PRAWO ADMINISTRACYJNE

zestaw tez egzaminacyjnych na rok akademicki 2009/2010

1. PODSTAWOWE INSTYTUCJE I POJĘCIA

1. Rozwój prawa administracyjnego i nauki administracji - rys historyczny.

Starożytny Rzym: Konstytucja Walentyniana z 370 r. adresowana do prefekta miasta dot. studentów.

Monarchia absolutna: model państwa policyjnego. Zasady: umocnienie władzy panującego, hierarchiczne podporządkowanie, zawodowa kadra, bezwzględne posłuszeństwo, rozdział sądownictwa od administracji.

Model liberalnego państwa prawnego: ograniczenie administracji do minimum, związanie prawem.

Dawna Polska: przykładami aktów prawnych z dziedziny administracji były konstytucje, np. o powołaniu KEN. Określały one przedmiot działania, zakres uprawnień władz, obowiązki poszczególnych stanów wobec tych władz i państwa wobec ludności.

Prekursorzy nauki administracji w Polsce: Staszic, A. Okolski(XIX w.), M. Zimmermann(20-lecie międz.).

1. Rozwój prawa administracyjnego i nauki administracji.
Walerian I 370 r. n. e. > Rzym ustawy dotyczące studentów.
Monarchia absolutna - państwo policyjne
Co doprowadziło do powstania państwa policyjnego?
1) Przemiany gospodarcze;
2) Rozwój przemysłu, handlu i komunikacji;
3) Zmiana techniki prowadzenia wojen;
4) Rozpad organizacji stanowych;
5) Recepcja prawa rzymskiego;
6) Renesans idei państwa antycznego i reformacji;
7) Rozwój doktryn politycznych (zwłaszcza idei suwerenności);
Zasady aparatu administracji:
- Umocnienie władzy panującego;
- skarb;
- wojsko;
- wyspecjalizowana kadra administracyjna:
- hierarchicznie podporządkowana;
- kadra zawodowa;
- administracja oparta na zasadzie bezwzględnego posłuszeństwa;
- Rozdział sądownictwa od administracji:
- Brak możliwości odwołania się od decyzji administracji do sądu, możliwy jedynie rekurs hierarchiczny (odwołanie się do organu wyższego);
- Administracja działa na zasadzie uznania, prawo wiąże obywateli, zaś administracja nie jest związana prawem;
Doktryna prawa policyjnego (ius policiae) wkraczała w każdą dziedzinę życia pod pozorem zapewnienia bezpieczeństwa.
Model liberalnego państwa prawnego - stróż nocny
1) zapewnienie obrony (wojsko);
2) zapewnienie ładu i porządku publicznego (policja i wymiar sprawiedliwości);
3) zapewnienie wolnej konkurencji;
4) przeciwstawienie się działalności socjalnej państwa;
Liberalizm polityczny wyrażał się w zagwarantowaniu naturalnych praw jednostki.
1) maksymalne ograniczenie administracji;
2) związanie administracji ustawą (ochrona jednostki);
3) modna staje się zasada trójpodziału władz (administracja podporządkowana parlamentowi);
Specyficzność Polski:
W Polsce jak i na Węgrzech oraz w Anglii nie rozwinęła się monarchia absolutna.
Za Stanisława Augusta Poniatowskiego:
konstytucje sejmowe (przejaw administracji związanej prawem):
- 1764 - O powołaniu Komisji Skarbowej dla Korony i Litwy;
- 1773 - O powołaniu Komisji Edukacji Narodowej;
- 1775 - O powołaniu Komisji nad szpitalami;
- 1791 - Konstytucje o miastach królewskich;
Konstytucje określały przedmiot działania i zakres uprawnień władz, obowiązki poszczególnych stanów wobec tych władz i państwa wobec ludności.
Prekursorzy nauk administracyjnych w Polsce:
Hieronim Stroynowski - „Nauki prawa przyrodzonego i politycznego, ekonomii politycznej i prawa narodów”;
Hugo Kołłątaj - „O poprawie Rzeczypospolitej”;
Stanisław Staszic - „Przestrogi dla Polski”;
Wiek XIX
Antoni Okolski; Józef Oczapowski; Franciszek Kasperek;
Dwudziestolecie międzywojenne:
Feliks Odimowski; Jerzy Langrod; Tadeusz Bigo;Maria Zimmerman;
Maurycy Jaroszyński;
II wojna światowa:
Stanisław Komika(?) w 1943 publikuje książkę z zakresu administracji w tajnej drukarni zafałszowując datę wydania na 1938 pod pseudonimem „dr Bużyński”; Longszomp - tajne kursy; Langrod - „Instytucje prawa administracyjnego

2. Pojęcie administracji publicznej.

Administracja -od łaciny administrare, wykonywać zarządzać, służyć, posługiwać

Administracja - to z jednej strony część aparatu państwowego powołana do realizacji zadań ustalonych przez parlament zaś z drugiej strony jest to działalność różnych podmiotów państwowych samorządowych, prywatnych w celu realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach prawnych.

Administracja- przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy zaspokojenie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach - def Jan Boć.

Administracja publiczna- zespół działań, czynności przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych ,prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

W ujęciu podmiotowym (organizacyjnym) to ogół podmiotów, czyli organy, które wykonują określoną funkcję z kresu organizacji publicznej, np. centralne, terenowe, itd.

W ujęciu materialnym, czyli przedmiotowym, to taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne.

Znaczenie formalne - działalność wykonywana przez podmioty administracyjne bez względu na to, czy ma charakter administracyjny, czy tego charakteru nie ma.

Definicja „wielkiej reszty” Jellinka: administrację stanowi ta część działalności państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem.

3. Podstawowe cechy administracji publicznej.

- działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu, któremu państwo przekazało część władzy,

- możność działania w formach władczych, zabezpieczonych zastosowaniem przymusu państwowego,

- działanie w interesie publicznym,

- polityczny charakter,

- działanie na podstawie prawa i w granicach przez niego określonych: co nie jest dozwolone, jest zabronione,

- aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działania z własnej inicjatywy,

- działanie w sposób ciągły i stabilny,

- oparcie(z reguły) na zawodowym personelu,

- monopolistyczny i bezosobowy charakter,

- zorganizowanie i działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania,

- nie dążenie do zysku(co nie znaczy, że świadczenie nie mogą być odpłatne).

4. Funkcje administracji i jej podziały (podział z uwagi na siatkę podziału terytorialnego kraju, z uwagi na zakres zadań, klasyfikacja oparta na przepisach prawa materialnego, na podstawie kryterium charakteru działań administracji).

Administrację można dzielić na:

1. Kryterium podmiotowe:

- państwowa (rządowa)

- samorządowa

2. Kryterium podziału terytorialnego kraju:

- Centralna, Powiatowa, Wojewódzka, Gminna

3. Kryterium oparte na przedmiotowo wyodrębnionych działach:

- Gospodarcza, Oświatowa, Ochrony środowiska, Rolnictwa, Miar, Górnicza, Leśna, Wojskowa, Aktów stanu cywilnego, Celna, Finansowa

4. Kryterium charakteru działań:

- Władcza (reglamentacyjna) - posiada prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności, oraz możność zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu

- Nie władcza (świadcząca) - funkcja zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych ludzi, zwłaszcza w miastach i organizowania usług w dziedzinie infrastruktury komunalnej, oświaty, kultury, w sferze socjalnej

5. Kryterium zakresu zadań:

a) Ogólna

-Rada ministrów

-Minister

-Wojewoda

b) Specjalna

-Wojska

-Sądownicza

-Spraw zagranicznych

Funkcje administracji zmieniały się w rozwoju historycznym. Najpierw podstawowa była tzw. policja administracyjna, tj. działania prawne i faktyczne podejmowane dla odsunięcia niebezpieczeństw grożących dobrom, np. porządkowi publicznemu. W państwie liberalnym funkcją reglamentacyjną było wykonywanie ustaw i stosowanie prawa w formie aktów adm. zabezpieczone gwarancjami praw obywateli, zwłaszcza przez sądownictwo adm. Stopniowo coraz większą rolę odgrywała funkcja zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych ludzi i organizowania usług w dziedzinie infrastruktury komunalnej, oświaty, kultury, w sferze socjalnej. Jest to administracja niewładcza-świadcząca i w przeciwieństwie do adm.władczej(wciąż dominującej) nie zawsze jest ściśle uregulowana prawnie a opiera się na normach zadaniowych, ogólnokompetencyjnych.

Funkcja administracji publicznej-zadaniem jej jest ochrona praw i interesów prawnych, udzielanie pozwoleń upoważnień, wydawanie nakazów zakazów.

Funkcje o charakterze administracyjnym:

Porządkowo-reglamentacyjna

--nakazy i zakazy, zezwolenia administracyjne, służby, inspekcje, straże i inne,

Świadcząca -funkcja usługodawcza- zaspokajanie potrzeb społecznych

--usługi społeczne (oświata, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura)

--usługi techniczne

--świadczenia społeczne

Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające

--majątkiem publicznym

--majątkiem gospodarczym (akcje, papiery wartościowe, zakłądy produkcyjne, usługowe)

--zakup dóbr i usług oraz nabywca pracy ludzkiej

Funkcja ewidencyjna

Stanowienie prawa (z upoważnienia parlamentu i poddanie kontroli zgodności z ustawami)

5. Pojęcie prawa administracyjnego (zróżnicowanie definicji - np. definicja według Ochendowskiego, J. Starościaka, T. Hilarowicza, J. S. Langroda i F. Longchampsa).

Prawo administracyjne może być definiowane negatywnie albo pozytywnie. W pierwszym ujęciu będzie to prawo nie mieszczące się w ramach innych dyscyplin prawa. Definicja taka jest b. prosta, ale słaba pod względem poznawczym. Przykładów definicji pozytywnych jest wiele; są też poglądy negujące możliwość zdefiniowania prawa administracyjnego. Podręcznik Stahl proponuje następującą definicję: prawo administracyjne to taka gałąź prawa, która normuje:

a) tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej i innych osob i jednostek wykonujących dla dobra wspólnego i jednostki zadania z zakresu administracji publicznej(...),

b) relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami oraz

c) prawa i powinności podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące, w tym poddanych pieczy lub nadzorowi administrujących.

6. Prawo administracyjne a inne gałęzie prawa (prawo konstytucyjne, cywilne, karne, wykroczeń, ubezpieczeń społecznych, finansowe).

Nie jest możliwe precyzyjne oddzielenie prawa administracyjnego od innych gałęzi. Mamy czasami do czynienia z tzw. sferą pogranicza prawa. Najsilniejsze relacje łączą prawo adm. z konstytucyjnym. Wynika to m.in. z wspólnego częściowo przedmiotu unormowania. Wg niektórych prawo konstytucyjne to prawo w spoczynku a administracyjne- w działaniu). Przenikanie prawa adm. z karnym widać w prawie wykroczeń zwanym dawniej karno-administracyjnym. Natomiast prawo cywilne jest już przeciwstawiane prawu adm.(choć trzeba podkreślić, że byli tacy, którzy negowali i ten podział). Wynika to z podziału na prawo publiczne i prywatne. Sporne jest jednak kryterium tego podziału. Może nim być np. chroniony interes(Ulpian), właściwość sądowa, rodzaj sankcji.

a) prawo administracyjne a prawo konstytucyjne

Prawo konstytucyjne jest - podobnie jak prawo administracyjne - częścią prawa publicznego. Reguluje ono wszystkie

podstawowe instytucje ustrojowe państwa. W odróżnieniu od niego prawo administracyjne koncentruje się na organach

zajmujących się wykonywaniem administracji państwowej.

b) prawo administracyjne a prawo cywilne

Prawo cywilne zawiera normy kształtujące stosunki prawne na zasadzie równorzędności. Prawo administracyjne zajmuje

się natomiast stosunkami, w których stroną dominującą jest organ administracji publicznej.

c) prawo administracyjne a prawo karne

Prawo karne to część prawa, która określa czyny będące przestępstwami, kary grożące za popełnienie przestępstw i środki

zabezpieczające stosowane w związku z naruszeniem prawa karnego oraz zasady odpowiedzialności karnej. Od prawa

administracyjnego odróżnia się więc poprzez swój represyjny charakter.

7. Norma prawa administracyjnego - pojęcie normy, rodzaje norm prawa administracyjnego (ustrojowe, materialne, proceduralne; normy o charakterze społecznym, technicznym).

Podział prawa administracyjnego/Norma Prawa Administracyjnego

W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia.

W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące:

1. organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego,

2. a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa.

Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części:

1. Prawa o ustroju administracji publicznej,

2. Prawa materialnego,

3. i prawa proceduralnego

Ad. I. Prawo o ustroju administracji publicznej, reguluje organizację i zasady działania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej.

Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:

1. tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania,

2. określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itd.),

3. stanowiące podstawę określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania,

4. tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.

Ad. II. Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd.

Ad. III. Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego.

Dokonuje się to z reguły:

1. bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami,

2. bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych,

3. bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa,

4. a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracyjną albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań.

Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:

1. prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,

2. prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,

3. prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,

4. prawo o postępowaniu legislacyjnym,

5. prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia),

6. prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,

7. prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

II. Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie.

Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:

1. ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność,

2. ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji określonych obowiązków;

wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy,

3. przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenie granicy państwowej itd.

Te wszystkie przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego.

Można zatem powiedzieć, ze podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące zachowanie się administracji, innymi słowy - normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji publicznej.

Nauka prawa administracyjnego (jak zresztą w ogóle nauka prawa) interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp.

Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie przestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itd. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, stosowaniem i przestrzeganiem norm prawa administracyjnego, które wynikają z przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych.

Jej celem jest więc:

1. nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności,

2. lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania - zarówno prawnych, jak i pozaprawnych.

Normy prawa administracyjnego

Biorąc pod uwagę wcześniej wymienione prawo administracyjne w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy norm prawa administracyjnego:

1. normy ustrojowe,

2. normy materialne,

3. normy proceduralne.

Normy ustrojowe

Do norm ustrojowych należą normy:

1. określające właściwość,

2. ustanawiające zadania,

3. regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje,

4. regulujące organizację administracji.

Ad. 1. Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej określonego uprawnienia lub obowiązku.

Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itd.

Ad. 2. Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, którymi winna się ona kierować.

Ad. 3. Normy regulujące sposób działania zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy lub na podjęcie działania w sposób określony prawem i z wynikającymi z prawa konsekwencjami.

Normy wskazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.

Ad. 4. Normy regulujące organizację administracji m.in. mają na celu

1. wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między: 1. organami, 2. między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp.

2. dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi,

3. określenie przedmiotu i trybu porozumiewania się organów, jednostek organizacyjnych oraz

4. określenie zasad ich współdziałania.

Normy materialne

Wśród norm materialnych można z kolei wyróżnić:

1. normy merytoryczne,

2. normy blankietowe,

3. normy generalne,

4. normy abstrakcyjne.

1. Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (tj. adresatom norm) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania.

2. Przeciwieństwem norm merytorycznych są normy blankietowe. Wskazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy blankietowe odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Bowiem umożliwiają one organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.

3. i 4. Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.

Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. Określają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną.

Normy proceduralne

Normy proceduralne można podzielić na:

1. normy postępowania administracyjnego,

2. normy postępowania sądowo-administracyjnego,

3. normy postępowania skargowo-wnioskowego,

4. normy postępowania kontrolnego.

Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj.

1. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz

2. uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itd.)

Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego.

Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot.

W jego wyniku następuje:

1. zmiana,

2. względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania).

Normy postępowania skargowo-wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku.

Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi.

Normy postępowania kontrolnego pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łączą się jedynie pośrednio i to tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany materialnoprawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowiązków).

Normy postępowania sądowoadministracyjnego są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.

Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury.
W konsekwencji prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania (tj. organu, który wydał decyzję, oraz skarżącego) układają się w ciąg procesowych czynności prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo.

Sąd administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony postępowania obowiązków materialnoprawnych, ani też nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności.

Oprócz wymienionych norm prawa administracyjnego istnieje też wiele innych.

Można wśród nich wyróżnić:

1. normy o charakterze społecznym,

2. oraz normy o charakterze technicznym.

Przykładem mogą być normy moralne, etyczne, obyczajowe, religijne itp.

Normy o charakterze technicznym można ogólnie określić jako szczególnego rodzaju normy, które określają jakość, rozmiary, wzory przedmiotów, technikę produkcji, sposób dokonywania określonych czynności itp.

Normy społeczne i techniczne mogą mieć także prawny walor. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy norma taka zostanie inkorporowana przez normę prawną. Np. wtedy, kiedy „norma” techniczna np. określająca jakość wyrobu będzie stanowić część (dopełnienie) normy prawnej np. zakazującej obrotu wyrobami, które nie mają jakości określonej w normie technicznej.

Wyróżniamy trzy kategorie norm prawa administracyjnego:

-normy ustrojowe

-normy materialne

-normy proceduralne (formalne, procesowe)

ustrojowe - regulują wszystkie elementy administracji jako organizacji tzn. tworzenia i obsadzania organów administracji publicznej i ich urzędów. Ponadto dotyczą budowy wewnętrznej administracji i wzajemnych relacji pomiędzy strukturami tej administracji.

materialne - są to normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji, zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego.

procesowe - regulują tok czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego.

8. Stosunek administracyjny

• Pojęcie

Do czynienia ze stosunkiem administracyjnym mamy do czynienia, gdy stosunek prawny jest uregulowany w normach prawa administracyjnego. Stosunek taki zachodzi między podmiotem administrującym a administrowanym. Powstanie, zmiana i ustanie stosunku administracyjnego mogą wynikać bezpośrednio z mocy prawa, przy zaistnieniu doniosłych na gruncie prawa adm. faktów(zdarzeń lub zachowań) a także z czynności administracyjnoprawnych(podejmowanych z urzędu albo na wniosek), w tym głównie aktów administracyjnych.

• elementy stosunku

• przedmiot: jest nim sprawa z zakresu administracji,

• podmioty: administrujący i administrowany,

• treść: wyznaczone prawem adm. zachowania(nakazane, zakazane, dozwolone).

układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami: brak równorzędności.

• cechy charakterystyczne stosunku administracyjnoprawnego

• klasyfikacje stosunków administracyjnych (np. według F. Longchampsa, J. Filipka)

• rodzaje stosunków administracyjnych: materialnoprawne, proceduralne, ustrojowe, sporno-administracyjne; podział ze względu na złożoność stosunków administracyjnoprawnych

Wg kryterium funkcji w mechanizmie realizacji prawa administracyjnego: stosunki materialnoprawne, proceduralne, ustrojowe i sporno-administracyjne.

Wg kryterium złożoności: elementarne i złożone.

Wg kryterium zaistnienia: potencjalne i rzeczywiste.

Wg kryterium następstw: wywołujące skutki jedynie w sferze prawa adm. i w innej, np. prawa cywilnego.

9. Sytuacja administracyjnoprawna

Sytuacja prawna- każda sytuacja społeczna określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne

Sytuacja administracyjnoprawna- sytuacja społeczna regulowana przez prawo administracyjne.

. Rodzaje sytuacji administracyjnoprawnych.

Pierwszy podział:

a) potencjalne- np. sytuacja prawna starającego się o przyjęcie na studia;

b) realne- np. sytuacja prawna studenta.

Drugi podział:

a) proste- jeden stosunek prawny, np. obowiązek uiszczenia opłaty rejestracyjnej za fure można też kwalifikować za pomocą stosunku prawnego;

b) złożone- sytuacja podmiotu odpowiada treści wielu różnych stosunków prawnych, np. sytuacja prawna budującego dom.

Ze względu na wywoływanie skutków prawnych:

a) zamknięte - ukształtowane ostatecznie (choćby na czas określony);

b) otwarte - mogą być modyfikowane lub wywołują skutki cywilnoprawne.

Z.w. na czas trwania:

a) jednorazowe- np. uiszczenie opłaty;

b) okresowe- w których uprawnienia i obowiązki są realizowane w sposób powtarzalny, np. koncesja na czas określony, obowiązek szkolny;

c) trwałe- np. decyzja o przydziale mieszkania.

Piąty podział:

1) organizacyjnoprawne;

2) materialnoprawne;

3) procesowe.

V. Sposoby powstawania sytuacji administracyjnoprawnych i nawiązywania stosunków. ap.

Sposób jest taki sam w obu przypadkach:

1) powstają z mocy samego prawa:

a) gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna, wiążąca z tym stanem określone skutki prawne (np. wprowadzenie godziny policyjnej);

b) gdy w danym stanie prawa zmienia się sytuacja faktyczna (bądź prawna), np. powstanie obowiązku szkolnego, powstanie obowiązku udzielenia pomocy;

2) powstają z mocy decyzji organu administracyjnego, np. obowiązek odbycia służby wojskowej.

10. Istota władztwa administracyjnego

• pojęcie władztwa administracyjnego

• cechy (elementy) władztwa administracyjnego

• jednostronny charakter władztwa

• władztwo zewnętrzne i wewnętrzne

• władztwo zakładowe jako szczególna postać władztwa administracyjnego

• władztwo pełne i władztwo ograniczone

• działanie administracji publicznej na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych

• sfera zewnętrzna i wewnętrzna działania administracji

• władztwo organizacyjne

Wg W. Dawidowicza władztwo administracyjne to działanie w zakresie administracji państwowej w takich formach prawnych, których realizacja jest zabezpieczona prawną możliwością zastosowania środków przymusu państwowego, również w odpowiednich formach prawnych. Władztwo administracyjne przejawia się w tych działaniach organów administracji publicznej, które są podejmowane w formie aktów publicznoprawnych, a więc zarówno indywidualnych aktów administracyjnych, jak i aktów generalnych o charakterze normatywnym.

Inna definicja(podana na ćwiczeniach): pewne stworzone przez prawo znamiona czynności prawnych, np. 1) jednostronność, 2) domniemanie legalności, 3) przymus.

Wg W. Dawidowicza władztwo administracyjne to działanie w zakresie administracji państwowej w takich formach prawnych, których realizacja jest zabezpieczona prawną możliwością zastosowania środków przymusu państwowego, również w odpowiednich formach prawnych. Władztwo administracyjne przejawia się w tych działaniach organów

administracji publicznej, które są podejmowane w formie aktów publicznoprawnych, a więc zarówno indywidualnych aktów administracyjnych, jak i aktów generalnych o charakterze normatywnym.

Władztwo, które stosowane jest przez organy administracji nazywane jest władztwem administracyjnym. Przez to władztwo administracyjne należy rozumieć prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracji dla zrealizowania jednostronnych rozstrzygnięć czy też zarządzeń organów administracji.

CHARAKTER WŁADZTWA ADMINISTRACYJNEGO.

Jest to pojęcie związane z rozgraniczeniem sądownictwa i administracji praz administracji prywatnej od publicznej.

Władztwo administracyjne

1. Ma charakter instrumentalny zostało stworzone przez naukę prawa administracyjnego dla prawniczego opisu zjawisk i procesów zachodzących w ramach administracji publicznej.

2.To kategoria porządku normatywnego a nie zjawisko istniejące obiektywnie i właściwe dla procesów administrowania.

3.Zakres władztwa jest stopniowalny, władztwu podlegają bądź wszyscy , bądź tylko niektóre podmioty. Wyróżnia się władztwo pełne i ograniczone.

4.Jest to pojęcie techniczno-prawne niezbędne przy analizie książkowego pojęcia adm publicznej.

11. Zasada podziału władz

Twórcą był Monteskiusz, koncepcja ustrojowa polega na trójpodziale władzy na wl;

ustawodawczą ,wykonawczą ,sadowniczą. Konsekwencja jest rozróżnienie trzech rodzaji. Organów o rożnych funkcjach.

W współczesnych państwach demokratycznych koncepcja ta może być rozpatrywana w 3 aspektach:

FUNKCJONALNY (przedmiotowy)

Działalność państwa jest podz. Na funkcje. Jednolitość rękach suwerena(narodu) . podz. Na funkcje i organy

Funkcje:

1.prawodastwo - stanowienie ogólnie obowiązujących norm pr.

2. wykonawstwo - realizacja zad. Państwa, z wyj. Zad. Spornych

3. sądownictwo - rozstrzyganie sporów

PODMIOTOWY (organizacyjny)

3 funkcje są podz. Pomiędzy organy państwa

1-parlament

2-rzad i adm.

3-sądy

PERSONALNY

Ta sama os. Nie może być na stanowisku w różnych organach państwowych

Wzajemne oddziaływanie władz równowaga

12. Podział terytorialny

• pojęcie i istota podziału terytorialnego

• klasyfikacja podziału terytorialnego (zasadniczy podział terytorialny, pomocniczy podział terytorialny, podziały terytorialne specjalne)

• ewolucja podziału terytorialnego w Polsce

• zasadniczy podział terytorialny - cel utworzenia, jednostki zasadniczego podziału terytorialnego

• miasta na prawach powiatu

• status terytorialny m. st. Warszawy

• pomocniczy podział terytorialny - cel utworzenia, przykłady jednostek terytorialnych funkcjonujących w podziale pomocniczym

• podziały specjalne - cel utworzenia, przykłady podziałów dla celów specjalnych

Podziałem terytorialnym nazywamy względne rozczłonowanie przestrzeni państwa dokonane dla lokalnych jednostek, organów państwowych lub podmiotów niepaństwowych wykonujących funkcje administracji publicznej. Podział administracyjny może być dokonywany dla potrzeb identyfikacji - wprowadza się wtedy nazwy np. miejscowości i obiektów, określa się miejsce, które ma swoją nazwę, podział na działki, numery, symbole cyfrowe, podział geodezyjny itp. Do podziału terytorialnego państwa nie zalicza się podziałów dokonywanych dla innych celów lub dla innych podmiotów niż państwowe. Obecnie nie wystarcza w państwie tylko jeden rodzaj podziału terytorialnego - istnieje ich cała mozaika, w której da się wyodrębnić 3 rodzaje podziału terytorialnego:

- zasadniczy podział terytorialny,

- pomocniczy podział terytorialny,

- podział do celów specjalnych.


Podział zasadniczy (podstawowy) jest tworzony dla terenowych organów mających znaczenie zasadnicze, organów o kompetencjach generalnych. I tak - dla organów samorządu terytorialnego i organów administracji zespolonej Polskę podzielono na: województwa, powiaty i gminy.

Podział pomocniczy - jest tworzony dla organizacji niesamodzielnych, pomocniczych np. obszar gminy dzieli się na sołectwa, miasta na osiedla lub dzielnice. Podobnie obszar powiatu może być dzielony na części - obejmując wiele gmin, a województwa na części - obejmując wiele powiatów.

Podział dla celów specjalnych - administracja niezespolona nazywana jest mianem specjalnej i dla niej tworzy się odrębne podziały obejmujące z reguły powiaty i województwa. Z reguły podziały specjalne są tworzone wówczas, gdy wymagają tego szczególne względy jak np. występowanie kopalin, położenie lasów, rozlewiska wód, granice państw itp. I tak odrębne podziały na administracji PKP, wojsko, urzędy górnicze, lasy państwowe, odrębny podział mają sądy i prokuratury. Podziały specjalne nie służą swoistości administracji ani interesom obywateli.

Podział terytorialny (podział administracyjny) kraju oznacza podział państwa na mniejsze jednostki w celu organizacji zarządzania krajem przez organy administracji rządowej i samorządowej

Obecnie istnieją w Polsce trzy stopnie zasadniczego podziału terytorialnego (podział trójstopniowy):

* gmina

* powiat

*województwo

Gminy - obecny ustrój gmin i zasady ich działania określa ustawa z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. )

Istnieją cztery rodzaje gmin:

- wiejskie w których skład wchodzą miejscowości bez statusu miasta

- miejsko-wiejskie, składające się z miasta i kilku lub kilkunastu wsi

- miejskie których cały obszar stanowi miasto

W gminie przewidziano możliwość dokonywania podziału pomocniczego - oznacza to tworzenie jednostek pomocniczych takich jak: sołectwa, dzielnice, osiedla w drodze uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy

Powiaty zostały utworzone ustawą z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91poz. 578)

Istnieją dwa typy powiatów:

- powiat ziemski, obejmujący obszar graniczących ze sobą gmin

- powiat grodzki, obejmujący obszar miasta (miasto na prawach powiatu)

13. Podmiot administrujący (podmiot administracji).

• pojęcie aparatu administracyjnego

• pojęcie podmiotu administracji

• pojęcie systemu administracji publicznej

PODMIOT ADMINISTRACJI

Tworzenie jednostek administracyjnych

APARAT- tworzą go podmioty publiczne realizujące zadania administracji publicznej. .W skład wchodzą - organy administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne., instytucje publiczne.

PODMIOTY ADMINISTRACYJNE - podmioty publiczne wchodzące w skład aparatu oraz podmioty niepubliczne realizujące zadania administracji publicznej

PODMIOTAMI są: Organy administracji państwowej(rządowej), organy jednostek samorządu terytorialnego, zakłady administracji przedsiębiorstw państwowych, organizacje społeczne, organy władzy ustawodawczej sądowniczej, osoby prywatne.

Podmioty administracji publicznej: Organy Państwowe, Organy Samorządu Terytorialnego, Zakłady Publiczne, Fundacje, Przedsiębiorstwa Państwowe

SYSTEM ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - podmioty aparatu publicznego + podmioty niepubliczne jeżeli wykonujące funkcje administracji publicznej

Na system administracji publicznej składają się w Polsce ponadto struktury samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny to forma decentralizacji administracji publicznej. W przypadku decentralizacji ustawodawca dzieli kompetencje na poszczególne szczeble struktury organizacyjnej kraju. Organ zdecentralizowany posiada prawem chronioną samodzielność.

* organy naczelne

* Rada Ministrów,

* Prezes Rady Ministrów,

* ministrowie,

* przewodniczący określonych w ustawie komitetów.

* organy centralne

Centralny organ administracji rządowej to zwykle szef jednostki podlegającej Radzie Ministrów (np. Komitet Obrony Kraju), Prezesowi Rady Ministrów (np. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, Komisja Papierów Wartościowych), czy też ministrowi (np. Prezes Krajowego Urzędu Pracy). Organ taki jest jednak utworzony zawsze na podstawie szczególnej ustawy. Szef takiej jednostki nie wchodzi w skład Rady ministrów, nie ma więc rangi ministra, jednakże przepisy zrównują czasem jego pozycję z pozycją ministra (por. np. art. 5 § 2 pkt 2 kpa).

* organy terenowe

Do tej grupy należy zaliczyć formalnie wojewodę, organy administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody a także organy administracji niezespolonej.

Organy administracji niezespolonej to z kolei terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Organy te pozostają więc poza zwierzchnictwem wojewody.

14. Organ administracji publicznej.

• pojęcie

• warunki, które powinien spełniać organ administracji publicznej

• rodzaje organów administracji publicznej

ORGAN ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Warunki i cechy:

1. stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidywany

2. działa w imieniu i na rachunek państwa albo jednostki samorządu terytorialnego

3. jest upoważniony do posługiwania się środkami władczymi o ile prawo to dopuszcza

4. działa w zakresie przyznanych mu przez prawo kompetencji

5. wykonuje zadania publiczne w zakresie administracji

Organ administracji publicznej- osoba lub grupa osób znajdująca się w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołana do realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji, wyposażona w odpowiednie środki materialne i ludzkie.

Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) przez pojecie organu administracji publicznej rozumie: Premiera, ministrów, szefów centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów, a także działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonych i niezespolonych), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty powołane z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Pojęcie organu administracji publicznej.

Organ administracji publicznej - zasadnicza jednostka składowa administracji w sensie podmiotowym.

Organ administracji publicznej- osoba lub grupa osób znajdująca się w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołana do realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji, wyposażona w odpowiednie środki materialne i ludzkie.

Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) przez pojecie organu administracji publicznej rozumie: Premiera, ministrów, szefów centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów, a także działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonych i niezespolonych), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty powołane z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Podział organów administracji publicznej.

Ze względu na terytorialny zasięg działania:

- organy centralne

- organy terenowe.

Organy centralne to organy obejmujące zakresem swojego działania teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Wśród organów centralnych nadrzędną pozycję zajmują organy naczelne. Wszystkie inne centralne organy są podporządkowane organizacyjnie organom naczelnym.

Organy centralne powoływane są najczęściej przez Prezesa Rady Ministrów.

Organami zwierzchnimi centralnych organów są: Sejm, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie.

Układ kompetencji tych organów podobny jest do kompetencji organów naczelnych, z tym że w sferze normotwórczej wydają one jedynie zarządzenia. Akty wewnętrzne tych organów noszą różne nazwy, najczęściej spotykane są: zarządzenia wewnętrzne, regulaminy, wytyczne, instrukcje.

Centralne organy administracji są organami zwierzchnimi terytorialnych organów administracji.

Organy terenowe to takie, których kompetencje rozciągają się wyłącznie na część terytorium państwa odpowiadająca najczęściej jednostce podziału administracyjnego np. województwo, powiat, gmina.

Administracja rządowa w terenie dzieli się na:

- zespoloną,

- niezespoloną.

Administracja zespolona, oparta jest na zasadach zespolenia i zwierzchnictwa wojewody, warunkującego skuteczne wykonywanie zadań tej administracji;

Kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierzchnictwem wojewody, z ustawowego upoważnienia bądź w imieniu własnym, jeżeli ustawa tak stanowi. Zespolenie służb, inspekcji i staży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody w jednym urzędzie, chyba że ustawa nie przewiduje zespolenia w jednym urzędzie. Z zachowaniem przepisów o tajemnicy państwowej i innych rodzajów tajemnicy określonych ustawami, wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez organy administracji państwowej.

W sytuacji kiedy kierownik służby, inspekcji lub straży wykonuje zadania i kompetencje w imieniu wojewody i gdy ta służba, inspekcja czy straż jest włączona do urzędu wojewódzkiego, to mamy wówczas zespolenie bezpośrednie (pod jednym zwierzchnikiem i w jednym urzędzie). Zaś sytuację, gdy kierownik służby, inspekcji lub straży działa we własnym imieniu, realizuje jemu przypisane kompetencje i gdy posiada aparat pomocniczy w postaci komendy, inspektoratu lub innej jednostki organizacyjnej nie wchodzącej w skład urzędu wojewódzkiego, to wówczas występuje zespolenie pośrednie, gdy dany kierownik działa pod zwierzchnictwem wojewody.

Szczegółową organizacje zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadawany przez wojewodę, i zatwierdzany przez Prezesa Rady Ministrów.

Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej kieruje nią, koordynuje jej działalność, zapewnia warunki do skutecznego jej działania i ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.

W skład organów administracji zespolonej wchodzą:

• Komenda Wojewódzka Policji,

• Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej,

• Kuratorium Oświaty,

• Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Farmaceutycznej,

• Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej,

• Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego,

• Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Nasiennej,

• Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska,

Administracja niezespolona (dotychczas określaną mianem specjalnej) to terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom bądź kierownikom państwowych osób prawnych i kierownikom innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa, wobec której wojewoda posiada uprawnienia koordynacyjne, opiniodawcze i w pewnym zakresie - kontrolne. Są to wyspecjalizowane organy administracji, których kompetencje mieszczą się w ramach jednego resortu (quasi-resortu). Oparte są z reguły na zasadzie centralizacji. Działają w ramach zasadniczego podziału lub w ramach podziałów specjalnych.

Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa obowiązane są do:

- Uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy, np.: przez dyrektorów urzędów morskich.

- Zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody.

- Składania wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody także bieżących wyjaśnień o swojej działalności na obszarze województwa

Organy rządowej administracji niezespolonej:

• Dowódcy Okręgów Wojskowych, Szefowie Wojewódzkich Sztabów Wojskowych, Wojskowi Komendanci Uzupełnień

• Dyrektorzy Izb Skarbowych, Naczelnicy Urzędów Skarbowych, Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowych

• Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Górniczych i Specjalistycznych Urzędów Górniczych

• Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Miar i Naczelnicy Obwodowych Urzędów Miar

• Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Probierczych i Naczelnicy Obwodowych Urzędów Probierczych

• Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej

• Dyrektorzy Izb Celnych i Naczelnicy Urzędów Celnych

• Dyrektorzy Urzędów Morskich

• Dyrektorzy Urzędów Statystycznych

• Dyrektorzy Urzędów Żeglugi Śródlądowej

• Komendanci Oddziałów Straży Granicznej, Komendanci Strażnic Oraz Komendanci Granicznych Placówek Kontrolnych i Dywizjonów Straży Granicznej

• Okręgowi Inspektorzy Rybołówstwa Morskiego

• Państwowi Inspektorzy Sanitarni

• Jednostki terenowe podległe Prezesowi Agencji Rynku Rolnego 9np. Główny Inspektorat Weterynarii)

• Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego.

Cechy stałe organu administracji publicznej:

* - jest organem państwowym lub samorządowym, a więc częścią aparatu państwowego bądź samorządowego

* - działa w imieniu i na rachunek państwa jako całości lub konkretnej jednostki samorządowej (województwo, powiat, gmina)

* - może, w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, rozstrzygać o prawach i obowiązkach obywateli i wszelkich podmiotów i posługiwać się - jeśli zachodzi konieczność - środkami przymusu

- - ma określone prawem kompetencje w ramach wykonywanych zadań i nie może samodzielnie przekazywać tych kompetencji innym podmiotom

Kompetencje organów administracji publicznej.

Kompetencje - to zbiór uprawnień organu administracji publicznej dotyczących określonego zakresu spraw w których organ ten ma prawo, a z reguły jednocześnie obowiązek działania. Zamiennie używa się terminów właściwość organu administracji publicznej.

Pojęcie kompetencji obejmuje wskazanie zakresu spraw jakimi organ ma się zajmować, a także określenie działań jako organ ma prawo podejmować.

Zakres działania organu administracji publicznej obejmuje wyliczenie spraw jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest określony w przepisach ustrojowych ustanawiających dany organ administracji publicznej.

Przepisy które określają zakres działania administracji publicznej nie stanowią jednakże wystarczającej podstawy do podjęcia działania władczego przez organ, gdyż potrzebny jest przepis kompetencyjny, który wskazuje w jakiej formie organ może działać w powierzonej mu sprawie.

Przepisy kompetencyjne zawarte są w ustawach zaliczanych do materialnego prawa administracyjnego.

Ustawodawca wprowadza obowiązek przestrzegania przez organy administracji rządowej swojej właściwości.

Jeżeli organ przekroczy zakres działania organu administracyjnego, wówczas podjęte przez niego działanie dotknięte jest wadą nieważności.

właściwość miejscowa - służy do określenia organu terenowego, który ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania.

właściwość rzeczowa - jest to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygnięcia tylko określonych kategorii spraw.

właściwość instancyjna - jest to wskazanie instancji właściwej do rozstrzygnięcia danej sprawy.

a) Rzeczowa - dotycz przydzielonych danemu organowi kategorii spraw. Rozstrzyga ona o tym, jaki organ załatwia sprawy z zakresu budownictwa, przemysłu, oświaty, zdrowia, itp.

b) Miejscowa - zwana też terytorialną, dotyczy przestrzeni (terytorium) działania organu, np., na jakim obszarze dany organ może realizować swoją właściwość rzeczowa, w której gminie, w województwie, powiecie bądź okręgu.

c) Instancyjna - zakłada wielostopniową organizację administracji i rozstrzyga, którego stopnia organ jest właściwy do załatwienia sprawy.

d) Funkcjonalna - odnosi się do określenia, który z wewnętrznych organów danego podmiotu właściwy jest do załatwienia danej sprawy.

15. Właściwość rzeczowa, miejscowa, funkcjonalna oraz instancyjna organów administracji.

• spory o właściwość (spory kompetencyjne)

• Pojęcie władzy.

Władza - to możliwość wywierania przez jednostkę bądź grupę rzeczywistego wpływu na istotne okoliczności życia przez ukierunkowywanie własnego postępowania (władza nad sobą - indywidualna) lub postępowania innych osób (władza nad innymi - społeczna). Władza wykraczająca poza panowanie jednostki nad sobą - czyli władza społeczna - jest zdolnością ukierunkowywania zachowań innych ludzi niezależnie od tego, czy jest to zgodne z ich interesem i wolą. Gdzie przeważa zgodność interesów i woli współzależnych osobników - tam zbędne stosunki władcze.

Ze względu na charakter relacji można mówić o władzy:

- indywidualnej - panowania nad sobą i swym postępowaniem względem innych przez wybór między alternatywnymi wariantami zachowań;

- wspólnotowej - wynikającej z bezpośrednich relacji międzyosobniczych (np. rodzinnych, sąsiedzkich, towarzyskich, mafijnych),

- publicznej - obejmującej duże, niepowiązane więzami osobistymi społeczności, występującej w formie władzy państwowej, ekonomicznej, ideologicznej.

Władza wspólnotowa i publiczna należą do szerszej kategorii władzy społecznej. Mianem tym określa się stosunek społeczny zachodzący między jednostkami społecznymi lub grupami społecznymi, w którym jedna ze stron tego stosunku ma możliwość w sposób trwały i uprawniony narzucania własnej woli drugiej stronie, nawet pomimo jej oporu, i ma środki zapewniające kontrolę tego postępowania; tak pojęte stosunki władzy występują w każdej grupie społecznej, w której ktoś wydaje polecenia, a ktoś inny je wykonuje. Z relacjami władzy i podporządkowania mamy do czynienia wszędzie tam, gdzie istnieje podział na przełożonych i podwładnych.

Władza polityczna to zdolność ukierunkowywania zachowań współzależnych społeczności o sprzecznych interesach za pomocą nakazów i zakazów egzekwowanych uznawanymi za dopuszczalne środkami, na tyle skuteczna i długotrwała, na ile uznawana przez podporządkowanych za prawomocną.

17. Pojęcie urzędu.

Urząd - w prawie administracyjnym występuje w trzech znaczeniach:

- jako zwyczajowa nazwa zespołu kompetencji (np. urząd prezydenta, urząd wojewody, urząd burmistrza),

- jako element nazwy organu administracji publicznej (np. Prezes Urzędu Patentowego, Naczelnik Urzędu Skarbowego),

- jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (np. Urząd Gminy, Urząd Miasta i Gminy, Urząd Stanu Cywilnego, Urząd Celny, Urząd Skarbowy).

Pojęcia urzędu nie należy utożsamiać z organem, czyli wyodrębnioną jednostką organizacyjną aparatu państwowego, pełniącą określone funkcje w dziedzinie życia społecznego.

Urząd, struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zdań ( praw i obowiązków) związanych z określonym organem adm.publ.( urząd jako stanowisko np.Urząd Ministra, Starosty, Wojewody) jako szczególna nazwa org. administrującego( np.Urząd Celny, USC- nazwa umowna organem tego urzędu jest kierownik)Zorganizowany zespół osób wyposażonych w środ. materialne przydatne org. do pracy i wykonywaniu jego funkcji(np. Urząd Gminy, Starostwo, Ministerstwo)

18. Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej.

• istota i cel zlecania funkcji

• podmioty, które wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej

• przesłanki, które muszą być spełnione aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych

Zlecenie funkcji z zakresu administracji publicznej następuje gdy przepisy prawa powierzają lub zezwalają na powierzenie określonym podmiotom nie będącym organem administracji publicznej wykonywanie zadań tej administracji.

19. Zlecanie zadań z zakresu administracji publicznej.

• istota zlecania zadań

• zadania zlecone obowiązkowe lub wykonywane na podstawie porozumień

• Prywatyzacja zadań publicznych.

• pojęcie prywatyzacji

• sposoby wprowadzania prywatyzacji

• prywatyzacja zadań publicznych sensu stricto i sensu largo

• przyczyny, cel i granice prywatyzacji

Przez prywatyzację rozumie się wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego. Pojęciem prywatyzacji obejmuje się różne przypadki zmiany cech podmiotu wykonującego zadanie(miejsce podmiotu publicznego zajmuje podmiot niepubliczny), zmiany form wykonywania zadań- z form prawa publicznego(administracyjnego) na formy prawa prywatnego- oraz zmiany charakteru stosunków łączących podmioty wykonujące zadania publiczne z obywatelami. Prywatyzacja zadań publicznych prowadzi do zmiany sposobu wykonywania zadań przez państwo z bezpośredniego na pośredni. O prywatyzacji sensu stricto mówimy, gdy państwo całkowicie rezygnuje z wykonywania określonych zadań i z odpowiedzialności za nie(zadania te tracą wówczas charakter publiczny, np. prywatyzacja notariatu), częściej jednak spotyka się sytuację, gdy następuje rozdzielenie odpowiedzialności za wykonywanie zadań od bezpośredniego ich wykonywania. Przyjmuje się, że niedopuszczalna jest prywatyzacja, jeśli zadania publiczne są realizowane w formach władczych oraz jeśli przepisy ustawowe wprowadzają wyłączność państwa na prowadzenie określonego rodzaju działalności bez możliwości dopuszczenia do niej innych podmiotów.

Prywatyzacja, proces przekazywania majątku państwowego podmiotom prywatnym, przekształcania gospodarki państwowej w gospodarkę prywatną, ograniczania roli państwa w gospodarce. Proces prowadzący do zmiany kontroli nad gospodarką i zmiany własności społecznej w prywatną. Rodzaje prywatyzacji:- mała -duża -średnia Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych może dokonywać się w różnych formach: Sposoby / formy prywatyzacji

Przez prywatyzację rozumie się wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego. Pojęciem prywatyzacji obejmuje się różne przypadki zmiany cech podmiotu wykonującego zadanie(miejsce podmiotu publicznego zajmuje podmiot niepubliczny), zmiany form wykonywania zadań- z form prawa publicznego(administracyjnego) na formy prawa prywatnego- oraz zmiany charakteru stosunków łączących podmioty wykonujące zadania publiczne z obywatelami.

Prywatyzacja zadań publicznych prowadzi do zmiany sposobu wykonywania zadań przez państwo z bezpośredniego na pośredni. O prywatyzacji sensu stricto mówimy, gdy państwo całkowicie rezygnuje z wykonywania określonych zadań i z odpowiedzialności za nie(zadania te tracą wówczas charakter publiczny, np. prywatyzacja notariatu), częściej jednak spotyka się sytuację, gdy następuje rozdzielenie odpowiedzialności za wykonywanie zadań od bezpośredniego ich wykonywania. Przyjmuje się, że niedopuszczalna jest prywatyzacja, jeśli zadania publiczne są realizowane w formach władczych oraz jeśli przepisy ustawowe wprowadzają wyłączność państwa na prowadzenie określonego rodzaju działalności bez możliwości dopuszczenia do niej innych podmiotów. ( wprowadzona na podstawie: umów cywilnych, na podstawie aktów administracyjnych z mocy prawa)

21. Zakład publiczny.

• pojęcie zakładu publicznego

Zakład publiczny to jedność osób i rzeczy, powołana przez organy administracji publicznej bądź za ich przyzwoleniem przez inne podmioty dla trwałej realizacji określonego zadania publicznego. Ustrój zakładów publicznych określa statut uchwalany przez odpowiedni organ zakładu albo nadawany przez podmiot tworzący. W Polsce brak ustawy normującej status prawny wszystkich zakładów, są natomiast ustawy dot. poszczególnych typów zakładów, np. ustawa o bibliotekach, ustawa o szkolnictwie wyższym.

• geneza pojęcia - zakład publiczny, zakład, zakład państwowy, zakład administracyjny → postulat Ochendowskiego, by przywrócić określenie „zakład publiczny”

• przykłady zakładów publicznych

• użytkownicy zakładów publicznych

Stosunek prawny łączący organy zakładu i jego użytkowników ma charakter administracyjnoprawny. Nawiązuje się on z mocy prawa(szkoła podstawowa), decyzji administracyjnej (umieszczenie w domu pomocy społecznej) bądź na mocy orzeczenia sądu(zakład karny). Występuje tu władztwo zakładowe, czyli nadrzędność organów zakładu wobec destynariuszy. Charakter tego władztwa jest dyskusyjny, gdyż uznawany jest jako rodzaj władztwa państwowego albo jako władztwo wynikające z istoty zakładu. Władztwo zakładowe stanowi podstawę do wydawania przez organy zakładu aktów generalnych(np. regulaminów) i indywidualnych, kierowanych do użytkowników zakładu(polecenia), jak również podstawę do stosowania sankcji dyscyplinarnych. Akty zakładowe podlegają także kontroli zewnętrznej, w tym sądowej. Czasami władztwo zakładowe rozciąga się także na osoby znajdujące się na jego terenie, ale nie będące jego użytkownikami(np. osoby odwiedzające chorych w szpitalu).

• uzasadnienie istnienia obok siebie organów administracji publicznej i instytucji zakładu publicznego

• różnice między zakładami publicznymi a:

1. przedsiębiorstwami

2. korporacjami prawa publicznego (samorządami)

3. fundacjami

Zakłady publiczne różnią się od przedsiębiorstw tym, że nie są nastawione na zysk, lecz świadczą usługi o szczególnym charakterze społecznym. Od korporacji zakłady publiczne wyróżnia przede wszystkim to, że nie mając one członków, nie stanowią związku osób, ale mają użytkowników, których status prawny jest zdecydowanie inny niż pozycja członków korporacji. Od fundacji zakład różni się tym, że o podstawowych kwestiach dotyczących celu, organizacji i sposobu działania zakładu decyduje podmiot, który go utworzył.

• rodzaje zakładów publicznych (klasyfikacje według H. J. Wolffa - według kryterium prawnej samodzielności, według kryterium podmiotu tworzącego zakład i według kryterium celu zakładu)

• cechy wspólne większości zakładów publicznych

• sposoby tworzenia zakładów publicznych

• cel istnienia zakładów publicznych

• nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organami zakładu a jego użytkownikami

• przyjęcie w poczet użytkowników zakładu publicznego

• prawa i obowiązki użytkownika zakładu

• wygaśnięcie prawa do korzystania ze świadczeń zakładowych

* to jednostka organizacyjna (ani organ samorządowy ani państwowy). Jest uprawniony do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych. Realizuje zadania publiczne i korzysta z władztwa zakładowego(upoważnienie zakładu do abstrakcyjnych i konkretnych regulacji prawnych). Są to szkoły, przedszkola, biblioteki, muzea, więzienia. Są powołane do wykonywania szczególnych dziedzin życia społecznego. Mogą być tworzone w różny sposób:

* w drodze ustawy - np. szkoły wyższe

* w drodze aktów administracji rządowej

* w drodze aktów administracji samorządowej

* przez osoby fizyczne za pozwoleniem organu administracji publicznej.

Osoby korzystające z zakładów to destynariusze (uczniowie, chorzy...) Dostęp do zakładów tych powinien być jednakowy dla wszystkich. Korzystanie z zakładów ma charakter czasowy i odbywa się przejściowo

RODZAJE ZAKŁADÓW PUBLICZNYCH

Wg kryterium celu:

(działalność zakładu kryterium przedmiotowe)

- urzędy, kultury i kształcenia, (oświata nauka kultura), badawcze, opieki zdrowotnej, (ochrona zdrowia), zaopatrzenia na wypadek śmierci, bankowe, (bezpieczeństwo), zaopatrzenia na wypadek starości (pomoc społeczna), kierujące i popierające gospodarkę, centrale danych, ubezpieczeniowe, umacniające wolności, pomocnicze administracji wewnętrznej.

Wg kryterium podmiotu tworzącego zakład:

- związkowe,

- krajowe,

- izb,

- zakłady zakładów

- komunalne.

Wg kryterium samodzielności:

- o pełnej zdolności prawnej,

- o częściowej zdolności prawnej,

- pozbawione zdolności prawnej.-

Wg dostępności dla użytkownika:

- zakłady zamknięte (karne)

- o ograniczonej dostępności ( uniwersytety)

- zakłady otwarte (czytelnie)

Wg kryterium tworzenia zakładu:

- w drodze ustawy ,uniwersytet

- po uzyskaniu zezwolenia władzy publicznej

-decyzja administracyjna -akt

- przez osoby fizyczne i prawne

Kryterium woli użytkownika:

- dobrowolne

-przymusowe(szkoła, zakład karny)

Cechy zakładów publicznych:

1. Organy zakładów publicznych są wyposażone we władztwo zakładowe.

2. Aktami charakterystycznymi dla zakładów publicznych są statuty i regulaminy.

3. Zakłady publiczne wykonują administrację świadczącą.

4. Rozstrzygnięcia indywidualne zakładów publicznych podlegają kontroli sądownictwa administracyjnego.

5. Nie każdy zakład publiczny musi być osobą prawną.

6. Korzystanie z zakładu może być uprawnieniem lub obowiązkiem użytkowników.

7. Nadzór nad zakładami publicznymi sprawują organy administracji publicznej.

a) nadawanie lub zatwierdzanie statutu lub regulaminu

b) powoływanie lub zatwierdzanie wyboru organów zakładów publicznych

c) uchylanie aktów organów zakładów publicznych

d) ustalanie norm finansowych dla zakładów publicznych

8. Zasada jednoosobowego kierownictwa

- oprócz tego są też organy kolegialne o charakterze współdecydującym lub opiniodawczym

9. Często użytkownicy zakładu są dopuszczeni do współdecydowania o jego funkcjonowaniu.

10. Zakłady publiczne są finansowane z budżetu Skarbu Państwa lub z budżetu jednostek samorządu

terytorialnego- jednostki budżetowe.

11. Zakłady publiczne nie są nastawione na zysk.

22. Publiczne prawo podmiotowe

- pojęcie

- źródło publicznych praw podmiotowych

- istota publicznego prawa podmiotowego

- podmioty publicznych praw podmiotowych

- zrzeczenie się publicznych praw podmiotowych

- treść publicznego prawa podmiotowego (tzw. triada Bernatzika)

- cechy publicznych praw podmiotowych

- rodzaje publicznych praw podmiotowych

• ochrona publicznych praw podmiotowych

PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE

Pojęcie Publicznego Prawa Podmiotowego jest pojęciem, na podstawie którego zostało zbudowane sądownictwo administracyjne.

Możność złożenia skargi do sądu jest często uznawana za kryterium wyróżnienia publicznego prawa podmiotowego.

Uważane jest ono za rezultat nowożytnego myślenia o prawie.

Podstawowe prawa ludzkie miały chronić jednostkę przed państwem; rozumiano je jako prawa, które dają roszczenie prawne i mogą być dochodzone na drodze sądowej.

W okresie międzywojennym skarga do Najwyższego Trybunału Administracyjnego musiała opierać się na wykazaniu naruszenia publicznego prawa podmiotowego, a to sprawiało, że ustalenie, czy w danej sytuacji prawnej służy takie prawo, miało decydujące znaczenie dla skorzystania z sądowej ochrony.

Konstrukcją publicznych praw podmiotowych stanowi wytwór XIX-wiecznej austriackiej i niemieckiej kultury prawnej. Została stworzona do opisania relacji między obywatelem a administracją działającą władczo, a wynika z założenia, że nie tylko jednostka, ale również państwo jest związane prawem, i że jednostka może przeciwstawić tzw. władczej administracji pewne uprawnienia i w ten sposób uzyskać pewną sferę swobody.

Pojęcie publicznego prawa podmiotowego było jednym z najbardziej dyskusyjnych w teorii prawa administracyjnego - przedmiotem dyskusji była zarówno jego istota, jak i przydatność jako narzędzia badawczego.

W przeszłości wysuwano niekiedy koncepcję zastąpienia systemu praw podmiotowych systemem obowiązków, uznając, że dla techniki prawa obowiązek jest rzeczą główną, zaś uprawnienie - refleksem obowiązków.

W okresie PRL-u, w socjalistycznej nauce prawa administracyjnego pomijano koncepcję publicznego prawa podmiotowego, ponieważ uważano ją za skomplikowaną i zbędną dla wyjaśnienia istoty stosunku administracyjnoprawnego i dla tworzenia podstaw prawidłowego układu relacji między stronami tegoż stosunku.

Uznawano za wystarczającą konstrukcję „uprawnienia” czy roszczenia prawnego.

W istocie rzeczy przyczyną odrzucenia konstrukcji publicznego prawa podmiotowego była teza przyjęta w ówczesnej teorii państwa i prawa, że w państwie socjalistycznym nie ma sprzeczności między interesami obywateli a interesem państwa (społecznym).

=//=

Obecnie przyjmuje się w teorii polskiego prawa administracyjnego, że publiczne prawo podmiotowe jest taką sytuacją obywatela (podmiotu administrowanego) ukształtowaną przez normę prawa administracyjnego (publicznego), w której obywatel ten (podmiot administrowany) może skutecznie domagać się czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś uczynić, realizując swój indywidualny interes.

Niektórzy określają publiczne prawa podmiotowe prościej:

jako korzyści, które należą się określonej jednostce i mogą być przez nią skutecznie realizowane, co jest poręczone przez porządek prawny.

Lista publicznych praw podmiotowych nie jest zamknięta. Nie ma także wrodzonych publicznych praw podmiotowych. [Niegdyś istniał pogląd, że publiczne prawa podmiotowe mają swoje źródła w przyrodzonych prawach człowieka, a prawo pozytywne jest jedynie instrumentem wprowadzającym te prawa w życie].

Publiczne prawo podmiotowe opera się na prawie publicznym.

Wyłączne źródło publicznych praw podmiotowych stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego (nie ma publicznych praw podmiotowych opartych na prawie wewnętrznym).

Publiczne prawa podmiotowe mogą zaistnieć jedynie jako efekt objęcia określonej sfery zachowania pewnego podmiotu regulacją publicznoprawną

Źródłem publicznych praw podmiotowych jest zwłaszcza Konstytucja RP. Wskazuje ona takie prawa, wyznacza ich granice i określa wyjątki. Szczegółowe rozwiązania zawarte są w ustawach, zwłaszcza z zakresu prawa administracyjnego, a także w umowach międzynarodowych, m.in. w Międzynarodowym Pakcie Praw Politycznych i Obywatelskich oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Publiczne prawa podmiotowe są zatem konsekwencją poddania określonej sprawy regulacji prawnej, zwłaszcza konstytucyjnej i administracyjnoprawnej.

O publicznym prawie podmiotowym określonej osoby wobec władzy publicznej mówi się, jeżeli od zachowania tej osoby zależy, czy dla tej władzy powstanie obowiązek prawny (czyli oparty na prawie).

Prawo podmiotowe bywało też określane jako korzyść, która należy się określonej jednostce i może być przez nią skutecznie realizowana, co poręczone jest przez porządek prawny. Jeśli ta korzyść oparta jest na prawie publicznym, to wynikające z niego prawo ma charakter publicznego prawa podmiotowego (W. Wróblewski).

Inaczej mówiąc, o publicznym prawie podmiotowym mówimy wtedy gdy - na płaszczyźnie prawa publicznego - podmiot działania w określonej sytuacji prawnej ma możność wyznaczenia zachowania się drugiego podmiotu. Jest ono zawsze korelatem obowiązku (obowiązku organu administracji publicznej; istnienie prawa podmiotowego determinuje do końca zachowanie się organu - od takiego zachowania organ nie może się uchylić).

Z punktu widzenia techniki prawa ISTOTĘ publicznego prawa podmiotowego stanowi zatem odpowiadający mu obowiązek, a ochrona uprawnienia polega na możliwości wymuszenia spełnienia obowiązku. Jest to pewien stan potencjalny, pewna „możność”.

=//=

Publiczne prawa podmiotowe nie regulują stosunków pomiędzy obywatelami.

Podmiotami publicznych praw podmiotowych są osoby fizyczne (obywatele, a w niektórych sytuacjach także osoby nie posiadające obywatelstwa polskiego), osoby prawne oraz państwo jako takie (na tę kwestię zwracał uwagę zwłaszcza W. L. Jaworski, wskazując, że „jednostka może mieć prawo podmiotowe wobec państwa, jak i państwo może mieć prawo podmiotowe wobec jednostki”).

Zrzeczenie się publicznych praw podmiotowych jest w zasadzie niedopuszczalne, choć można z nich nie korzystać [od tej zasady bywają wyjątki].

Jest to konsekwencją tego, że publiczne prawa podmiotowe są udzielane nie tylko w celu ochrony interesów jednostkowych, ale także zawsze w interesie publicznym i z uwagi na ten właśnie interes ochrona publicznego prawa podmiotowego nie może być uzależniona od woli uprawnionego podmiotu.

=//=

TREŚĆ PUBLICZNEGO PRAWA PODMIOTOWEGO może być najlepiej wyjaśniona dzięki odwołaniu się do tzw. triady Bernatzika, w skład której wchodzą:

1. publiczne prawo podmiotowe,

2. interes prawny,

3. interes faktyczny.

Konkretna osoba posiada interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji (obecnej lub przyszłej), odniesie ona bezpośrednie korzyści na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Nieuwzględnienie interesów faktycznych obywateli jest prawnie dopuszczalne, jakkolwiek może prowadzić np. do wzrostu niezadowolenia społecznego z działań administracji.

Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym - przepisy prawa nakazują organowi administracji rozpatrzenie interesu prawnego obywateli i uwzględnienie go w miarę możliwości.

Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem prawnie dopuszczalna, jeżeli organ administracji wskaże okoliczności uniemożliwiające jego uwzględnienie. Posiadanie interesu prawnego przez jednostkę stanowi dla niej legitymację do domagania się zweryfikowania przez sąd administracyjny legalności działań administracji dotyczących tej jednostki, jednakże uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny jest uzależnione od stwierdzenia naruszenia przepisów prawa.

Z kolei organ administracji, mając do czynienia z publicznym prawem podmiotowym, jest prawnie zobowiązany do postąpienia zgodnie z jego treścią. Obywatel może żądać od administracji uwzględniania jego publicznego prawa podmiotowego i podjęcia określonego działania (ew. powstrzymania się od działania), a w razie odmowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie publicznego prawa podmiotowego uwzględnia skargę.

=//=

Publiczne prawo podmiotowe polega na możności pewnego postępowania; przejawami tego prawa są zatem różne uprawnienia, ale nie obowiązki obywatela (podmiotu administrowanego).

Na podmiocie korzystającym z publicznego prawa podmiotowego mogą ciążyć pewne obowiązki w związku ze sposobem wykonywania tego prawa, ale są one konsekwencją pewnego postępowania, a nie treścią prawa podmiotowego.

=//=

Publiczne prawo podmiotowe jest ściśle związane z normą prawną prawa publicznego i nie może istnieć „obok” lub „poza” normą prawną czy też stosunkiem prawnym ukształtowanym przez tę normę. Nie należy jednak utożsamiać publicznego prawa podmiotowego z normą prawa (czyli z prawem przedmiotowym) - publiczne prawo podmiotowe jest wynikiem interpretacji normy prawa ze względu na jednostkę.

Wprawdzie źródłem publicznego prawa podmiotowego, czyli źródłem pewnej możliwości postępowania jest norma prawna, jednakże nie każda norma prawna jest źródłem prawa podmiotowego, nawet wówczas, gdy tworzy ona pewne sytuacje korzystne dla jednostki.

O istnieniu prawa podmiotowego można mówić dopiero wówczas, gdy realizacja normy wiąże się z zawiązaniem stosunku prawnego, którego elementami są prawa i obowiązki stron.

CECHY PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH

1. Cel publicznych praw podmiotowych jest zdeterminowany przez nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego.

Prawa te mają łagodzić tę nierównorzędność w zakresie wyznaczonym przez prawo, bez udziału samych stron stosunku prawnego.

Dotyczą one wyłącznie relacji między państwem a obywatelami, a nie relacji między samymi obywatelami.

2. Publiczne prawo podmiotowe jest zawsze korelatem obowiązku organu administracji publicznej, czyli jego kompetencji w ścisłym znaczeniu tego słowa.

Istnienie prawa podmiotowego determinuje do końca zachowanie się organu. Od takiego zachowania organ nie może się uchylić.

3. Publiczne prawa podmiotowe mają charakter osobisty i w zasadzie nie podlegają sukcesji. Nie można się powoływać na publiczne prawa podmiotowe osoby trzeciej.

4. Publiczne prawa podmiotowe nie są zbywalne.

Oznacza to, że nie można się ich skutecznie zrzec, a wszelkie oświadczenia o rezygnacji z publicznego prawa podmiotowego nie mają mocy prawnej. Nie ma jednak przymusu korzystania z tych praw, dlatego można powiedzieć, że mają one wprawdzie charakter obiektywny, ale w fazie ich realizacji - charakter subiektywny.

Dopóki prawa te nie są wykonywane, mają charakter potencjalny.

5. Publiczne prawo podmiotowe ma charakter aktualny, co oznacza, że są one związane z obowiązującą normą prawną. Nie można więc mówić o publicznym prawie podmiotowym ewentualnym lub hipotetycznym,

6. Publiczne prawo podmiotowe jest oparte na normie prawnej, należącej do prawa administracyjnego, którą można wyodrębnić i do końca ustalić. Wynikanie publicznego prawa podmiotowego z normy prawnej oznacza jednocześnie, że prawo to nie jest nigdy pochodne, czyli nie może ono wynikać z innych praw podmiotowych lub tym bardziej ze skonkretyzowanych już uprawnień lub obowiązków.

=//=

RODZAJE PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH

(I) Podstawowy podział publicznych praw podmiotowych jest budowany na podstawie KRYTERIUM TREŚCI.

Wg tego kryterium dzieli się je na:

a) negatywne prawa podmiotowe, które polegają na roszczeniu uprawnionych podmiotów (zwłaszcza jednostek) wobec władzy publicznej o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego (np. roszczenie o nieingerowanie w przebieg legalnej demonstracji).

Słuszny jest przy tym pogląd, że publicznych praw podmiotowych nie należy utożsamiać z prawami człowieka. Prawa człowieka mogą bowiem być również regulowane przez prawo prywatne, ale nie przysługują one wszystkim jednostkom administrowanym.

b) pozytywne prawa podmiotowe, które polegają na roszczeniu uprawnionych podmiotów wobec władzy, by przyznała przysługujące im świadczenia lub zapewniła korzystanie z uprawnień, w tym m.in. z uprawnień formalnoprawnych, politycznych.

Można więc żądać tego (ale tylko tego), co wprost wynika z normy prawnej i należy świadczyć dokładnie to, do czego ta norma obliguje.

Tego rodzaju prawa podmiotowe klasyfikuje się dalej, wyodrębniając roszczenia:

1. o wydanie aktu administracyjnego oznaczonej treści (np. roszczenie o wydanie aktu przyznającego uprawnienia emerytalne; roszczenie o wydanie prawa jazdy; żądanie rejestracji urodzonego dziecka itd.),

2. polegające na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się (wydania decyzji, a nie decyzji określonej treści) - ta grupa praw bywa określana jako FORMALNE PROCESOWE PRAWA PODMIOTOWE,

3. polegające na domaganiu się od organu administracyjnego określonych świadczeń pozytywnych (a nie decyzji lub nie tylko decyzji),

4. polegające na żądaniu współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych,

5. polegające na żądaniu udziału w działaniach państwa.

(II) Wg innej klasyfikacji PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE można podzielić na 3 typy:

1. prawa wolnościowe,

2. prawa polityczne,

3. prawa do pozytywnych świadczeń ze strony władzy publicznej

ad.1)

Treść praw wolnościowych jest negatywna, przyznają one jednostce roszczenie, aby państwo nie wkraczało w sferę wolności konstytucyjnie jednostce przysługującej, np. wolności fizycznej, gospodarczej, duchowej.

ad. 2)

Prawa polityczne dają uprawnionemu podmiotowi możliwość współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych (władzy samorządowej) oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy publicznej (przysługuje ono zarówno jednostkom fizycznym, jak i osobom „prawa publicznego”, np. gmina ma prawo kształtowania swojej struktury wewnętrznej, wyboru własnych organów, uchwalania statutu).

ad. 3)

Do praw do pozytywnych świadczeń ze strony władzy publicznej zaliczyć można np. prawo do korzystania z urządzeń publicznych, prawo do zasiłków, prawo pracowników do uposażenia, do wydania pewnych aktów.

(III) Różnicuje się także publiczne prawa podmiotowe z uwagi na możliwość ich realizowania, z uwagi na ich „siłę”; są to:

1. prawa, których posiadanie gwarantuje uprawnionemu sytuację taką, jaką prawo przyznaje wierzycielowi, a zatem prawo żądania określonego świadczenia pod rygorem skargi do sądu (odwołania od decyzji),

2. prawa „słabsze”, np. do korzystania z zakładu publicznego, z urządzeń publicznych, z różnych form pomocy społecznej - w tych przypadkach uprawniony może tylko żądać, by zajęto się jego sprawą, ale nie ma bezwzględnego roszczenia o spełnienie określonego świadczenia (S. Kasznica).

=//=

OCHRONA PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH

Ochrona publicznych praw podmiotowych wynika wprost z ich istoty.

Samo to pojęcie powstało bowiem właśnie po to, aby na jego podstawie skonstruować możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ochrona sądowa obywatela.)

Ochronę publicznych praw podmiotowych, a zarazem ochronę obiektywnego porządku prawnego zapewniają przede wszystkim sądy administracyjne.

Uprawnionym do wniesienia skargi jest KAŻDY, kto ma w tym interes prawny -

i to niezależnie od formy, w jakiej nastąpiło naruszenie prawa (kontrola sądu obejmuje obecnie także akty generalne władzy lokalnej, akty nadzoru oraz inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, a także tzw. milczenie organu).

Prawo skargi służy także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich (którego działalność opiera się właśnie na kryterium ochrony publicznych praw podmiotowych) oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Innymi sposobami ochrony publicznych praw podmiotowych są:

- możliwość wystąpienia ze skargą do TK w razie naruszenia podstawowych praw i wolności (art. 79 Konstytucji RP),

- prawo do występowania do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie praw i wolności naruszonych działaniem władz publicznych (art. 80 Konstytucji RP),

- i prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

23. Dobra publiczne, świadczenia publiczne, obowiązki publiczne

- pojęcie rzeczy publicznych

- kategorie rzeczy publicznych (majątek skarbowy, majątek administracyjny, rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne)

- świadczenia publiczne i obowiązki publiczne

• ciężar publiczny, świadczenie publicznoprawne

DOBRA PUBLICZNE, ŚWIADCZENIA PUBLICZNE, OBOWIĄZKI PUBLICZNE

I. Dobra publiczne stanowią jedną z kategorii rzeczy publicznych.

Pojęcie rzeczy publicznych w Polsce pojawiło się w okresie międzywojennym. Odgrywało ono istotną rolę w sferze działalności administracji.

Problematyka rzeczy publicznych podejmowana była także w pierwszych powojennych podręcznikach. W okresie Polski Ludowej konstrukcja rzeczy publicznych straciła na znaczeniu i nie była zaliczana do podstawowych pojęć prawa administracyjnego.

Przemiany ustrojowe i społeczno-gospodarcze spowodowały ponowne zainteresowanie doktryny i ustawodawstwa problematyką własności publicznej.

W najstarszych pracach rzeczami publicznymi określano tylko te, które pozostawały w rozporządzeniu państwa lub innej osoby publicznoprawnej, podlegając zarazem regulacjom prawa publicznego. Ich przeznaczeniem był służenie w jakiejkolwiek formie celom administracji publicznej (W. L. Jaworski).

W powojennej doktrynie odmienne stanowisko reprezentował S. Kasznica, który określił rzeczami publicznymi te wszystkie rzeczy, którymi zarówno państwo, jak i każdy inny związek publicznoprawny posługują się dla wykonania swoich zadań.

Wyróżnił on 3 kategorie rzeczy publicznych:

1. majątek skarbowy,

2. majątek administracyjny,

3. rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne.

ad. a)

Do majątku skarbowego zaliczono rzeczy służące celom administracyjnym pośrednio, np. poprzez dostarczanie potrzebnych do tego środków finansowych.

Do tej grupy należały papiery wartościowe, pieniądze, ziemia, lasy państwowe. Majątek skarbowy podlegał prawu prywatnemu.

ad. b)

Majątek administracyjny stanowić miały środki rzeczowe, które administracja wykorzystywała bezpośrednio do realizacji zadań publicznych.

Majątek o tym charakterze miał służyć realizacji stałego, wyraźnie określonego celu ze sfery administracji publicznej i podlegał prawu publicznemu. Do majątku administracyjnego zalicza się obiekty należące do urzędów państwowych lub komunalnych, budynki w których mieszczą się zakłady publiczne.

ad. c)

Trzecią kategorię tworzyły rzeczy służące do powszechnego użytku, czyli dobra publiczne,
z których mógł korzystać każdy bez uzyskiwania zezwolenia.

Zaliczano do nich drogi, place, mosty, wody publiczne.

Rzeczy publiczne powszechnego użytku są z reguły przedmiotem regulacji prawa publicznego.

=//=

II. ŚIADCZENIA PUBLICZNE I OBOWIĄZKI PUBLICZNE mają charakter powszechny.

Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie (treść tego przepisu przejęta jest z Konstytucji 1921 r.; natomiast analogicznego przepisu nie zawierały inne polskie Konstytucje).

OBOWIĄZKOWI PUBLICZNEMU poddane są osoby fizyczne (obywatele polscy i cudzoziemcy), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

Obowiązek ten wynika z WŁADZTWA PERSONALNEGO i WŁADZTWA TERYTORIALNEGO.

WŁADZTWO PERSONALNE rozciąga się na obywateli polskich niezależnie od ich miejsca pobytu, natomiast WŁADZTWO TERYTORIALNE oznacza wykonywanie uprawnień przez państwo w stosunku do wszystkich, którzy przebywają na jego terytorium.

Na oznaczenie całokształtu obciążeń, powinności, jakie są nakładane na jednostkę, doktryna posługuje się pojęciem „ciężary publiczne”.

Prawo polskie nie definiuje tego terminu w żadnym akcie prawnym, aczkolwiek posługuje się nim bądź pojęciami z nim związanymi.

Pojęcie „ciężar publiczny” może być używane w dwojakim znaczeniu.

CIĘŻAR PUBLICZNY:

1. W szerokim znaczeniu termin ten obejmuje wszelkie obciążenia, jakie są nakładane dla realizacji celów (zadań) publicznych, a więc należności podatkowe, opłaty, cła i inne świadczenia finansowe.

2. W znaczeniu wąskim określenie to jest rozumiane jako świadczenie o charakterze innym niż pieniężny (to świadczenie naturalne; niepieniężne), które jest nakładane dla realizacji określonych celów publicznych.

Nie zawsze jednak będzie możliwe precyzyjne odgraniczenie jednych i drugich, skoro istnieje możliwość „uwolnienia się” od ciężarów publicznych - świadczeń niepieniężnych przez odpowiednie świadczenie pieniężne.

CIĘŻAR PUBLICZNY jest to wynikający z mocy samego prawa lub z mocy decyzji administracyjnej organu władzy wykonawczej (lub innych organów pełniących funkcje władzy wykonawczej) obowiązek publicznoprawny, którego treść polega na:

1. świadczeniu osobistym, którego przedmiotem jest wymóg pracy nieodpłatnej, przejściowej, uzasadnionej celami wyjątkowymi, podejmowanej w granicach nie przekraczających rzeczywistej potrzeby wyłącznie w ochronie interesu publicznego (na rzecz zwalczania powodzi, pożaru, klęski żywiołowej),

2. bądź którego treść polega na udostępnianiu rzeczy ruchomych lub nieruchomości w sposób nieodpłatny na rzecz konkretnego przedsięwzięcia o charakterze publicznym, którego organizacja należy do podmiotów władzy wykonawczej,

3. bądź którego treść polega na świadczeniu pieniężnym obejmującym obowiązkowe (stałe lub jednorazowe) składki na ustawowo określone cele, różnego rodzaju opłaty, a także podatki będące świadczeniami obowiązkowymi, stałymi, nieodpłatnymi, pobieranymi przez władzę publiczną, obciążające obywateli (i przedsiębiorców).

W prawie administracyjnym określenie „ciężar publiczny” jest zastępowane pojęciem „ŚWIADCZENIE PUBLICZNOPRAWNE”.

Świadczenia publicznoprawne mają charakter przymusowy, ich treść jest określona przez prawo albo jednostronnie przez organ administracji publicznej.

Treść świadczenia publicznoprawnego nie będzie stanowić przedmiotu podlegającego negocjacjom czy ustaleniom stron.

Świadczenia te będą musiały być spełnione niezależnie od woli podmiotów, które są ich adresatami.

Nałożenie obowiązku skutkuje powstaniem określonego stosunku administracyjnoprawnego między władzą publiczną a drugą stroną tego stosunku.

Najczęściej są to świadczenie nieodpłatne.

Tę cechę mają świadczenia i osobiste i rzeczowe.

Świadczenia publicznoprawne związane są ze sferą obronności państwa, a także z innymi dziedzinami w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń, katastrof, chorób zakaźnych i epidemii.

Można wyróżnić OBOWIĄZKI PUBLICZNOPRAWNE o charakterze powszechnym oraz o charakterze szczególnym.

Obowiązki publicznoprawne o charakterze powszechnym to obowiązki skierowane do wszystkich adresatów bądź szerokiego ich kręgu, np. obowiązki związane ze zwalczaniem chorób zakaźnych, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach.

Z kolei obowiązki o charakterze szczególnym odnoszą się do określonej grupy osób korzystających z budynków i urządzeń, z utrzymaniem których związane jest świadczenie, np. obowiązek oczyszczania (przez właścicieli nieruchomości, użytkowników, zarządców) chodników położonych wzdłuż nieruchomości, nałożony przez ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach.

24. Zasady ogólne prawa administracyjnego (m.in. zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada legalności, zasada równości wobec prawa, zasada lex retro non agit, zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych, zasada pomocniczości (subsydiarności), zasada proporcjonalności)

Pojęcie zasad PA nie odbiega pojęcia zasad prawa. Są to normy prawne, czyli powszechnie obowiązujące zasady ogólne.

Zasada prawa:

a. Wzorzec ukształtowania instytucji prawnej w szczególnie doniosłych dla niej aspektach (znaczenie opisowe)

b. Wiążące prawnie normy należące do danego sytemu prawa, nadrzędne w stosunku do danego systemu i takie, którym wyznacza się w tym systemie rolę szczególną, odmienną od pozostałych norm tego systemu (znaczenie dyrektywalne)

c. Określają powinności (respektowania poszczególnych wartości)

d. Ukierunkowują procesy prawotwórcze

e. Ukierunkowują procesy wykładni i interpretacji

f. Ukierunkowują procesy korzystania z prawa

Katalog tych zasad nie jest bezsporny (istnieją specyficzne zasady prawa ustrojowego). Zasady PA dzielimy na regulujące prawo ustrojowe, materialne i procesowe:

Zasady ogólne są adresowane do ustawodawcy, czyli do prawodawcy, jak również są skierowane do podmiotów do których prawo jest stosowane. Pełnią one funkcję opisową , w ogólny sposób określają funkcje danej regulacji. Podstawowe znaczenie dla katalogu ogólnych zasad ma konstytucja, ale także wypowiedzi instytucji międzynarodowych.

1) Zasada demokratycznego państwa prawnego - ustanawia wiele standardów dotyczących podziału władzy, statusu jednostki; prymat konstytucji, zasada sprawiedliwości proceduralnej, zasada legalności (art.7) związanie administracyjne obowiązującym prawem; działanie organów ma być podjęte na podstawie i w granicach prawa. Wysuwane postulaty wobec prawa: przewidywalność, stabilne, pewne, dostępne, nie może działać wstecz, vacatio legis. Zasada ta opiera się na dwóch zasadach: prymacie prawa oraz poszanowania praw i wolności obywateli.

2) Zasada równości (niedyskryminacji) (art. 32 i 33 Konstytucji) - dotyczy statusu jednostki w państwie i ma dwa aspekty: wobec prawa i w prawie. Zasada ta wiąże się z zasadą sprawiedliwości społecznej prawo powinno indywidualizować pozycję jednostki w prawie (art. 7 KPA).

3) Zasada legalności i równości wobec prawa - Mówi ona o nakazie działania przez administrację w granicach i na podstawie prawa. Ingerując w sprawy obywateli musi działać na podstawie prawa ustawy. Chodzi tu o takie działanie dla, którego jest możliwe wskazanie przepisu na podstawie, którego działanie zostało podjęte. Z zasadą tą wiąże się pojęcie praworządności. Istnieje ono wówczas jeżeli możliwe jest wykazanie, iż istnieje norma prawna dla danego działania. W znaczeniu materialnym pojęcie to mówi, że istnieją normy ochronne. Zasada równości, mówi że wszystkie podmioty powinny być traktowane w ten sam sposób.

4) Zasada proporcjonalności - oznacza ona, że - po pierwsze środek zastosowany przez administrację powinien być zdatny do osiągnięcia zamierzonego celu,

- po drugie powinien być to środek niezbędny do osiągnięcia danego celu. Przejawem proporcjonalności jest zasada wywarzania interesu społecznego (działanie administracji zmierza do osiągnięcia celu ogólnego). Zasada proporcjonalności ma na uwadze całość zadań administracji.

5) Zasada jawności administracji - zasada ta głosi, iż prawo musi być jawne dla wszystkich. Obywatele muszą wiedzieć w jaki sposób funkcjonuje administracja.

6) Zasada pomocniczości( subsydisrności) - według tej zasady państwo i administracja ma tylko wspierać obywateli. Obywatele mają natomiast sami za pomocą społecznych organizacji dążyć do osiągnięcia celu. Zasada ta pojawiła się w związku z uczestnictwem Polski w Unii Europejskiej.

7) Zasada kompetencyjności - dotyczy ona zakresu kompetencji organów administracji. Oznacza ona, że kompetencje do załatwiania spraw konkretnego działu powinny być przyznane jednemu organowi. Zasada ta może być rozumiana, że uzyskane kompetencje z jednego działu mają spowodować, iż dany organ administracji będzie mógł dużo lepiej i dokładniej wykonywać powierzone mu zadania. Kompetencje te należy ukształtować tak aby nie zachodziły na siebie, to znaczy tak aby działalność dwóch różnych organów nie pokrywała się.

8) Zasada prawa do sądu - mówi ona o konieczności przestrzegania prawa. Zarówno obywatel jak i organ administracyjny ma świadomość, że istnieje możliwość skontrolowania ich działalności przez sąd. Sądy Administracyjne w pierwszej kolejności powoływane są do kontrolowania działań administracji. Z tego też powodu wywodzi się zasada uznania decyzji, ponieważ motywy uzasadnienia brane są pod uwagę podczas kontroli przez sąd. Sprawy administracyjne mogą być również rozpatrywane przez sądy powszechne.

9) Zasada odpowiedzialności za wyrządzone szkody - obecnie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza nie jest uzależniona od stwierdzenia winy funkcjonariusza publicznego. Pojawiają się także konsekwencje w związku ze spowodowaniem szkody w stosunku do organu administracyjnego. Jeżeli organ administracji narusz normy prawne musi liczyć się nie tylko z sankcją unieważniającą decyzję, ale również z odszkodowaniem.

B. ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

1. Istota źródeł prawa publicznego.

Za prawo publiczne uważa się te normy, które mają na uwadze interesy państwa, do prawa prywatnego natomiast zalicza się te normy, które mają na uwadze głównie interes obywatela, jednostki. Jako charakterystyczną cechę prawa publicznego wskazuje się, że ustalenie treści wzajemnych zachowań jego podmiotów jest wynikiem jednostronnej woli specjalnego podmiotu publicznego, na którym ciąży obowiązek wykonania tego prawa i który ponosi odpowiedzialność za realizację norm prawa publicznego.¹⁵ Określony przez ten podmiot sposób zachowań, czyli praw i obowiązków, jest obowiązujący a wobec ich adresata można uruchomić postępowanie przymusowe zmierzające do ich wyegzekwowania, w imię wyższego, publicznego celu. Postępowanie najczęściej prowadzi ten sam pomiot, który wyznaczył prawa i obowiązki podlegające egzekucji. Zachowania regulowane prawem publicznym są kategorią stałą, ujawnianą stosownie do okoliczności określonych normatywnie.

Na prawo publiczne składają się normy prawa konstytucyjnego - państwowego i normy prawa administracyjnego. Wynika więc z tego, że prawo publiczne znajduje się we wszystkich gałęziach prawa, w których działalność jednostek jest podległa władczej działalności państwa, która z kolei służyć ma realizacji interesu publicznego. Prawo konstytucyjne reguluje ustrój państwa, strukturę, kompetencje i reguły działania aparatu państwowego, rodzaje wydawanych w tym państwie aktów prawnych, a także prawa, obowiązki i wolności obywateli, relację jednostki do państwa, formy sprawowania władzy, wyznacza najwyższy podmiot władzy w państwie. Prawo administracyjne natomiast normuje: strukturę, tworzenie, zasady działania administracji publicznej, relację pomiędzy podmiotami administracji, a także prawa i obowiązki tych podmiotów, przepisy służące do nawiązywania jednostronnych stosunków prawnych o cechach władczych. Obok prawa konstytucyjnego i administracyjnego, jako prawo publiczne zalicza się także prawo karne - jako zespół norm, których zadaniem jest bronić interesu publicznego. Prawo to określa czyny będące przestępstwem i sankcje za ich dokonanie, nie dotyczy natomiast regulacji relacji pomiędzy państwem a obywatelem

2. Dwie teorie źródeł prawa (tzw. formalne źródła prawa i tzw. materialne źródła prawa).

3. Pojęcie „źródło prawa”.

4. Zamknięty model źródeł prawa i otwarty model źródeł prawa.

Zamknięty katalog źródeł prawa znalazł swój wyraz w Konstytucji RP. Jest to restrykcyjny i sztywny katalog źródeł prawa, wśród których możemy rozróżnić źródła prawa powszechnie obowiązujące (sensu stricto) oraz te o charakterze wewnętrznym.

Celem zamknięcia katalogu źródeł prawa był jasne określenie systemu źródeł i wyeliminowanie tzw. „szarej strefy prawotwórstwa”, zamknięcie to więc pod tym względem jest pożyteczne. Prawodawca wyszedł z założenia, że prawo powinno normować sposób i warunki samego stanowienia prawa, co zagwarantować ma legalność działań organów administracji publicznej oraz kontrolę tychże działań. Zamknięcie katalogu źródeł prawa eliminuje ponadto obszary sporne i trudne do zakwalifikowania.

Jednocześnie z zamknięciem katalogu źródeł prawa pojawił się szereg problemów, m.in.:

• kłopoty dla nauki i dydaktyki prawa,

• kłopoty w praktyce funkcjonowania administracji publicznej i sądownictwa administracyjnego,

• brak wyróżnienia tzw. przepisów administracyjnych, czyli normatywnych aktów stosowania prawa, typowych i koniecznych do wykonywania zadań administracyjnych - przepisy te przestały być źródłem prawa (choć dla samej administracji mogą źródła oznaczać!), a stały się jedynie formami działania administracji,

• problem klasyfikacji źródeł prawa poprzedniego systemu prawnego (PRL), często aktów podustawowych, które odgrywały pierwszoplanową rolę, dostosowanie do nowych uregulowań dotychczasowego porządku prawnego.

5. Usytuowanie problematyki źródeł prawa w Konstytucji.

6. Cechy systemu źródeł prawa.

7. Cechy charakterystyczne źródeł prawa administracyjnego.

8. Konstytucyjne źródła prawa powszechnie obowiązującego.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami prawa powszechnie obowiązującego są:

• Konstytucja RP,

• ustawy,

• ratyfikowane umowy międzynarodowe

• wydane przez organy wskazane w Konstytucji, na postawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania - rozporządzenia,

• na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego,

Na podstawie art. 234 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa są rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta RP, na wniosek Rady Ministrów, w okresie stanu wojennego, jeżeli Sejm nie może zebrać się na posiedzenie.

9. Hierarchia źródeł prawa.

Hierarchia źródeł prawa polskiego ustanowiona została w rozdziale III Konstytucji. Zgodnie z nią system ten przedstawia się następująco:

1. Konstytucja RP,

2. umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą ustawową i prawo Wspólnoty Europejskiej,

3. ustawy,

4. ratyfikowane umowy międzynarodowe,

5. rozporządzenia,

6. akty prawa miejscowego.

10. Konstytucja RP jako źródło prawa administracyjnego.

Konstytucja zajmuje naczelne miejsce w systemie źródeł prawa. Prymat Konstytucji, czyli idea ponadustawowej, najwyższej wartości normatywnej Konstytucji wyprowadzona została z amerykańskiej myśli politycznej XVIII wieku. Zgodnie z Konstytucją z dn. 2 kwietnia 1997 roku, stanowi ona „prawa podstawowe dla państwa” (wynika to z preambuły) i jest „najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej”. Wprowadza podstawowe zasady ustroju państwa, np. podział władz na władzę ustawodawcza, wykonawczą i sądowniczą. .Stanowi ona podstawę działania wszelkich organów państwowych, dopuszcza możliwość bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, chyba że ona sama stanowi inaczej. Każdy akt normatywny niższego rzędu musi być zgodny z Konstytucją.

Odpowiedni fragment orzeczenia TK (K18/04)

„2. Kwestia nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1) a przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach”

2.1. Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”. Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego. Świadomą decyzją ustrojodawca wprowadził do zasad naczelnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i to w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, wskazanego przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjności - zasadę wyrażoną w art. 9. Zgodnie z tym unormowaniem „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.

2.2. Prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest konstytucyjne założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca konstytucyjny świadomie więc przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. Obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (zob. A. Wasilkowski, Prawo krajowe - prawo wspólnotowe - prawo międzynarodowe. Zagadnienia wstępne, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997, s. 15).

Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) - w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) - w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów.

Założenie wieloskładnikowej struktury systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter generalny. Zostało ono przyjęte w okresie wyprzedzającym o kilka lat akcesję do Wspólnot i Unii Europejskiej. Nie można więc twierdzić, iż jest to uregulowanie epizodyczne, ukształtowane tylko w związku i na użytek przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Wspólnot i Unii Europejskiej.

Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90-91, uznaje tę wieloskładnikową strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP i przewiduje szczególny tryb jej wprowadzania. Tryb ten wykazuje pokrewieństwo z trybem zmiany Konstytucji.

Wprowadzenie wieloskładnikowej struktury unormowań odbyło się bowiem przy zachowaniu szczególnego trybu stanowienia Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe i zostało zaakceptowane w ogólnokrajowym referendum konstytucyjnym. Zmiana tych unormowań wymaga zatem zachowania szczególnego trybu zmiany Konstytucji, określonego w jej art. 235. Stanowi to przejaw woli ustrojodawcy nadania uregulowaniu konstytucyjnemu nie tylko najwyższej mocy prawnej, ale i szczególnej trwałości. Polski ustrojodawca konstytucyjny, przy udziale ogółu obywateli uprawnionych do udziału w referendum konstytucyjnym, suwerennie zatem przesądził, i to na kilka lat przed zawarciem Traktatu akcesyjnego, o wiążącym charakterze zawartych i ratyfikowanych (i w następstwie tego „wiążących Rzeczpospolitą Polską”) umów międzynarodowych.”

11. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP.

Konstytucja może być stosowana bezpośrednio, tzn. można powołać się na nią w każdym rodzaju stosunków

prawnych i w każdym rodzaju sporu prawnego, przed każdym organem państwa bez względu na tok instancyjny.

• Może to mieć miejsce w tych wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji występującej w rzeczywistości prawnej.

• Norma konstytucyjna może być samoistną podstawą rozstrzygnięcia

Od 17 października 1997r. postanowienia Konstytucji (poza wskazanymi wyjątkami) obowiązują bezpośrednio każdego sędziego i każdy organ administrujący, w każdej spawie ogólnej lub indywidualnej, która jest przezeń prowadzona

Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji należy rozumieć taki wyraz woli kompetentnego organu, który w sferze stosunków prawa publicznego lub prywatnego, przy wyłącznym lub jednoczesnym wzięciu za podstawę normy konstytucyjnej ustala, że dany konkretny podmiot prawny jest do czegoś obowiązany lub do czegoś uprawniony albo, że znajduje się w określonej sytuacji prawnej.

Jednocześnie z faktu, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, wynika, że postanowienia Konstytucji mają pierwszeństwo przed postanowieniami niższych aktów normatywnych w procesie stosowania prawa. Oznacza to, że organ stosujący uznając jednoczesną niejednolitość regulacji konstytucyjnej i regulacji prawnej poza konstytucyjnej stosuje regulację konstytucyjną, chyba że ta odsyła go w wyznaczonym zakresie bezpośrednio do regulacji ustawowej.
Bezpośrednio stosować Konstytucję można:

• tylko w obszarze uregulowań konstytucyjnych,

• tylko przy rozstrzyganiu o treści i zakresie tych obowiązków i uprawnień, które da się bezpośrednio i dostatecznie wyczerpująco normować przepisami Konstytucji

• tylko wtedy, gdy okoliczności faktyczne (prawne) sprawy zezwalają na bezpośrednie stosowanie konstytucyjnej normy.
  

Konstytucja obowiązuje:
- przed wszystkimi organami wszystkich kompetentnych władz publicznych władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą w zakresie stosowania prawa prywatnego, gdzie organ ma obowiązek uwzględnienia postanowień konstytucyjnych, a strona może skutecznie się na nie powołać.

- przed wszystkimi organami i pracownikami urzędów w obszarze realizacji i stosowania prawa publicznego.
- przed wszystkimi organami I oraz II instancji, a także innymi organami kontrolnymi oraz nadzorczymi.

Już w 1990 w orzeczeniu SN stwierdzono, że dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce Konstytucji, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli. Poglądy te znalazły potwierdzenie w przepisach Konstytucji z 1997 roku, której art. 8 ust. Stanowi expresiss verbiss, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej.

Z wyroku NSA (I S.A./Łd 573/2002)

„1. Zasadą ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej, wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji jest jej bezpośrednie stosowanie, co nie musi oznaczać i zwykle nie oznacza, że przepisy tego aktu stanowią samodzielną podstawę postępowania organów. Tak dzieje się tylko wtedy, gdy postanowienia Konstytucji są dostatecznie skonkretyzowane. Tym samym zwykle powołanie się jedynie na naruszenie przepisów Konstytucji, bez wskazania naruszenia przez organ administracji przepisów niższego rzędu bezpośrednio regulujących zakres uprawnień i obowiązków obywateli oraz zakres przyznanych organowi kompetencji do działania, wyznaczających mu granice do podejmowania władczych rozstrzygnięć i określających procedury procesu decyzyjnego nie czyni zadość wymogowi na tyle konkretnego określenia naruszenia prawa, aby możliwa była sądowa kontrola zarzutu.




Wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01

1. Sędziowie mają prawo (a obowiązek wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny) - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu - do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Sędzia sądu administracyjnego może w indywidualnej sprawie odstąpić od stosowania przepisu ustawy podatkowej, który uznaje za sprzeczny z Konstytucją, oraz pominąćsprzeczny z Konstytucją i ustawą akt podustawowy.

2. Organy podatkowe, stosując przepisy prawa podatkowego - stosownie do art. 7 Konstytucji RP, działają na

podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Organy podatkowe, mając wątpliwości co do konstytucyjności przepisów wykonawczych i ich zgodności z ustawą podatkową, powinny w trakcie postępowania podatkowego podjąć w tym zakresie stosowne działania prawne, a nie odsyłać podatnika - po

zakończeniu postępowania administracyjnego - na drogę postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

12. Umowa międzynarodowa jako źródło prawa administracyjnego.

• teorie dotyczące umów międzynarodowych (monistyczna i dualistyczna)

• definicja umowy międzynarodowej (traktatu) zawarta w Konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów

• pojęcie ratyfikacji

• rodzaje umów międzynarodowych (ratyfikowane, nieratyfikowane)

• międzynarodowe umowy administracyjne

Umowy międzynarodowe zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Umowa taka staje się źródłem prawa po jej ratyfikacji i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Zgodnie z art..91 ust.1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w DU stanowi część porządku prawnego krajowego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania odrębnej ustawy.

Można wyróżnić 2 grupy umów międzynarodowych:

• ratyfikacja umowy przez Prezydenta wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 Konstytucji),

• ratyfikacja umowy należy wyłącznie do Prezydenta.

W przypadku sprzeczności pomiędzy umową międzynarodową ratyfikowaną za zgodą wyrażoną w ustawie a ustawą, pierwszeństwo ma ratyfikowana umowa międzynarodowa.

Umowy międzynarodowe może zatwierdzać również Rada Ministrów, jeśli nie wymagają one ratyfikacji.

Konstytucja dopuszcza przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wtedy ratyfikacja umowy dot. takiej regulacji wymaga szczególnego trybu określonego w Konstytucji (art. 90 ust 2-4) - umieszczenie takiego przepisu jest wyrazem dążenia Polski do przystąpienia do UE.

Konstytucja nadaje prawu ustanowionemu przez organizację międzynarodową szczególną rangę. Jeśli wynika to z umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, przed ustawami, gdyby dochodziło do kolizji z ustawami.

13. Ustawa jako źródło prawa administracyjnego.

• pojęcie ustawy

• ustawa jako akt parlamentu o charakterze normatywnym

• szczególna moc prawna ustawy

• ustawa jako akt o nieograniczonym zakresie przedmiotowym (wyjątki od tej zasady)

• zasada tzw. wyłączności ustawy

• zasada zupełności koniecznego zakresu ustawy

• szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej

• szczególna procedura uchwalania ustawy

W hierarchii źródeł prawa ustawy zajmują miejsce bezpośrednio po Konstytucji. Ustawa jest źródłem prawo powszechnie obowiązującego. Stanowić ustawy może tylko Sejm. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje zaś posłom, Senatowi, Prezydentowi RP, Radzie Ministrów oraz grupie minimum 100 tysięcy obywateli posiadających prawo wybierania do Sejmu.

Niektóre sprawy mogą być regulowane tylko w formie ustawy, są to: najważniejsze kwestie funkcjonowania organów państwowych oraz ograniczenia w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności.

Ustawy wraz z Konstytucja mają w demokratycznym państwie prawnym podstawowe znaczenie dla administracji publicznej, tworzą dla niej podstawy prawne do działania oraz wyznaczają granice działania.

Podkreśla się prymat ustawy wobec innych źródeł prawa (patrz pyt. 98).

Warunkiem wejścia ustawy w życie jest jej ogłoszenie (następuje przez publikację w Dzienniku Ustaw RP). Dopóki ustawa nie jest ogłoszona, nie może stanowić podstawy do działania administracji, nie można żądać od obywateli zachowań przewidzianych w ustawie.

14. Rozporządzenie wykonawcze jako źródło prawa administracyjnego

• charakter rozporządzenia: warunki jego legalności i konstytucyjności

Warunki konstytucyjności rozporządzeń (art. 92 Konstytucji):

• rozporządzenie zostało wydane przez jeden z organów wskazanych w Konstytucji,

• rozporządzenie zostało wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (powinno wskazać właściwy organ oraz zakres spraw wymagających regulacji oraz wytyczne dotyczące treści aktu) (zakaz subdelegacji),

• rozporządzenie powinno być wydane w celu wykonania ustawy.

Warunki legalności rozporządzeń:

• rozporządzenie zostało wydane z zachowaniem wymaganej procedury, przez właściwy organ (wchodzą tu więc w skład warunki konstytucyjności rozporządzeń),

• rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP,

• w niektórych przypadkach ustawy mogą przewidzieć szczególny tryb stanowienia rozporządzeń, który obejmuje np. wymóg konsultacji ze związkami zawodowymi, po konsultacji z mieszkańcami (sprawy dot. kształtowania podziału terytorialnego).

• podmioty uprawnione do wydawania rozporządzeń

• upoważnienie do wydania rozporządzenia

W każdym przypadku do wydania rozporządzenia konieczne jest szczególne upoważnienie wyrażone w ustawie, które zawiera wskazanie właściwego do jego wydania organu oraz szczegółowe określenie przedmiotu rozporządzenia. Rozporządzenie może regulować tylko sprawy jednorodne z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie miały zasadniczego znaczenia i nie zostały w tejże ustawie wyczerpująco unormowane. Konstytucja zabrania wydawania upoważnień blankietowych (określają treść rozporządzeń w sposób ogólny).

Upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może być oparte na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, ponadto istnieje zakaz subdelegacji (przekazania kompetencji do podjęcia rozporządzenia innemu organowi).

• problem subdelegacji

• wejście rozporządzenia w życie

• współdziałanie przy wydawaniu rozporządzenia

• rozporządzenie z mocą ustawy

• rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego, wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej

Stanowienie rozporządzeń zalicza się do klasycznych form udziału władzy wykonawczej w stanowieniu prawa.

Rozporządzenia należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i są aktami wykonawczymi względem ustawy.

Rozporządzenia wydają organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy.

Kompetencje do wydawania rozporządzeń posiadają (katalog zamknięty):

• Prezydent RP,

• Rada Ministrów,

• Prezes Rady Ministrów,

• minister kierujący określonym działem administracji rządowej,

• przewodniczący określonych w ustawie komitetów,

• KRRiT.

15. Prawo miejscowe jako źródło prawa administracyjnego.

• pojęcie aktów prawa miejscowego

• stanowienie źródeł prawa miejscowego

STANOWIENIE PRAWA MIEJSCOWEGO PRZEZ ORGANY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO.

Oprócz art. 87 ust.2 i 94 Konstytucji konstytucyjne podstawy dla uprawnień prawotwórczych samorządu terytorialnego zawarte są w art. 16 ust. 2 Konstytucji (samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) oraz w art. 168 Konstytucji (jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie)

Organy samorządu terytorialnego wydają głównie następujące akty prawne:

• akty zawierające statuty,

• akty zawierające przepisy wykonawcze,

• akty zawierające przepisy porządkowe.

Regułą jest, że do wydawania aktów prawa miejscowego upoważnione są organy stanowiące jednostek samorządu lokalnego, czyli rada gminy i rada powiatu.

Statuty są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia organów samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia.

W drodze statutu regulowany jest wewnętrzny ustrój gminy (statut gminy) oraz jednostek pomocniczych (statuty sołectw, osiedli, dzielnic), organizacja wewnętrzna i tryb pracy rady gminy i jej organów, organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto istnieją statuty tworzące związki międzygminne.

Statut powiatu określa ustrój powiatu, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady powiatu i komisji powoływanych przez radę powiatu, zasady tworzenia klubów radnych, a także organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu. W drodze statutu tworzone są również związki między powiatami.

Statut województwa określa ustrój województwa, zawiera postanowienia dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa, postanowienia określające stosunki województwa z innymi podmiotami, w tym z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa.

Przepisy porządkowe są wydawane, gdy skala zjawiska uzasadniającego ten typ regulacji nie przekracza obszaru gminy. Powiatowe przepisy porządkowe mogą być wydane, gdy przyczyna regulacji przekracza obszar jednej gminy. Mogą być wydawane na podstawie generalnego upoważnienia, zawartego w ustawach ustrojowych. Mogą być wydawane jedynie w zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia lub dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w powiecie także wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony mienia i środowiska naturalnego.

Przepisy porządkowe są wydawane w formie uchwały rady gminy bądź rady powiatu. W przypadkach niecierpiących zwłoki może je wydać także organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent, w powiecie - zarząd powiatu) w formie zarządzenia i uchwały. Przepisy te jednak muszą być przedstawione przez organ wykonawczy radzie w celu zatwierdzenia. Rada w tym wypadku określa termin utraty mocy wiążącej przepisów porządkowych.

• klasyfikacja źródeł prawa miejscowego

Zgodnie z brzmieniem art. 87 Konstytucji RP do zakresu źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczamy obok Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń również akty prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego, pomimo ich powszechnego charakteru polegającym na regulowaniu zachowania się wszystkich kategorii adresatów, mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania co oznacza, iż nie obowiązują na całości terytorium RP lecz na obszarze terytorialnej właściwości organów, które je ustanowiły.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organami upoważnionymi do stanowienia aktów prawa miejscowego są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Wyposażenie organów lokalnych w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego wynika przede wszystkim z następujących przesłanek:

1. szczegółowe regulowanie zagadnień lokalnych przez organy centralne nie jest wskazane ze względu na brak uwzględnienia specyfiki lokalnej,

2. istnienie kwestii, które przez swój lokalny wymiar nie wymagają jednolitego unormowania w skali całego kraju,

3. nie możliwe jest ani zasadne uregulowanie przez organy centralne wszystkich kwestii, mogących wystąpić w przyszłości na danym terenie,

4. w sytuacjach nadzwyczajnych istnieje potrzeba szybkiej reakcji przez organy lokalne,

Jedyną podstawą do tworzenia aktów prawa miejscowego jest delegacja ustawowa, o czym mówi art. 94 , zawierająca upoważnienie szczególne lub generalne.

Jako, że brak jest jednej ustawy zwykłej regulującej zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, kwestie te regulowane są przepisami zawartymi w ustawach ustrojowych:

• ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.),

• ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z poźn. zm.),

• ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z poźn. zm.),

• ustawa z dnia5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z poźn. zm.),

Ponadto podstawy prawne do stanowienia aktów prawa miejscowego zawierają ustawy szczególne.

W oparciu o powyższe ustawy można dokonać następującego wyróżnienia organów uprawnionych do wydawania aktów prawa miejscowego:

• organy samorządu gminnego,

• organy samorządu powiatowego,

• organy samorządu województwa,

• wojewodę,

• terenowe organy administracji niezespolonej

W oparciu o przedstawiony powyżej podział organów upoważnionych do stanowienia aktów prawa miejscowego można dokonać następującego podziału tychże aktów:

• akty zawierające statuty,

• akty zawierające przepisy wykonawcze,

• akty zawierające przepisy porządkowe.

16. Konstytucyjne źródła prawa wewnętrznego.

- res internae - istota

Niegdyś akty prawa wewnętrznego nie były uważane za akty tworzące normy prawne, lecz za res internae, czyli za sprawy wewnętrzne administracji, nie tworzące norm prawnych.

- istota prawa wewnętrznego

Prawo wewnętrzne nie jest prawem powszechnie obowiązującym

Prawo wewnętrzne posiada ograniczony zakres obowiązywania - obowiązuje tylko w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych organizacyjnie lub służbowo organowi, który je wydał. Nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotów spoza danej struktury organizacyjnej, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnych wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane tylko na postawie ustawy.

- rodzaje źródeł prawa wewnętrznego

Uchwały - akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej - np. uchwały Rady Ministrów, uchwały organów samorządu terytorialnego - chyba że ustawa przewiduje dla nich inną nazwę. Charakter uchwał jest zróżnicowany - niektóre mają charakter powszechnie obowiązujący, inne charakter wewnętrzny. Konstytucja wymienia jako akty prawa wewnętrznego uchwały Rady Ministrów, które nie muszą mieć odrębnej podstawy ustawowej i mogą mieć charakter samoistny. Uchwały Rady Ministrów nie mogą wkraczać w materię ustawową - uchwały Rady Ministrów skierowane do podmiotów nie podlegających Radzie, wkraczające w materię ustawową i wykraczające poza zakres działania rządu, będą niezgodne z Konstytucją.

Zarządzenia - to akty normatywne nie mające waloru powszechnie obowiązujących źródeł prawa (w myśl „Małej Konstytucji” z 1992 roku miały). Obecnie zarządzenia, podobnie jak uchwały Rady Ministrów, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. W przeciwieństwie do uchwał RM, zarządzenia mogą być wydawane tylko na postawie ustawy, ponadto nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Zarządzenia, oprócz podmiotów wymienionych w art. 93 Konstytucji, mogą być wydawane także przez Prezydenta RP, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, a poza uregulowaniem konstytucyjnym - również przez centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji zespolonej i niezespolonej oraz organy zakładów administracji publicznej.

W doktrynie wyróżnia się również regulaminy i statuty (stanowione przez naczelne organy administracji oraz przez inne podmioty administrujące). Są to akty normatywne, regulujące „wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych administracji publicznej (także niepublicznych)” - Boć. Określa się je, jako postać prawa wewnętrznego, ale nie autonomicznego wobec prawa powszechnie obowiązującego. Ich stanowienie musi się opierać na normie ustawowej, a zawarta w nich regulacja mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem regulacji zawartej w regulaminach i statutach są kwestie organizacyjne, podziały czynności, układy zależności organizacyjnych i służbowych. Niekiedy regulaminy przybierają formę zarządzeń lub uchwał, a statuty, w tym mających charakter przepisów powszechnie obowiązujących lub przepisów wewnętrznych.

Często podkreśla się niejednolity charakter aktów normatywnych określanych jako akty statutowe. Statuty mogą mieć więc charakter powszechnie obowiązujący, jak i wewnętrzny. Ochendowski wskazuje, że statuty zawierają normy prawne stanowione przez osoby prawne prawa publicznego (np. uniwersytet) dla uregulowania ich własnych spraw. Od rozporządzeń różni je więc to, że nie są wydawane przez organy administracji państwowej, ale przez podmioty samodzielne, o odrębnej osobowości prawnej, włączonych do organizmu państwa.

Uprawnienia do stanowienia statutów wynika z upoważnienia ustawowego i nie może wykraczać poza to upoważnienie.

Należy podkreślić, że statuty (np. szkół wyższych) i regulaminy zakładowe (np. regulamin studiów) regulują nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji zakładu, ale także relacje pomiędzy organami zakładu i jego pracownikami oraz użytkownikami, a także prawa i obowiązki użytkowników. Akty obowiązujące wewnątrz zakładów publicznych nazywa się czasem „aktami prawa zakładowego” (ich umiejscowienie w systemie źródeł prawa jest trudne). Z racji tego, że stanowienie tych aktów ma podstawę prawną w przepisach powszechnie obowiązujących, wchodzących do katalogu konstytucyjnych źródeł prawa, normatywne akty zakładowe należy uznać za prawnie aprobowane. Ponadto regulaminy zakładów publicznych powinny uwzględniać konstytucyjnie określone prawa i obowiązki obywatela, muszą być stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego i uzupełniać regulację ustawową.

- dylematy prawa wewnętrznego

Konstytucja przedstawia zamknięty katalog źródeł prawa, który nie obejmuje zarządzeń ministrów i kierowników organów centralnych (nie można ich nazwać źródłami prawa wedle Konstytucji, lecz są one aktami prawa o charakterze wewnętrznym). Pomimo zamknięcia katalogu źródeł prawa wewnętrznego występuje ogromne zróżnicowanie innych źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, co ma duże znaczenie w praktyce. Rodzi się tu niebezpieczeństwo zaistnienia zjawiska swoistego „odwracania hierarchii źródeł prawa” - urzędnik administracji jest skłonny najpierw stosować przepisy wewnętrzne (aspekt psychologiczny), zapominając o ustawie lub odsuwając ją na drugi plan. Urzędowe wytyczne często zastępują ustawę, stanowiąc zagrożenie legalności działania administracji publicznej.

Innymi problemami prawa wewnętrznego są: wielość poziomów regulacji, chwiejność terminologiczna, niespójność a nawet sprzeczność uregulowań.

17. Statut, regulamin.

18. Akty kierownictwa wewnętrznego.

Akty kierownictwa wewnętrznego to normy o ograniczonej mocy obowiązywania, adresowane wyłącznie do określonych kategorii jednostek organizacyjnych administracji publicznej lub do funkcjonariuszy poszczególnych jej gałęzi, czy działów. Np. samoistne uchwały RM wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie stanową wyłącznie akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu akt.

Akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą zastępować ani modyfikować aktów prawa powszechnie obowiązującego, ponadto nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec osób fizycznych i prawnych.

19. Polecenie służbowe w administracji.

Polecenie służbowe jako akt kierownictwa wewnętrznego jest to ustne lub pisemne zlecanie pracownikowi konkretnych obowiązków lub czynności do wykonania. Wykonywanie poleceń służbowych dotyczących pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracowniczych, a nieusprawiedliwiona odmowa wykonania polecenia jest uznawana za ciężkie naruszenie tych obowiązków. Polecenie służbowe jest zaliczane do najważniejszych wewnętrznych form działania administracji publicznej. Polecenie służbowe wydawane jest w warunkach nadrzędności i podporządkowania służbowego występującego w ramach danej jednostki organizacyjnej lub między różnymi jednostkami (podporządkowanie poziome lub pionowe). Jest to dyrektywa skierowana przez zwierzchnika służbowego do podległego mu pracownika i stanowi formę określenia sposobu wykonania obowiązku ciążącego na adresacie tego polecenia. Polecenie musi mieścić się w granicach prawa co oznacza, że musi je wydawać tylko osoba upoważniona i tylko w granicach swoich kompetencji, a treść polecenia (nakaz działania lub zaniechania) nie może być sprzeczny z prawem.

20. Prawo powielaczowe - wytyczne, instrukcje, okólniki.

Prawo powielaczowe to akty wydawane zwykle przez naczelne organy administracji państwowej w formie okólników, wytycznych instrukcji. W świetle obowiązującej obecnie konstytucji prawo powielaczowe nie jest prawem jako takim, nie posiada mocy wiążącej, prawnej, może zawierać jedynie wskazówki organizacyjne. Prawo powielaczowe to często zbiory zaleceń i interpretacji. W poprzednim systemie (PRL) często prawo powielaczowe uznawane było za prawo wiążące.

21. Ogłaszanie źródeł prawa.

22. Problemy zamkniętego katalogu źródeł prawa.

Zamknięty katalog źródeł prawa znalazł swój wyraz w Konstytucji RP. Jest to restrykcyjny i sztywny katalog źródeł prawa, wśród których możemy rozróżnić źródła prawa powszechnie obowiązujące (sensu stricto) oraz te o charakterze wewnętrznym.

Celem zamknięcia katalogu źródeł prawa był jasne określenie systemu źródeł i wyeliminowanie tzw. „szarej strefy prawotwórstwa”, zamknięcie to więc pod tym względem jest pożyteczne. Prawodawca wyszedł z założenia, że prawo powinno normować sposób i warunki samego stanowienia prawa, co zagwarantować ma legalność działań organów administracji publicznej oraz kontrolę tychże działań. Zamknięcie katalogu źródeł prawa eliminuje ponadto obszary sporne i trudne do zakwalifikowania.

Jednocześnie z zamknięciem katalogu źródeł prawa pojawił się szereg problemów, m.in.:

• kłopoty dla nauki i dydaktyki prawa,

• kłopoty w praktyce funkcjonowania administracji publicznej i sądownictwa administracyjnego,

• brak wyróżnienia tzw. przepisów administracyjnych, czyli normatywnych aktów stosowania prawa, typowych i koniecznych do wykonywania zadań administracyjnych - przepisy te przestały być źródłem prawa (choć dla samej administracji mogą źródła oznaczać!), a stały się jedynie formami działania administracji,

• problem klasyfikacji źródeł prawa poprzedniego systemu prawnego (PRL), często aktów podustawowych, które odgrywały pierwszoplanową rolę, dostosowanie do nowych uregulowań dotychczasowego porządku prawnego.

23. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP

24. Prawo krajowe a prawo UE w sferze prawa administracyjnego

- prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne

Rzeczpospolita Polska jest członkiem UE, więc prawo wspólnotowe należy do systemu źródeł prawa RP (jest jednak systemem odrębnym zarówno od prawa krajowego, jak i prawa międzynarodowego).

Miejsce prawa wspólnotowego w krajowym porządku prawnym regulują przede wszystkim:

• Doktryna pierwszeństwa prawa wspólnotowego - stosuje się ją w razie sprzeczności między normą prawa krajowego a norma wspólnotową, kiedy taka sprzeczność zaistnieje, decyduje przepis prawa wspólnotowego. Doktryna pierwszeństwa wynika z orzecznictwa ETS. Zagadnienie pierwszeństwa dotyczy prawa państwa członkowskiego stosowanego przez organy tego państwa - w toku postępowania sądowego lub administracyjnego sąd lub organ administracji publicznej stwierdza sprzeczność i wtedy powinien odmówić stosowania normy prawa krajowego.

• Doktryna bezpośredniego skutku - utrwaliło ją również orzecznictwo ETS. Przepisy prawa wspólnotowego przyznają obywatelom UE prawa podmiotowe, które powinny być chronione przez sądy krajowe. Na bezpośrednią skuteczność składa się bezpośrednie obowiązywanie oraz bezpośrednie stosowanie.

• Wymóg efektywności - ETS wymaga od organów państwa członkowskiego (tez organów administracji) należytej efektywności w stosowaniu prawa wspólnotowego. Wymóg ten zobowiązuje do zwracania uwagi na regulacje wspólnotowe nawet wtedy, gdy prawo krajowe dostatecznie reguluje daną dziedzinę. Ponadto zobowiązuje od organy do tzw. prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego.

- podział prawa wspólnotowego i podstawowe kategorie aktów

Przede wszystkim prawo wspólnotowe podzielić możemy na prawo pierwotne oraz prawo pochodne.

Prawo pierwotne zawarte jest w umowach międzynarodowych, zawartych przez państwa członkowskie, jest ono tożsame z klasycznym prawem międzynarodowym, różni się jednak od niego swoistością postanowień (o czym świadczą doktryna bezpośredniego skutku oraz nadrzędność prawa wspólnotowego). Do prawa pierwotnego zaliczamy:

• traktaty o ustanowieniu WE - 1957 r.,

• Traktat o Unii Europejskiej - 1992 r.,

• Aneksy i protokoły do traktatów,

• Umowy akcesyjne,

• Ogólne zasady prawa.

Prawo pochodne pochodzi natomiast od organów Wspólnoty, zbliżone jest w pewnym sensie do prawa krajowego państw członkowskich. Główny katalog źródeł prawa pochodnego ustalony został w art. 249 TWE:

• rozporządzenia - są bliskie polskim ustawom, to normatywne akty generalne i abstrakcyjne o ponadnarodowym charakterze, powszechnie obowiązujące w całości i podlegające bezpośredniemu stosowaniu, bez potrzeby ich inkorporowania czy transponowania. Maja taką samą moc wiążącą we wszystkich krajach. Służą unifikacji prawa państw członkowskich. Ich adresatami są także poszczególne jednostki,

• Dyrektywy - to akty normatywne tzw. dwustopniowego stanowienia prawa. Służą harmonizacji prawa państw członkowskich. Są zwykle adresowane do państw członkowskich, które są zobowiązane to terminowej i prawidłowej ich implementacji do krajowego porządku prawnego. Dyrektywy wiążą co do skutku natomiast dobór form i metod ich transponowania pozostawiony jest uznaniu państwa członkowskiego. Państwa członkowskie są zobowiązane także zapewnić pełne stosowanie dyrektywy. Wobec jednostek dyrektywa jest bezpośrednio skuteczne tylko wyjątkowo (przepisy dyrektywy muszą być jasne, precyzyjne, kompletne, doskonałe pod względem prawnym oraz bezwarunkowe).

• Decyzje - to swoiste akty administracyjne, obowiązujące w całej swojej treści. Decyzje mają zwykle indywidualny charakter i wiążą adresata określonego wprost lub pośrednio poprzez wskazanie oznaczonego kręgu podmiotów. Mogą wywoływać bezpośredni skutek wobec jednostek.

• Zalecenia i opinie.

Ponadto do ogólnie pojętego prawa wspólnotowego zaliczyć można prawo zwyczajowe, prawo sędziowskie, ogólne zasady prawa wspólnotowego, umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty oraz te zawierane między państwami członkowskimi.

1. ISTOTA I CECHY ŹRÓDEŁ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Pojęcie i źródła prawa administracyjnego

To zespół norm, które regulują administracyjną działalność państwa. W/g profesora Starościaka prawo administracyjne stanowi gałąź prawa, które reguluje działalność organizacyjną państwa podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizacyjnych w wypełnionych swoistych formach działania.

Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu się różne znaczenia. Niekiedy uważa się, że jest źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła poznania. Takimi źródłami poznania są organy urzędowe, w których ogłaszane są akty normatywne. U nas są to dzienniki urzędowe, o których wydawaniu stanowi ustawa z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.

Według innego ujęcia źródłami prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane. Takie źródła prawa w porozumieniu formalnym, prawniczym są przedmiotem naszego zainteresowania.

Cechy źródeł prawa administracyjnego:

l. Źródła prawa adm. charakteryzują się szczeblową/stopniową, budową~ oznacza to,
ż akty prawa składające się na pojęcie prawa adm. można uporządkować według
pewnych kryteriów na różnych wysokościach.

2. Kryterium porządkowania systemu źródeł prawa:

-kryterium organu władzy publicznej ~ takie jest miejsce aktu prawnego w systemie
aktów prawnych, jakie jest miejsce organu władzy publicznej, który kreował dany akt
(stąd wynika ranga Konstytucji i ustaw);

- w przypadku, gdy mają być uporządkowana aktyn prawa pochodzące od jednego organu
władzy publicznej, kryterium porządkującym te akty jest stosunek prawa ogólnego do
prawa szczególnego, co oznacza wyższe miejsce norm ogólnych w systemie prawa.

3. Hierarchię budowy systemu źródeł prawa, należy odpowiednio rozumieć na tle
mechanizmów konkretyzacji prawa adm. przez władzę wykonawczą(adro. publiczną
i sądy.

-organ administracyjny (podmiot z zakresu władzy wykonawczej) rozstrzygający
indywidualne sprawy z zakresu adro. publicznej jest związany całością przepisów
prawnych ze wszystkich szczebli systemu źródeł, które odnoszą się do tej sprawy. Wynika
to z bezwzględnego (bezwzględnej mocy) obowiązywania prawa adro. Organ adm. nie ma, ·bowiem możliwości dobrowolnego wyboru prawnych form swojej działalności;

-sądy działają na podstawie ustaw i aktów równych ustawie ~ wynika z tego, ż nie są
one związane aktami wykonawczymi do ustawy, stosują je, kiedy uznają, że są one zgodne
z ustawą. Sądy mają prawo badania zgodności z ustawą przepisów wykonawczych do
ustawy i nie mogą ich stosować, jeżeli uznają je za sprzeczne z prawem.

Fakt działania sądów na wysokości ustaw ma duże znaczenie dla badania zgodności z
prawem aktów administracyjnych.

4. Prawo adro. ma bezwzględną moc wiążącą~ oznacza to, że uprawnienia zawarte w
prawie adm. przekształcają się w jego obowiązki (w sytuacji, kiedy zaistnieje stan
faktyczny przewidziany hipotezą normy ~ zasada obowiązku działania

administracji publicznej.

5. Prawo adm. jest nieskodyfikowane ~ wyjątek k.p.a. i kodeks celny.

6. Nie należ mylić pojęcia źródła prawa adm. z występującym w doktrynie tzw.

prawem wewnętrznym. Prawo wewnętrzne nie ma waloru prawa powszechnie
obowiązującego (do 97r.mówiło się ż jedynym źródłem prawa adro. jest prawo
wewnętrzne.

Cechami charakterystycznymi, a nierzadko swoistymi, źródeł prawa administracyjnego są ich wielkość i różnorodność w sensie składników gatunkowych, oraz to, że większość źródeł prawa administracyjnego pochodzi od samej administracji, prawo administracyjne nie jest jednolite w sensie wyróżnienia go jako działu, w nim samym, skutkiem wyróżnienia i regulowania pewnych przedmiotów szczególnych, dochodzi, do dalszego podziału na niższym stopniu i wyodrębnieniu tzw. działów kompleksowych, które charakteryzują się jednoczesnym udziałem także norm z innych działów prawa (np. prawo ochrony środowiska, prawo budowlane).

2. Konstytucyjne źródła prawa powszechnie obowiązującego

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami prawa powszechnie obowiązującego (w znaczeniu formalnym) są:

- Konstytucja RP,

- ratyfikowane umowy międzynarodowe,

- ustawy,

- rozporządzenia,

- akty prawa miejscowego,

- oraz inne akty normatywne (np. rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP w stanie wojennym, rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego, rozporządzenia wspólnotowe)

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych. Ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, oczywiście, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlatego należy je zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Źródła prawa w znaczeniu materialnym to wszelkie czynniki wpływające na treść norm prawnych lub też źródła określające pochodzenie norm.

Nauka prawa wyróżnia także źródła poznania prawa. Są to wszelkie publikatory - czyli miejsca, w których umieszczona jest treść norm prawnych. Zaliczymy do nich:

- Dziennik Ustaw,

- Monitor Polski,

- Monitor Polski B,

- resortowe dzienniki urzędowe.

Źródła prawa można również podzielić na źródła prawa powszechnie obowiązującego, oraz źródła prawa wewnętrznie obowiązującego. Powszechne źródła prawa skierowane są do szerokiej grupy społeczeństwa, a niekiedy ogółu obywateli. Natomiast źródła prawa wewnętrznego dotyczą organizacji i funkcjonowania organów administracji publicznej.

3. Konstytucyjne źródła prawa wewnętrznego

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnych sankcjom. O charakterze przepisu prawnego decyduje jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter sankcji. Zdarzało się i może zdarzyć się, że pod nazwą przewidzianą dla przepisów wewnętrznych mieszczą się przepisy prawne zobowiązujące lub uprawniające obywateli, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi jednak o ustalenie kryterium podziału przepisów prawnych, które pozwala dokonać podziału z punktu widzenia ich treści, a nie ze względu na formę.

Źródłami prawa wewnętrznego są:

- uchwały Rady Ministrów,

- niektóre uchwały Sejmu i Senatu,

- zarządzenia Prezydenta RP,

- zarządzenia Prezesa Rady Ministrów,

- zarządzenia ministrów,

- regulamin Zgromadzenia Narodowego,

- niektóre akty innych centralnych organów państwowych.

- regulaminy i statuty

RES INTERNAE- ISTOTA (słabo - Internet).

Niegdyś akty prawa wewnętrznego nie były uważane za akty tworzące normy prawne, lecz za res internae, czyli za sprawy wewnętrzne administracji, nie tworzące norm prawnych.

ISTOTA PRAWA WEWNĘTRZNEGO(art. 93 Konstytucji RP).

Prawo wewnętrzne nie jest prawem powszechnie obowiązującym

Prawo wewnętrzne posiada ograniczony zakres obowiązywania - obowiązuje tylko w stosunku do jednostek organizacyjnych podległych organizacyjnie lub służbowo organowi, który je wydał. Nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotów spoza danej struktury organizacyjnej, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnych wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane tylko na postawie ustawy. Podlegają kontroli co do ich zgodności z obowiązującym prawem.

RODZAJE ŹRÓDEŁ PRAWA WEWNĘTRZNEGO.

Uchwały - akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej - np. uchwały Rady Ministrów, uchwały organów samorządu terytorialnego - chyba że ustawa przewiduje dla nich inną nazwę. Charakter uchwał jest zróżnicowany - niektóre mają charakter powszechnie obowiązujący, inne charakter wewnętrzny. Konstytucja wymienia jako akty prawa wewnętrznego uchwały Rady Ministrów, które nie muszą mieć odrębnej podstawy ustawowej i mogą mieć charakter samoistny. Uchwały Rady Ministrów nie mogą wkraczać w materię ustawową - uchwały Rady Ministrów skierowane do podmiotów nie podlegających Radzie, wkraczające w materię ustawową i wykraczające poza zakres działania rządu, będą niezgodne z Konstytucją.

Zarządzenia - to akty normatywne nie mające waloru powszechnie obowiązujących źródeł prawa (w myśl „Małej Konstytucji” z 1992 roku miały). Obecnie zarządzenia, podobnie jak uchwały Rady Ministrów, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. W przeciwieństwie do uchwał RM, zarządzenia mogą być wydawane tylko na postawie ustawy, ponadto nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Zarządzenia, oprócz podmiotów wymienionych w art. 93 Konstytucji, mogą być wydawane także przez Prezydenta RP, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, a poza uregulowaniem konstytucyjnym - również przez centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji zespolonej i niezespolonej oraz organy zakładów administracji publicznej.

W doktrynie wyróżnia się również regulaminy i statuty (stanowione przez naczelne organy administracji oraz przez inne podmioty administrujące). Są to akty normatywne, regulujące „wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych administracji publicznej (także niepublicznych)” - Boć. Określa się je, jako postać prawa wewnętrznego, ale nie autonomicznego wobec prawa powszechnie obowiązującego. Ich stanowienie musi się opierać na normie ustawowej, a zawarta w nich regulacja mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem regulacji zawartej w regulaminach i statutach są kwestie organizacyjne, podziały czynności, układy zależności organizacyjnych i służbowych. Niekiedy regulaminy przybierają formę zarządzeń lub uchwał, a statuty, w tym mających charakter przepisów powszechnie obowiązujących lub przepisów wewnętrznych.

Często podkreśla się niejednolity charakter aktów normatywnych określanych jako akty statutowe. Statuty mogą mieć więc charakter powszechnie obowiązujący, jak i wewnętrzny. Ochendowski wskazuje, że statuty zawierają normy prawne stanowione przez osoby prawne prawa publicznego (np. uniwersytet) dla uregulowania ich własnych spraw. Od rozporządzeń różni je więc to, że nie są wydawane przez organy administracji państwowej, ale przez podmioty samodzielne, o odrębnej osobowości prawnej, włączonych do organizmu państwa.

Uprawnienia do stanowienia statutów wynika z upoważnienia ustawowego i nie może wykraczać poza to upoważnienie.

Należy podkreślić, że statuty (np. szkół wyższych) i regulaminy zakładowe (np. regulamin studiów) regulują nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji zakładu, ale także relacje pomiędzy organami zakładu i jego pracownikami oraz użytkownikami, a także prawa i obowiązki użytkowników. Akty obowiązujące wewnątrz zakładów publicznych nazywa się czasem „aktami prawa zakładowego” (ich umiejscowienie w systemie źródeł prawa jest trudne). Z racji tego, że stanowienie tych aktów ma podstawę prawną w przepisach powszechnie obowiązujących, wchodzących do katalogu konstytucyjnych źródeł prawa, normatywne akty zakładowe należy uznać za prawnie aprobowane. Ponadto regulaminy zakładów publicznych powinny uwzględniać konstytucyjnie określone prawa i obowiązki obywatela, muszą być stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego i uzupełniać regulację ustawową.

PROBLEMY PRAWA WEWNĘTRZNEGO

Konstytucja przedstawia zamknięty katalog źródeł prawa, który nie obejmuje zarządzeń ministrów i kierowników organów centralnych (nie można ich nazwać źródłami prawa wedle Konstytucji, lecz są one aktami prawa o charakterze wewnętrznym). Pomimo zamknięcia katalogu źródeł prawa wewnętrznego występuje ogromne zróżnicowanie innych źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, co ma duże znaczenie w praktyce. Rodzi się tu niebezpieczeństwo zaistnienia zjawiska swoistego „odwracania hierarchii źródeł prawa” - urzędnik administracji jest skłonny najpierw stosować przepisy wewnętrzne (aspekt psychologiczny), zapominając o ustawie lub odsuwając ją na drugi plan. Urzędowe wytyczne często zastępują ustawę, stanowiąc zagrożenie legalności działania administracji publicznej.

Innymi problemami prawa wewnętrznego są: wielość poziomów regulacji, chwiejność terminologiczna, niespójność a nawet sprzeczność uregulowań.

4. Akty kierownictwa wewnętrznego

Akty kierownictwa wewnętrznego to normy o ograniczonej mocy obowiązywania, adresowane wyłącznie do określonych kategorii jednostek organizacyjnych administracji publicznej lub do funkcjonariuszy poszczególnych jej gałęzi, czy działów. Np. samoistne uchwały RM wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie stanową wyłącznie akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu akt.

Akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą zastępować ani modyfikować aktów prawa powszechnie obowiązującego, ponadto nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec osób fizycznych i prawnych.

W ramach przepisów prawa miejscowego wyróżniamy:
1)akty zawierające statuty, 2)akty zawierające przepisy wykonawcze, czyli akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień, 3)przepisy porządkowe wydawane na podstawie upoważnień generalnych.

Polecenie służbowe jako akt kierownictwa wewnętrznego jest to ustne lub pisemne zlecanie pracownikowi konkretnych obowiązków lub czynności do wykonania. Wykonywanie poleceń służbowych dotyczących pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracowniczych, a nieusprawiedliwiona odmowa wykonania polecenia jest uznawana za ciężkie naruszenie tych obowiązków. Polecenie służbowe jest zaliczane do najważniejszych wewnętrznych form działania administracji publicznej. Polecenie służbowe wydawane jest w warunkach nadrzędności i podporządkowania służbowego występującego w ramach danej jednostki organizacyjnej lub między różnymi jednostkami (podporządkowanie poziome lub pionowe). Jest to dyrektywa skierowana przez zwierzchnika służbowego do podległego mu pracownika i stanowi formę określenia sposobu wykonania obowiązku ciążącego na adresacie tego polecenia. Polecenie musi mieścić się w granicach prawa co oznacza, że musi je wydawać tylko osoba upoważniona i tylko w granicach swoich kompetencji, a treść polecenia (nakaz działania lub zaniechania) nie może być sprzeczny z prawem.

Źródłami prawa administracyjnego będą także instrukcje, okólniki i wytyczne. Mają one charakter wewnętrzny i muszą być zgodne ze źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zwierają zazwyczaj treść informacyjną lub interpersonalną przepisów prawa, a ich celem jest ujednolicenie działań administracji publicznej.

5. Problemy zamkniętego katalogu źródeł prawa

Zamknięty katalog źródeł prawa znalazł swój wyraz w Konstytucji RP. Jest to restrykcyjny i sztywny katalog źródeł prawa, wśród których możemy rozróżnić źródła prawa powszechnie obowiązujące (sensu stricto) oraz te o charakterze wewnętrznym.

Celem zamknięcia katalogu źródeł prawa był jasne określenie systemu źródeł i wyeliminowanie tzw. „szarej strefy prawotwórstwa”, zamknięcie to więc pod tym względem jest pożyteczne. Prawodawca wyszedł z założenia, że prawo powinno normować sposób i warunki samego stanowienia prawa, co zagwarantować ma legalność działań organów administracji publicznej oraz kontrolę tychże działań. Zamknięcie katalogu źródeł prawa eliminuje ponadto obszary sporne i trudne do zakwalifikowania.

Jednocześnie z zamknięciem katalogu źródeł prawa pojawił się szereg problemów, m.in.:

-kłopoty dla nauki i dydaktyki prawa,

-kłopoty w praktyce funkcjonowania administracji publicznej i sądownictwa administracyjnego,

- brak wyróżnienia tzw. przepisów administracyjnych, czyli normatywnych aktów stosowania prawa, typowych i koniecznych do wykonywania zadań administracyjnych - przepisy te przestały być źródłem prawa (choć dla samej administracji mogą źródła oznaczać!), a stały się jedynie formami działania administracji,

-problem klasyfikacji źródeł prawa poprzedniego systemu prawnego (PRL), często aktów podstawowych, które odgrywały pierwszoplanową rolę, dostosowanie do nowych uregulowań dotychczasowego porządku prawnego.

6. Hierarchia źródeł prawa administracyjnego

Hierarchia źródeł prawa polskiego ustanowiona została w rozdziale III Konstytucji. Zgodnie z nią system ten przedstawia się następująco:

1.Konstytucja RP,

2.umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą ustawową i prawo Wspólnoty Europejskiej,

3.ustawy,

4.ratyfikowane umowy międzynarodowe,

5.rozporządzenia,

6. akty prawa miejscowego.

7. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP

Od 17 października 1997r. postanowienia Konstytucji (poza wskazanymi wyjątkami) obowiązują bezpośrednio każdego pracodawcę, każdego sędziego i każdy organ administrujący w każdej spawie ogólnej lub indywidualnej, która jest przezeń prowadzona

Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji należy rozumieć taki wyraz woli kompetentnego organu, który w sferze stosunków prawa publicznego lub prywatnego przy wyłącznym lub jednoczesnym wzięciu za podstawę normy konstytucyjnej ustala, że dany konkretny podmiot prawny jest do czegoś obowiązany lub do czegoś uprawniony albo, że znajduje się w określonej sytuacji prawnej.

Jednocześnie z faktu, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, wynika, że postanowienia Konstytucji mają pierwszeństwo przed postanowieniami niższych aktów normatywnych w procesie stosowania prawa. Oznacza to, że organ stosujący uznając jednoczesną niejednolitość regulacji konstytucyjnej i regulacji prawnej poza konstytucyjnej stosuje regulację konstytucyjną, chyba że ta odsyła go w wyznaczonym zakresie bezpośrednio do regulacji ustawowej.

Bezpośrednio stosować Konstytucję można:

- tylko w obszarze uregulowań konstytucyjnych

- tylko przy rozstrzyganiu o treści i zakresie tych obowiązków i uprawnień, które da się bezpośrednio i dostatecznie wyczerpująco normować przepisami Konstytucji

- tylko wtedy, gdy okoliczności faktyczne (prawne) sprawy zezwalają na bezpośrednie stosowanie konstytucyjnej normy.

Konstytucja obowiązuje:

- przed wszystkimi organami wszystkich kompetentnych władz publicznych władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą w zakresie stosowania prawa prywatnego, gdzie organ ma obowiązek uwzględnienia postanowień konstytucyjnych, a strona może skutecznie się na nie powołać.

- Przed wszystkimi organami i pracownikami urzędów w obszarze realizacji i stosowania prawa publicznego.

- Przed wszystkimi organami I i II instancji, a także innymi organami kontrolnymi oraz nadzorczymi.

Konstytucja może być stosowana bezpośrednio, tzn. można powołać się na nią w każdym rodzaju stosunków

prawnych i w każdym rodzaju sporu prawnego, przed każdym organem państwa bez względu na tok instancyjny.

- Może to mieć miejsce w tych wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na

tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji występującej w rzeczywistości prawnej.

- Norma konstytucyjna może być samoistną podstawą rozstrzygnięcia, Konstytucja wyłączną podstawą prawną

8. Prawo krajowe a prawo UE w sferze prawa administracyjnego

Polska jest członkiem Unii Europejskiej od 1 maja 2004r. a stworzony w ramach Wspólnot Europejskich, które są obecnie częścią składową Unii Europejskiej, system prawny obejmuje szereg źródeł sklasyfikowanych na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej spotykanym podziałem prawa europejskiego jest podział na prawo pierwotne (inaczej traktatowe i statutowe) i wtórne (pochodne).

Prawo pierwotne obejmuje umowne prawo międzynarodowe, które dało podstawy powstaniu i ewolucji Wspólnot, a obecnie stanowi podstawy funkcjonowania Unii Europejskiej. Mianem tym określa się Traktaty założycielskie, ich uzupełnienia i modyfikacje. Prawo pierwotne to ta część prawa europejskiego, która została ustanowiona bezpośrednio przez państwa członkowskie działające jako „konstytuanta”. Do źródeł tych zaliczamy:

1.Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisany na 50 lat 18 kwietnia 1951r.,(utracił moc 22 lipca 2002r.),

2.Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 25 marca 1957r. (obecnie Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską),

3.Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej z 25 marca 1957r. (tzw. Euroatom),

4.Konwenkcja o niektórych wspólnych instytucjach dla EWG i Euroatomu weszła w życie 1 stycznia 1958r., podpisana wraz z powyższymi traktatami,

5.Traktat o fuzji instytucji podpisany 8 kwietnia 1965r. ,

6.Dwa traktaty budżetowe z lat 1970 i 1975,

7.Akt o wyborach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego z 1976r.

8.Jednolity Akt Europejski podpisany 17 i 28 lutego 1986r. Wszedł w życie 1 lipca 1987r.

9.Traktat o Unii Europejskiej podpisany w Maastricht 7 lutego 1992r., wszedł w życie 1 listopada 1993r.

10.Traktat Amsterdamski, podpisany 2 października 1997r., wszedł w życie 1 lutego 2003r.,

11.Traktat z Nicei, podpisany 26 lutego 2001r., wszedł w życie 1 lutego 2003r.,

12.Traktaty o przystępowaniu nowych członków (tzw. umowy akcesyjne).

Wymienione przepisy prawa pierwotnego razem z ogólnymi zasadami prawa tworzą konstytucyjne podstawy systemu prawnego Unii Europejskiej. Zawarte w tych aktach normy prawne określają cele, dla których powołano do życia Unię. Zawarto w nich przepisy wskazujące sposób osiągnięcia powyższych celów, instytucje oraz organy odpowiedzialne za ich realizację. W Traktatach uregulowano również niewielką część praw i obowiązków przysługującym obywatelom państw członkowskich. Autorami prawa pierwotnego są państwa członkowskie, które jednomyślnie decydują o jego treści w toku specjalnych konferencji międzyrządowych. Treść tego prawa przybiera formę traktatu, który następnie poddany jest procesowi ratyfikacji.

Prawo wtórne to zespół norm prawnych przyjętych przez instytucje wspólnotowe w celu realizacji celów tej organizacji wynikających z Traktatów. O treści prawa pochodnego decydują instytucje i organy Unii, co odróżnia to prawo od prawa krajowego. Katalog źródeł prawa wtórnego obejmuje:

1.Rozporządzenia,

2.Dyrektywy,

3.Decyzje,

4.Opinie,

5.Zalecenia,

6.Konwencje zawierane przez państwa członkowskie na podstawie art. 20 i 220 TWE,

7.Umowy międzynarodowe.

Pomiędzy prawem pierwotnym a prawem wtórnym zachodzi relacja nadrzędności prawa pierwotnego nad prawem pochodnym. Akty prawa wtórnego muszą być zgodne z prawem pierwotnym.

Zasada nadrzędności, inaczej pierszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, nie wynika z traktatów. Została sformułowana przez ETS, który uznał, że prawo wspólnotowe, nawet bezpośrednio stosowane i wywołujące bezpośredni skutek, nie mogłoby wywołać zamierzonych efektów, gdyby w przypadku konfliktu z normą prawa krajowego musiało przyznać jej pierszeństwo. Uznano nadrzędność prawa wspólnotowego nad prawem krajowym za najistotniejszy warunek zapewniający funkcjonowanie wspólnot i realizację ich celów.

C. FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

1. Formy działania administracji - pojęcie i istota.

Brak jest definicji legalnej prawnych form działania administracji, wobec czego pojęciem tym zajmuje się doktryna i orzecznictwo.

Starościak - prawna forma działania administracji to określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego, innymi słowy - dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy.

Określenie prawnych form działania administracji możliwe jest na podstawie analizy treści aktów normatywnych. System prawnych form działania administracji stanowi dorobek teorii oraz orzecznictwa sądowego i nie jest całkowicie skodyfikowany.

2. Podział form działania administracji.

Sfera zewnętrzna (wobec podmiotów nie powiązanych służbowo i organizacyjnie z organem administracji):

1. akty normatywne,

2. akty administracyjne,

3. umowy, ugody, porozumienia administracyjne,

4. prowadzenie działalności społeczno - organizatorskiej.

Sfera wewnętrzna (wobec podmiotów związanych z organem organizacyjnie lub służbowo):

1. polecenia służbowe,

2. akty generalne stosowania prawa (wytyczne, okólniki, instrukcje),

3. czynności materialno - techniczne.

Ponadto formy działania administracji możemy podzielić na:

1. formy stanowienia prawa - np. akty normatywne,

2. formy stosowania prawa - np. akty administracyjne,

3. formy przestrzegania prawa - np. polecenia służbowe

3. Metoda działania administracji a prawna forma działania administracji.

4. Klasyfikacje prawnych form działania administracji.

5. Akty normatywne administracji.

• pojęcie aktu normatywnego

• podstawa prawna aktów normatywnych administracji powszechnie obowiązujących

• podstawa prawna wewnętrznych aktów normatywnych administracji

• formy aktów normatywnych stanowionych przez administrację

• podział aktów normatywnych

• ogłaszanie aktów normatywnych (dzienniki urzędowe - dzienniki promulgacyjne i dzienniki informacyjne)

Akt normatywny jest władczą formą działania administracji. Ma zastosowanie zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej administracji. Z akty normatywne należy uznać wszelkie akty zawierające treści normatywne, wydawane przez administrację publiczną na podstawie i w granicach prawa.

Upoważnienia do stanowienia aktów normatywnych zawarte są w ustawach. Upoważnienie może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Jedynie wydawane przez organy administracji lokalnej akty zawierające przepisy porządkowe oparte są na klauzuli generalnej „jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego” (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z 1990 r.). Akty normatywne o charakterze wewnętrznym wydawane są na podstawie norm kompetencyjnych zawartych nie tylko w ustawach, ale też w innych, podustawowych aktach normatywnych.

Akt normatywny ma najczęściej charakter generalny i abstrakcyjny.

Forma aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji to rozporządzenia, zarządzenie i uchwała.

6. Akty administracyjne.

• pojęcie aktu administracyjnego

Akt administracyjny to sformalizowany objaw woli podmiotu administrującego, podjęty w wyniku określonego postępowania, na podstawie prawa i w granicach przysługujących temu podmiotowi kompetencji, skierowany do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne w sferze prawa administracyjnego, a niekiedy również w sferze innych działów prawa.

Cechy akty administracyjnego:

1. jest jednostronny - ostateczne sformułowanie treści aktu należy do uprawnionego organu,

2. jest władczy - wykonanie jest zagwarantowane możliwością użycia przymusu,

3. jest zgodny z prawem: akt jest wydawany w odpowiedniej procedurze (głównie KPA) oraz w odpowiedniej formie,

4. jest czynnością prawną - tworzy, przekształca, znosi stosunki prawne,

5. jest czynnością podmiotu administrującego

6. jest aktem podwójnie konkretnym - skierowany do zindywidualizowanego adresata w konkretnej sprawie,

7. wiąże adresata, organ wydający i inne podmioty,

8. wywołuje skutki zawsze w sferze prawa administracyjnego i niekiedy w innych działach prawa,

9. organ wydający jest jednocześnie stroną,

10. akt administracyjne powinien być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności podmiotu administrującego.

Dwoma podstawowymi formami aktu administracyjnego są decyzja i postanowienie (postanowienie to typowy akt stosowania prawa procesowego, wydawany w toku postępowania i dotyczący postępowania - np. odroczenie posiedzenia).

• elementy twórcze określenia aktu administracyjnego

• rodzaje aktów administracyjnych

Kryterium treści:

• nakazy,

• zakazy,

• akty kształtujące (pozwolenia, zezwolenia)

• akty ustalające sytuacje prawną osób i rzeczy;

Kryterium charakteru stosunku organu administracji wydającego akt do adresata:

• zewnętrzne - kierowane do podmiotów prawa administracyjnego,

• wewnętrzne - kierowane do podmiotów podległych służbowo i organizacyjnie organowi wydającemu akt;

Kryterium sposobu kształtowania stosunków prawnych:

• akty konstytutywne - mają charakter twórczy: tworzą, przekształcają lub znoszą stosunek prawny, wiążą ex nunc,

• akty deklaratoryjne - potwierdzają jedynie, że w danej sytuacji faktyczne tworzą się dane prawa i obowiązki, wiążą z mocą wsteczną - ex tunc;

Kryterium punktu widzenia adresata:

• akty pozytywne - przyznają adresatowi uprawnienia,

• akty negatywne - nakładają obowiązki lub odmawiające przyznania uprawnień, o które adresat się ubiegał;

Kryterium wpływu adresata na ukształtowanie aktu:

• akty zależne od woli adresata - np. decyzja o zmianie nazwiska, pozwolenia na budowę,

• akty niezależne od woli adresata;

Kryterium stopnia związania organu wydającego akt przepisami prawa:

• akty związane - akty, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone w przepisach prawa,

• akty swobodne, oparte na uznaniu administracyjnym;

Kryterium sposobu rodzenia skutków prawnych:

• akty rodzące bezpośrednio skutki cywilno-prawne (np. decyzja wywłaszczeniowa),

• akty wywołujące pośrednio skutki cywilno-prawne;

Ponadto wyróżniamy akty regulujące sytuację prawną:

• osób,

• rzeczy;

• decyzja administracyjna jako podstawowy akt administracyjny (pojęcie decyzji administracyjnej, rodzaje decyzji administracyjnych, elementy decyzji administracyjnej, podstawa prawna decyzji administracyjnej)

Decyzja jest podstawowym, kwalifikowanym aktem administracyjnym, wydawanym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. O pozycji decyzji jak podstawowego aktu stosowania prawa świadczy domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli przepis prawa nie wskazuje formy, w jakiej należy załatwić sprawę, domniemywa się, iż ma być ona załatwiona w formie decyzji administracyjnej

Wg orzecznictwa NSA „istotą decyzji administracyjnej jest autorytatywna konkretyzacja sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu w danej sprawie. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. (art.104. ust. 2 KPA)

Elementy (składniki) decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 KPA.

„Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.”

Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis zawarty w ustawie lub akcie wykonawczym wydanym na podstawie i w ramach upoważnienia zawartego w ustawie. Wg orzecznictwa NSA postawą może być wyłącznie norma materialna ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.

• warunki prawidłowości aktu administracyjnego

• wadliwość aktów administracyjnych

Aktami wadliwymi są akty:

• wydane przez niewłaściwy organ, który nie posiada odpowiedniej właściwości rzeczowej i miejscowej (tzn. organ nieuprawniony),

• wydane w sprzeczności z prawem materialnym,

• wydane w sprzeczności z prawem procesowym - w nieodpowiednim trybie.

Wyróżniamy wadliwość istotną i nieistotną (pyt. 139)

• wadliwość istotna i nieistotna aktu administracyjnego

Wadliwość istotna aktu administracyjnego może powodować uchylenie lub zmianę aktu. Akty administracyjne o najwyższym stopniu wadliwości, obciążone szczególnie istotnymi wadami, traktowane są jak akty nieważne. Nieważnymi są akty wydane przez organ niewłaściwy rzeczowo i miejscowo, zawierające oczywiste wady procesowe (np. zostały wydane bez podstawy prawnej). Akt dotknięty szczególnie ciężkimi wadami w istocie nie jest aktem administracyjnym, nie ma zatem mocy wiążącej, nie wynikają dla nikogo z takiego aktu żadne prawa ani żadne obowiązki. Istnieje pojęcie „domniemania ważności aktu administracyjnego” - dopóki akt administracyjny wadliwy nie został zmieniony lub uchylony w odpowiedniej procedurze, uważany jest za ważny i wywołujący skutki prawne. Zmiana wadliwego aktu prawnego działa ex nunc.

Wadliwość nieistotna - akt dotknięty wadą nieistotną wiąże adresata, jest aktem ważnym. Przykładem takiego rodzaju wadliwości jest np. brak pouczenia o prawie do odwołania się do organu wyższej instancji. Taka wadliwość nie pociąga za sobą ani nieważności, ani potrzeby uchylania danego aktu. Sposobem naprawienia jest sprostowanie, usunięcie błędów lub dokonanie uzupełnienia.

• akty administracyjne wzruszane

• zasada domniemania ważności aktu administracyjnego

• trwałość i wzruszalność aktów administracyjnych (ostateczność i prawomocność aktu administracyjnego)

Trwałość aktu administracyjnego, inaczej jego niezmienialność w doktrynie i aktach prawnych określana jest także pojęciami ostateczność i prawomocność.

Ostateczność oznacza brak możliwości zakwestionowania aktu administracyjnego zwykłymi środkami kontroli w postępowaniu administracyjnym. Adresat nie może już skutecznie wzruszyć aktu administracyjnego.

Prawomocność oznacza niemożność złożenia skargi na dany akt administracyjny. Wyróżniamy prawomocność:

• formalną - czyli niezaskarżalność aktu (stan, w którym adresatowi nie przysługuje prawo do wniesienia zwyczajnego środka prawnego, umożliwiającego wzruszenie aktu). Prawomocny formalnie może być akt od chwili jego wydania, jeśli środek odwoławczy nie przysługuje, lub gdy upłynął termin do wniesienia środka odwoławczego.

• Materialną - czyli absolutną niezmienność aktu albo dopuszczenie zmiany aktu tylko w sytuacjach wyjątkowych, akt taki wiąże zarówno strony, jak i organy. Prawomocność ta oznacza niewzruszalność aktu. Każdy akt prawomocny materialnie jest też prawomocny formalnie.

Wzruszalność decyzji administracyjnych w administracyjnym toku instancji reguluje rozdział 10 KPA.

Wg przepisów KPA:

• od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji, a organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego rzędu, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy,

• od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegia odwoławcze nie służy odwołanie, ale możliwe jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

• odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia,

• odwołanie wnosi się do odpowiedniego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie,

• decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, natomiast odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji (wyj. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności - organ może wstrzymać w uzasadnionych wypadkach natychmiastowe wykonanie decyzji, lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy),

• organ, który wydał decyzję, zawiadamia strony o wniesieniu odwołania,

• gdy odwołania wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna to odwołanie za zasadne, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję - instytucja samokontroli decyzji; od tej nowej decyzji przysługuje stronom odwołanie,

• zasada ograniczonej rozporządzalności - strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ jednak nie uwzględni tego cofnięcia, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny,

• Organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może uchylić decyzję w całości bądź w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, może też umorzyć postępowanie odwoławcze,

• Organ może wydać tzw. decyzję kasacyjną - uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

• Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

• tzw. nieakty

Nieakty, czyli akty pozorne, to takie które tylko pozornie mogą wydawać się aktami administracyjnymi. Z nieaktem mamy do czynienia, gdy:

• organ wydający nie posiada do tego kompetencji,

• nie zachowano odpowiedniej procedury wydawania aktu,

• gdy treść aktu stanowi tzw. „bezprawie legislacyjne”

Nieakty nie leżą w sferze prawa, nie wchodzą do obrotu prawnego, nie mają cechy prawomocności, nikogo nie wiążą, nie trzeba więc usuwać ich z porządku prawnego.

• przyrzeczenie wydania decyzji administracyjnej

WZRUSZALNOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH W TOKU INSTANCJI.

Wzruszalność decyzji administracyjnych w administracyjnym toku instancji reguluje rozdział 10 KPA.

Wg przepisów KPA:

• od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji, a organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego rzędu, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy,

• od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegia odwoławcze nie służy odwołanie, ale możliwe jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

• odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia,

• odwołanie wnosi się do odpowiedniego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie,

• decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, natomiast odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji (wyj. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności - organ może wstrzymać w uzasadnionych wypadkach natychmiastowe wykonanie decyzji, lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy),

• organ, który wydał decyzję, zawiadamia strony o wniesieniu odwołania,

• gdy odwołania wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna to odwołanie za zasadne, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję - instytucja samokontroli decyzji; od tej nowej decyzji przysługuje stronom odwołanie,

• zasada ograniczonej rozporządzalności - strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ jednak nie uwzględni tego cofnięcia, jeśli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny,

• Organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może uchylić decyzję w całości bądź w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, może też umorzyć postępowanie odwoławcze,

• Organ może wydać tzw. decyzję kasacyjną - uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

• Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

151. NADZWYCZAJNE ŚRODKI WZRUSZANIA DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH(STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI, WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA).

Nadzwyczajne środki wzruszania decyzji służą przełamywaniu domniemania zgodności z prawem, z Konstytucją. Środki nadzwyczajne wzruszenia decyzji administracyjnej to:

• uchylenie bądź zmiana w trybie art. 154 i 155 KPA,

• tzw. wywłaszczenie z prawa - uchylenie bądź zmiana w całości lub w części przez wojewodę lub ministra decyzji, która jest zgodna z prawem, gdy ma to zapobiec zagrożeniu życia, zdrowia, porządku publicznego, czyli w nadzwyczajnych sytuacjach;

• stwierdzenie nieważności,

• wznowienia postępowania.

Stwierdzenie nieważności

Nieważność stwierdza się , gdy naruszono materialne przepisy prawa. Można ją stwierdzić bezterminowo - nie występuje wtedy instytucja przedawnienia.

Przesłanki do stwierdzenia nieważności:

• wydanie decyzji przez organ niewłaściwy,

• najczęstsza - brak podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanki kwalifikowane:

• decyzja zawiera normy, które same przewidują nieważność decyzji z mocy samego prawa (musi przy tym być decyzja organu administracji o stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji),

• przewiduje się, że wykonanie decyzji spowoduje czyn zagrożony karą,

• niewykonalność decyzji (od dnia wydania, o charakterze trwałym),

• skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie,

• sytuacja, gdy sprawa była zakończona inną decyzją ostateczną (powaga sprawy osądzonej).

Wznowienie postępowania

Wznowić postępowanie można ze względów formalnych.

Przesłanki wznowienia postępowania:

• dowody, na których oparto rozstrzygnięcie okazały się fałszywe,

• decyzję wydano w wyniku przestępstwa,

• decyzje wydał organ podlegający wyłączeniu ze względu na uczestnictwo przy tworzeniu prawa,

• gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (np. organ nie zawiadomił o postępowaniu),

• wyjście na jaw istotnych dowodów, okoliczności faktycznych, które musiały istnieć w momencie wydania decyzji),

• brak rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych,

• wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które później zostały uchylone,

• ponadto można zażądać wznowienia postępowania, gdy TK stwierdził niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydano decyzję.

7. Akty generalne stosowania prawa.

Akty generalne stosowania prawa należą do władczych form działania administracji. Generalność tych aktów upodabnia je do aktów normatywnych.

Różnica między aktami normatywnymi a aktami generalnymi stosowania prawa jest taka, że akty normatywne służą tworzeniu norm, natomiast akty generalne służą stosowaniu prawa, zawierając wskazówki interpretacyjne, jak rozumieć określone normy prawne.

Podstawa prawna aktów generalnych stosowania prawa to normy kompetencyjne zawarte w ustawach lub w aktach podustawowych.

Akty generalne stosowania prawa są aktami kierownictwa wewnętrznego w administracji, obowiązują tylko w sferze wewnętrznej. Aktami takimi są różnego rodzaju wytyczne, okólniki, pisma okólne, instrukcje, wyjaśnienia, które zawierają wskazówki interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących.

8. Umowa administracyjna.

Instytucja umowy administracyjne nie jest uregulowana w prawie polskim, ale pojęcie to da się uzasadniać na zasadach zwyczaju.

Część przedstawicieli doktryny neguje koncepcję umowy administracyjnej, twierdząc, że istnieje jedynie umowa cywilnoprawna, często jednak podkreślane są różnice miedzy tymi umowami, co przeczy koncepcjom negującym umowę administracyjną.

Umowa administracyjna to umowa, na mocy której organ administracji publicznej przekazuje podmiotom prywatnym (osobom fizycznym, osobom prawnym, fundacjom) wykonywanie prostych zadań z zakresu administracji publicznej.

Umowa administracyjna jest regulowana przepisami prawa administracyjnego. Specyficzny jest tu przedmiot umowy - czyli wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej. Przy zawarciu umowy administracyjnej następuje ograniczenie autonomii stron, zachwiana zostaje zasada ich równości, ponieważ podmiot publiczny stoi na pozycji uprzywilejowanej. Organ administracji publicznej podpisując umowę z podmiotem prywatnym musi zagwarantować, że podmiot ten będzie wykonywał zadania na rzecz powszechnego odbiorcy i że będzie to robił w sposób ciągły, trwały. Podmiot prywatny nie ma swobody w ustalaniu cen usług, te usługi powinny być powszechnie dostępne i tanie. Organ administracyjny, podpisując umowę z podmiotem prywatnym przekazuje mu swoje pewne kompetencje władcze.

9. Umowa cywilnoprawna.

Umowa cywilnoprawna regulowana jest przepisami prawa cywilnego, przedmiot tej umowy może być praktycznie dowolny. Umowa cywilnoprawna zawierana jest na podstawie zasad autonomii stron oraz ich całkowitej równości (żadna ze stron nie stoi na pozycji uprzywilejowanej).

10. Czynności materialno-techniczne.

Czynności materialno - techniczne stanowią grupę czynności faktycznych administracji, które wywołują skutki prawne drogą faktów, a tym samym zaliczane są do grupy faktów prawnych.

Cechy działań faktycznych administracji to:

• są podejmowane na podstawie i w celu wykonania obowiązujących norm prawnych,

• stanowią fragment realizacji zadań państwa,

• podlegają kontroli, której zasadniczym kryterium jest zgodność z prawem,

• nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, modyfikację, znoszenie stosunków prawnych,

• pomimo to mogą wywoływać określone skutki prawne.

Czynności materialno - techniczne określane są jako służące bezpośredniej i praktycznej realizacji konkretnych zadań administracji. Czynności materialno - techniczne są bardzo zróżnicowane, a co za tym idzie zróżnicowane są ich podstawy prawne i tryb ich podejmowania. Wszystkie czynności materialno - techniczne muszą mieć podstawę prawną, ponieważ są to czynności, za pomocą których administracja wkracza w sposób władczy w sferę praw i obowiązków obywateli oraz podmiotów usytuowanych na zewnątrz określonego układu organizacyjnego administracji. Czynnościami o charakterze zewnętrznym są np.: kontrola prowadzona przez organy nadzoru budowlanego, legitymowanie przez policjanta uczestników ruchu drogowego.

Do czynności materialno - technicznych o charakterze wewnętrznym należą m.in.: sporządzanie protokołów z posiedzeń organu kolegialnego. Ogólnie mówiąc są to czynności związane z obsługa administracji.

Czynności te a reguły podlegają kontroli sądowej, ale nie każda czynność materialno - techniczna może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, a tylko taka, która dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa - lub taka czynność materialno - techniczna, prawna lub faktyczna, której podjęcie prowadzi do naruszenia praw osób trzecich. Prawo do skargi obejmuje również sytuacje, gdy właściwy organ nie podejmuje czynności, o jakich mowa, choć jest do tego prawnie zobowiązany lub gdy odmawia ich podjęcia bądż podejmując je, narusza prawa osób trzecich.

11. Porozumienie administracyjne.

Nie w prawie polskim generalnych zasad co do instytucji porozumień administracyjnych. Przyjmuje się, że porozumienia administracyjne oparte są na dobrowolności i równorzędności stron porozumienia.

Istotą porozumienia administracyjnego jest współdziałanie niezależnych podmiotów w celu stworzenia formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęciu zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu.

Główne cechy porozumienia to:

• równorzędność stron porozumienia

• strony porozumienia są podmiotami administracji publicznej,

• cel i przedmiot porozumienia - współdziałanie przy wykonywaniu działań,

• podstawa prawna - przepisy prawa ustrojowego lub materialnego prawa administracyjnego.

Istotną modyfikacje cech porozumienia administracyjnego stanowi nadzór wojewody nad wykonywaniem porozumień.

12. Działalność społeczno-organizatorska.

.

1. Formy działania administracji - pojęcie i istota

Brak jest definicji legalnej prawnych form działania administracji, wobec czego pojęciem tym zajmuje się doktryna i orzecznictwo.

Starościak - prawna forma działania administracji to określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego, innymi słowy - dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy.

Określenie prawnych form działania administracji możliwe jest na podstawie analizy treści aktów normatywnych. System prawnych form działania administracji stanowi dorobek teorii oraz orzecznictwa sądowego i nie jest całkowicie skodyfikowany.

2. Podział form działania administracji

Sfera zewnętrzna (wobec podmiotów nie powiązanych służbowo i organizacyjnie z organem administracji)

1. akty normatywne,

2. akty administracyjne,

3. umowy, ugody, porozumienia administracyjne,

4. prowadzenie działalności społeczno - organizatorskiej.

Sfera wewnętrzna (wobec podmiotów związanych z organem organizacyjnie lub służbowo):

1. polecenia służbowe,

2. akty generalne stosowania prawa (wytyczne, okólniki, instrukcje),

3. czynności materialno - techniczne.

Ponadto formy działania administracji możemy podzielić na:

1. formy stanowienia prawa - np. akty normatywne,

2. formy stosowania prawa - np. akty administracyjne,

3. formy przestrzegania prawa - np. polecenia służbowe

4. Klasyfikacja prawnych form działania administracji

Klasyfikacja prawnych form działania administracji- Prawne formy działania administracji- prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji (pewien sposób działania administracji). Pojęcie to jest niezmienne natomiast pewnym przekształceniom ulega katalog form. Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny. Spośród ogółu działań administracji można zdecydowanie wyodrębnić następujące formy działań: akty normatywne, akty administracyjne, ugody, porozumienia administracyjne, czynności cywilnoprawne, czynności faktyczne. Ogólne znaczenie ma podział administracji na akty stanowienia i akty stosowania. Administracja w pewien sposób jest upoważniona do tworzenia aktów normatywnych, czyli do aktów stanowienia.

5. Akty normatywne administracji

Akt normatywny jest władczą formą działania administracji. Ma zastosowanie zarówno w sferze zewnętrznej

( charakter powszechnie obowiązujący)jak i wewnętrznej administracji. Z akty normatywne należy uznać wszelkie akty zawierające treści normatywne, wydawane przez administrację publiczną na podstawie i w granicach prawa.

Upoważnienia do stanowienia aktów normatywnych zawarte są w ustawach. Upoważnienie może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Jedynie wydawane przez organy administracji lokalnej akty zawierające przepisy porządkowe oparte są na klauzuli generalnej „jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego” (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z 1990 r.). Akty normatywne o charakterze wewnętrznym wydawane są na podstawie norm kompetencyjnych zawartych nie tylko w ustawach, ale też w innych, podstawowych aktach normatywnych. Ich przedmiotem nie mogą być prawa i obowiązki obywateli. Jedynie kwestie wewnętrzne administracji :zasady sprawowania kierownictwa ,zależności organizacyjnych, technik i metod administrowania.

Akt normatywny ma najczęściej charakter generalny i abstrakcyjny.

Generalny -adresat określany w sposób powszechny , niejednostkowy , kwantyfikatory: „ mieszkaniec gminy'. „funkcjonariusz celny”, „pracownicy samorządowi :

Abstrakcyjny- ma charakter powtarzalny, normuje bliżej nieokreśloną sytuację dotyczy bliżej nieokreślonej liczby zdarzeń.

Forma aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji to rozporządzenia, zarządzenie i uchwała

Wszelkie akty prawne nie mające rangi ustawy, przyjmujące różne nazwy, wydawane przez upoważnione organy administracji publicznej, w oparciu o rozmaicie skonstruowane podstawy prawne, o ile tylko zawierają treści normatywne, a więc zobowiązują adresatów do określonego lub skonkretyzowanego zachowania się. Mogą być powszechnie obowiązujące lub obowiązujące jedynie w sferze wewnętrznej administracji.

6. Akty administracyjne

Cechy akty administracyjnego:

1.jest jednostronny - ostateczne sformułowanie treści aktu należy do uprawnionego organu,

2. musi być wydany na podstawie prawa i w celu wykonania obowiązującego prawa

3.powinien pochodzić od organu właściwego miejscowo i rzeczowo

4.jest władczy - wykonanie jest zagwarantowane możliwością użycia przymusu,

5.jest zgodny z prawem: akt jest wydawany w odpowiedniej procedurze (głównie KPA) oraz w odpowiedniej formie,

6.jest czynnością prawną - tworzy, przekształca, znosi stosunki prawne,

7.jest czynnością podmiotu administrującego

8.jest aktem podwójnie konkretnym - skierowany do zindywidualizowanego adresata w konkretnej indywidualnie oznaczonej sprawie

9.wiąże adresata, organ wydający i inne podmioty,

10..wywołuje skutki zawsze w sferze prawa administracyjnego i niekiedy w innych działach prawa,

11.organ wydający jest jednocześnie stroną,

12.akt administracyjne powinien być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności podmiotu administrującego.

13. Jest aktem stosowania prawa podobnym do wyroku , różnica- ograb adm jest jednocześnie stroną stosunku , może działać z urzędu, a wyrok jest wydawany jest przez bezstronny sąd

Dwoma podstawowymi formami aktu administracyjnego są decyzja i postanowienie (postanowienie to typowy akt stosowania prawa procesowego, wydawany w toku postępowania i dotyczący postępowania - np. odroczenie posiedzenia). Akt ( władczość) nie równa się umowa ( równorzędność)

- pojęcie aktu administracyjnego

Podstawowa i najczęściej stosowana forma działania administracji publicznej.

Akt administracyjny- jest to władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, które jest skierowane do konkretnego adresata( indywidualnego) dotyczy indywidualnej sprawy, jest stworzone na podstawie prawa administracyjnego, ma charakter władczy. Akt administracyjny jest rozstrzygnięciem o charakterze indywidualnym, ale niekiedy adresaci są bardzo liczni i wówczas pojawia się pewien akt o charakterze generalnym i mówi się wtedy o akcie administracji.

Akt administracyjny musi pochodzić od organu uprawnionego do wydawania takich aktów, musi mieć podstawę prawną, a nadto musi spełnić inne warunki przewidziane przez prawo, np. co do formy wydania po przeprowadzeniu prawem przepisanego postępowania. Celem aktu prawnego jest wywołanie skutków prawnych - tworzy, zmienia lub znosi prawa i (albo) obowiązki.

Do cech charakterystycznych aktu administracyjnego należy zaliczyć jego władczość, regulację konkretnej sprawy i wywoływanie skutków prawnych. Akt administracyjny jest, więc szczególną formą czynności prawnych organów administracyjnych, regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego. Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne jako działania jednostronne i władcze, a więc takie, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie.

- podział aktów administracyjnych

Akty administracyjne dzielimy na;

Kryterium sposobu kształtowania stosunków prawnych:

a) Akty deklaratoryjne - stwierdza, że pewien stosunek prawny zaistniał. Akt taki podciąga dany stan faktyczny pod normy prawne w sposób wiążący, deklaruje, a więc ustala w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy dla adresata aktu określone uprawnienia bądź obowiązki.

b) Akt konstytutywny ma charakter twórczy, tworzy, zmienia lub znosi (uchyla) stosunek prawny, przy czym skutek prawny aktu następuje tutaj nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, np. nadanie obywatelstwa.

c) Akty formalne i nieformalne. Minimum formy jest zawsze konieczne dla nie budzącego wątpliwości podania treści aktu jego adresatowi, np. przez policjanta regulującego ruchem ulicznym, dającego określone prawem o ruchu drogowym znaki.

d) Akty zewnętrzne i wewnętrzne; (Kryterium charakteru stosunku organu administracji wydającego akt do adresata)

- Zewnętrzne skierowane są do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt, a więc do obywateli i osób prawnych.

- Wewnętrzne skierowane są do podporządkowanych organów i innych jednostek organizacyjnych oraz do podległych pracowników.

e) Akty pozytywne i negatywne - pozytywne to takie, które w całości uwzględniają żądanie adresata (strony). Zaś za akty negatywne uważa się akty nie uwzględniające choćby w części żądania strony i nakładające na stronę obowiązek prawny bądź ustalające taki obowiązek, np. obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu publicznym

f) Akty jednostronne i dwustronne - akty jednostronne wydane są niezależnie od woli adresata aktu, a akty dwustronne wydaje się za zgodą adresata. Większość aktów administracyjnych są aktami jednostronnymi.

g) Akty nakazujące, kształtujące i ustalające; (Kryterium treści)

- Nakazujące - zakazy lub nakazy - zobowiązują do określonego w nich zachowania się (czynienia, znoszenia, zaniechania), np. powołanie do wojska, znaki kierującego ruchem ulicznym.

- Kształtujące prawo ustanawiają, zmieniają lub znoszą konkretny stosunek prawny, określony status prawny, np. nadanie obywatelstwa, nominacja urzędnika.

- Ustalające akty administracyjne - ustalają prawo lub prawnie istotną właściwość osoby, np. akt stwierdzający obywatelstwo, prawo wyborcze.

h) Oprócz w/w podziałów aktów administracyjnych można wspomnieć o aktach administracyjnych, które wywierają skutki prawne w sferze prawa cywilnego bezpośrednio, np. decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości, bądź tylko pośrednio, stanowiąc niezbędną przesłankę dla zawarcia umowy. Wyróżnić można tzw. rzeczowy akt administracyjny związany z rzeczą lub przedsiębiorstwem. Uprawnienia i obowiązki w tym przypadku mogą przechodzić na każdorazowego właściciela rzeczy lub podmiot prowadzący przedsiębiorstwo.

- decyzja administracyjna jako podstawowy akt administracyjny

Decyzją administracyjną jest natomiast wyrażane na piśmie stanowisko kompetentnego organu państwowego, ustosunkowujące się do żądania abonenta i stwierdzające poprawność zapisów maszynowych.
DECYZJA ADMINISTRACYJNA rozstrzyga sprawę co do jej istoty, całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Przygotować decyzję może każdy pracownik do tego przygotowany, ale wydaje ją organ administracji państwowej. Decyzja taka musi zawierać:
1. Oznaczenie organu, który ją wydał - najczęściej jest to odcisk odpowiedniej pieczęci.
2. Datę wydania.
3. Oznaczenie adresata decyzji, czyli stronę lub strony, do których decyzje się kieruje.
4. Powołanie podstawy prawnej, czyli nazwa odpowiedniego przepisu prawnego, konkretny artykuł bądź jego cześć i inne szczegóły dotyczące przepisu prawnego.
5. Rozstrzygnięcie, czyli wyrażenie treści decyzji.
6. Uzasadnienie faktyczne i prawne.
7. Pouczenie w jakim trybie, terminie i do kogo służy stronie odwołanie.
8. Podpis uprawnionej osoby, czyli nazwisko, imię, stanowisko służbowe osoby pełniącej funkcję organu administracji państwowej lub taki sam za-kres treści dot. osoby wydającej decyzje z upoważnienia organu administracji państwowej.
Brak tych wszystkich elementów powoduje wadliwość decyzji administracyjnej.

- trwałość i wzruszalność aktów administracyjnych

W nauce prawa administracyjnego przyjęto zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego. Oznacza ona , że akt adm nawet wadliwy jest uznany za obowiązujący , dopóki nie zostanie w odpowiednim trybie zmieniony lub uchylony. Do czasu udowodnienia , że akt jest wadliwy, obowiązuje jako akt prawidłowy. Każdy akt adm wiąże wszystkie podmioty dopóki nie zostanie uchylony w trybie przewidzianym prawem.

Trwałość aktu administracyjnego, inaczej jego niezmienialność w doktrynie i aktach prawnych określana jest także pojęciami ostateczność i prawomocność.

Ostateczność oznacza brak możliwości zakwestionowania aktu administracyjnego zwykłymi środkami kontroli w postępowaniu administracyjnym. Adresat nie może już skutecznie wzruszyć aktu administracyjnego.

Prawomocność oznacza niemożność złożenia skargi na dany akt administracyjny. Wyróżniamy prawomocność:

- formalną - czyli niezaskarżalność aktu (stan, w którym adresatowi nie przysługuje prawo do wniesienia zwyczajnego środka prawnego, umożliwiającego wzruszenie aktu). Prawomocny formalnie może być akt od chwili jego wydania, jeśli środek odwoławczy nie przysługuje, lub gdy upłynął termin do wniesienia środka odwoławczego.

- Materialną - czyli absolutną niezmienność aktu albo dopuszczenie zmiany aktu tylko w sytuacjach wyjątkowych, akt taki wiąże zarówno strony, jak i organy. Prawomocność ta oznacza niewzruszalność aktu. Każdy akt prawomocny materialnie jest też prawomocny formalnie.

Wzruszalność - akty adm wzruszalne- akty wadliwe, naruszające przepisy prawa materialnego lub procesowego , jednak nie w takim stopniu by były kwalifikowane jako nieważne , skutecznie tak długo dopóki nie zostaną zmienione lub uchylone przez właściwy organ adm , zmiana lub uchylenie działa od chwili zmiany ( ex nunc)

- wadliwość aktów administracyjnych

Akt administracyjny jest wadliwy jeśli nie spełni jednocześnie warunków niezbędnych do uznania go za prawidłowy , czyli nie odpowiada wszystkim prawidłowym wymogom prawnym .

Aktami wadliwymi są akty:

- wydane przez niewłaściwy organ, który nie posiada odpowiedniej właściwości rzeczowej i miejscowej (tzn. organ nieuprawniony),

- wydane w sprzeczności z prawem materialnym,

- wydane w sprzeczności z prawem procesowym - w nieodpowiednim trybie.

Wyróżniamy wadliwość istotną i nieistotną.

Niezgodność aktu administracyjnego z prawem może dotyczyć różnych jego elementów, posiadających różny charakter. Dlatego ustawodawca rozróżnia wadliwość nieistotną i wadliwość istotną.

Wadliwość istotna może powodować uchylenie lub zmianę aktu - wzruszalność aktu administracyjnego. Akt dotknięty szczególnie ciężkimi wadami w istocie aktem administracyjnym nie jest, nie ma mocy wiążące - bezwzględna nieważność aktu.

Akt dotknięty wadą nieistotną wiąże adresata, jest aktem ważnym; można dokonać jego sprostowania, usunięcia oczywistej omyłki (rachunkowej, pisarskiej) albo dokonać uzupełnienia

Uznanie administracyjne, tzw.” swobodne uznanie”.

Nieakty - czynności podejmowane:
- przez organy oczywiście niewłaściwe;
- z pominięciem wszelkiej procedury.
Nie leżą w sferze prawa, np. wydanie prawa jazdy przez kumpla, przydział lokalu przez kierownika budowy.



7. Akty generalne stosowania prawa

Akty generalne stosowania prawa należą do władczych form działania administracji. Generalność tych aktów upodabnia je do aktów normatywnych.

Różnica między aktami normatywnymi a aktami generalnymi stosowania prawa jest taka, że akty normatywne służą tworzeniu norm, natomiast akty generalne służą stosowaniu prawa, zawierając wskazówki interpretacyjne, jak rozumieć określone normy prawne.( mają charakter nienormatywny)

Podstawa prawna aktów generalnych stosowania prawa to normy kompetencyjne zawarte w ustawach lub w aktach podstawowych.

Akty generalne stosowania prawa są aktami kierownictwa wewnętrznego w administracji, obowiązują tylko w sferze wewnętrznej wiążą tylko podmioty połączone wiązem hierarchiczno-organizacyjnym.. Aktami takimi są różnego rodzaju wytyczne, okólniki, pisma okólne, instrukcje, wyjaśnienia, które zawierają wskazówki interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących. Ich rola sprowadza się do ustalenia sposobu stosowania tych norm. Nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu kierowanego do podmiotu sporu struktury organizacyjnej adm.

8. Umowa administracyjna

Umowa administracyjna to umowa, na mocy której organ administracji publicznej przekazuje podmiotom prywatnym (osobom fizycznym, osobom prawnym, fundacjom) wykonywanie prostych zadań z zakresu administracji publicznej. Umowa adm. może być zawarta z osobą w stosunku do której w innym przypadku musiałby być wydany akt administracyjny. Taką umowę zawiera organ adm ze strona lub stronami i może ona powodować nawiązanie, znoszenie bądź zmianę stosunków adm-prawnych.

Umowa administracyjna jest regulowana przepisami prawa administracyjnego. Specyficzny jest tu przedmiot umowy - czyli wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej. Przy zawarciu umowy administracyjnej następuje ograniczenie autonomii stron,(cywilnoprawnej swobody umów) zachwiana zostaje zasada ich równości, ponieważ podmiot publiczny stoi na pozycji uprzywilejowanej. np .możliwość jednostronnej modyfikacji umowy lub jej rozwiązanie oraz możliwość nałożenia sankcji karnej na drugą stronę umowy. Organ administracji publicznej podpisując umowę z podmiotem prywatnym musi zagwarantować, że podmiot ten będzie wykonywał zadania na rzecz powszechnego odbiorcy i że będzie to robił w sposób ciągły, trwały. Podmiot prywatny nie ma swobody w ustalaniu cen usług, te usługi powinny być powszechnie dostępne i tanie. Organ administracyjny, podpisując umowę z podmiotem prywatnym przekazuje mu swoje pewne kompetencje władcze. W polskim prawie nie ma generalnego upoważnienia do zawierania takich umów. Taką umowę zawiera organ adm ze stroną lub stronami i może ona powodować nawiązanie, zmianę bądź znoszenie stosunków administracyjnoprawnych.

Umowa administracyjna może być zawarta z osobą, w stosunku, do której w innym przypadku musiałby być wydany akt administracyjny. Umowę tę zawiera organ administracyjny ze stroną bądź stronami. Może ona powodować nawiązanie, zmianę bądź znoszenie stosunków administracyjnoprawnych.

9. Umowa cywilnoprawna

-Jest jedną z form działania administracji

- służy m.in. wykonywaniu zadań adm publ z tego względu stosowanie umów cywilnych

*regulowane jest nie tylko przez prawo cywilne ale także przez prawo adm

*charakter zadań publicznych

* dwufazowość postępowania najpierw przed organem adm publ a następnie przed sądem powszechnym

* przenikanie się norm prawa adm i cywilnego sprawiają to że określenie charakteru konkretnej sprawy i tryb jej załatwienia ( w formie aktu adm czy umowy cywilnej) oraz forma ochrony stron (przed sądem adm czy powszechnym )rozstrzygana jest często na tle konkretnych spraw

- decentralizacja , zmiana stosunków gospodarczych i własnościowych „prywatyzacja” zadań publicznych, zastępowani aktów władczych adm publicznej cywilnoprawnymi formami umów cywilnych przed adm . Organ adm.publ działający samodzielnie i we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność może dokonywać wyboru prawnych form działania i preferować formy cywilnoprawne.

-wiele działań adm publ w formach władczych poprzedza zawarcie umowy cywilno-pr. Często wiele z nich wywoluje bezpośrednio lub pośrednio skutki cywilnoprawne ;często świadczenia do których zobowiązana jest adm mają charakter odpłatny

Umowa cywilnoprawna regulowana jest przepisami prawa cywilnego, przedmiot tej umowy może być praktycznie dowolny. Umowa cywilnoprawna zawierana jest na podstawie zasad autonomii stron oraz ich całkowitej równości (żadna ze stron nie stoi na pozycji uprzywilejowanej).

Każdy organ administracyjny może zawrzeć umowę cywilnoprawną. Poza podmiotami administracyjnymi - podmioty fizyczne, prawne, itd. Umowa to akt, który dochodzi do skutku w wyniku zgodnego oświadczenia woli stron. Podpisywane w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych. Spory związane z takimi umowami podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

10. Czynności materialno-techniczne

Czynności materialno—techniczne są to czynności faktyczne /realne/ wykonywane przez organy administracji i zatrudnionych urzędników. Czynnością faktyczną jest np. przyjęcie przez kasjera urzędu skarbowego należnego podatku, napisanie pisma na maszynie, czy też gromadzenie akt dotyczących poszczególnych podmiotów gospodarczych wpisanych do ewidencji.

Czynności materialno - techniczne stanowią grupę czynności faktycznych administracji, które wywołują skutki prawne drogą faktów, a tym samym zaliczane są do grupy faktów prawnych.

Czynności materialno - techniczne określane są jako służące bezpośredniej i praktycznej realizacji konkretnych zadań administracji. Czynności materialno - techniczne są bardzo zróżnicowane, a co za tym idzie zróżnicowane są ich podstawy prawne i tryb ich podejmowania. Wszystkie czynności materialno - techniczne muszą mieć podstawę prawną, ponieważ są to czynności, za pomocą których administracja wkracza w sposób władczy w sferę praw i obowiązków obywateli oraz podmiotów usytuowanych na zewnątrz określonego układu organizacyjnego administracji.

11. Porozumienie administracyjne

Porozumienie administracyjne jest instrumentem organizowania działalności podmiotów w sferze przydzielonych im zadań, w szczególności może obejmować sferę stosunków administracyjnoprawnych.

Obecnie na podstawie ustawy z 8. III. 1990 r. o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia z organami administracji rządowej w sprawie przejmowania przez organy gminy zadań z zakresu administracji rządowej.

To samo dotyczy samorządu wojewódzkiego oraz jednostek lokalnego samorządu terytorialnego porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych - ustawa z 8.III.1998 r.

1. Nie ma generalnej regulacji i w prawie polskim. Przyjmuje się, że porozumienia administracyjne oparte są na dobrowolności i równorzędności stron porozumienia . Istotą porozumienia administracyjnego jest współdziałanie niezależnych podmiotów w celu stworzenia formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęciu zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu.

Podstawę prawną porozumień stanowią przepisy ustrojowego lub materialnego prawa administracyjnego. Porozumienia mogą być ustalane na podstawie ustaw:

-ustawa o samorządzie gminnym , powiatowym, wojewódzkim

- ustawa z 5.VI 1998 o administracji rządowej w województwie

- poszczególne ustawy z zakresu prawa materialnego

2.Jest prawną formą działania administracyjnego wykształconego w powojennej doktrynie pr. administracyjnego ( odrębną , prawną, nie władczą forma działania adm.

3.zawierane miedzy podmiotami adm. publ w celu wspólnego wykonywania zadań z zakresu adm,publ(wspoldzalanie adm)

Cechy porozumienia:

1. Równorzędność stron porozumienia charakterystycznych stron i charakter tych stron, którymi są podmiotem adm.publ ( organy adm.publ państwowej i samorządowej -jedn.sam.terytorialnego ,samorz.os.pr, jeden organ bez osobowości prawnej)

2. Cel i przedmiot porozumienia jakim jest współdziałanie przy wykonywaniu zadań administracyjnych,

3. Podstawa prawna (jak wyżej)

4.W niektórych podręcznikach np: Bocia- porozumieniami adm. nazywane są porozumienia zawierane przez organy adm. narodowej lub umowy zawieranej przez organy adm. publ lub z innymi instytucjami(przedsiębiorstwami, zakładami adm, stowarzyszeniami)

5.Przynajmniej jedna ze stron porozumienia powinna być jednostka realizująca f.adm.publ., zakres uprawnień i obowiązków objętych porozumieniem musi mieścić się w zakresie samodzielnego decydowania podmiotów zawierających porozumienie. Samo porozumienie ma charakter wiążący i publicznoprawny.

6.Porozumienie jest zawierane dobrowolnie.

7.Zawarcie jego nie wymaga zachowania szczególnej formy wystarczy zgodne ośw.woli podmiotu adm. Dochodzi ono do skutku z chwila osw. woli lub od daty określonej w porozumieniu.

8.Moc prawną traci w razie osiągnięcia celów w nim przewidzianych , za zgodą stron porozumienia , na warunkach określonych w porozumieniu i na podstawie

rozstrzygnięć wspólnego organu administracyjnego wyższego stopnia.

9.Podmioty w zakresie porozumienia nie mogą przekazywać swoich kompetencji

10.Treść porozumienia musi być precyzyjna ( musi określać zasady : funkcjonowania porozumienia , nadzorować nad wykonywaniem utraty mocy obowiązującej przez porozumienie

Istotną modyfikacje cech porozumienia administracyjnego stanowi nadzór wojewody nad wykonywaniem porozumień.

-porozumienia nie podlegają kontroli sądów adm

-kontrolę nad ich wykonaniem wykonuje organ nadrzędny nad stronami

-odp na nienależyte wykonanie porozumienia ( nie uregulowane)

-rodzaje porozumień : umowa adm- przyrzeczeni pub- akty generalne stosowania prawa

12. Działalność społeczno-organizatorska

Działalność społeczno-organizatorska- należy do nie władczych form działania administracji. Przy tej formie administracja nie posługuje się przymusem. Polega często na aktywizacji obywateli na podnoszeniu świadomości i kultury prawnej. Do podjęcia działalności społeczno-organizatorskiej nie jest potrzebny konkretny przepis, wystarcza ogólna norma kompetencyjna bądź zadaniowa.

działalność społeczno—organizatorska /wykonywanie czynności nie władczych/, która polega na podejmowaniu działań propagandowych, których celem jest kształtowanie pożądanych postaw wśród ludności. Przykładem takiej działalności jest np. organizowanie akcji oczyszczania lasów, czy organizowanie imprez rekreacyjnych.

13. Przyrzeczenie wydania decyzji administracyjnej

Przyrzeczenie jest szczególnym rodzajem oświadczenia organu administracji, przez które zobowiązuje się on do podjęcia określonego działania albo do dopuszczenia do pewnego działania, np. ustawa o prawie o działalności gospodarczej, ustawa o repatriacji z 2000 r.





TO DODATKOW DOKLEJONE BO JESZCZE NIE SKOŃCZYŁEM ROBIĆ SKRYPTU!!!!!

1. Pojęcie kontroli

I. Pojęcie i zasięg kontroli.

Kontrola to:

- badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym;

- ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności;

- przekazanie wyników a czasem i wynikających z stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu jak i organizacyjnie zwierzchniemu.

Kontrola jest zjawiskiem badawczym, stwierdzającym odchylenia od stanu modelowego. Nie polega na władczym wkraczaniu w sferę podmiotu badanego. Ma dać tylko określony wynik- sprawozdanie pokontrolne. Jeżeli podmiot kontrolujący stwierdzi uchybienie to zawiadamia odpowiedni organ.

2. Kontrola a nadzór

* Nadzór to przewidziana prawem możliwość sprawdzania i oceniania innych podmiotów, a także prawo do ingerencji w ich działalność.

* Nadzór nie ma charakteru stałego oddziaływania.

* Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego działania i osiągania właściwych rezultatów przez wspomaganie, instruktaż, uzgadnianie stanowisk, udzielanie pomocy, doradzanie.

* Kontrola może mieć wymiar czynności faktycznych jak i występować jako instytucja.

3. Kryteria kontroli

Kryteria kontroli to:

- legalność,

- gospodarność,

- rzetelność,

- celowość,

- przejrzystość (transparentność),

- jawność.

Legalność- oznacza zgodność działania z przepisami prawa. Kontrola pod względem legalności oznacza, czy jednostka działa zgodnie z przepisami prawa ogólnie obowiązującymi (ustawami, rozporządzeniami odpowiednich organów), a także przepisami prawa lokalnego- zarządzeniami wewnętrznymi, statutem, regulaminami wewnętrznymi. Ponadto badanie według kryterium legalności oznacza także sprawdzenie czy decyzje, zarządzenie wydawane przez kierownictwo jednostki jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a także, czy te zarządzenia i decyzje nie skłaniają jednostki do działań niecelowych, nieefektywnych.

Gospodarność- badanie to oznacza, czy jednostka działa zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania tzn., czy osiąga optymalne wyniki, efekty przy najniższych kosztach, nakładach, środkach majątkowych, zyski, ozn. również skuteczność i wydajność.

Ponadto kontrolujący bada, czy nie było strat, zbędnych kosztów, marnotrawstwa. Jednocześnie musi ocenić, czy podjęte decyzje gospodarcze nie przekroczyły granic określonego ryzyka.

Rzetelność- oznacza, uczciwość, terminowość, dyscyplinę wykonania, sumienność, prawdomówność, słowność oraz zgodność dokumentów, ewidencji i sprawozdań ze stanem faktycznym.

Celowość- oznacza, czy jednostka działa zgodnie z wyznaczonym celem, zadaniami określonymi w statucie, regulaminie, bądź aktach normatywnych. Oznacza zbadanie, czy jednostka realizuje wyznaczone jej działania oraz czy osiąga zaplanowane efekty, wyniki.

Przejrzystość- oznacza odpowiednio dostępne procedury, regulaminy, przepisy, które są jawne i dostępne do wiadomości publicznej. Z przejrzystością łączy się konstytucyjny obowiązek informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Jawność- łączy się ona z przejrzystością i oznacza podawanie do wiadomości publicznej różnego rodzaju sprawozdań finansowych, bilansów z działalności jednostek, itp..

4. Cechy prawidłowej kontroli

* obiektywizm,

* bezstronność,

* sprawność,

* kompletność,

* bezstronność,

* efektywność,

* profesjonalizm,

* fachowość.

5. Rodzaje kontroli w administracji

Rodzaje kontroli:

- kontrola zewnętrzna

- kontrola wewnętrzna

Kontrola zewnętrzna to kontrola, przeprowadzana przez organy administracji publicznej lub jednostkę nadrzędną (organ zewnętrzny).

Kontrola wewnętrzna to kontrola, przeprowadzana przez kierownictwo jednostki lub w jego imieniu przez odpowiednią komórkę kontroli wewnętrznej.

Kontrola wewnętrzna dzieli się na:

- kontrolę funkcjonalną,

- kontrolę instytucjonalną.

Kontrola funkcjonalna to kontrola związana z funkcją, stanowiskiem kierowniczym w jednostce, do której obowiązków należą czynności kontrolne, np główny księgowy jednostki ma szerokie obowiązki kontrolne.

Kontrola instytucjonalna to kontrola prowadzona przez specjalne, wyodrębnione organy kontroli, np. w urzędach wojewódzkich- wydziały kontroli, w ministerstwach- departamenty.

Z uwagi na okres objęty kontrolą, możemy wyodrębnić następujące trzy rodzaje kontroli:

- kontrola wstępna, wyprzedzająca (tzw. ex ante- przed danym działaniem),

- kontrola bieżąca,

- kontrola następcza (następna)- tzw. kontrola ex post.

Kontrola wstępna- są to badania obejmujące czynności wstępne przed podjęciem decyzji, zarządzenia, przed zrealizowaniem wydatków, np. badanie umowy w sprawie transakcji, inwestycji.

Kontrola bieżąca to kontrola czynności aktualnie prowadzonych, pracy bieżącej, kontrola robót inwestycyjnych, w trakcie pracy.

Kontrola następcza to kontrola wykonywanych przedsięwzięć, zarządzeń, wydatków, sprawozdań finansowych.

6. Kontrola resortowa, instancyjna i międzyresortowa w administracji

Kontrola resortowa.

Oznacza taką kontrolę, która odbywa się w organizacyjnych granicach jednego resortu bez względu na to czy kontrolujący i kontrolowany stanowią odrębne jednostki organizacyjne, czy mieszczą się w ramach jednej jednostki.

Wyróżniamy:

1. Kontrolę sprawowaną przez jednostkę (lub jednostki) nadrzędną funkcjonalnie, mającą za przedmiot sprawy nie wykraczające poza zakres organizacji i działania wewnętrznego podmiotu kontrolowanego.

2. Kontrolę sprawowaną przez jednostkę (lub jednostki) nadrzędną funkcjonalnie, mającą za przedmiot takie działania podmiotu kontrolowanego, które ustalają sytuację prawną podmiotów spoza resortu:

a) kontrola aktów normatywnych administracji;

b) kontr. umów administracyjnych;

c) kontr. decyzji administr.

3. Kontrolę sprawowaną przez organy danej jednostki organizacyjnej wobec niej samej, czyli kontrolę wewnętrzną w urzędach organów administr. publicznej.

Kontrola międzyresortowa.

Odznacza się tym, że:

a) organy kontroli zwane inspekcjami wbudowane są organizacyjnie w ramy określonego resortu choć zakres ich działalności jest powszechny (obejmuje też podmioty samorz. terytorialnego);

b) sposób określenia zasięgu kontroli jest p.w. rzeczowy a nie podmiotowy (czyli kontroluje się nie określone jednostki organizacyjne, a określone działania);

c) organy inspekcji często są władne modyfikować bezpośrednio działalność podmiotu kontrolowanego (prawo wydawania decyzji administr.), czyli zachowywać się jak jednost. zwierzchnie w ramach nadzoru.

Kontrolę taką przeprowadzają: Pań. Inspekcja Sanitarna; UOKiK; Inspekcja Handlowa; Kontrola skarbowa; Dozór Techniczny; IJKHAR-S; Inspekcja Farmaceutyczna itp.

Istnieje również kontrola instancyjna, która różni się znacznie od wyżej wymienionych. Dokonują jej podmioty nadrzędne w stosunku do podmiotu kontrolowanego. Inicjatywa tej kontroli należy do podmiotów z poza administracji, które to korzystają z instytucji odwołania. Podmioty te wszczynają ta procedurę, gdy nie są zadowolone z decyzji organów i w ich przekonaniu jest ona bezprawna. Ta kontrola może mieć charakter pośredni bądź bezpośredni a uzależnione to jest od przedmiotu odwołania.

7. Kontrola prokuratorska

Kontrola prokuratorska.

Obejmuje dwie wielkie dziedziny:

1) rozstrzyganych przez organy administracyjne (administrujące) indywidualnych spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne;

2) spraw spoza zakresu postępowania administracyjnego.

Ad.1 Pozycja prawna prokuratora:

- ma prawo zwrócenia się do właściwego organu adm. pań. o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem;

- ma prawo udziału w każdym stadium postępowania , aby zapewnić postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem;

- w obu przypadkach służą mu prawa strony (ale nie jest stroną).

Jedynym kryterium udziału prok. w postępowaniu jest kryt. legalności- albo dąży do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, albo do zapewnienia, by postępowanie i rozstrzygnięcie zgodne były z prawem.

8. Kontrola administracji sprawowana przez NIK

Kontrola państwowa (NIK).

- NIK-iem kieruje Prezes wybrany przez Sejm za zgodą Senatu i odpowiadający przed Sejmem za działalność Izby (ma immunitet);

- wiceprezesów (2-4) po- i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa;

- Prezes za zgodą Marszałka Sejmu po- i odwołuje dyrektora generalnego.

- te podmioty Izby tworzą Kolegium NIK-u, w skład którego wchodzi jeszcze 14 członków powoływanych przez Marszałka Sejmu (ma ono spore kompetencje);

- departamenty i delegatury są jednostkami organizacyjnymi NIK-u;

- organizację wewntrzną NIK-u (w tym siedziby i zasięg delegatur) określa statut NIK-u;

Ustawowo określony zakres kontrli NIK-u:

I. Organy admin. rządowej, NBP, państowych osób prawnych i innych pań. jednostek organizacyjnych.

II. Organy samorz. teryt., samorządowe osoby prawne i inne samorz.j.o. stosując kryteria: legalności, gospodarności i rzetelności.

III. Inne organizacje i podmioty gosp. jeśli mają jakiś związek z państwem.

IV. Wszystkie jednostki wykonujące zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (legalności i gospodarności).

V. Wykonanie budżetu, Kancelarie, NSA itp.

NIK stosuje kryteria: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.

9. Sądowa kontrola administracji

Kontrola sądowa.

Jest sprawowana przez sądy powszechne i administracyjne, czasem przez obydwa.

Z.w. na przedmiot kontroli:

a) kontrola decyzji administracyjnych;

b) kontrola aktów normatywnych;

c) kontrola umownej działalności organów administracyjnych.

Ad.a) Z.w. na sposób uruchamiania kontroli:

a) bezpośrednia- zaskarżenie decyzji adm. w celu jej uchylenia lub zmiany do sądu;

b) pośrednia- zostaje uruchomiona z innych powodów niż potrzeba kontroli danego aktu.

A. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny.

Zakres kontroli NSA to sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej:

- cały proces administrowania (nie tylko decyzje) jego przebieg oraz efekt określony prawem;

- czynności i bezczynności administrujących w państwie organów tj.:

- naczelne i centralne or. ad. państwowej;

- terenowe or. ad. rządowej;

- or. samorządu terytorialnego;

- inne or. powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu ad. pub.;

- rozstrzyga spory o właściwość mdzy organami samorz. teryt. a terenowymi or. ad. rządowej.

W enumeracji negatywnej wyłączono:

- sprawy z tzw. interny administracyjnej wynikające z podległości i nadrzędności organizacyjnej i służbowej;

- sprawy należące do innych sądów, dyscyplinarne, nominacji pracowników ad. pub., wiz i zezwoleń dla cudzoziemców oraz zgód na ich wydawanie itp., sprawy mające charakter cywilnoprawny.

W NSA obowiązuje zasada skargowości. Nie działa z urzędu tylko na wniosek (skarga, sprzeciw, rewizja nadzwyczajna i inne środki prawne). Przedmiotem skargi mogą być: akty prawne generalne i indyw. i inne akty, a także sprawy i czynności administrujących w państwie organów.

B. Kontrola bezpośrednia decyzji administracyjnych sprawowana przez inne sądy.

(1) Bezpośrednia kontrola dokonywana przez sąd cywilny.

Bez. kontrola legalności aktów adm. podejmowana przez powszechne sądy cyw. nie istnieje w zasadzie. Obejmuje jedynie sytuacje wyrażnie określone przez prawo. Oto niektóre z nich:

a) decyzja nie uwzględniająca reklamacji lub powodująca skreślenie z listy wyborców;

b) sprawy o unieważnienie, sprostowanie lub ustalenie treści aktu stanu cywilnego;

c) wniosek o zwolnienie od egzekucji administracyjnej rzeczy lub praw;

(2) Bezp. kontrola dok. przez sąd ubezpieczeń społecznych.

Kontrola nad decyzjami Zakładu Ubezp. Społecz. wydawanymi w zakresie ubezpieczenia społecznego.

(3) Bezp. kontrola dok. przez sąd karny.

Wtedy gdy na podstawie szczególnej normy prawa materialnego lub procesowego można przenieść lub zaskarżyć na drodze sądowej decyzje podejmowane przez organy adm. publicznej.

(4) Bezp. kontrola decyzji przez sąd antymonopolowy.

Obejmuje odwołania od decyzji:

- Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

- P.U. Regulacji Energetyki;

- P.U. Regulacji Telekomunikacji i Poczty;

- wydanych na podstawie przepisów o transporcie kolejowym.

C. Kontrola pośrednia.

Zostaje uruchomiona z innych powodów niż potrzeba kontroli danego aktu. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowego jest jakaś czynność prawna czy zachowanie się faktyczne istotnie związane z określonym działaniem prawnym administracji, które sąd bada przy okazji oceny legalności wspomnianej czynności prawnej czy faktycznej.

D. Sądowa kontrola aktów normatywnych administracji.

Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych. Orzeka w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów mdznr. z Konstytucją;

2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi um. mdzynr., których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;

3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi um. mdznr. i ustawami;

4) skargi konstytucyjnej;

5) sporów kompetencyjnych mdzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa;

6) zgodności z Konstyt. celów lub działalności partii politycznych.

Z wnioskami do TK występować mogą:

a) Prezydium Sejmu; b) komisje Sejmowe; c) co najmniej 50 posłów;

d) Prezydent; e) Komitet Obrony Kraju; f) Trybunał Stanu;

g) Prezes NIK; h) Prezes Rady Ministrów; i) pierwszy Prezes Sądu Najwyższego;

j) Prezes NSA; k) Prokurator Generalny; l)w pewnych okolicznościach inni.

W razie nieusunięcia niezgodności aktu orzeczonej przez TK, akt ten traci moc w zakresie ustalonym w orzeczeniu. W szczególnych przypadkach TK może zawiesić w całości lub w części stosowanie aktu z dniem ogłoszenia orzeczenia.

E. Sądowa kontrola umownej działalności administracji.

Idzie tu o kontrolę tych działań adm. pub., które są oparte na prawie cywilnym (umowy w których stroną jest organ administracyjny). Organ adm. ma przed sądem pozycję strony, tj. powoda lub pozwanego, a podstawę prawną rozstrzygania sporów stanowi prawo cywilne.

10. Kontrola społeczna

Kontrola społeczna.

1) Niezorganizowana;

2) Zorganizowana.

1) Obejmuje sytuację gdy jako podmiot kontrolujący występuje obywatel lub niezorganizowana grupa obywateli oraz składanie skarg i wniosków na podstawie k.p.a. przez osoby fizyczne i prawne.

Podstawowe formy kontroli niez.:

a) prawo składania petycji;

b) prawo składania wniosków i skarg.

2) Sprawowana jest przez:

a) działającą na sesjach radę gminy;

b) zarząd gminy;

c) komisje rad;

d) organizacje społeczne (np. Polski Związek Wędkarski);

e) inne zorganizowane organizmy społeczne (np. Straż Ochrony Przyrody);

f) obywateli jako podmiot referendum i referendum samorządowego;

g) grupę obywateli jako podmiot konsultacji.

42

---