiązku podatkowego, 
przedawnienia wymiaru podatku. Organy podatkowe mogą wydać decyzję ustalającą zobowiązanie 
podatkowe w określonym czasie. Po upływie tego okresu następuje przedawnienie prawa organu 
podatkowego do wymiaru podatku. Okres przedawnienia jest różny, zależy od tego, czy podatnik 
prawidłowo wykonał obowiązki instrumentalne. Jeśli podatnik prawidłowo wykonał obowiązki 
instrumentalne, to termin przedawnienia wynosi trzy lata, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym 
powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z artykułem 68§1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe 
nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca 
rok kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 68 §2 ordynacji podatkowej, 
jeśli podatnik nie złożył deklaracji podatkowej w terminie, albo w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich 
danych, niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, to zobowiązanie podatkowe nie 
powstaje, jeśli decyzja ustalająca jego wysokość została doręczona po upływie 5 lat licząc od końca roku 
kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. 

Najczęściej jednak zobowiązania podatkowe powstaje dzisiaj w Polsce w drugi z możliwych sposobów. 
Powstają z mocy samego prawa, a więc bez wydawania decyzji podatkowej przez organ podatkowy. W tych 
przypadkach wysokość zobowiązania jest obliczana, bądź przez podatnika i jest to tzw. samoobliczenie 
podatku, podatnik sam oblicza podatek i sam wpłaca go organowi podatkowemu, bądź jest wyliczana przez 
płatnika. Płatnik oblicza podatek, pobiera go i wpłaca organowi podatkowemu. Ogromna większość 
zobowiązań podatkowych w Polsce powstaje bez ingerencji organów podatkowych. Organy te wkraczają w 
tych przypadkach dopiero wtedy, gdy podatnik nie zapłacił podatku w całości, bądź w części, mimo 
ciążącego na nim obowiązku podatkowego, wkraczają, gdy podatnik nie złożył deklaracji podatkowej, albo 
jeśli wysokość zobowiązania jest inna, niż w deklaracji. Organ podatkowy wydaje wówczas decyzję 
określającą wysokość zobowiązania podatkowego. Ta decyzja ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy 
zobowiązania podatkowego, bo ono już powstało z mocy samego prawa. Powstało z dniem zaistnienia 
zdarzenia z którym przepisy prawa podatkowego wiążą powstanie zobowiązania.

11.05.2014
Wygaszanie zobowiązań podatkowych
W przepisach okreslonych w ordynacji podatkowej w artykule 59 ustawodawca określa kilka 
sposobów   wygasania   zobowiązań   podatkowych.   W   doktrynie   wyróżnia   się   efektywne   i 
nieefektywne sposoby wygasania tych zobowiązań. Sposoby efektywne charakteryzują się 
tym, że zobowiązanie wygasa przez spełnienie świadczenia. Wierzyciel podatkowy zostaje 
zaspokojony.  Wygasanie nieefektywne oznacza  natomiast, że  zobowiązanie wygasa mimo 
braku   zaspokojenia   wierzyciela.   Istnieją   następujące   efektywne   sposoby   wygasania 
zobowiązań podatkowych:

1. Zapłata podatku 
2. Pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta
3. Potrącenie 
4. Zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku na poczet zobowiązania 

podatkowego

5. Przeniesienie   własności   rzeczy   lub   praw   majątkowych   w 

zamian za podatek 

6. Przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w 

postępowaniu egzekucyjnym

Ad.1.Najczęsciej   zobowiązanie   wygasa   poprzez   zapłatę   podatku.   Podatek   powinien   być 
zapłacony w terminie, termin zapłaty określa bądź ustawa podatkowa w spoób bezwzględny, 
kalendarzowo,   bądz   wynosi   14   dni   od   dnia   doręczenia   decyzji   ustalającej   zobowiązanie 
podatkowe. To w tych przypadkach, gdy zobowiązanie powstaje w drodze wymiaru podatku 
przez organ podatkowy. Zaś w tych podatkach, gdzie zobowiązanie powstaje z mocy samego 
prawa termin jest określony przez ustawę podatkową. Jesli termin zapłaty podatku przypada 
na sobotę lub inny dzień ustawowo wolny od pracy to z mocy prawa następuje automatyczne 
przesunięcie terminu na 1 dzień roboczy po tych dniach. Organy podatkowe mają pewne 
kompetencje do odraczania terminu zapłaty podatku, lub rozłożenia jego zapłaty na raty. Na 
wniosek   podatnika   po   stwierdzeniu   istnienia   ważnego   interesu   podatnika   lub   interesu 
publicznego organ podatkowy może w drodze decezji, bądź odroczyć termin zapłaty podatku, 
bądź rozłożyć jego płatność na raty. Jest to decyzja uznaniowa, są to tzw. Indywidualne ulgi w 
zapłacie podatku. W decyzji podatkowej organ określa nowe terminy płatności podatku. Jesli 
podatnik   ich   nie   dochowa,   to   następuje   powrót   do   pierwotnego   terminu   płatności.   Od 
indywidulanych ulg podatkowych pobiera się opłatę prorogacyjną. Podatek nie zapłacony w 
terminie jest zaległością podatkową. Zaległością są także niezapłacone w terminie zaliczki na 
podatek lub raty podatku. 
Powstanie zaległości podatkowej może wywołać skutki trojakiego rodzaju:

•

obowiązek zapłaty odetek za zwłokę

•

możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego

•

w niektórych  przypadkach możliwość wydania decyzji o odpowiedzialności osoby 
trzeciej, za niewykonane zobowiązanie podatkowe

Podatek może być zapłacony w różny sposób, bądź w pieniądzu, bądź w innej formie. Zapłata 
pieniężna   może   mieć   postać   gotówkową,   bądź   bezgotówkową-   przelewem   z   rachunku 
bankowego.   Podmioty  prowadzące   działalność   gospodarczą   zobowiązane   do   prowadzenia 
ksiąg   podatkowych   mają   obowiązek   bezgotówkowej   zapłaty   podatku.   Pomocnicze   formy 
zapłaty   podatku   to   przykładowo   zapłata   znakami   akcyzy,   czy   niekiedy   papierami 

49 / 59

wartościowymi. 

Ad.2.   Podatek,   zobowiązanie   podatkowe   wygasa   także   dla   podatnika   w   momencie 
prawidłowego pobrania podatku przez podmiot pośredniczący płatnika lub inkasenta. Jesli 
podmioty te, pobrały podatek we właściwej kwocie to podatnik za to zobowiązanie już nie 
odpowiada. 
Ad.3.trzeci sposób efektywnego wygasnięcia podatkowego to potrącenie podatku- potrącenie 
w   zamian   za   niektóre   wierzzytelności,   które   posiada   podatnik     względem   podmiotu 
publicznego.   Z   potrąceniem   podatkowym   mamy   do   czynienia   wówczas,   gdy   podatnik   i 
podmiot   publiczny   są   nawzajem   względem   siebie   wierzycielami   i   dłużnikami.   Podmiot 
publiczny ma wierzytelność podatkową, a podatnik ma wierzytelność z okreslonych ściśle 
tytułów,   np.   Odszkodowanie,   z   tytułu   szkody   wyrządzonej   przy   wykonywaniu   władzy 
publicznej, albo z tytułu niesłusznego skazania. Wierzytelności te, muszą być wymagalne, a 
więc termin ich płatności już minął i muszą być bezsporne. Potrącenie może być stosowane 
zarówno do podatków stanowiących dochody gminy, jak i przypadających Skarbowi Państwa. 
Skutkiem   potrącenia   jest   wygaśnięcie   całości,   lub   części   zobowiązania   podatkowego. 
Zarówno bieżącego, jak i zaległości podatkowych. 

Ad4. Zaliczenie na poczet podatku- nadpłaty podatku lub zwrotu podatku. Nadpłatą podatku 
jest kwota podatku nadpłaconego, a więc zapłaconego w kwocie wyższej, niż wynika to z 
przepisów prawa, lub kwota podatku nienależnie zapłaconego, bo swiadczenie nie powinno 
mieć miejsca. Ordynacja podatkowa okresla kolejność postępowania z nadpłatą. W pierwszej 
kolejności organ podatkowy zaliczy nadpłatę z urzędu, na poczet zaległych oraz bieżących 
zobowiązań podatkowych. Zanim więc zwóci nadpłatę to sprawdzi, czy podatnik nie zalega z 
podatkami,   bądź   nie   ma   bieżących   zobowiązań   do   zapłaty.   W   drugiej   kolejności   organ 
podatkowy zwróci nadpłatę, chyba, że podatnik złoży wniosek o zaliczenie jej na poczet 
przyszłych zobowiązań podatkowych. Podobnie postępuje się ze zwrotem podatku. Zaliczenie 
zwrotu   podatku   na   inny   podatek   powoduje   wygasnięcie   zobowiązania   podatkowego. 
Szczególną   cechą   tego   sposobu   wygasania   zobowiązań   jest   to,   że   kwoty   odpowiadające 
całości, bądź części zobowiązania podatkowego sa już w posiadaniu organu podatkowego. 
Ad.5. przeniesienie własności rzeczylub praw majątkowych przysługujących podatnikowi na 
rzecz Skarbu Państwa, lub gminy w zamian za zaległości podatkowe. Można go stosować 
dopiero wtedy, gdy termin zapłaty zobowiązania już upłynął i tylko na wniosek podatnika. 
Przeniesienie   własności   rzeczy   lub   praw   majątkowych   następuje   na   podstawie   umowy 
zawartej między podatnikiem, a podmiotem reprezentującym podmiot publiczny. 

Ad.   6.   Przejęcie   własności   nieruchomości   lub   prawa   majątkowego   w   drodze   egzekucji 
administracyjnej, w drodze przymusowego postępowania. 
Do nieefektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych zaliczamy:

1. zaniechanie poboru podatku
2. umożenie zaległości podatkowej
3. przedawnienie zobowiązania podatkowego
4. zwolnienie z obowiązku zapłaty z powodu zastosowania się 

podatnika do interpretacji podatkowej, która została 
zmieniona lub której organ podatkowy nie uwzględnił

Zaniechanie poboru podatku

50 / 59

Minister Finansów zgodnie z art. 22§1 ordynacji podatkowej może w drodze rozporządzenia 
w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub waznym interesem podatników 
zaniechać poboru podatków w całości, bądź w części. Zaniechanie poboru podatków oznacza 
rezygnację wierzyciela z wierzytelności podatkowej. Jest zawsze kierowane do określonej 
kategorii podatników, nie jest aktem indywidualnym. 

Umożenie zaległości podatkowej
ono także oznacza rezygnację z wierzytelności podatkowej, ale w odróżnieniu od zaniechania 
poboru podatków, po pierwsze dotyczy zaległości podatkowej, a więc termin zapłaty podatku 
już minął, a po drugie jest aktem indywidualnym, skierowanym do indywidualnego 
podatnika. Organ podatkowy wydaje decyzję w tej sprawie. Umożenie zaległości podatkowej 
jest obok odroczenia terminu zapłaty podatku i rozłożenia płatności podatku na raty. Trzecią 
formą idywidualnych ulg w spłacie podatku. Umożenie zaległości podatkowej może nastąpić, 
bądź na wniosek podatnika, bądź w niektórych przypadkach z urzędu. Organ podatkowy 
może umorzyć zaległości podatkowe w całości, bądź w części na wniosek podatnika, w 
przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, bądź ważnym interesem podatnika. 
Pojęcia te, mające charakter niedookreślonych są interpretowane przez organy podatkowe i 
sądy bardzo restrykcyjnie. W przypadkach określonych w odrynacji podatkowej organ może 
umorzyć zaległość podatkową przykładowo, jeżeli kwota zaległości jest niewielka, np. Nie 
przekracza 5-krotności kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, albo jeśli jest 
prawdopodobne, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej, niż 
wydatki egzekucyjne, albo jeśli np. Podatnik zmarł, nie pozostawił żadnego majątku nie ma 
spadkobierców, ani osób trzecich, które mogłyby ponosić odpowiedzialność za jego 
zobowiązanie podatkowe. 
Przedawnienie zobowiązania
Zobowiązanie podatkowe wygasa z powodu upływu czasu. Po upływie terminu 
przedawnienia wierzyciel nie może się skutecznie domagać wykonania tego zobowiązania. 
Pozostaje niezaspokojone z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 70 ordynacji podatkowej 
zobowiązania podatkowe przedawniają się, z upływem 5 lat licząc od końca roku 
kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nie przedawniają się jednak 
zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, lub zastawem skarbowym. W przypadku 
tych zobowiązań upły terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego rodzi jedynie taki 
skutek, że po tym terminie mogą one być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, lub z 
zastawu. 
Zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z tym, że podatnik zastosował się do 
interpretacji podatkowej
Obowiązuje zasada nieszkodzenia podatnikowi, który zastosował się do interpretacji 
podatkowej, która następnie nie została uwzględniona przez organ podatkowy, w 
rozstrzygnięciu sprawy podatkowej, lub została zmieniona. 

Istnieją dwa rodzaje interpretacji podatkowej:

-

interpretacje ogólne- są wydawane bez bezpośredniego związku z konkretnymi 
sprawami, indywidualnych podatników, za ich pomocą Minister Finansów zapewnia 
jednolite stosowanie prawa podatkowego, przez organy podatkowe i organy kontroli 
skarbowej. Ogólne interpretacje są publikowane w Dzienniku Urzędowym 
Ministertwa Finansów oraz w BIP-ie (Biuletynie Informacji Publicznej). Są 
powszechnie dostępne, zawierają więc także wskazówki dla dłużników podatkowych, 
dlatego stosuje się zasadę nieszkodzenia podatnikowi, który zastosował się do 

51 / 59

interpretacji ogólnej, wydawanej przez Ministra Finansów. 

-

interpretacje indywidualne- dotyczą wyjaśniania wątpliwości w indywidualnej 
sprawie podatkowej, która może wiązać się ze stanem faktycznym, który już zaistniał, 
albo zdarzy się w przyszłości, są wydawane na wniosek podmiotu zainteresowanego, 
wydaje je Minister Finansów, w przypadku podatków będących dowodami Skarbu 
Państwa,a w przypadku podatków samorządowych wójt, burmistrz, Prezydent Miasta, 
starosta, lub Marszałek Województwa. Jeśli właściwy organ nie wyda interpretacji 
indywidualnej w terminie, to mamy do czynienia z tzw. interpretacją milczącą. 
Przyjmuje się, że stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wniosku o wydanie 
interpretacji, jest prawidłowe. Wydane indywidualne interpretacje podatkowe są 
doręczane wnioskodawcy, oraz zamieszczane po usunięciu danych identyfikacyjnych 
wnioskodawców w BIP-ie. Ordynacja podatkowa wprowadza zasade, że zastosowanie 
się wnioskodawcy do takiej interpretacji , nie może mu szkodzić. Interpretacje 
indywidualne nie wiążą jednak organów podatkowych, mogą nie byc uwzględnione w 
rozstrzyganiu sprawy podatkowej. 

Zgodnie z art. 14m ordynacji podatkowej zastosowanie się do interpretacji, która została 
następnie zmieniona lub nie została uwzględniona, w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej 
powoduje zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku, w związku ze zdarzeniem będącym 
przedmiotem interpretacji, jeżeli:

1. zobowiązanie nie zostało prawidłowo wykonane z powodu zastosowania 

się do interpretacji 

2. skutki podatkowe miały miejsce po opublikowaniu interpretacji ogólnej, 

albo doręczeniu interpretacji indywidualnej. 

52 / 59

Wykład XVIII – 18.05.2014 r.
Problematyka następstwa prawno-podatkowego 
Następstwo prawno-podatkowe nazywane inaczej sukcesją podatkową. W trakcie trwania stosunku 
prawno- podatkowego zdarza się niekiedy, że przestaje istnieć podatnik, płatnik, inkasent czy osoby 
trzecie ponoszące odpowiedzialność za zobowiązanie podatkowe. Ustanie bytu tych podmiotów nie 
powoduje wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jak i nabytych praw podatkowych, np. prawa do 
zwrotu nadpłaty podatku czy prawa do zwrotu podatku. Prawo podatkowe określa los obowiązków i 
praw   podatkowych   w   takich   przypadkach.  W  miejsce   nieistniejących   podmiotów   wchodzą   ich 
następcy prawni. Przecięcie przez nich ogółu praw i obowiązków poprzedników określa się mianem 
sukcesji podatkowej. Jest t o sukcesja ogólna.
Można wyróżnić dwie kategorie następców prawnych:

–

następców osób fizycznych i

–

następców osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. 

Następcami   prawnymi   osób   fizycznych   są   spadkobiercy   i   zapisobiercy.   Do   odpowiedzialności 
spadkobierców stosuje się przepisy o przyjęciu i odrzuceniu spadku oraz o odpowiedzialności za 
długi   spadkowe.  Jeśli  spadkobierca  spadek  odrzucił,  to   nie  odpowiada   za  zobowiązania   i  inne 
obowiązki podatkowe. Jeśli spadek przyjął bez ograniczenia odpowiedzialności, to odpowiada za 
całość   obowiązków   podatkowych.   Jeśli   spadek   przyjął   z   dobrodziejstwem   inwentarza,   to 
odpowiada   za   obowiązki   podatkowe   do   wartości   nabytego   spadku.   Zapisobiercy   odpowiadają 
natomiast za zobowiązania podatkowe spadkodawcy jedynie do wartości otrzymanego zapisu. 
W   przypadku   drugiej   kategorii   podmiotów   –   osób   prawnych   i   jednostek   organizacyjnych   nie 
mających   osobowości   prawnej   –   sukcesorami   są   podmioty,   które   powstały   w   wyniku 
przekształcenia, podziału, połączenia istniejącego wcześniej podmiotu. Ustawodawca określa kto i 
co przejmuje w wyniku tych zmian.
Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych
Zobowiązania podatkowe korzystają ze szczególnej ochrony prawnej, ma to zagwarantować ich 
wykonanie.   Zgodnie   z   art.   33   Ordynacji   podatkowej   organ   podatkowy   może   zabezpieczyć 
zobowiązanie podatkowe:

1) przed terminem płatności zobowiązania,
2) w toku postępowania podatkowego lub kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej 

zobowiązanie, określającej zobowiązanie lub określającej zwrot podatku.

W pierwszym przypadku zobowiązanie podatkowe już powstało, ale nie upłynął termin zapłaty 
podatku. Mimo to może być zabezpieczone. W drugim przypadku musi się toczyć postępowanie 
podatkowe lub kontrola podatkowa. Zobowiązanie podatkowe może być wówczas zabezpieczone 
zarówno po jego powstaniu jak              i przed powstaniem zobowiązania. W obu przypadkach  
zobowiązanie może być zabezpieczone, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono 
wykonane, w szczególności, jeśli:

–

podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań publiczno-prawnych,

–

wyzbywa się majątku, co może utrudnić lub udaremnić egzekucję. 

Zobowiązanie może być zabezpieczone na całym majątku podatnika, a jeśli pozostaje on w związku 
małżeńskim   także   na   majątku   wspólnym.   Jest   zabezpieczane   na   podstawie   decyzji   o 
zabezpieczeniu.   Zabezpiecza   się   je   poprzez   np.   zajęcie   pieniędzy,   wynagrodzenia   za   pracę, 
ustanowienie   hipoteki   przymusowej   i   w   innych   formach   przewidzianych   w   przepisach   o 
postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Szczególnymi sposobami zabezpieczenia zobowiązań 

są: hipoteka przymusowa, nazywana też hipoteką podatkową oraz zastaw skarbowy.
Hipoteka przymusowa powstaje przez wpis do księgi wieczystej na podstawie decyzji podatkowej. 
Przedmiotem hipoteki są nieruchomości oraz niektóre zbywalne prawa majątkowe, np. użytkowanie 
wieczyste   czy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Hipoteka jest w zasadzie skuteczna 
wobec   każdorazowego     właściciela   przedmiotu   hipoteki   i   ma   pierwszeństwo   przed   innymi 
hipotekami. Wpisu hipoteki do księgi wieczystej dokonuje sąd.
Zastaw   skarbowy   powstaje   poprzez   wpis   do   rejestru   zastawów   skarbowych.   Rejestr   prowadzi 
Naczelnik Urzędu Skarbowego, a rejestr centralny Minister Finansów. Przedmiotem zastawu są 
rzeczy   ruchome   i   niektóre   prawa   majątkowe   niebędące   przedmiotem   hipoteki   o   wartości   co 
najmniej 10 tyś. złotych. Zastaw powstaje        z dniem wpisu do rejestru. Jest skuteczny wobec 
każdorazowego   właściciela   przedmiotu   zastawu   i   ma   pierwszeństwo   przed   wierzycielami 
osobistymi.
Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe
Problem, kto odpowiada za zobowiązanie podatkowe pojawia się wówczas, gdy zobowiązanie nie 
jest prawidłowo wykonywane. Wyróżnia się dwie postaci, dwa rodzaje tej odpowiedzialności :

–

odpowiedzialność osobistą

–

odpowiedzialność rzeczową.

Odpowiedzialność   osobista   jest   związana   z   osobą   dłużnika.   Dłużnik   odpowiada   całym   swoim 
majątkiem,   zarówno   obecnym   jaki   i   przyszłym.   Jest   to   odpowiedzialność   w   zasadzie 
nieograniczona.
Odpowiedzialność rzeczowa dotyczy rzeczy ruchomych  i nieruchomych,  a nie osoby dłużnika. 
Ponosi ją  każdorazowy właściciel przedmiotu hipoteki lub zastawu, bez względu na to, że to nie 
jest, nie było jego  osobiste zobowiązanie podatkowe. 
Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe ponoszą następujące podmioty:

1) podatnik,
2) podmioty pośredniczące, a więc płatnik  i inkasent,
3) następcy prawni,
4) tzw. osoby trzecie.

Podatnik odpowiada całym swoim majątkiem za wynikające z zobowiązań podatkowych podatki. 
Jest to odpowiedzialność osobista.
Płatnik odpowiada całym swoim majątkiem za nie pobranie podatku od podatnika lub pobranie go 
w wysokości niższej niż należna oraz za nie wpłacenie w terminie pobranych podatków.
Inkasent odpowiada całym swoim majątkiem za podatki pobrane, lecz nie wpłacone w terminie. 
Jeśli   podatnik,   płatnik   bądź   inkasent   pozostają   w   związku   małżeńskim,   to   odpowiedzialność 
obejmuje majątek odrębny dłużnika i majątek wspólny – jego i małżonka. 
Następcy   podatnika   ponoszą   odpowiedzialność   za   obowiązki   podatkowe,   w   tym   zobowiązania 
podatkowe poprzedników. 
Wreszcie odpowiedzialność ponoszą tzw. osoby trzecie. W pewnych przypadkach organ podatkowy 
może   wydać   decyzję   o   odpowiedzialności   innych   osób,   które   odpowiadają   wówczas   za   cudze 
zobowiązanie podatkowe. Reguły tej odpowiedzialności określa Ordynacja podatkowa:

1) katalog tych osób jest zamknięty,  mogą tę odpowiedzialność ponosić tylko te kategorie 

podmiotów, które  są wskazane  w Ordynacji, jak np. rozwiedziony małżonek  podatnika, 
nabywca przedsiębiorstwa podatnika, członek rodziny podatnika. Każdy, na warunkach i w 

zakresie określonym w Ordynacji,

2) odpowiedzialność   osoby   trzeciej   powstaje   jedynie   w   drodze   wydania   przez   organ 

podatkowy   decyzji               o   tej   odpowiedzialności,   a   więc   musi   być   przeprowadzone 
postępowanie podatkowe w tej sprawie

3) osoba   trzecia   ponosi   odpowiedzialność   w   zasadzie   za   zaległości   podatkowe   podatnika, 

odsetki za zwłokę i koszty postępowania egzekucyjnego,

4) odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter solidarny z dłużnikiem podstawowym, nie 

zwalnia podatnika od jego odpowiedzialności,

5) odpowiedzialność osób trzecich ma charakter subsydiarny do odpowiedzialności dłużnika 

pierwotnego.   Egzekucję   z   majątku   osoby   trzeciej   można   wszcząć   dopiero   wtedy,   gdy 
egzekucja z majątku podatnika okazała się w całości bądź w części nieskuteczna.

Charakterystyka ogólna podatków 
Podatki obrotowe, to podatki związane z aktami obrotu, przesuwaniem rzeczy, towarów między 
podmiotami.   Najczęściej,   chodź   nie   tylko,   opodatkowuje   się   nimi   obroty   o   charakterze 
gospodarczym, związane                    z działalnością gospodarczą. Opodatkowuje się np. sprzedaż 
towarów,  odpłatne  świadczenie  usług,  ale  niekiedy  także  wykorzystywanie  towarów  na własne 
potrzeby czy darowizny towarów. We współczesnych systemach podatkowych można wyróżnić 3 
różne rodzaje podatków obrotowych:

1) ogólny,   powszechny   podatek   obrotowy.   Opodatkowuje   on   obroty   niemal   wszystkimi 

towarami   i   niemal   wszystkimi   rodzajami   odpłatnie   świadczonych   usług.   Takim 
powszechnym   podatkiem   jest   w  chwili   obecnej   w   Polsce   podatek   od   towarów   i   usług, 
zwany VAT-em.

2) specjalne   podatki   obrotowe.   Obciążają   one   tylko   wybrane   dobra.   Występują   w   postaci 

akcyz,   opłat   monopolowych   czy   podatku   od   loterii.   Współcześnie   w   Polsce   takimi 
podatkami są: podatek akcyzowy i podatek od gier.

3) podatki   od   przenoszenia   wartości   majątkowych   poza   działalnością   gospodarczą, 

niezawodową.             W Polsce współczesnej, to podatek od czynności cywilnoprawnych. 

Podatki obrotowe znane są od dawna. Początkowo występowały w postaci podatków pojedynczych, 
poszczególnych   akcyz,   danin   stemplowych   i   w   postaci   opłat   monopolowych.   W   XX   wieku 
pojedyncze   podatki   obrotowe   zaczęto   zastępować   powszechnym   podatkiem   obrotowym,   ale 
niektóre   pojedyncze   podatki   w   postaci   akcyz,   opodatkowania   loterii   istnieją.   W   XX   wieku 
wydawało   się,   że   zostaną   one   ograniczone,   gdyż   nie   odpowiadają   zasadzie   równości   i 
sprawiedliwości opodatkowania. Obciążają wszystkich nabywających towary bez względu na ich 
zdolność zapłaty podatku. Podatki obrotowe są podatkami konsumpcyjnymi, określa się je niekiedy 
mianem „znieczulaczy podatkowych”. Są podatkami pośrednimi. Ukryte w cenach nabywanych 
dóbr         i usług nie budzą takich oporów konsumentów, kupujących jak podatki bezpośrednie, 
dochodowe.     Podatki obrotowe rozwijają się, obserwujemy renesans tych podatków. Nie zostały 
wyparte  bądź  istotnie  ograniczone  przez  podatki  dochodowe.  Przeważyły względy fiskalne.  Są 
bardzo wydajnym i dogodnym źródłem dochodów podmiotów publicznych.
W toku ewolucji podatków wykształciły się 3 różne rodzaje ogólnego podatku obrotowego:

1) podatek wielofazowy,
2) podatek jednofazowy,
3) podatek od wartości dodanej.

Podatek   wielofazowy   polega   na   tym,   że   każda   faza   obrotu   gospodarczego   związana   z   danym 
towarem,   każda   sprzedaż   związana   z   danym   towarem   jest   opodatkowana   i   zawsze   od   pełnej 
wartości   sprzedanego   towaru,   od   ceny   uzyskanej   ze   sprzedaży   bez   podatku.   Ile   faz   obrotu 

gospodarczego,   tylu   podatników.  Każdy  płaci   podatek   od  całego   obrotu. W  następnych   fazach 
obrotu podatek jest płacony nie tylko od wartości dodanej w danej fazie, ale także od zapłaconych 
wcześniej podatków. Podatek narasta kaskadowo. Podatek wielofazowy jest trudny w poborze, bo 
jest wielu podatników i jest niesprawiedliwy z ekonomicznego punktu wiedzenia.           W Polsce 
współczesnej   nie   jest   stosowany,   w   Polsce   Ludowej   był   pobierany   od   tzw.   gospodarki 
nieuspołecznionej. 
Druga   z   form   podatku   obrotowego   –   podatek   jednofazowy  polega   na   tym,   że   opodatkowaniu 
poddawało się obrót osiągnięty tylko w jednej fazie obrotu gospodarczego. Najczęściej obrót w 
fazie końcowej. Podatnikiem był zatem np. producent produktu finalnego, bądź sprzedawca tego 
produktu, płacił podatek od całego obrotu, od całej wytworzonej wartości ekonomicznej. Podatek 
jednofazowy jest znacznie prostszy od wielofazowego, jest znacznie mniej podatników. Nie zakłóca 
kooperacji gospodarczej. Był stosowany w Polsce do roku 1993.  Do czasu wprowadzenia podatku 
od towarów i usług. Współcześnie jest np. stosowany w Stanach czy               w Australii. 
Podatek od wartości dodanej jest najnowszą konstrukcją ogólnego podatku obrotowego. Przeżywa 
ekspansję,    w Polsce jest stosowany od 1993 roku. Podatkiem od wartości dodanej jest podatek od 
towarów i usług.         

     
Wykład XIX – 01.06.2014 r.    
Podatek od wartości dodanej – c.d.
Jest to najnowsza konstrukcja podatku obrotowego. Pojawiła się po koniec lat '50 we Francji   i 
wyparła              w zachodniej Europie jednofazowy podatek obrotowy. Od 1993 r. obowiązuje 
także   w   Polsce   pod   nazwą   podatku   od   towarów   i   usług.   Istotą   tego   podatku   jest   to,   że 
opodatkowaniu     podlega   każdy  podmiot   osiągający   obrót   –   w   tym   zakresie   upodabnia   się   do 
podatku   wielofazowego   –   ale   opodatkowaniu   poddaje   się   jedynie   nowo   wytworzoną   wartość 
ekonomiczną, dodaną przez podmiot osiągający obrót, a nie cały obrót. Od wartości towaru, który 
podlega sprzedaży odlicza się wartość po której wcześniej towar został zakupiony. To pierwsza     z 
technik obliczania tego podatku  – starsza.  To od niej podatek wziął swoją nazwę – podatek od 
wartości   dodanej.   Druga   technika   poboru   podatku   polega   na   odliczeniu   od   podatku   należnego 
podatnika   podatków   związanych   z   danym   towarem,   zapłaconych   przez   dostawców   podatnika, 
odliczeniu tzw. podatku naliczonego. Ów podatek naliczony wynika z faktur wystawionych przez 
dostawców lub z dokumentów celnych,                  w przypadku importu towarów. Podatek od 
wartości dodanej nie wywołuje szkód ekonomicznych, nie zakłóca długości cyklu produkcyjnego. 
Ten podatek od wartości dodanej nie powoduje kumulacji podatku, jego kaskadowego narastania. 
Zmniejsza oszustwa podatkowe, bo kupujący domaga się faktur. Tylko na ich podstawie może 
pomniejszyć   swój   podatek.   Ułatwia   to   kontrolę   podatkową.   Podatek   od   wartości   dodanej   jest 
podatkiem bardzo skomplikowanym. Jego obliczanie jest pracochłonne. Trzeba prowadzić dokładną 
rachunkowość dla każdego towaru we wszystkich fazach obrotu. 
Drugi   rodzaj   podatków   wyodrębnionych   ze   względu     na   przedmiot   podatku,   to   podatki 
przychodowe.  Są  to  podatki  w których  przedmiotem  opodatkowania  jest uzyskanie  przychodu. 
Przychód podatkowy jest to ogół pożytków pieniężnych płynących z danego źródła przychodu. 
Przychód   ma   zawsze   pieniężną   postać.   Jest   ściśle   związany   ze   źródłem,   z   którego   płynie. 
Przychody   płyną   np.   z   działalności   gospodarczej,   ze   sprzedaży   wytworzonych   towarów   czy 
świadczonych usług, przychód może płynąć z pracy najemnej w postaci wynagrodzeń za tę pracę. 
Źródłem przychodu może być także np. nieruchomość, czynsz dzierżawny z tytułu wydzierżawienia 
jej, czy źródłem przychody mogą być np. kapitały pieniężne, bo ulokowane w banku dają odsetki. 
Przychód   nie   odzwierciedla   korzyści   ekonomicznej,   jego   osiągnięcie   nie   oznacza,   że   za 
przychodem stoi dochód. Można uzyskać przychód i ponieść stratę, dlatego współcześnie przychód 
opodatkowuje się rzadko. Stawki podatków przychodowych są z zasady stałe i niskie. W zasadzie 

nie   uwzględnia   się   w   tych   podatkach   indywidualnej   sytuacji   podatników.   We   współczesnym, 
polskim systemie podatkowym podatkiem przychodowym jest w istocie ryczałt od przychodów 
ewidencjonowanych. 
Kolejna   grupa   podatków,   to   podatki   dochodowe,   a   więc   takie,   w   których   przedmiotem 
opodatkowania jest osiągnięcie dochodu, a dochód jest to przychód pomniejszony o potrącalne 
koszty   uzyskania   przychodu.   Koszty   potrącalne,   a   więc   takie   na   odliczenie   których   zezwala 
ustawodawca podatkowy. Dochód podobnie jak przychód ma zawsze pieniężną postać. Jest ściśle 
związany   z   osobą   podatnika,   a   nie   źródłem   przychodu   –   jak   to   mam   miejsce   w   przypadku 
przychodu.   Podatki   dochodowe   obciążają   korzyści   ekonomiczne   uzyskane   przez   podatników. 
Istnieją dwa rodzaje podatków dochodowych:

–

podatek osobisty, a więc opodatkowujący dochody osób fizycznych oraz 

–

podatek od spółek, od korporacji, opodatkowujący dochody osób prawnych i niektórych 
innych podmiotów.

Podatek osobisty wprowadzono pod koniec XVIII w. w Anglii, ale wzbudził wówczas ogromne 
zastrzeżenia etyczne. Uważano, ze oznacza on zrównanie człowieka z rzeczami, które wówczas 
były   powszechnie   opodatkowane.   Zlikwidowano   go,   ale   powrócono   do   niego   po   upływie 
kilkudziesięciu   lat.   Na   początku   XX   wieku   podatek   dochodowy   osobisty   stał   się   jedną   z 
podstawowych konstrukcji podatkowych. Jego stawki są na ogół stawkami progresywnymi, bo to 
zapewnia sprawiedliwość podatkową. W konstrukcji tego podatku uwzględnia się osobistą sytuację 
podatnika, bo jest podatkiem osobistym. 
Podatek od spółek wydzielał się najczęściej z wcześniejszego podatku osobistego. Współcześnie 
jest odrębnym podatkiem, w którym z zasady stosuje się stawki proporcjonalne. 
Istnieją dwa modele podatków dochodowych:

–

podatek dochodowy ogólny i

–

podatek dochodowy ceduralny. (?)

W  przypadku   pierwszego   opodatkowaniu   podlega   suma   dochodów   osiągniętych   ze   wszystkich 
źródeł przychodów. Pozwala to opodatkować różne dochody płynące z różnych źródeł przychodów 
jednakowo, w taki sam sposób. 
Podatek  ceduralny   (?)  polega   na   tym,   ze   poszczególne   dochody   opodatkowujemy   odrębnie, 
różnicujemy   konstrukcję   podatków   ze   względu   na   źródła,   z   których   płyną   dochody.   Jest   to 
konstrukcja bardziej złożona, trudniej administrować takim podatkiem.
Podatki majątkowe – są to podatki, których przedmiotem jest:

1) posiadanie   majątku   np.   bycie   właścicielem   nieruchomości   albo   budowli   związanej   z 

działalnością gospodarczą,

2) wzrost   wartości   majątku   –   takiego   podatku,   w   polskim   systemie   podatkowym 

współczesnym nie ma,

3) podatek od przyrostu majątku, np. w drodze dziedziczenia czy w drodze darowizny.

We   współczesnych   systemach   podatkowych   podatki   majątkowe   maja   jedynie   uzupełniający 
charakter, nie dominują, choć majątek jest zjawiskiem łatwo uchwytnym. 
W czasach współczesnych dominują podatki pośrednie, konsumpcyjne, a drugie w kolejności są 
podatki dochodowe. 
Dług publicznym
Dług publiczny, jest to suma zobowiązań finansowych podmiotów publicznych, państwa, jednostek 
samorządu terytorialnego i niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Dzieli się go często 

na:

–

dług Skarbu Państwa, nazywany niekiedy długiem rządowym, to w warunkach polskich 
zasadnicza część długu publicznego, ok. 95 % tego długu,

–

dług samorządowy oraz

–

dług   niektórych   podmiotów,   niektórych   jednostek   sektora   finansów   publicznych,   np. 
Narodowego Funduszu Zdrowia czy np. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Do długu publicznego zalicza się zobowiązania finansowe z następujących tytułów dłużnych:

1) z tytułu sprzedanych wyemitowanych papierów wartościowych, a więc obligacji i bonów 

skarbowych,

2) z zaciągniętych pożyczek i kredytów,
3) z depozytów pieniężnych,
4) z wymagalnych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych.

Dług publiczny dzieli się na:

–

krajowy i

–

zagraniczny. 

Dług   zagraniczny,   to   dług   wobec   państw   obcych,   banków   zagranicznych   czy   instytucji 
międzynarodowych, jak np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy.
Dług krajowy, to dług wobec osób i instytucji krajowych. 
W czasach współczesnych mamy do czynienia z ogromnym zadłużeniem państw współczesnych. 
Tylko nieliczne państwa nie są zadłużone bądź poziom ich zadłużenia jest niski. Są to głównie 
państwa surowcowe, zwłaszcza naftowe. Ale inne państwa współczesne, wysoko rozwinięte mają 
długi na poziomie np. Wielka Brytania 79 % PKB, Francja 83 % PKB – dane z 2010 r.  
Na tym tle polski dług publiczny w wysokości ok. 900 miliardów złotych i poziomie ok. 56-57 % 
PKB wydaje się być długiem nie aż taki wysokim jak w innych państwach, ale to nie oznacza, że 
jesteśmy   w   lepszej   sytuacji,   ponieważ   Polska   była   już   kiedyś   bankrutem,   której   umorzono 
zadłużenie.
Główną   przyczyną   narastania   długów   jest   długotrwałe   uchwalanie   budżetów   państwowych   z 
deficytami, długotrwałe uchwalanie wydatków w kwotach wyższych niż dochody. W Polsce żaden 
budżet poczynając od lat '90 XX w. nie był zrównoważony, wszystkie miały deficyt. W latach 1995-
2011 Polski dług wzrósł nominalnie o 420 %.
Gigantyczne zadłużenie państw współczesnych szybko narastało po II wojnie światowej z powodu 
gigantycznego   wzrostu   wydatków   socjalnych.   Mieliśmy   wówczas   do   czynienia   ze 
współzawodnictwem   dwóch   systemów   –   kapitalistycznego   i   socjalistycznego.   W   latach   '60   w 
państwach kapitalistycznych pojawiła się doktryna państwa opiekuńczego, państwa dobrobytu, a w 
państwach   socjalistycznych   rozbudowano   bardzo   zakres   różnych   świadczeń   państwowych,   ale 
szybki wzrost gospodarczy skończył się wraz z latami '60, zaczął narastać dług publiczny.
Ogromny   wzrost   długów   publicznych     spowodował,   że   zaczęto   wprowadzać   do   prawa   różne 
ograniczenia, mające przeciwdziałać narastaniu tych długów. W traktacie o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej wprowadzono dwa ograniczenia:

1) deficyt   budżetowy,   nie   może   przekroczyć   3   %   PKB.   Polska   nie   ogranicza   wysokości 

deficytu   budżetowego.   Przekroczenie   europejskiego   ograniczenia   powoduje,   że   państwo 
takie jest objęte procedurą nadmiernego deficytu. Polska jest obecnie taką procedurą objęta. 
Jeśli deficyt nie zostanie obniżony do 3 % , to możemy być pozbawieni części środków 
europejskich.   

2) Przyjęto,   że   dług   publiczny   nie   może   przekroczyć   60   %   PKB.   Polska   wprowadziła   to 

ograniczenie do Konstytucji z 1997 r. Była pierwszym państwem, które wprowadziło limit 
długu publicznego do konstytucji.   

Aby   zabezpieczyć   nie   przekroczenie   konstytucyjnego   limitu   długu   publicznego   w   ustawie   o 
finansach publicznych uregulowano tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Ustalono 3 progi 
długu   publicznego                     i   określono   restrykcje,   które   rząd   powinien   wprowadzać   przy 
przekraczaniu kolejnych progów, ale w roku minionym – 2013 – pozbawiono w istocie znaczenia 
tych   progów.   Rząd   zniósł,   zawiesił   na   1   rok   pierwszy   próg   ostrożnościowy   i   zmienił   sposób 
obliczania   długu,   obniżył   poziom   tego   długu,   nie   zastosował   restrykcji,   które   powinien   był 
zastosować, zaproponował zmiany w tych procedurach. Także w innych państwach wprowadza się 
do   konstytucji   przepisy   ograniczające   zadłużanie   się   państw.   Restrykcyjne   ograniczenie 
wprowadzono         w 2009 r. do konstytucji niemieckiej. Dotyczy deficytu budżetowego. Deficyt 
strukturalny,   a   więc   w   latach   kryzysu   gospodarczego,   spowolnienia   gospodarczego   nie   może 
przekraczać   35   setnych   niemieckiego   PKB.   Jest   to   w  zasadzie   obowiązek   uchwalania   budżetu 
zrównoważonego. W pełnym zakresie będzie on obowiązywać od 2020 r.