Prawo administracyjne

Eugeniusz Ochendowski

Spis treści:

1. Rozdział I Administracja publiczna i prawo administracyjne

Typowe cechy administracji publicznej

Władztwo administracyjne

Różne postacie administracji publicznej

Pojecie prawa administracyjnego

Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa (prawem konstytucyjnym i cywilnym)

2. Rozdział II Stosunek administracyjno prawny.

Podmioty stosunku

Przedmiot stosunku

Treść stosunku administracyjno

Układ prawnej zależności między podmiotami stosunku administracyjno - prawnego

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych

3. Rozdział III Źródła prawa administracyjnego

Pojecie źródeł prawa i ich klasyfikacja

Podział źródeł prawa administracyjnego

Źródła prawa stanowione przez organy centralne

Ustawa

Rola Konstytucji i ustawy w procesie administrowania

Akty normatywne z mocą ustawy

Umowy międzynarodowe jako źródła prawa administracyjnego, akty prawa wspólnotowego.

Rozporządzenia

Pozostałe akty normatywne stanowione przez organy centralne

4. Rozdział IV Terenowe źródła prawa - akty prawa miejscowego.

Pojecie

Klasyfikacja terenowych przepisów prawnych

Obecna regulacja - podstawy prawne

Rodzaje aktów prawnych (na poziomie trzech szczebli samorządu terytorialnego)

Charakter statutów

Akty wykonawcze

Przepisy porządkowe

Nadzór nad stanowieniem aktów prawa miejscowego i utrata mocy obowiązującej.

5. Rozdział V Swoiste źródła prawa

Akty wewnętrzne

Akty planowania

Normy techniczne

Zwyczaj i znaczenie orzecznictwa dla administracji publicznej

Ogłaszanie aktów normatywnych

6. Rozdział VI Formy działania administracji publicznej.

Podział form działania administracji

Czynności administracyjno prawne (zewnętrzne, wewnętrzne, generalne, indywidualne).

Akt administracyjny - pojęcie

Klasyfikacja indywidualnych aktów administracyjnych

Akty normatywne administracji

Działania faktyczne w administracji

Umowy jako forma działania administracji

7. Rozdział VII Podmioty administracji publicznej

Organ administracyjny

Rządowa administracja terenowa (ogólna, zespolona, niezespolona).

Urząd

Urzędy centralne

Kompetencje

Właściwości organu

Organy centralne

Organy naczelne (w tym Rada Ministrów)

Prezes Rady Ministrów

Wiceprezes Rady Ministrów

Ministrowie, resort, działy administracji publicznej

Sekretarze i podsekretarze Stanu

Komitety w strukturze Rady Ministrów

8. Rozdział VIII Podział terytorialny

Zasadniczy

Pomocniczy

Specjalny

Administracja rządowa w województwie

Administracja samorządowa

Gmina, powiat, województwo, miasta na prawach powiatu

9. Rozdział IX Kontrola, Nadzór

Współdziałanie j.s.t.

Kontrola - pojecie, rodzaje

Nadzór

Kontrola administracji

System Kontroli

Rozdział I Administracja publiczna i prawo administracyjne.

Prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która odnosi się do administracji publicznej. Najogólniej pod pojęciem administracji rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia określonych celów.

Administracja publiczna - jest to sprawowana przez państwo w najszerszym tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, jak i związki publicznoprawne (związki samorządowe) i inne podmioty administracji. Administrację publiczną można traktować jako pewną całość z punktu widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego. W teorii wyróżnia się administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym), materialnym (przedmiotowym) i formalnym.

Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej. W art. 20 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 o NSA, organami tymi są: naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej.

Administracja publiczna w ujęciu materialnym (przedmiotowym) jest taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej.

Administracją publiczną w rozumieniu formalnym jest cała działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny czy też nie ma takiego charakteru.

Typowe cechy administracji publicznej

Administracja jest zjawiskiem społecznym - co oznacza, że przedmiotem administracji jest współżycie. Administracja musi zajmować się sprawami wspólnoty i członkami wspólnoty. Z faktu wynika ukierunkowanie administracji na interes publiczny. Interes publiczny nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Interes publiczny może pokrywać się całkowicie lub częściowo z interesami indywidualnymi, ale może też się im przeciwstawiać.

Administracje cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowania na przyszłość. Ta cecha występuje wyraźnie, gdy administracja wykonuje ustawy. To, co ustawodawca określa generalnie i abstrakcyjnie, administracja ma przekształcić w rzeczywistość. Administracja wykonuje ponadto wiele zadań, które nie są szczegółowo ustalone w drodze ustaw, ale wynikają ogólnie z jej zadań. Poprzez administracje realizowane są określone cele państwa bądź związków publicznoprawnych; kształtuje przez to przyszłość. Zadaniem administracji jest celowa, podejmowana również z własnej inicjatywy, działalność ukierunkowana na przyszłość, a wymiar sprawiedliwości rozpoznaje sprawy wskutek wniosków innych podmiotów.

Administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć.

Władztwo administracyjne

Jednostka czy grupa jednostek działająca jako organ państwa ma możliwość przeprowadzać swoje zarządzenia w drodze przymusu państwowego. Możemy więc stwierdzić, że organy państwa posiadają władztwo. Organy administracyjne mogą same, bez ingerencji sądów, stosować przymus dla przeprowadzenia swoich zarządzeń. Władztwo to nazywa się władztwem administracyjnym. Pod tym określeniem rozumieć należy prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracyjne dla zrealizowania ich jednostronnych zarządzeń (rozstrzygnięć). Objawy woli organów administracyjnych, a zwłaszcza akty administracyjne, korzystają z domniemania ważności. Podmiot, którego akt dotyczy, jest zobowiązany dostosować się do niego, a jedynie inny organ państwowy, z reguły wyższego stopnia, posiadający odpowiednie kompetencje, może taki akt znieść albo zastąpić innym aktem, zwalniając w ten sposób adresata aktu od obowiązku zastosowania się do aktu poprzedniego. Administracja publiczna może działać również przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym np. przez prawo cywilny lub administracyjny. Przez prawo cywilne - państwo może nabyć, przez zawarcie stosownej umowy, nieruchomość np. niezbędną pod budowę autostrady. Przez narzędzia prawa administracyjnego państwo nabywa nieruchomość w drodze wywłaszczenia, a więc z mocy decyzji.

Różne postacie administracji publicznej.

Administrację władczą (zwierzchnią) - wyróżniamy w przypadku, gdy administracja wydaje akty obowiązujące adresatów i gdy w razie potrzeby używa przymusu dla ich realizacji. Administracje władczą charakteryzuje prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności oraz możliwość zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądów.

Administracja niewładcza - mówimy wówczas, gdy administracja publiczna działa przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym. Środkami, którymi posługuje się administracja niewładcza są środki prawa cywilnego bądź działania faktyczne.

We współczesnej doktrynie dokonuje się innego podziału niż administracja władcza i niewładcza. Wyróżnia się administracje władczą i administrację świadczącą.

O administracji władczej mówi się wówczas, gdy administracja wkracza, przy użyciu środków władczych, ingeruje w sferę prywatną obywatela, ogranicza jego wolność bądź własność, gdy nakłada na niego obowiązek, w jakiś sposób go obciąża. Przykładami mogą być np.: regulacje ruchu drogowego, rozwiązanie zgromadzenia, wywłaszczenie, ustalenie obowiązku podatkowego bądź świadczeń rzeczowych czy osobowych.

Natomiast administracja świadcząca zapewnia obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści. Do administracji zaliczyć należy pomoc społeczną, ale również subwencje bądź dotacje, oddane do dyspozycji ogółu urządzeń komunalnych oraz rzeczy publicznych, jak np.: drogi, place publiczne, parki, kąpieliska itp. Administrację świadczącą należy rozumieć instrumentalnie jako stosowanie określonych środków. Wychodząc od rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych, bezpieczeństwa i porządku publicznego, obrony narodowej, rolnictwa, itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.

Pojecie prawa administracyjnego

Prawo administracyjne jest zespołem norm, które regulują administracyjną działalność państwa - regulują funkcje administrowania. Według J. Starościaka prawo administracyjne stanowi „gałąź prawa”, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania. Jest to definicja, która uwzględnia trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i form działania właściwych dla organów administracyjnych.

Normy prawa administracyjnego mogą być dzielone na określone grupy w zależności od przyjętego kryterium podziału. Zasadniczo normy prawa administracyjnego możemy podzielić na trzy grupy:

1. normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu administracyjnego, czyli jakie podmioty wchodzą w skład organu administracyjnego i jakie są relacje między nimi; normy te tworzą ustrojowe prawo administracyjne.

2. normy bezpośrednio dotyczące toku działania organów administracyjnych - normy te tworzą procedurę administracyjną (postępowanie administracyjne).

3. normy dotyczące konkretnych działów administracji publicznej - normy te tworzą tzw. Szczegółową część prawa administracyjnego albo inaczej mówiąc materialne prawo administracyjne.

Inny podział norm prawa administracyjnego oparty jest na kryterium charakteru stosunku łączącego organ stosujący normę z adresem działania. Całość norm prawa administracyjnego można podzielić na dwie grupy norm prawnych:

1. normy regulujące stosunki między organami administracyjnymi i innymi podmiotami administracji z jednej strony a obywatel i osobami prawnymi z drugiej strony: normy te dotyczą tzw. Sfery zewnętrznej kontaktów między administracją publiczną a obywatelem.

2. normy regulujące stosunki, jakie zachodzą miedzy organami a instytucjami państwowymi wzajemnie; np.: między ministrem a podległymi mu organami. Można zatem uznać, że normy te regulują stosunki wewnątrz systemu administracji publicznej.

Rozgraniczenie między prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa

(prawem konstytucyjnym i cywilnym)

W przypadku prawa konstytucyjnego związki z prawem administracyjnym są bardzo ścisłe. Prawo konstytucyjne i prawo administracyjne należą do dziedziny prawa publicznego. Pod względem teoretycznym prawo konstytucyjne i administracyjne tworzą jedność, ponieważ posługują się tymi samymi konstrukcjami, metodami i regułami. Konstytucja jest głównym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a także prawną podstawą nieustannego wyważania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań wykonywanych przez administrację. Stąd pojawia się trudność w rozgraniczeniu tych dwóch gałęzi prawa. Można jednak stwierdzić, że normy prawa konstytucyjnego stanowią punkt wyjścia dla norm prawa administracyjnego.

Przeważająca większość norm prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa materialnego i procesowego ( postępowania administracyjnego), nie wykazuje tak ścisłych związków z prawem konstytucyjnym i dlatego do tej grupy norm nie należy odnosić sformułowania, iż stanowi ona skonkretyzowane prawo konstytucyjne.

Najtrudniej jest odgraniczyć administrację od prawa cywilnego. Wyrażone są nawet poglądy, że takie odgraniczenie nie jest teoretycznie możliwe. Problem ten w doktrynie niemieckiej jest ujmowany jako rozgraniczenie prawa publicznego od prawa prywatnego. W doktrynie niemieckiej podkreśla się, że ani nauka, ani praktyka nie wyjaśniły różnic pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym. Pojawiło się od 20 do 30 różnych teorii, które można ująć w trzy grupy:

1. według teorii interesu, wywodzącej się z prawa rzymskiego, prawo publiczne służy interesowi publicznemu, natomiast prawo prywatne urzeczywistnia interesy prywatne.

2. Teoria podporządkowania jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje charakter stosunku prawnego. Gdy występuje stosunek prawnej nadrzędności państwa i podrzędności obywatela, to wtedy mamy do czynienia z prawem publicznym, a gdy zaś pozycja stron stosunku prawnego jest równa to wtedy chodzi o prawo prywatne.

3. teoria podmiotu - inaczej teoria praw specjalnych do prawa publicznego należą normy prawne, które uprawniają lub zobowiązują podmioty dysponujące władztwem państwowym; zaś normy prawne, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego należą do prawa prywatnego.

J. Łętkowski uważa, iż nie istnieje żadna materialne nieprzekraczalna granica między prawem cywilnym a administracyjnym, a o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjętej przez ustawodawcę metody rozwiązania na jego tle konfliktów. Nie ma zatem spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych. Trzeba więc odrzucić przekonanie, że stosunek prawny zawsze musi być albo prywatno- albo publicznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno - i prywatnoprawny łącznie.

Rozdział II

Stosunek administracyjno prawny

Stosunek administracyjno prawny - gdy podmiot administracji występuje wobec innego podmiotu np. obywatela, wówczas nawiązuje się z tym podmiotem stosunek prawy. Stosunki miedzy państwem, a obywatelami i innymi podmiotami oparte są na normach prawa administracyjnego i dlatego te stosunki nazywa się stosunkami administracyjno prawnymi.

Elementy składowe stosunku administracyjnego:

1. Podmioty stosunku - podmiotami stosunku są zawsze z jednej strony organ (podmiot) administracji upoważniony do żądania określonego zachowania się labo świadczenia i podmiot (osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna), do którego skierowany jest nakaz, zakaz lub który żąda określonego zachowania się organu administracji. Mówiąc inaczej podmiotami stosunku administracyjno - prawnego są dwie kategorie: podmiotów administracji oraz podmiotu administrowanego.

2. Przedmiot stosunku - leży zawsze w sferze prawem określonych zachowań administracji publicznej. Jest on objęty kompetencją jednego z podmiotów administracji. Można również powiedzieć że przedmiotem stosunku są rzeczy lub zachowania ludzi.

3. Treść stosunku administracyjno - prawnego - są wyznaczone prawem administracyjnym obowiązki i uprawnienia - które, będące treścią stosunku administracyjno prawnego, mogą polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu. O tym jakie obowiązki mogą być nałożone i jakie uprawnienia mogą być przyznane, przesądzają przepisy prawa materialnego. Występuje tu klauzula, której treścią jest to że nie może być tu dowolności. Treścią można również nazwać obowiązki lub możliwości określonego działania, znoszenia określonych stanów lub zaniechania wynikające bezpośrednio z powinności lub uprawnień uczestników stosunku administracyjno - prawnego.

4. Układ prawnej zależności między podmiotami stosunku administracyjno - prawnego - w odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, w których występuje równość wszystkich stron stosunku, w stosunkach administracyjno - prawnych ta równość jest zatarta. Ponieważ jeden z podmiotów reprezentuje władztwo państwowe. Ta nie równoważność podmiotów stosunków administracyjno prawnych wynika stąd, że prawo przyznaje jednemu z uczestników tego stosunku (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. W ten sposób organ administracyjny w pewnej mierze decyduje (orzeka) w swoje sprawie [wbrew zasady nemo iudex indonues in propria causa - nikt nie jest właściwym sędzią we własnej sprawie].

Nawiązanie stosunku administracyjnego

Stosunek administracyjnoprawny może być nawiązany z mocy samej ustawy, w drodze aktu administracyjnego bądź umowy administracyjnej oraz wyniku działań faktycznych. Z mocy samej ustawy powstają prawa i obowiązki w sferze podatkowej, obowiązku szkolnego, uczestników ruchu drogowego, itp. Często stosunek administracyjno prawny powstaje w wyniku konkretyzacji uprawnień i obowiązków w drodze aktu administracyjnego; np. wydanie decyzji na mocy której można odroczyć obowiązek szkolny, czy też wyrażenie zgody na wcześniejsze przyjęcie dziecka do szkoły.

Niektóre systemy prawa, jak np.: niemiecki, przewiduje, że organ administracyjny zamiast wydania aktu administracyjnego może zawrzeć umowę publicznoprawną z osobą, w stosunku do której w innym przypadku musimy wydać akt administracyjny. W naszym systemie nie przewiduje się takiej umowy. Jednakże kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że strony o spornych interesach mogą zawrzeć ugodę administracyjną, która - po jej zatwierdzeniu przez organ administracyjny - wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna. Za równo umowa publiczno prawa, jak i ugoda administracyjna powodują nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego.

Stosunek administracyjnoprawny może zostać nawiązany na skutek działania faktycznego, np.: gdy przez sam fakt dopuszczenia do korzystania z gminnego urządzenia publicznego powstaje stosunek prawny z uprawnieniami i obowiązkami gminy oraz osoby korzystającej.

Powyższe rozważania dotyczą w zasadzie stosunku administracyjnoprawnego wywołującego skutki na podstawie norm prawa materialnego.

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych

Wyróżnia się jeszcze stosunki administracyjnoprawne związane z postępowaniem administracyjnym i postępowaniem przed sądem administracyjnym.

Proceduralny stosunek administracyjnoprawny, który ma charakter stosunku czasowego, przejściowego. Stosunek ten nawiązywany jest z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a wygasa z momentem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto istnieje jeszcze proceduralny stosunek spornoadministracyjny. Podstawą prawną takiego stosunku są przepisy prawa dopuszczające zaskarżenie aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Stosunek ten trwa od chwili zaskarżenia aktu administracyjnego do czasu wydania orzeczenia (wyroku, postanowienia) przez sąd. Charakterystyczne jest zrównanie pozycji podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, który umownie nazwijmy stosunkiem zwykłym, w postępowaniu przed sądem. Organ administracyjny i podmiot wnoszący skargę zajmują przed sadem taką samą pozycję.

Z innego punktu widzenia można wyróżnić stosunki administracyjne ad hoc i stosunki trwałe. Stosunki administracyjnoprawne ad hoc odnoszą się do konkretnego jednorazowego działania, jak np.: okazania dokumentu - czyli wygasają przez wykonanie obowiązku.

Stosunki administracyjno prawne trwałe - mają w praktyce większe znaczenie prawne. Mogą one być związane z :

1. prawami osobowymi, jak np. z obowiązkiem szkolnym, obowiązkiem zasadniczej służby wojskowej, bądź służby zastępczej, itp.

2. prawami majątkowymi, jak np.: ze stałymi świadczeniami pomocy społecznej, z obowiązkiem podatkowym itp.;

3. korzystaniem z zakładów użyteczności publicznej.

W związku ze sprawowaniem nadzoru występują, między organem nadzoru a podmiotem nadzorowanym, stosunki nadzoru, a w toku przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych - stosunki egzekucyjne, nawiązywane miedzy organem egzekucyjnym a zobowiązanym i wierzycielem.

Rozdział III

Źródła prawa administracyjnego

Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu różne znaczenia. Niekiedy uważa się, że źródłami prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to tzw. źródła poznania.

Według innego ujęcia źródłem prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Przez system źródeł prawa danego państwa rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanym z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje.

Podział źródeł prawa administracyjnego

W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy źródeł:

1. źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa

2. źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:

1. źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji);

2. źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji)

W myśl art. 87 Konstytucji, przyjęto zamknięty system źródeł prawa o powszechnie obowiązującym charakterze. Źródłami takiego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego.

Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, oczywiście, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlatego należy zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązujących.

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnym sankcjom. O charakterze przepisu prawnego nie decyduje jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter sankcji.

Źródła prawa stanowione przez organy centralne

Konstytucja

Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8). Konstytucja określa, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i sadowniczej (art. 10 ust. 1). Przepis art. 10 Konstytucji nawiązuje do przyjętej również przed rządem ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (tzw. małej konstytucji) zasady trójpodziału władzy państwowej, z tym że akcentuje konieczność zachowania między nimi równowagi, przez co należy rozumieć wyznaczenie stosownych zakresów kompetencji organom poszczególnych władz.

Szczególne znaczenie ma art. 2 konstytucji stanowiący że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 7 według którego Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu oraz wojewodów i samorządu terytorialnego w systemie organizacji państwa.

Konstytucja nie określa jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W art. 15 stanowi jednak, że:

1. Ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizacje władzy publicznej.

2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

Konstytucja przesądza natomiast o istnieniu samorządu terytorialnego. Według art. 16 Konstytucji „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”.

Art. 17 Konstytucji przewiduje, że: ”w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony” (ust 1). W drodze ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu.

Ustawa

Po Konstytucji kolejne miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego zajmuje ustawa. W myśl art. 120 Konstytucji „Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przyjmuje inną większość”. Sejm jest jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwalania ustawa. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi RP i Radzie Ministrów. Ponadto inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji). Poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt ustawy. Projekt ustawy składa się w formie pisemnej w ręce Marszałka Sejmu. Gdy projekt ustawy wnosi Senat, Prezydent, RM lub komisja sejmowa uzasadnienie projektu powinno zawierać stwierdzenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem.

RM może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów., Marszałek Sejmu zarządza doręczenie projektu ustawy posłom oraz przesyła go prezydentowi. Marszałkowi Senatu i Prezesowi RM. Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie ich rozpatrywania przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i RM. Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji sejmowej. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu (art. 119 Konstytucji). Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub komisji. Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz debatę w sprawie ogólnych zasad projektu. Czytanie to - na posiedzeniu plenarnym Sejmu - kończy się skierowaniem projektu ustawy do komisji, chyba że sejm odrzuci projekt w całości. Komisje do których skierowany został projekt ustawy, obradują nad nim wspólnie. Komisje, do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym projekcje. Sprawozdanie to musi określić stanowisko komisji co do projektu. Komisje mogą wnioskować o: przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie jednolitego tekstu, odrzucenie projektu. Na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie komisji przedstawia wybrany z ich składu poseł sprawozdawca.

Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje: przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, przeprowadzenie debaty oraz zgłoszenie poprawek i wniosków. Poprawki przedstawia się Marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie. Wnioskodawca, posłowie i RM mogą zgłaszać poprawki najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czytania.

Trzecie czytanie - może mieć miejsce bezzwłocznie po zakończeniu 2 czytania, jeśli projekt ustawy nie został ponownie skierowany do komisji. 3 czytanie obejmuje: - przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawionego sprawozdania komisji, albo, jeśli projekt nie został odesłany ponownie do komisji, poprawek i wniosków zgłoszonych w trakcie 2 czytania; - głosowanie. Głosowaniu poddaje się w pierwszej kolejności wniosek, jeśli został taki złożony, o odrzucenie projektu w całości. Jeśli wniosek taki zostanie przyjęty większością głosów, postępowanie legislacyjne z danym projektem ulega zamknięciu. Gdyby takiego wniosku nie było lub został odrzucony, pod głosowanie poddaje się najpierw te poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o przyjęciu innych poprawek, a następnie, w zależności od wyników tego głosowania, wszystkie pozostałe. Poprawki poddaje się głosowaniu każdą oddzielnie, chyba że stanowią one nierozerwalną całość. Po przyjęciu (odrzuceniu) poprawek pod głosowanie poddaje się cały tekst ustawy wraz z przyjętymi poprawkami. Marszałek Sejmu może też, jeśli nie zgłoszono w tym zakresie sprzeciwu, poddać od razu projekt ustawy pod głosowanie wraz z zaproponowanymi poprawkami. 3 czytanie kończy postępowanie z projektem ustawy w Sejmie. Od chwili przyjęcia projektu w Sejmie staje się on już ustawą.

Postępowanie ustawodawcze w Senacie - uchwaloną przez Sejm ustawę Marszałek przekazuje Senatowi (a. 121). Od dnia przekazania ustawy Senat dysponuje 30 dniami dla jej rozpatrzenia. Jeśli w tym terminie Senat nie podejmie stosownej uchwały uważa się że przyjął on ustawę bez poprawek. Postępowanie w Senacie jest nieco podobne do sejmowego. Do ustawy ustosunkowuje się odpowiednia komisja senacka, która przedstawia Izbie sprawozdanie ze swojej pracy. Komisja może w nim zaproponować Senatowi przyjęcie ustawy bez poprawek, uchwalenie poprawek do ustawy lub przyjęcie uchwały o odrzuceniu ustawy w całości. W przypadku podjęcia przez senat uchwały o odrzuceniu ustawy albo uchwałę o wprowadzeniu do niej poprawek, ustawa wraca do Sejmu. Stanowisko senatu jest przedmiotem debaty w komisji, która rozpatrywała projekt ustawy. Komisja przygotowuje sprawozdanie ze swych obrad. Zawarty jest w nim wniosek o przyjęcie lub odrzucenie uchwały senatu. Jeśli w grę wchodzą poprawki do ustawy, to komisja może zaproponować przyjęcie jednych, a odrzucenie innych. Głosowanie w Sejmie nad uchwałą Senatu dot. nie jej przyjęcia, ale odrzucenia. Sejm odrzuca uchwałę senatu bezwzględną większością głosów. Jeśli wniosek o odrzucenie uchwały senatu nie uzyska takiej większości, uchwałę tę uważa się za przyjętą (a. 121 u 3). Oznacza to, w zależności od sytuacji, albo że ustawa zostaje odrzucona, albo że wchodzą do niej uchwalone przez Senat poprawki.

Prezydenta RP w postępowanie ustawodawczym - jeśli postępowanie w Sejmie i Senacie zakończyło się przyjęciem ustawy, Marszałek Sejmu przekazuje ją Prezydentowi RP do podpisu (a. 122 u. 1). Podpis Prezydenta RP ma to znaczenie, iż potwierdza przyjęcie ustawy zgodnie z wymogami Konstytucji. Bez podpisu ustawa nie może być ogłoszona, a przez to nie może wejść w życie (a. 88 u. 1) i być wykonywana. Na podpisanie ustawy Prezydent RP ma 21 dni od dnia przekazania jej przez Marszałka Sejmu (a. 122 u. 2). Prezydent RP może odmówić podpisania ustawy, a jeśli to uczyni, może wybrać jedno z dwóch wyjść: albo z umotywowanym wnioskiem skieruje ją do ponownego rozpatrzenia przez Sejm (a. 122 u. 5), albo wystąpi z wnioskiem do TK w spr. stwierdzenia zgodności tej ustawy z Konstytucją (a. 122 u. 3). Wykorzystując pierwszą z nich Prezydent traci możliwość skorzystania z drugiej i odwrotnie. Wystąpienie Prezydenta RP do Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy nosi potoczna nazwę weta ustawodawczego. Weto ustawodawcze nie ma charakteru absolutnego (uchylającego ustawę). Jest to weto zawieszające, które parlament może odrzucić. Prezydent może zażądać, aby Sejm raz jeszcze przyjrzał się ustanowionym przez siebie, a budzącym jego wątpliwości przepisom. Jeśli Prezydent skorzysta z weta, wstrzymaniu ulega bieg 21-dniowego terminu do podpisania ustawy (a. 122 u. 6). Wetując ustawę Prezydent krytykuje zwykle niektóre jej przepisy, rzadko jej tekst w całości. Mimo to weto obejmuje cała ustawę i jeśli nie zostanie odrzucone, oznacza, że ustawa pierwotnie przyjęta przez obie Izby, nie dochodzi ostatecznie do skutku. Jeśli Sejm odrzucie weto, Prezydent musi w ciągu 7 dni podpisać i zarządzić ogłoszenie w Dzienniku Ustaw ustawę, którą Sejm, odrzucając weto, uchwalił ponownie. Druga możliwość, jaka stoi przed Prezydentem RP, to przed podpisaniem ustawy skierowanie jej do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent winien korzystać z tej drogi wówczas, gdy podejmie uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. We wniosku do Trybunału Prezydent musi wskazać przepisy ustawy sprzeczne, jego zdaniem, z określonymi przepisami Konstytucji, a także uzasadnić swoje stanowisko. Wystąpienie Prezydenta do TK wstrzymuje bieg, 21 dniowego terminu do podpisania ustawy (a. 122 u. 3). Jeżeli TK orzeknie, że ustawa jest zgodna z Konstytucja, Prezydent musi ją podpisać. Jeśli Trybunał uzna, iż wystąpienie Prezydenta jest słuszne Prezydent może odmówić jej podpisania. (a. 122 u. 4 zd. 1). Jeśli niezgodność ta dot. poszczególnych przepisów ustawy, a TK nie orzekł, że są one nierozerwalnie związane z cała ustawą, Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje tę ustawę z pominięciem przepisów ustawy z Konstytucją niezgodnych, albo zwraca ją Sejmowi w celu usunięcia stwierdzonej przez Trybunał niezgodności (a. 122 u. 4 zd. 2). Wtedy ustawa staje się przedmiotem ponownych rozważań w parlamencie. Przepisy uznane przez TK za niezgodne z Konstytucją zostają wyłączone z tekstu ustawy, przez co powstaje próżnia, którą należy wypełnić. Usunięcie niezgodności polega na uchwaleniu przepisów wypełniających tę próżnię z zachowaniem dotychczasowego, przedmiotowego zakresu regulacji. Nad tymi przepisami pracuje komisja sejmowa, która poprzednio rozpatrywała projekt ustawy. Sprawozdanie tej komisji, zawierające propozycje uzupełnień, przedstawione zostaje Sejmowi, który je uchwala. W dalszej fazie prac do tekstu przepisów uzupełniających ustosunkowuje się Senat. Po zakończeniu postępowania mającego na celu usunięcie niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy, marszałek Sejmu przesyła Prezydentowi RP tak zmienioną ustawę do podpisu.

Postępowanie szczególne: 1. postępowanie z pilnymi projektami ustawy - zgodnie z a. 123 Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny. Instytucja projektu pilnego wiąże się z zadaniami realizowanymi przez Radę Ministrów (a. 146) i ma na celu umożliwienie szybkiego wprowadzenia w życie rozwiązań prawnych, które pozwalają na adekwatną reakcje rządu na wydarzenia mające miejsce w życiu gospodarczym, społecznym czy politycznym. Projekt pilny może być uchwalony (lub odrzucony) już po kilku tygodniach od wniesienia, podczas gdy inne projekty stają się ustawami zwykle po kilku, a nawet kilkunastu miesiącach od prawidłowego wniesienia do Laski Marszałkowskiej. Jednym z takich terminów (a. 123 u. 3) jest termin 14 dni na rozpatrzenie projektu przez Senat i 7 dni na podpisanie ustawy przez Prezydenta RP. Projektami pilnymi mogą być z woli RM wszystkie wnoszone przez nią projekty z wyłączeniem tych, które dotyczą: wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów (a. 123 u. 1). 2 postępowanie z projektami ustaw budżetowych i pokrewnych - podstawowe odstępstwa od ogólnych zasad postępowania legislacyjnego polegają na tym, że: w odniesieniu do wymienionych wyżej projektów ustaw jedynym uprawnionym wnioskodawcą jest RM, co oznacza, że tylko ona może je skutecznie wnosić do Sejmu (a. 221); projekt ustawy budżetowej przedstawia się Sejmowi do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, który rozpoczyna się 1 stycznia roku następnego; Sejm i senat nie mogą wprowadzić do ustawy budżetowej poprawek, które by spowodowały powiększenie deficytu budżetowego zaplanowanego w projekcie tej ustawy przez RM (a. 220 u. 1); senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi (a. 223), nie może jednak podjąć uchwały o odrzuceniu tej ustawy w całości; postępowanie legislacyjne z ustawą budżetową w Sejmie i senacie powinno się zakończyć w ciągu 4 m-cy od przedłożenia jej projektu Sejmowi pod rygorem ewentualnego skrócenia kadencji Sejmu przez Prezydenta RP (a. 225); Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym w ciągu 7 dni. Ustaw tych Prezydent nie może zawetować, choć może skierować je przed podpisaniem do TK (a. 224 u. 1). Trybunał musi rozpatrzyć wniosek Prezydenta w ciągu 2 m-cy od dnia złożenia (a. 224 u. 2). W przypadku nie przedstawienia Prezydentowi do podpisu ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu tej ustawy (art. 225 Konstytucji). W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum. Referendum to ma prawo zarządzić Sejm lub Prezydent RP, ale za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczny senatorów. Jeżeli w referendum weźmie więcej niż połowa uprawnionych do głosowania wynik referendum jest wiążący.

Rola Konstytucji i ustawy w procesie administrowania

Na podstawie Konstytucji nauka prawa konstytucyjnego wyodrębniła i zdefiniowała zasady ustroju Rzeczypospolitej.

1. Zasadę suwerenności Narodu

2. Zasadę niepodległości i suwerenności Państwa

3. Zasadę demokratycznego państwa prawnego

4. Zasadę hierarchicznego systemu źródeł prawa

5. Zasadę społeczeństwa obywatelskiego

6. Zasadę podziału władz

7. Zasadę społecznej gospodarki rynkowej

8. Zasadę przyrodzonej godności człowieka

Wszystkie wyżej wymienione zasady mają wyższe znaczenie dla ustroju i funkcjonowania administracji publicznej. W tym miejscu na szczególną uwagę zasługuje zasada hierarchicznego systemu źródeł prawa. Zgodnie z tą zasadą system źródeł prawa zbudowany jest według hierarchii, przy zapewnieniu konstytucji i ustawom pozycji nadrzędnej. Organy władzy wykonawczej nie mają kompetencji do stanowienia aktów normatywnych z mocą ustawy, chyba że konstytucja przewiduje wyjątek od tej zasady. Normy konstytucji mają nadrzędne znaczenie zarówno dla kształtowania ustroju administracji publicznej, jak i działalności administracji, podstaw prawnych jej funkcjonowania oraz kompetencji oraz kontroli jej działania. Ustawa zajmuje szczególne miejsce w systemie źródeł prawa. Administracja publiczna może tylko wówczas legalnie działać, o ile jej działanie znajduje podstawy i uzasadnienie w obowiązujących ustawach. Z powyższego założenia wynikają dwie ważne dla administracji zasady:

1. zasada nadrzędności ustawy w systemie źródeł prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą, nie tylko formalnie, być zgodne z ustawami, lecz również materialnie powinny służyć ich wykonaniu, nawet wówczas, gdy tylko konkretyzują przepisy ustawowe.

2. zasada wyłączności ustawy (wyłączonej materii ustawowej) - zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane wyłącznie w drodze ustawowej, a nie w drodze innych aktów normatywnych.

Realizacji tych podstawowych zasad służy teoria stopniowej (wieloszczeblowej) budowy prawa. Cała budowa prawa jest budowana stopniowo. U góry znajduje się konstytucja. Konstytucja normuje prawne warunki tworzenia ustaw i innych aktów państwowych i dlatego należy ją traktować jako akt nadrzędny. Ustawy zaś wykonywane są przez rozporządzenia, decyzje, wyroki, umowy i inne formy stanowienia prawa; one zawierają prawne warunki tworzenia tych aktów i dlatego są w stosunku do nich nadrzędne w sensie prawnym. Rozporządzenia, statuty, regulaminy mają charakter dwoisty: są za równo aktami wykonawczymi, jak i normotwórczymi. Akt niższej rangi nie może być sprzeczny z aktami wyższej rangi. Jeśli taka sprzeczność wystąpi to należy ją usunąć.

Akty normatywne z mocą ustawy

Organy władzy wykonawczej uzyskują prawo stanowienia aktów normatywnych zastępujących ustawy. Obecnie pod rządem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. instytucja rozporządzenia z mocą ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym, a mianowicie w czasie stanu wojennego. I tak według art. 234 Konstytucji, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent RP na wniosek RM wydaje rozporządzenia z mocą ustawy. Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu wyrównania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Rozporządzenie z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta RP mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Odmowa zatwierdzenia przez Sejm bądź też nie przedstawienie do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Sejmu pociągałaby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów prawodawczych.

Umowy międzynarodowe jako źródła prawa administracyjnego.

Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą polską konstytucją, która reguluje zagadnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w polskim prawie wewnętrznym, a więc również prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądza art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 9 według którego „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Szerzej zaś kwestia ta została uregulowana w art. 87 - 91 Konstytucji, w rozdziale „Źródła prawa”.

Art. 87 ust 1 Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust 1 ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Ratyfikacja - jest to akt urzędowy polegający na potwierdzeniu przez państwo wobec pozostałych stron umowy, że bierze na siebie wynikające z niej obowiązki i uprawnienia. Winczorek przedstawia w zasadzie dwa rodzaje ratyfikowanej umowy międzynarodowej: ratyfikacja zwykła i kwalifikowana.

Ratyfikacja zwykła - jest to ratyfikacja w związku z którą nie jest wymagana zgoda wyrażona w ustawie. Tryb tej ratyfikacji jest następujący: po pierwsze Prezes RM zawiadamia Sejmową Komisję Spraw Zagranicznych (SKSZ), która informuje go czy przyjmuje owe zawiadomienie co skutkuje możliwością przedłożenia danej umowy do ratyfikacji przez Prezydenta RP. Po drugie jeżeli SKSZ nie przyjmie zawiadomienia, sprawozdanie z zastrzeżeniami jest przedstawiane Sejmowi. Wówczas sejm decyduje w jakim trybie dana ratyfikacja zostanie przeprowadzona.

Ratyfikacja kwalifikowana - jest to ratyfikacja w związku z którą jest wymagana zgoda w ustawie, ratyfikacja ta ma zastosowanie w sprawach o których mowa w art. 89 Konstytucji, w tym przypadku stosuje się tryb uchwalenia ustawy zwykłej, gdzie jest możliwe weto prezydenta lub skierowanie danego projektu przed podpisaniem do TK. Szczególnym rodzajem ratyfikacji kwalifikowanej jest ratyfikacja dotycząca spraw zawartych w art. 90 ust 1. (przykładem takiej umowy jest traktat akcesyjny Polski do UE), w stosunku do powyższego art., stosowane są dwa tryby zaakceptowania danej umowy. Pierwszym jest to ustawa podjęta przez Sejm i Senat bezwzględną większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów i senatorów. Drugim trybem jest w myśl art. 90 ust3 i art. 125 Konstytucji); tryb ten polega na przeprowadzeniu referendum, jego wynik jest wiążący jeżeli weźmie w nim udział więcej niż połowa obywateli uprawnionych do głosowania. Tryb ten ma szczególną moc ponieważ Prezydent nie może odmówić podpisania umowy jeżeli została wyrażona w sposób prawidłowy zgoda Narodu. Jeżeli umowa ratyfikowana została przyjęta za zgodą ustawy lub w drodze referendum uznaje się że ma pierwszeństwo przed ustawą, natomiast jest wymagana sytuacja kiedy ustawy nie da się z daną umową pogodzić (art. 91ust 2).

Istnieją umowy międzynarodowe zatwierdzane przez RM oraz umowy resortowe, które nie wymagają ratyfikacji (art. 146 ust. 4 pkt 10). Konstytucja nie określa jednak stosunku umów nie ratyfikowanych do prawa wewnętrznego. Ustawa z 14 kwietnia 2000 o umowach międzynarodowych (Dz. U. 00.39.443). Ustawa ta wyróżnia: umowy ratyfikowane i umowy nie podlegające ratyfikacji.

Umowy nie podlegające ratyfikacji wymagają zatwierdzenia przez RM; równoznaczne jest udzielenie przez RM zgody na podpisanie umowy międzynarodowej. Zgodę tą może uzyskać minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw których dot. umowa międzynarodowa.

Akty prawa wspólnotowego nie wymagają ratyfikacji przez kraje członkowskie. Prawo wspólnotowe nie może być uchylane przez kraje wspólnoty. Prawo to tworzy swoisty system prawny, ponieważ wypływa z autonomicznego źródła prawa jakim jest wspólnota europejska. Prawo europejskie nie jest składnikiem prawa ale z nim współgra i jest stosowane w stosunkach wewnętrznych. Porządek prawny wewnętrzny i porządek praw europejskich w pewnych sytuacjach może dojść pomiędzy nimi do kolizji. Zasada prymatu prawa europejskiego, mówi że żaden przepis prawa wewnętrznego, nie ma pierwszeństwa przed prawem wspólnotowym. Trybunał Stanu stwierdził, że prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo nawet przed zasadami konstytucyjnymi.

Zasada prymatu prawa europejskiego - polega na tym, że żaden sąd czy urząd nie stosuje prawa wewnętrznego, które koliduje w konkretnym przypadku z unormowaniami prawa wspólnotowego. Jest to prymat w zastosowaniu, a nie prymat w ważności prawa europejskiego. Prawo europejskie nie uchyla ale eliminuje zastosowanie prawa wewnętrznego w konkretnym przypadku.

Przyjęto, że wspólnota ma wyłączne kompetencje prawodawcze w dziedzinie polityki handlowej i celnej. Państwa członkowskie nie mogą podejmować w tej dziedzinie żadnej aktywności.

Akty prawa wspólnotowego

1. Prawo europejskie dzieli się na prawo pierwotne i pochodne:

1. pierwotne PE - ma postać prawa pisanego lub nie pisanego i zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego. Zaliczamy do tego:

• Traktat Paryski 1951

• II Traktaty Rzymskie 1957

• Część jednolitych aktów europejskich

• Traktat z Maastricht 1992 - Traktat o UE

• Traktat Brukselski 1967 (tzw. Traktat Fuzji)

2. Niepisane prawo europejskie - obejmuje ogólne zasady prawne i prawa zwyczajowe.

Rozporządzenia

Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Rozporządzenia jako źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. Rozporządzenia są wydawane na podstawie upoważnień ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym. W hierarchii źródeł prawa rozporządzenia zawierają pozycję niższą niż ustawa, chociaż zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące.

Funkcje i znaczenie rozporządzeń

Upoważnienie do wydatkowania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie ustawodawcy parlamentarnego. Rozporządzenie nie ma zastępować ustaw, lecz ją odciążyć od szczegółów technicznych, uregulowań zmiennych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. Z tych przyczyn rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne. Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez parlament; wręcz odwrotnie - pozwala mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciom o większej wadze politycznej.

Odgraniczenie rozporządzenia od aktów pokrewnych.

Organy uprawnione do wydawania rozporządzeń mogą wydawać uchwały (rząd) i zarządzenia (organy monokratyczne). Rozporządzenie jest właściwą formą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, a uchwała i zarządzenie - prawa wewnętrznego. Uchwały i zarządzenia adresowane są do podległych organów, innych podmiotów administracji i pracowników. Rozporządzenie jest subsydiarną formą stanowienia prawa przez organy władzy wykonawczej w sferze, która jest zastrzeżona do regulacji ustawowej. Do tej strefy należą prawa i obowiązki obywateli, ograniczenia praw i wolności obywatelskich, organizacja i kompetencje organów państwowych. W tej sferze właściwą formą dla stanowienia przepisów wykonawczych do ustaw może być tylko rozporządzenie.

Podmioty do wydawania rozporządzeń

Obecnie art. 92 ust 1 Konstytucji stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji. Konstytucja zaś przewiduje, że rozporządzenia wydają: Prezydent RP (art. 142 ust. 1); Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2); Prezes RM (art. 148 pkt 3); minister kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust 2); Przewodniczący komitetu, wchodzącego w skład RM, do którego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 3); KRRiT (art. 213 ust. 2).

Upoważnienia do wydawania rozporządzeń

Konstytucja w art. 92 ust 1 stawia wymogi upoważnieniu ustawowemu do wydania rozporządzenia. Upoważnienie to ma być szczegółowo zawarte w konstytucji, a rozporządzenie wydane na podstawie tego upoważnienia ma służyć wykonaniu ustawy. Szczegółowość upoważnienia polega na tym, że powinno ono m.in. określić „organ właściwy do wydania rozporządzenia”. Art. 92 ust 2 Konstytucji zawiera zakaz subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń innemu organowi. Przykładem może być tu upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, która nie może przekazać swojej kompetencji w tej sprawie ministrowi. Szczegółowość upoważnienia do wydania rozporządzenia polega również na tym, że upoważnienie takie musi określać „zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz dotyczące treści aktu”.

Zasady techniki prawodawczej utrwaliły istniejącą już od lat praktykę udzielania obligatoryjnych i fakultatywnych upoważnień do wydawania rozporządzeń i wskazują na kryterium ich odróżnienia. Organ upoważniony ma być zobowiązany do wydawania rozporządzenia, gdy bez wydania rozporządzenia nie byłoby możliwe wykonanie ustawy. W takim przypadku należy stosować tylko upoważnienie obligatoryjne. Upoważnienie fakultatywne można natomiast zastosować wtedy, gdy podmiotowi upoważnionemu pozostawia się rozstrzygniecie, czy i kiedy zachce wydać rozporządzenie. Można udzielić upoważnienia do wydania rozporządzenia przez dwa lub więcej organów np. dwóch ministrów. Ustawa upoważniająca może przewidywać, iż przy wydaniu rozporządzenia mają współdziałać różne podmioty.

Przypadków opiniowania projektów aktów normatywnych, w tym rozporządzeń, jest bardzo wiele. Na przykład Rada Główna Szkolnictwa Wyższego opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących badań naukowych, szkolnictwa wyższego oraz stopni naukowych i tytułu naukowego.

Współdziałanie podmiotu upoważnionego do wydania rozporządzenia z innymi podmiotami może przewidywać ustawa zawierające szczegółowe upoważnienie, ale może to być uregulowane generalnie co do określonego zakresu spraw.

Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia

Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdy rozporządzenie zostało wydane na czas określony albo gdy rozporządzenie w sposób wyraźny zostanie uchylone. Na pytanie, czy rozporządzenie traci moc obowiązującą, gdy przestaje obowiązywać ustawa zawierająca upoważnienie do jego wydania, należy odpowiedzieć twierdząco. W praktyce możliwe są inne rozwiązania na pewien określony czas. Nowa ustawa może przewidywać, że „stare”, dotychczasowe przepisy wykonawcze pozostają nadal w mocy, tak długo dopóki nie zostaną wydane rozporządzenia do nowej ustawy albo do określonej daty bądź przez pewien czas (np. przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy).

Kontrola legalności rozporządzeń.

Rozporządzenia są poddawane zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej, jak i kontroli sądowej. Kontrolę wewnątrzadministracyjną rozporządzeń sprawuje RM, która na wniosek Prezesa RM, może uchylić rozporządzenie.

Natomiast wszystkie rozporządzenia mogą być oddane kontroli abstrakcyjnej Trybunału Konstytucyjnego.. Według art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka m.in.: w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, a więc również zobowiązań, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uruchomienie kontroli TK w stosunku do rozporządzeń może nastąpić przez wniesienie skargi konstytucyjnej. Według art. 79 Konstytucji „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do TK w sprawie zgodności z Konstytucją, ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.

Skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu toku instancyjnego w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga konstytucyjna musi spełniać wymagania pisma procesowego. Skarga taka musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, chyba, że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych.

Podsumowanie - cechy rozporządzenia

• Rozporządzenie jest zawsze aktem normatywnym, ogólnym, źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

• Rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych.

• Upoważnienia do wydawania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny.

• Rozporządzenie może być wydane tylko wówczas, gdy ustawa upoważnia do regulacji danej materii w drodze rozporządzenia.

• Rozporządzenie musi pozostać w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawowy, którą rozporządzenie ma wykonać.

• Rozporządzenie nie ma być sprzeczne z konstytucją i aktami ustawowymi.

• Warunkiem wejścia w życie rozporządzenie jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany. Rozporządzenia centralnych organów państwowych podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Pozostałe akty normatywne stanowione przez organy centralne.

Konstytucja z 1997 r. przesądza o charakterze uchwał RM oraz zarządzeń Prezydenta RP, Prezesa RM i ministrów. Akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu dany akt. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustaw. Uchwały i zarządzenia normatywne mogą pochodzić nie tylko od konstytucyjnych organów państwa, ale również od innych organów administracji publicznej.

Obecnie do organów wydających zarządzenia należy Prezydent RP, który wydaje akty na zasadach określonych w art. 93 Konstytucji (art. 142 Konstytucji). Zarządzenia Prezydenta mają charakter wewnętrzny, mogą być wydawane na podstawie ustawy i podlegają kontroli co do ich zgodności z obowiązującym prawem. Według art. 144 ust 3 pkt 29 zarządzenie Prezydenta wydawane na zasadach określonych art. 93 Konstytucji nie wymaga kontrasygnaty Prezesa RM. W zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji Prezydent wydaje postanowienia (art. 142 ust 2 Konstytucji).

RM, wykonując ustanowione dla niej w konstytucji i ustawach zadania i kompetencje, rozpatruje sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia. Te rozstrzygnięcia mogą być rozporządzeniami w sytuacjach, o których mowa w art. 92 ust 1 Konstytucji bądź innymi uchwałami. Te inne uchwały mogą mieć charakter wewnętrznych aktów normatywnych, bądź aktów indywidualnych, o ile dotyczą konkretnej sprawy i mają indywidualnie określonego adresata.

Gdy chodzi o zarządzenia, to sytuacja ministrów, kierujących działami administracji rządowej i przewodniczących komitetów, podobna jest do sytuacji Prezesa RM. Różnica polega na tym, że Prezes RM ma prawo zgłosić wniosek do RM o uchylenie zarządzenia ministra bądź odpowiednio przewodniczącego komitetu.

Gdy chodzi o KRRiT - to organ ten wydaje rozporządzenia, natomiast uchwały podejmuje w sprawach indywidualnych; takie uchwały nie są aktami normatywnymi, nie należą do źródeł prawa (art. 213 ust 3 Konstytucji).

Interesującą regulację zawiera ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o NBP (Dz. U. Nr 140, poz. 938). Organy NBP tj. Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP podejmują uchwały.

Zarządzenia wydają nie tylko naczelne organy administracji rządowej, lecz również organy centralne nie będące organami naczelnymi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że „art. 93 nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszelkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydane pod rządami Konstytucji z 1997 r., a więc co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego”. Zdaniem Trybunału system aktów prawa wewnętrznego ma „charakter systemu otwartego”.

Każdy akt prawa wewnętrznego może obowiązywać tylko jednostki podległe organowi wydającemu dany akt, że każdy taki akt może być wydany tylko na podstawie ustawy oraz że każdy akt tego prawa podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Nadanie aktowi normatywnemu formy zarządzenia lub uchwały ma wpływ na publikacje danego aktu. Uchwały RM, Prezydenta RP i Prezesa RM wydawane są na podstawie ustawy podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”.

NSA stoi na stanowisku jawności prawa. Dlatego w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że akt wydany na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i utrzymany w granicach tego upoważnienia, ale nie ogłoszony, ma moc w stosunku do jego adresatów tylko pod warunkiem, że byli oni powiadomieni w stosownym czasie o jego treści.

Zarządzenie nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego stopnia, na podstawie którego zostało wydane, ale również z innymi aktami wyższego stopnia.

Podsumowanie

• uchwały Rady Ministrów mogą być aktami normatywnymi, jak i aktami indywidualnymi, natomiast rozporządzenia są zawsze aktami normatywnymi, źródłem prawa powszechnie obowiązującego;

• uchwały RM podejmuje w zakresie swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, a rozporządzenia wydaje na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania;

• powołanie w uchwale podstawy prawnej jej wydania nie jest warunkiem ważności tego aktu; w rozporządzeniu powołanie podstawy prawnej jego wydania jest niezbędne.

Rozdział IV Terenowe źródła prawa - akty prawa miejscowego.

Poprzez określenie akty prawa miejscowego rozumieć będziemy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa, a nie na całym jego obszarze, i tylko wtedy, gdy wydane są przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. To tej ww. decyzji nie należą przepisy wydawane przez organy samorządu specjalnego (zawodowego, gospodarczego), skierowane do członków organizacji. Do definicji tej , nie zaliczmy również przepisów prawnych wydawanych przez centralne organy państwowe, które obowiązują tylko na określonej części terytorium państwa, a nie na całym państwie.

Terenowe przepisy prawne powszechnie obowiązujące charakteryzują się takimi cechami, jak możliwość normowania postępowania (zachowania się) wszystkich kategorii adresatów, niezbędnością wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich wydania (stanowienia) oraz obowiązkiem zgodnego z prawem ogłoszenia (art. 88 ust 1 Konstytucji).

Przez akty powszechnie obowiązujące należy rozumieć prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów: obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Konkretny akt normodawczy nie musi być adresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i w tym sensie nie obowiązuje on powszechnie.

Klasyfikacja terenowych przepisów prawnych.

Wszystkie terenowe przepisy prawne są przepisami, które w hierarchii źródeł prawa zajmują stanowisko najniższe, zależne. Sam stosunek przepisu nadrzędnego do przepisu niższego rzędu może w zasadzie dwojaki charakter. Jeśli chodzi o treść przyznanej kompetencji, to przepis wyższego rzędu (ustawa) bądź reguluje sam treść danej materii, upoważniając organ wydający przepisy niższego rzędu do uregulowania samego trybu wykonania tej regulacji, bądź też - w określonym przedmiocie i określonych granicach - upoważnia organ niższy do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Sposób upoważnienia może być też dwojaki: może być upoważnienie szczegółowe albo generalne (ogólna norma kompetencyjna). W związku z powyższym nasuwają się następujące dwa odziały:

1. przepisy wydawane przez organu samorządu terytorialnego, przepisy wydawane przez organy administracji rządowej;

2. przepisy mające charakter samoistnych norm w ramach upoważnień ustawowych, przepisy wykonawcze.

Podziały te mogą się wzajemnie krzyżować.

Obecna regulacja - podstawy prawne.

Obecnie obowiązująca konstytucja zawiera przepisy dotyczące terenowych źródeł prawa, które Konstytucja nazywa aktami prawa miejscowego. Art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Według art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według konstytucji art. 88 ust 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast według art. 16 ust 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a w art. 168 „jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawie”. Obecnie nie ma jednej ustawy zwykłej, która regulowałaby zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Wydawanie takich aktów regulują przepisy w kilku ustawach. Uregulowania odnośnie aktów prawa miejscowego są zawarte w Konstytucji art. 94 i 88; Ustawie o samorządzie gminnym głównie art. 40, 41, 90 (Dz. U. 01.142.1591); samorządzie powiatowym głównie art. 40, 41, 78 (Dz. U. 01.142.1592); samorząd województwa art. 89 - 91 (Dz. U. 01.142.1590), w ustawie z 5 czerwca 1998 o administracji rządowej w województwie; jak również niektóre ustawy o organach rządowej administracji niezespolonej zawierają upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Rodzaje aktów prawa miejscowego.

Na podstawie przepisów uprawniających terenowe organy administracji publicznej do stanowienia aktów prawa miejscowego można wyróżnić:

1. Akty zawierające statuty - wśród statusów szczególną pozycję należy przypisać statutom samorządów terytorialnych, a więc gmina powiat i województwo. Statut województwa określa ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego (art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie województwa). Uchwalenie statutu województwa należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa art. 18 ww. ustawy, ale wymaga on uzgodnienie z Prezesem Rady Ministrów. Ustawa nie określa, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu między sejmikiem województwa a Prezesem RM co do treści statutu województwa. Statut i jego zmiany podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz Monitorze Polski. W statucie powinny się znaleźć przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa, przepisy określające stosunki województwa z innymi podmiotami, w tym z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa. Statut powinien regulować sprawy zasadnicze dla ustroju województwa. Statut powiatu - stanowi o ustroju powiatu. Uchwalenie statutu powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu. Starosta jest zobowiązany uchwalony statut przekazać wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jego uchwalenia. Statut określa ustrój powiatu; jest najważniejszym aktem prawa miejscowego stanowionym przez radę powiatu. Do spraw, które obligatoryjnie musi regulować statut powiatu należy organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasad tworzenia klubów radnych, jak i organizacji wewnętrznych oraz tryb pracy zarządu powiatu. W celu wspólnego wykonania zadań publicznych powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami. Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych powiatów bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Związek powiatów nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Rejestr związków powiatów prowadzi minister do spraw administracji publicznej. Statut gminy - statut ten określa organizację wewnętrzną rady i jej organów, zasady tworzenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) W statucie gminy mogę się również znaleźć sprawy dotyczące m.in.: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust 2). Uchwalenie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy art. 18 ust 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Charakter prawny statutów - w drodze regulacji statutowej jednostki samorządu terytorialnego mogą normować wszystkie zagadnienia ustrojowe danej jednostki nie uregulowane w odnośnej ustawie. Statut nie może, oczywiście, pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawowymi nie tylko dotyczącymi samorządu terytorialnego na danym szczeblu, ale przepisami ustaw w ogóle. Uprawnienie do wydawania statutów jest oparte na generalnym upoważnieniu ustawowym do samodzielnego uregulowania materii statutowej. Uprawnienia do tworzenia statutów i zakres regulacji podlegają następującym ograniczeniom generalnym: pod względem rzeczowym uprawnienia te ogranicza każdorazowo zakres ustawowo określonych zadań i kompetencji osoby prawnej; pod względem podmiotowym uprawnienia te ograniczone są do członków danej wspólnoty; zasada wyłączności ustawowej wymaga, aby ustawodawca podejmował istotne, szczególnie dotyczące praw podstawowych uregulowania, jak np.: ustanowienie obowiązku korzystania z publicznych urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych. Statut wydawany jest na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego przy wykorzystaniu kompetencji do samodzielnej regulacji stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia.

2. akty zawierające przepisy wykonawcze, tj. akty wydawane na podstawie upoważnień szczegółowych. W przypadku przepisów wykonawczych musi istnieć upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów prawa o tym charakterze. Normy ustawowe określają przesłanki tworzenia norm niższego rzędu, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Przykładem przepisów wykonawczych mogą być przepisy dotyczące podatków i opłat lokalnych, które są uchwalane odpowiednio przez sejmik województwa (art. 18 pkt 11 ustawy), radę powiatu (art. 12 pkt 7 ustawy) i radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Upoważnienie ustawowe do wydania wykonawczego aktu prawa miejscowego powinno określić organ właściwy do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania.

3. przepisy porządkowe, wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Przepisy porządkowe mogą być wydawane na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w ustawach o administracji rządowej w województwie art. 40, o samorządzie powiatowym art. 41; o samorządzie gminnym art. 40 ust 3 i 4. Przepisy te mogą być wydawane tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wojewoda wydaje przepisy porządkowe w formie rozporządzeń porządkowych. Akta prawa miejscowego powiatu, a więc również przepisy porządkowe stanowi rada powiatu w formie uchwały. Natomiast art. 42 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w przypadkach nie cierpiących zwłoki powiatowe przepisy porządkowe może wydać zarząd powiatu. W tym nadzwyczajnym przypadku powiatowe przepisy porządkowe wydawane przez zarząd powiatu podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady powiatu. Ustawa przewiduje sankcje na wypadek nie przedłożenia przepisów porządkowych do zatwierdzenia. Sankcją jest utrata mocy obowiązującej. Gminne przepisy porządkowe ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku nie cierpiącym zwłoki gminne przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz lub prezydent w formie uchwały. Przepisy porządkowe wydawane prze organ wykonawczy gminy podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Konsekwencje nie przedłożenia jak odmowa zatwierdzenia są takie same jak w przypadku powiatowych przepisów porządkowych. Przepisy porządkowe nie mogą być wydawane, gdy dana materia jest uregulowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W przypadku uregulowania danej materii w rozporządzeniu porządkowym wojewody nie można tej samej materii regulować powiatowymi bądź gminnymi przepisami porządkowymi. Ustawy upoważniające do wydawania przepisów porządkowych uzależniają wydanie takich przepisów od ich niezbędności do ochrony dóbr wymienionych w przepisach tych ustaw. Do głównych dóbr zaliczyć można ochronę życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego. Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Dlatego akt prawa miejscowego stanowiący przepisy porządkowe może zawierać przepisy karne, przy czym jedyną sankcją karną może być kara grzywny w granicach określonych przepisami kodeksu wykroczeń. Kodeks wykroczeń przewiduje, że grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 zł. W postępowaniu mandatowym grzywny wymierza się w wysokości od 10 zł do 500 zł. Brak przepisów karnych w akcie prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe, oznaczać będzie rezygnację ze stosowania środków karnych.

Nadzór nad stanowieniem aktów prawa miejscowego i utrata ich mocy.

Istota nadzoru nad działalnością podmiotów nadzorowanych polega na wykonywaniu przez organy nadzoru czynności kontrolnych oraz podejmowaniu czynności prawnych umożliwiających korygowanie działań nieprawidłowych i wadliwych. Nadzór jest inaczej uregulowany co do organów administracji rządowej, a inaczej wobec jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór nad aktami prawa miejscowego sprawuje Prezes RM. Uchwala on, w trybie nadzoru akty prawa miejscowego, ustanowione przez wymienione organy, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a więc z rozporządzeniami. Nadto Prezes RM ma upoważnienia do uchylania aktu prawa miejscowego z powodu niezgodności takiego aktu z polityką rządu lub narusza zasady rzetelności i gospodarności. O tym czy akt uchylić, czy pozostawić jako akt obowiązujący decyduje Prezes RM. Prezes RM ustala, w drodze rozporządzenia, tryb kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej.

Każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wdanym w sprawi z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Powiatowe przepisy porządkowe tracą moc obowiązującą gdy rada odmówi ich zatwierdzenia. Tak samo przepisy porządkowe wydawane przez organ wykonawczy gminy tracą moc, gdy rada gminy odmówi ich zatwierdzenia albo gdy nie zostaną przedstawione do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy. Akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą wskutek upływu czasu, gdy ustanawia przepisy prawne tylko na czas określony, a także przez jego uchylenie innym aktem prawa miejscowego.

Wykonawcze akty prawa miejscowego mogą też tracić moc obowiązującą w przypadku uchylenia ustawy, w której zawarte było upoważnienie do ich wydania.

Rozdział V

Swoiste źródła prawa

Akty wewnętrzne

Obok norm prawa powszechnie obowiązującego istnieje dziedzina norm prawa wewnętrznie obowiązującego.

W przypadku aktów wewnętrznych adresatem zawartych w nim norm są podporządkowane organowi wydającemu akt jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek bądź też w przypadku zakładów publicznych - użytkownicy tych zakładów (np. uczniowie, studenci, pacjenci).

Źródłami prawa wewnętrznego mogą być uchwały organów kolegialnych i zarządzenia organów monokratycznych. Akty wewnętrzne nosić mogą różne nazwy, jak np. regulamin, instrukcja, pismo okólne itp.

W zakładach publicznych występują akty zawierające przepisy prawa zakładowego, które obowiązują użytkowników i pracowników zakładów. Akty te mogą nosić nazwę statutów, regulaminów i inne.

Akty wewnętrzne regulują różne materie. Mogą one w szczególności nakładać na podporządkowane organy i jednostki organizacyjne określone obowiązki, ale mogą też być to akty interpretacyjne, a więc nakładające na podporządkowanych adresatów obowiązek stosowania określonych sposobów wykładni przepisów prawa.

Cechą charakterystyczną aktów wewnętrznych jest ich szczególny krąg adresatów. Wyraźnie podkreślić należy, że mogą one być kierowane jedynie do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt. Aktami tymi nie można regulować praw i obowiązków obywateli, osób prawnych i ich organizacji, o ile nie znajdują się oni w zależności organizacyjnej lub służbowej do organu wydającego dany akt.

Akty wewnętrzne wydawane są bądź na podstawie przepisów kompetencyjnych, bądź na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych.

Akty wewnętrzne poddawane są kontroli organu nadzorującego daną jednostkę organizacyjną. Może być wymagane zatwierdzenie aktu wewnętrznego przez organ nadzoru.

Akty planowania

W systemie źródeł prawa występują akty, których charakter prawny nie zawsze łatwo jest ustalić. Dotyczy to zwłaszcza aktów planowania, aktów budżetowych oraz aktów ustanawiających normy techniczne.

Według doktryny niemieckiej normy planu mogą mieć charakter:

• informacyjny

• imperatywny

• oddziaływujący.

Normy o charakterze informacyjnym zawierają pewne dane bądź prognozy. Mogą one ułatwiać organom administracji publicznej i obywatelom podejmowanie decyzji w różnych sprawach. Natomiast normy o charakterze imperatywnym wiążą prawnie adresatów (np. normy planu zagospodarowania przestrzennego). Normy oddziaływujące zajmują miejsce pośrednie między informacyjnymi i imperatywnymi. Normy te mogą ustanawiać pewne bodźce czy zachętę do określonego zachowania się.

Plany mogą przybierać różne formy nie wyłączając ustawy. Ustawę budżetową na dany rok kalendarzowy która określa dochody i wydatki budżetu państwa oraz wiele innych istotnych spraw.

Budżet gminy na rok kalendarzowy, program gospodarczy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są uchwalone przez rade gminy; stanowią więc uchwałę rady gminy.

Szczególną rolę w procesie administrowania i podejmowania ważnych decyzji spełnia plan zagospodarowania przestrzennego, który odznacza się zarówno cechą generalności, jak i konkretności. Plan ten stanowi podstawę, obok ustaw zawierających normy prawa materialnego, do wydawania decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, o których stanowi prawo budowlane). Niezastosowanie się do ustaleń tego planu powoduje, że decyzje administracyjne dotknięte taką wadą są aktami nieważnymi.

Normy techniczne

Z normami technicznymi spotykamy się w stosunkach międzynarodowych w dziedzinie przewozów kolejowych, morskich, lotniczych.

Normy techniczne mają szczególne znaczenie w ochronie środowiska. W tej dziedzinie wydawane są dla ochrony zasobów przyrodniczych, a także dla ochrony człowieka przed takimi uciążliwościami życia jak hałas, wibracje, promieniowanie, gromadzenie odpadów itp.

W dziedzinie norm technicznych poczesne miejsce zajmują Polskie Normy. Określają one wymagania, metody badań oraz metody i sposoby wykonywania innych czynności, w szczególności w zakresie:

1. bezpieczeństwa pracy i użytkowania oraz ochrony życia, zdrowia, mienie i środowiska, z uwzględnieniem potrzeb ludzi niepełnosprawnych,

2. podstawowych cech jakościowych wspólnych dla asortymentowych grup wyrobów,

3. głównych parametrów i innych charakterystyk technicznych związanych z klasyfikacja rodzajową i jakościową oraz zamiennością wymiarowa i funkcjonalną wyrobów,

4. projektowania obiektów budowlanych,

5. dokumentacji technicznej.

Normy te ustanawia Polski Komitet Normalizacyjny, organ podległy Prezesowi Rady Ministrów. Są one oznaczone numerami i symbolem „PN” na zasadzie wyłączności (np. PN 100/04). Obowiązek stosowania Polskiej Normy mogą wprowadzać ministrowie w sprawach należących do zakresu ich działania, zwłaszcza gdy dotyczy ona ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska bądź wyrobów zamawianych przez organy państwowe. Stosowanie Polskich Norm jest również obowiązkowe, jeżeli normy te zostaną powołane w ustawach. Polskie Normy są podstawą oceny wyrobów krajowych i importowanych oraz usług mogących stwarzać zagrożenie lub które służą ratowaniu życia, zdrowia i środowiska. Organem sprawującym nadzór nad bezpieczeństwem produktów jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Zwyczaj i znaczenie orzecznictwa dla administracji publicznej

Prawa zwyczajowego nie można zaliczać do źródeł prawa administracyjnego. Inną rolę należy przypisać zwyczajom, gdy przepis prawa do nich odsyła. Przepisy porządkowe „ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu”.

Znaczenie orzecznictwa dla administracji można rozpatrywać w dwojakim aspekcie. Należy ocenić znaczenie orzeczeń organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach dla rozstrzygnięcia spraw podobnych, a po drugie znaczenie orzeczeń NSA i SN. Zarówno orzeczenia organów administracji jak i orzeczenia sądowe nie są źródłami prawa administracyjnego, nie tworzą one prawa. Orzecznictwo administracyjne i sądowe w sprawach administracyjnych ma jednak znaczenie dla wykładni przepisów prawa administracyjnego i stosowania tych przepisów w praktyce administracyjnej. Jednakże pozycja NSA powoduje, że organy administracyjne stosują wykładnię przepisów prawa przyjętą przez sąd administracyjny. Uchwały SN wiążą tylko NSA, ale jest oczywiste, że wpływają także na orzecznictwo organów administracyjnych.

Ogłaszanie aktów normatywnych

Promulgacja oznacza oficjalne ogłaszanie aktów normatywnych nadające im moc obowiązującą.

1. Rodzaje dzienników urzędowych

Dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy z 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów są:

1. Dziennik Ustaw RP

2. Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski”

3. Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski B”

4. dzienniki urzędowe ministrów

5. dzienniki urzędowe urzędów centralnych

6. wojewódzkie dzienniki urzędowe.

2.Akty podlegające ogłaszaniu

W Dzienniku Ustaw RP ogłasza się:

1. konstytucję

2. ustawy

3. rozporządzenia z mocą ustawy wydane przez Prezydenta RP

4. rozporządzenia wydane przez Prezydenta RP, Rade Ministrów, Prezesa RM, ministrów kierujących działami administracji rządowej, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, będących członkami Rady Ministrów, oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji,

5. teksty jednolite ww. aktów,

6. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw,

7. uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra.

W Dzienniku Urzędowym RP „Monitorze Polskim” ogłasza się:

1. zarządzenia Prezydenta RP wydane na podstawie ustawy,

2. uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa RM wydane na podstawie ustawy,

3. teksty jednolite ww. aktów,

4. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego aktów normatywnych ogłoszonych w Monitorze Polskim lub aktów normatywnych, które nie były ogłoszone.

W Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski B” ogłasza się:

1. sprawozdania finansowe określone w przepisach o rachunkowości,

2. ogłoszenia i obwieszczenia przedsiębiorców, jeżeli odrębne przepisy nie wymagają ich ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym,

3. inne akty prawne, a także informacje, komunikaty, ogłoszenia i obwieszczenia organów, instytucji i osób, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.

W dziennikach urzędowych ministrów oraz w dziennikach urzędów centralnych ogłasza się:

1. akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych,

2. uchwały Rady Ministrów uchylające zarządzenia ministra wydającego dziennik urzędowy,

3. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach aktów normatywnych, o których mowa w pkt 1 i 2.

W wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają ogłoszeniu:

1. akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, jak i przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,

2. statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów,

3. akty Prezesa RM uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

4. wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego,

5. porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,

6. uchwały budżetowe województwa oraz sprawozdania z wykonania budżetu województwa,

7. obwieszczenia o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,

8. statut urzędu wojewódzkiego,

9. inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Rozdział VI

Podział form działania administracji

Organy administracji publicznej mogą działać tylko w relacji do przepisów prawa. Ich działania muszą być oparte na prawie. Działania administracji mogą stać się przedmiotem kontroli. Prawo reguluje środki i sposób postępowania podmiotów administracyjnych. Naruszenie tych norm może spowodować odpowiedzialność np. odpowiedzialność dyscyplinarną. Działanie administracji możemy podzielić na:

1. czynności prawne - czynność ta, polega na objawieniu woli organu administracji w celu wywołania określonych skutków prawnych, celem czynności prawnej jest wywołanie określonego skutku prawnego, np. powstania, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Na tej płaszczyźnie wyróżniamy dwie grupy czynności prawnych administracji:

• Gdy administracja działa władczo, to wtedy mamy do czynienia z czynnościami administracyjnoprawnymi, regulowanymi przez prawo administracyjne; obowiązki ustanowione na mocy tych czynności mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej.

• Gdy administracja nie działa władczo, lecz posługuje się czynnościami (aktami) prawa cywilnego, a więc czynności regulowane przez prawo cywilne.

inne działania administracji, nie polegające na wydawaniu aktów prawnych, nie będące czynnościami prawymi, w odróżnieniu od czynności prawnych, inne działania - nie wywołują skutków prawnych lub skutki te występują rzadko, nie mniej nie jest to ich bezpośrednim celem. Do innych działań administracji publicznej należy:

• działania społeczno - organizacyjne, które polegają na organizowaniu wszelkiego rodzaju akcji społecznych, instruktażu gospodarczego, bądź w innych dziedzinach (np.: służącego ochronie środowiska); po prostu są to społeczne formy administrowania, nie poparte przymusem państwowym.;

• działania faktyczne, zwane też czynnościami materialno - technicznymi ewidencji, kartotek, sporządzanie maszynopisów, itp., są to działania wewnątrz i na zewnątrz urzędu.

• działania zwykłe poświadczenia.

Czynności administracyjnoprawne można podzielić na:

1. akty zewnętrzne, które mogą być skierowane do wszystkich obywateli i podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani nie pozostających w szczególnych stosunkach zależności np. zależności zakładowej. [art. 3 § 3 kpa]

2. akty wewnętrzne, które skierowane są do podmiotów pozostających w stosunku podporządkowania albo do osób pozostających w szczególnym stosunku zależności i poddanych z tego tytułu szczególnym stosunkom prawnym (akty występujące w układzie wewnętrznym). Chodzi tu o akty skierowane przez organy nadrzędne do organów podporządkowanych oraz akty wewnątrzzakładowe odnoszące się do użytkowników zakładów publicznych i dot. spraw wewnątrzzakładowych.

3. akty generalne - w układnie zewnętrznym są rozporządzenia, zaś wewnątrz administracyjnym - instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, w układzie zakładowym - regulaminy.

4. akty indywidualne w układzie zewnętrznym są przede wszystkim decyzje administracyjne, w układzie wewnątrz - administracyjnym - polecenia, rozkazy służbowe, a w układzie zakładowym - polecenia zakładowe dla użytkowników.

Akt administracyjny

Aktem administracyjnym jest władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Przez to określenie wyłącza się generalne, ogólne akty administracji, takie jak rozporządzenia i zarządzenia normatywne. Celem aktu administracyjnego jest wywołanie skutków prawnych, akt ten tworzy lub znosi prawa i (albo) obowiązki bądź ustala je w sposób wiążący albo uznaje stan prawny pewnej rzeczy. Do cech charakterystycznych aktu administracyjnego należy zaliczyć jego władczość, regulację konkretnej sprawy i wywołanie skutków prawnych. Akt administracyjny jest więc szczególną formą czynności prawnych organów administracyjnych, regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego. Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne jako działania jednostronne i władcze, a więc takie, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie.

Klasyfikacja indywidualnych aktów administracyjnych

Za akt administracyjny indywidualny uważa się taką opartą o przepisy prawa czynność administracji publicznej, która charakteryzuje się następującymi cechami:

1. podejmowana jest na podstawie przepisów prawa materialnego (np. akt procesowy)

2. wywołuje skutki prawne w dziedzinach uregulowanych prawem administracyjnym, a uzupełniająco także w dziedzinach regulowanych przez inne gałęzie prawa;

3. jest czynnością służącą konkretyzacji normy prawnej;

4. cechuje ja podwójna konkretność

5. jest aktem o charakterze władczym i jednostronnym.

Dla lepszej charakterystyki aktu administracyjnego, a co za tym idzie decyzji administracyjnej można przedstawić klasyfikację aktu w oparciu o różne kryteria.

Przy zastosowaniu kryterium tworzenia przez akt stosunków prawnych wyróżniamy:

1. Akty konstytutywne - mają one charakter twórczy, to znaczy tworzą, zmieniają lub znoszą stosunek prawny, przy czym skutek prawny następuje z mocy samego aktu ex nunc - w momencie, w którym akt stanie się ostateczny.

2. akty deklaratoryjne - potwierdzają istnienie stosunku prawnego, który powstał z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wywierają one skutki prawne ex tunc - od chwili, w której zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, np.: decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, decyzja o nabyciu własności ziemi w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych; innym przykładem może być dyplom ukończenia szkoły wyższej.

W oparciu o kryterium woli adresata aktu wyróżniamy:

1. akty dochodzące do skutku niezależnie od woli stron - np. wywłaszczenie

2. akty dochodzące do skutku za zgodą strony np. akt mianowania na określone stanowisko - urzędnika państwowego, samorządowego, nauczyciela akademickiego, zgoda może nawet nastąpić ex post (po fakcie)

Przy zastosowaniu kryterium wywołania skutków w sferze prawa cywilnego możemy wyróżnić:

1. akty wywołujące bezpośrednio skutki w zakresie prawa cywilnego np. wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością

2. akty wywołujące pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego

Uwzględniając kryterium skutków wywieranych przez akt, możemy wydzielić:

1. Akty przyznające uprawnienia

2. akty nakładające obowiązki

Stosując kryterium stosunku aktu do wniosku strony wyróżniamy:

1. akty pozytywne

2. akty negatywne

Mając na względzie kryterium stopnia sformalizowania aktu możemy wydzielić:

1. akty sformalizowane (względnie) np. decyzja administracyjna

2. akty nie sformalizowane (względnie) np. znaki dawne przez organ kontroli ruchu drogowego.

Stosując kryterium treści rozstrzygnięcia możemy wskazać na:

1. akty nakazujące - nakazy lub zakazy określonego zachowania się

2. akty kształtujące - ustanawiają, tworzą lub znoszą stosunek prawny, np. nadanie obywatelstwa, nominacja urzędnika

3. akty ustalające - ustalają prawo lub prawnie istotną właściwość określonej osoby - ustalenie prawa do emerytury.

4. akty rzeczowe - (znajdują się poza podziałem) polegają na tym, że prawa i obowiązki związane z aktem przechodzą na każdorazowego dzierżyciela rzeczy np.: uznanie konkretnego obiektu za zabytek

Uwzględniając kryterium możliwości złożenia zwyczajowego środka prawnego wobec aktu możemy wyróżnić

1. akty nieostateczne, to znaczy takie, od których można złożyć środki zaskarżenia (odwoławcze) w toku instancji.

2. akty ostateczne, można je zaskarżyć wyłącznie w drodze nadzwyczajnych środków prawnych (art. 16 §1 kpa).

Przy zastosowaniu kryterium organu wydającego akt możemy wyróżnić:

1. akty pierwszej instancji

2. akty drugiej instancji (organu odwoławczego)

Kryterium związania organu wydającego akt przepisami prawa:

1. akty związane - organ, w określonym stanie prawnym i faktycznym sprawy musi podjąć wyraźnie wskazane w przepisach prawa rozstrzygnięcie np. decyzja o przyznaniu emerytury

2. akty uznaniowe - organ ma możliwość wybrania jednego wariantu rozstrzygnięcia spośród kilku wariantów przewidzianych w przepisach prawa; z aktami takimi mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy prawa zawierają zwroty nieostre - np. „ w szczególnie uzasadnionych warunkach organ może..”

Kryterium prawnej regulacji warunków wydania aktu:

1. akty związane - są to akty, których warunki podjęcia zostały określone wyraźnie przepisami prawa.

2. akty swobodne - są to akty, których warunki wydania nie są określone przepisami prawa wyczerpująco, albo nie są przez prawo określone. Wypełnienie warunku wydania aktu realizowane jest w ramach swobody prawnej, jaką organ otrzymuje od ustawodawcy.

Akty normatywne administracji (akty generalne)

Pod tym hasłem można przyjąć, że kryją się wszelkie akty prawne nie mające rangi ustawowej, które mają różne nazwy a wydawane są przez uprawnione organy administracji w oparciu o różne podstawy prawne; pod warunkiem, że zawierają treści normatywne, czyli zobowiązują adresatów do określonego zachowania się. Akty normatywne administracji mogą mieć charakter powszechnie obowiązujący jak również mogą to być akty o charakterze wewnętrznym, czyli akty wywierające skutki jedynie w sferze wewnętrznej administracji.

Do źródeł prawa w sferze wewnętrznej zaliczamy:

1. Uchwały RM

2. Zarządzenia prezesa RM

3. Zarządzenia ministrów

4. Zarządzenia komitetów działających RM

5. Organy centralne mogą wydawać: decyzje, regulaminy, itp.

6. Rozporządzenia (nie posiadające powszechnie obowiązującego charakteru).

Katalog tych aktów nie jest zamknięty. Doktryna definiuje akty sfery wewnętrznej administracji jako te akty, które faktycznie wyznaczają reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla adresatów powszechnie obowiązujące. Akty normatywne administracji mogą mieć różne konstrukcje prawne. Natomiast akty normatywne powszechnie obowiązujące muszą mieć za podstawę wydania przepis rangi ustawowej. Podstawą prawną wewnętrznych aktów normatywnych może być przepis kompetencyjny zawarty w konstytucji, ustawach, innych aktach normatywnych, np. zarządzenie - może być podstawą wydania instrukcji.

Działania faktyczne administracji

Koncepcja zadań faktycznych zakłada, że zadania faktyczne są dopuszczalną i nie wadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej uzupełniającą działania prawne administracji. Są one podejmowane w trakcie procesów stosowania prawa przez administrację. Do działań faktycznych zalicza się:

1. Ustalenie przez organ administracji celów i zadań

2. Ustalenie - niektórych stanów faktycznych (stan faktyczny - jako stan obiektywnej rzeczywistości)

3. tworzenie sytuacji faktycznych

4. dokonywanie wyboru przez organ administracji

5. projektowanie wariantów działań

6. tworzenie norm organizacyjnych

7. podejmowanie decyzji administracyjnych

8. Inne formy tj. działania zmierzające do nawiązania działań (współpracy) z ludnością, działania informacyjne dla działania administracji, itp.

9. działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym np. odebranie rzeczy ruchomej przez organ egzekucyjny; blokowanie kół pojazdów gdzie parkowanie jest zabronione, odholowywanie pojazdów które stoją w miejscach utrudniających ruch (czy jakoś tak).

Technika dokonywania czynności materialno - technicznych nie musi być i nie jest regulowana przez przepisy, ale przepisy muszą uprawniać do wykonania tej czynności.

Umowy jako formy działania administracji

Umowa musi być rozważana w dwóch aspektach, ponieważ możemy wyróżnić dwa typy umów:

1. Umowy cywilnoprawne - są one uregulowane przepisami KC, są to np.: umowy sprzedaży, dzierżawy, najmu, pożyczki, użyczenia, dostawę, itp. Zawieranie umów cywilnoprawnych przez organ administracji związane jest z działalnością w formie akty administracyjnego, związek między tymi dwiema formami może polegać na tym że dopuszczalność zawarcia umowy uwarunkowana jest istnieniem aktu administracyjnego, którego postanowienia umowa cywilnoprawna może rozwijać bądź też umowa ta może być poddana przepisom o nadzorze, które umożliwiają jej zatwierdzenie lub też nie. Inną możliwością jest wpływ aktu na rejestrację umowy.

2. Umowa administracyjno - prawne, nazywa się również publicznoprawnymi w myśl rozumienia KPA, forma umowy publicznoprawnej stosowana jest do wykonywania kompetencji dot. współpracy organów administracji w określonych dziedzinach. Forma umowy publicznoprawnej stosowana jest najczęściej do wykonywania kompetencji, współpracy i współdziałania - czyli umowy o wspólnym wykonywaniu działań, porozumienia administracyjne (komunalne, o wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej), współdziałania różnych podmiotów administracji. Zawieranie umów publicznoprawnych jest najczęściej związane ze wspólnym wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej. Stronami umów publicznoprawnych są z reguły organy administracji publicznej ale także mogą być z jednej strony organ administracji a z drugiej np. stowarzyszenia

W polskim prawie administracyjnym taki charakter umów możemy przypisać:

1. Związkom komunalnym - ich celem jest wspólne wykonywanie zadań publicznych przez gminy, związki te mogą być tworzone przez: gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu z gminami.

2. Porozumienia komunalne - zawierane są przez gminy, powiaty i województwa w/s powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Mogą być zawierane między województwami a powiatami, powiatami i gminami, etc. Stronami porozumienia są z jednej strony jednostka powierzająca zadania a z drugiej j.s.t. przejmująca zadania.

3. Porozumienia o wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej - zawierane są przez gminy i powiaty z organami administracji rządowej w sprawie wykonania zadań z zakresu tej administracji.

4. Kontrakt wojewódzki - jest zawierany pomiędzy RM a samorządem wojewódzkim. Podstawą kontraktu woj. Jest ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego. Celem jest określenie zakresu, trybu i warunków realizacji zadań określonych w programie rozwoju województwa.

Rozdział VII

Podmioty administracji

Organ administracyjny

Organ administracji publicznej - to osoba lub grupa osób funkcjonująca w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołanej w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób ze skutkami właściwymi temu prawu w granicach prawnie przyznanych kompetencji. Jeżeli organ spełnia niżej wymienione warunki to można nazwać go organem administracji rządowej: stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji rządowej; działa w imieniu i na rachunek państwa, uprawniony jest do korzystania ze środków władczych; działa w zakresie przyznanych mu kompetencji. Natomiast jeżeli chodzi o jednostki samorządu terytorialnego to muszą spełniać następujące warunki: są wyodrębnione organizacyjnie, działają w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu terytorialnego; korzystają ze środków władczych; działają w zakresie przysługujących im kompetencji. Organy administracji publicznej można definiować poprzez przedstawienie ich pod różnymi kryteriami, np.:

1. Podstawowy podział organów administracji publicznej

1. Organy administracji rządowej

2. Organy administracji samorządowej

2. Podział na sposób kreowania organu

1. nominacja - powołanie w drodze nominacji - jako decyzji administracyjnej

2. powoływanie w drodze aktu organu władzy np. Prezesa RM

3. powoływanie w drodze wyborów np. zarząd powiatu.

3. Pod kontem składu osobowego

1. jednoosobowe - monokratyczne

2. kolegialne

4. Terytorialny zakres działania

1. organy naczelne i centralne

2. organy terenowe

5. Pod kontem podporządkowania

1. zdecentralizowane

2. podległe hierarchicznie

6. Według procedury administracyjnej

1. pierwszej instancji - organ decydujący

2. drugiej instancji - organ wyższego stopnia

Organem administracyjnym - jest każdy podmiot, któremu prawo przyznaje funkcje administrowania, wchodzą tu inne organy państwowe, które są powołane do realizacji funkcji wynikających z ich charakteru, ale mają również kompetencje w sferze funkcji wynikających z ich charakteru, ale mają również kompetencje w sferze realizacji funkcji administracyjnej państwa i pod tym względem działają na podstawie prawa administracyjnego w sposób i w formach właściwych dla danych organów administracyjnych np. KRRiTV. Do organów administracji zaliczamy kierowników państwowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, którym powierzono prowadzenie niektórych spraw z zakresu administracji publicznej w tym do wydawania decyzji administracyjnej. Organy wykonawcze jednostek pomocniczych j.s.t. np.: sołtysa, jednostek organizacyjnych gminy, powiatu i woj., w tym przedsiębiorstw w razie upoważnienia ich do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Organy administracji społecznych, które zostały powołane do realizacji celów społecznych; organizacji, którym zostały zlecone funkcje administrowania np. Polski Związek Wędkarski.

Urząd.

Urząd jest to pojecie które można przedstawić w trzech następujących ujęciach:

1. jako wyodrębniony zespół praw i obowiązków, czyli zespół kompetencji związanych z określonym organem administracji publicznej np.: ministra, starosty, marszałka.

2. jako szczególną nazwę organu administracyjnego np. urząd morski, urząd skarbowy

3. pojecie - zorganizowany zespół ludzi wyposażony w środki materialne przydatne organowi administracji przy pomocy których realizowane są jego funkcje np. Starosta - starostwo, urząd miasta; minister - ministerstwo.

Kompetencje

Kompetencje mogą być różnie rozumiane - jest taką konstrukcją, która łączy prawo z prawną formą działania i w sferze wykonywania administracji. Kompetencje wiążemy z organem administracji publicznej. Kompetencje organów są określone na ogół ustawami, rzadziej aktami wykonawczymi. Kompetencje można traktować jako potencjalny obowiązek działania organu przy czym musi on być określony przepisami prawa. Z punktu widzenia jednostki najbardziej interesującą są kompetencje zewnętrzne - czyli te, które realizują normy prawa administracyjnego. Odpowiedzialność jako możliwość uruchomienia ocen i środków prawnych wobec określonego podmiotu organizacji, który zachował się w sposób nie odpowiadający wymogom prawnym, a ponadto w sposób nie odpowiadający kryterium społecznym, kulturowym, bądź ekonomicznym, które nie są regulowane prawnie. Możemy wyróżnić w sferze sprawowanie funkcji z zakresu administracji publicznej następujące rodzaje odpowiedzialności:

1. Odpowiedzialności polityczną

2. majątkową opartą na KPC i KC

3. karną za przestępstwa i wykroczenia KK i Kpow (Kodeks - prawo o wykroczeniach).

4. służbową w tym dyscyplinarną

5. Odpowiedzialność konstytucyjną (do niektórych podmiotów np. Prezydenta, Prezesa RM).

Zakład administracyjny - zakład publiczny - zakład użyteczności publicznej - pod tymi nazwami, czy to synonimami kryją się m.in.: szkoły, szpitale, domy kultury itp.

Poza zakładami administracyjnymi należy rozróżnić względne samodzielne podmioty wyposażone w odpowiednie środki materialne, którego kierownictwo dysponuje władztwem zakładowym. Władztwo zakładowe - jest częścią władzy państwowej, która sprowadza się do tego, że osoby znajdujące się na zakładzie muszą się dostosować do reguł tam obowiązujących, a określonymi regulaminami. Większość zakładów charakteryzuje się następującymi cechami:

1. Są jednostkami budżetowymi, co oznacza, że wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa albo z budżetu j.s.t i tam są odprowadzane ewentualne wpłaty.

2. Zakłady mogą działać jako zakłady budżetowe, koszty funkcjonowania pokrywane są z dochodów własnych

Korzystanie z zakładów administracyjnych może być dobrowolne lub przymusowe.

Właściwości organu administracyjnego

Właściwość organu administracji należy rozumieć przez obowiązek, a za razem uprawnienie do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego, określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wyróżnia się trzy rodzaje właściwości: rzeczową, miejscową i instancyjną.

Właściwość rzeczowa - są to upoważnienia danego organu, zawarte w przepisach jego działania, do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw. W zasadzie takie upoważnienie jaki organ ma wykonywać, prowadzić daną kategorię spraw określają ustawy dotyczące czy to samorządu terytorialnego, na szczeblu gminnym powiatowym czy wojewódzkim, czy na przykład organów administracji rządowej (zespolonej czy też nie).

Właściwość miejscowa - to zdolność realizacji swojej właściwości rzeczowej na obszarze tej jednostki podziału terytorialnego państwa, w której działa dany organ administracji publicznej. Zasady określania właściwości miejscowej zawarte zostały w art. 21 kpa, który dokonuje podziału wszystkich rodzajów spraw załatwianych przez organy administracji państwowej na trzy kategorie: sprawy dotyczące nieruchomości, sprawy związane z prowadzeniem zakładu pracy, oraz zbiór wszelkich pozostałych spraw. Odnośnie ustalenia właściwości miejscowej organu administracji w sprawie dot. nieruchomości decyduje miejsce jej położenia. Natomiast w odniesieniu do spraw związanych z zakładem pracy decyduje miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony.

Właściwość instancyjna - jest rodzajem właściwości rzeczowej. Ustala czy dany organ uprawniony jest do rozstrzygania sprawy w pierwszej czy w drugiej instancji. O tym, jaki organ będzie właściwy instytucjonalnie rozstrzyga art. 17 kpa. Właściwość ta ma charakter nienaruszalny, co oznacza, iż wyłączona jest możliwość ingerencji danego organu w sferę właściwości innego organu. W stosunku do tej właściwości niezbędnym się zdaje art. 65 § 1 kpa który stanowi o obowiązku organu, do którego wpłynęło podanie, a który nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy, przekazanie danej sprawy organowi właściwemu oraz powiadomienie o tym fakcie wnoszącego podanie. Naruszenie tej właściwości skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Wszystkie te właściwości mają charakter ustawowy - co oznacza, że wynikają wprost z ustawy. Natomiast oprócz tych trzech jest również definiowana zasada czy też właściwość delegacyjna. Wynika ona z przekazania danej sprawy do rozstrzygnięcia jednemu organowi administracji przez inny organ. (por. art. 26 § 2 kpa.).

Administracja centralna (organy naczelne i centralne)

Administracja centralna - jej kształt jest określony przez przepisy konstytucyjne (np. art. 10), oraz poprzez ustawodawstwo zwykłe. W doktrynie wyróżnia się w kategorii organów centralnych dwa schematy:

1. organy naczelne - wyróżnia się w oparciu przede wszystkim o ich pozycje i znaczenie.

Prezydent - według art. 10 ust 2 Konstytucji Prezydent RP sprawuje władze wykonawczą.; Chociaż jest organem o podstawowym znaczeniu dla państwa, to jednak można go zaliczyć do naczelnych organów administracji ze względu na sprawowanie władzy wykonawczej oraz zakres jego kompetencji ze sfery administracji. Funkcje Prezydenta w zakresie władzy wykonawczej to m.in.: reprezentant państwa w stosunkach wewnętrznych, ochrona zewnętrznego bezpieczeństwa państwa; ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego; funkcja kreacyjna związana jest z kompetencją Prezydenta do powoływania rządu i zmian na stanowisku ministra; powoływanie rady gabinetowej; szereg funkcji o charakterze typowo administracyjnym, na które składa się przykładowo: obywatelstwo - nadawanie i zwalnianie z niego, nadawanie tytułu naukowego prof., nadawanie odznaczeń, pierwszych stopni oficerskich dla sil zbrojnych, policji, BOR-u, itd.

Do organów naczelnych zaliczyć należy: RM, Prezesa RM, ministrów kierujących działem administracji rządowej oraz przewodniczących komitetów określonych w ustawach i wchodzących w skład RM.

Układ administracji rozbija się na dwa schematy:

1. schemat polityczno rządowy - organy naczelne są powiązane z segmentem polityczno - rządowym, ale to nie znaczy że nie wykonują zadań o charakterze ściśle administracyjnym.

2. schemat administracyjno - wykonawczy

2. organy pozostałe centralne - określone zbiorczą nazwą urzędy centralne, czyli centralne organy administracji rządowej.

Rada Ministrów

RM należy traktować jako główny podmiot rządzenia w sensie politycznym i jednocześnie podmiot administracji publicznej zgodnie z konstytucją RM kieruje administracją rządową co oznacza, że zajmuje pozycję nadrzędną i kierowniczą. Na szczeblu centralnym łączy ona poszczególne ogniwa tego aparatu. Do zadań RM zaliczyć można: zapewnianie wykonanie ustaw i rozporządzeń; ochronę na podstawie ustaw interesów skarbu państwa; uchwalanie budżetu i kierowanie jego wykonaniem; utrzymanie stosunków i zawieranie umów z rządami innych państw i organizacjami międzynarodowymi; zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa, koordynowanie i kontrolowanie organów administracji rządowej.

RM może rozstrzygać poszczególne sprawy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków RM, czyli w tzw. drodze obiegowej. Posiedzenie RM zwołuje Prezes RM, który ustala porządek i przewodniczy obradom. Do funkcji RM możemy zaliczyć:

1. Przyjmowanie od wnioskodawców oraz przekazywanie ministrom projektów dokumentów rządowych, projekty aktów normatywnych, stanowisk rządu, projekty innych dokumentów przeznaczonych dla sejmu, analizy problemowych, oceny analizy zadań, informacje opracowania, itp.

2. Protokół ustaleń - opracowanych i przyjętych przez RM

3. Przygotowywanie dokumentów rozpatrywanych przez RM

4. Koordynowanie działalności legislacyjnej RM i Prezesa RM.

Rozstrzygnięcia podejmowane przez RM na posiedzeniu zapadają w dwojaki sposób:

1. w drodze uzgodnienia

2. w drodze głosowania

Podstawową formą jest droga uzgodnienia, czyli uzgodnienia aprobaty wszystkich członków RM. Jeżeli nie jest to możliwe to się robi głosowania, jeżeli w głosach wyjdzie remis, wówczas decyzje podejmuje przewodniczący posiedzenia.

Organy wewnętrzne RM

Organami wewnętrzymi RM jest grupa organów nie posiadająca samoistnych zadań i kompetencji, oraz które nie maja prawa stanowienia, władztwa państwowego. Działają w sferze zadań i kompetencji RM i dla tego mają status organów wewnętrznych. Podstawy prawne do tworzenia organów wewnętrznych wyznacza ustawa o RM art. 12:

1. Stałe komitety RM są to organy o charakterze pomocniczym i opiniodawczym tworzonym przez RM w drodze rozporządzenia w celu uzgodnienia stanowisk ich członków, inicjowania i przygotowywania rozstrzygnięć, analizowanie sytuacji w określonych dziedzinach polityki. W skład wchodzą wyłącznie członkowie RM np.: Komitet ekonomiczny (KERM), społeczny (KSRM), obrony (KORM).

2. Innymi komitetami w RM - są komitety do rozpatrywania określonych spraw, komitety doraźne o przejściowym czasie funkcjonowania, może je tworzyć Prezes RM bez rozporządzenia, może to nastąpić z własnej inicjatywy Prezesa bądź na wniosek RM.

Dalsze kategorie organów wewnętrznych, które mogą być ustalane z inicjatywy prezesa lub RM są rady i zespoły, są to organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze w sprawach należących do zakresu działania RM, prezesa RM. W skład tych organów mogą wchodzić osoby spoza RM. Ponadto mogą być tworzone komisje wspólne, art.. 13 ustawy o RM; komisje wspólne składają się z członka - przedstawiciela RM i innych instytucji, np. Komisja trójstronna.

Odrębne miejsce zajmuje Rada Legislacyjna (RL) - jest to organ ustawowy usytuowany przy prezesie RM, który ma do spełnienia rolę opiniodawczą w zakresie projektów rządowych ustaw oraz projektów aktów wykonawczych do ustaw. Prezes RM po zaciągnięciu opinii RL ustala zasady techniki prawodawczej.

Prezes Rady Ministrów (PRM)

PRM - ma do spełnienia dwie podstawowe funkcje:

1. Jest przewodniczącym organu kolegialnego - rola ta obejmuje kierowanie działalnością RM i organizowanie jej pracy jako organu kolegialnego. W tym zakresie w szczególności zwołuje posiedzenie RM, ustala porządek dzienny posiedzeń, zaprasza na posiedzenia osoby nie będące członkami RM, zarządza korespondencyjnie uzgodnienie stanowisk członków rządu, podpisuje akty stanowione przez RM. PRM - kieruje merytoryczną działalnością RM i ponosi odpowiedzialność polityczną za efekty działania RM.

2. Występuje jako jednoosobowy, samodzielny organ administracji rządowej - jako naczelny organ administracji rządowej PRM dysponuje stosunkowo szerokim zakresem zadań i kompetencji, wypływają z konstytucji i ustawodawstwa zwykłego.

Konstytucyjna funkcja uchwałodawcza (rozporządzenia), ale także ma prawo wydawania zarządzeń, które mają charakter wewnętrzny i odnoszą się do funkcjonowania RM i jego członków. Kierowaniem procesem legislacyjnym rządu, nadzorowanie jego przebiegu, wydawanie Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego - organy publikacyjne są wybierane przez RM. Organem pomocniczym w/s prawodawczej funkcji PRM jest Rada Legislacyjna. Funkcja personalna (osobowa) - na tą funkcję składa się kształtowanie składu osobowego RM. Kompetencje do dokonywania obsady personalnej na stanowiska centralne np. sekretarzy i podsekretarzy Stanu w ministerstwach, na wniosek poszczególnych ministrów, natomiast odwołania przez prezesa to już bez wniosku. Powoływanie członków organów wewnętrznych RM oraz powoływanie kierowników urzedów centralnych, np.: Komendanta Głównego Policji, Straży, Służby Celnej, itp.

PRM - jest zwierzchnikiem służb wszystkich pracowników administracji rządowej w jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

Funkcja nadzorcza PRM

1. w ramach funkcji nadzoru PRM prowadzi nadzór nad urzędami centralnymi np.: art. 33a Ustawy o działalności administracji publicznej np. GUS, ABW, USC, itp.

2. Nadzór w stosunku do terenowych organów administracji rządowej w województwie

3. Nadzór nad samorządem terytorialnym

4. Funkcje kierownicza w stosunku do teren. org. adm. Rządowej

W zakresie kompetencyjnym PRM pozostaje szereg pojedynczych spraw z zakresu administracji np. współdziałanie z NIK, współdziałanie z organami kontroli międzyresortowej. Prezes Rady Ministrów jest tzw. ośrodkiem wokół którego jest cała administracja publiczna.

Wiceprezes Rady Ministrów (WpRM)

PRM może pomagać WpRM w obowiązkach i funkcjach PRM. Stanowisko wiceprezesa RM jest wkomponowane w strukturę RM ale nie stanowi samodzielnego organu administracji rządowej. WpRM nie ma własnych kompetencji, lecz wykonuje kompetencje PRM w zakresie, który został mu przydzielony. Rola WpRM sprowadza się do funkcji stałego pomocnika PRM. Natomiast działanie w charakterze zastępcy PRM wynika z oczywistych potrzeb.

Aparatem wewnętrznym PRM jest kancelaria PRM -jako aparat pracy obsługujący PRM i RM została powołana w 1996 w wyniku reformy administracji. Kancelaria jest urzędem administracyjnym - ale nie posiada własnych kompetencji zadań, ma zapewnić obsługę merytoryczno - organizacyjną, techniczną i biurową RM i PRM, Wiceprezesa RM, kolegium do spraw służb specjalnych, Rady Legislacyjnej. Może obsłużyć pełnomocników rządu i wskazane przez PRM organy pomocnicze. Kancelaria wykonuje z upoważnienia PRM, Ustawa o RM określa podstawowe oferty tych działań, są one w art. 29 ustawy o RM. Rozszerzenie zadań może nastąpić przez upoważnienie PRM.

Ministrowie - pozycja prawna Ministra

Zgodnie z Konstytucja Minister powoływany jest do kierowania określonym działem administracji rządowej albo do wykonania określonych zadań. Wyróżniamy dwa rodzaje ministrów:

1. Minister resortowy

2. Minister bez teki

Resort - oznacza wyodrębniony organizacyjnie dział administracji grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany ze szczebla centralnego przez organ naczelny tj. Ministra lub przewodniczącego komitetu określonego w ustawie - wchodzącego w skład RM.

Organizacja struktur resortu może być różna w zależności od konkretnego resortu, z jego istoty, podstawy organizacyjnej. Organem jest minister a jego organ wykonawczy to ministerstwo. W skład resortu mogą wchodzić takie podmioty jak organy centralne, administracyjne organy terenowe, przedsiębiorstwa państwowe, zakłady administracji np. szkoły wyższe, szpitale, organy opiniodawcze, doradcze, inne jednostki organizacyjne.

Minister kierujący działem administracji ich zakres działania i kompetencji jest stosunkowo szeroki, na status prawy ministra składają się funkcja członka RM i funkcje samodzielnego organu zadań, odpowiedzialność za funkcjonowanie przydzielonego działu lub działów, odpowiada za realizację konkretnych działań składających się na wydzielony dział. Ustawa z 4 września 1997 o działach administracji rządowej (oo.159.15.48) wymienia następujące rodzaje działów: Art. 5. Ustala się następujące działy: 1) administracja publiczna; 1a) budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa; 2) budżet; 3) finanse publiczne; 4) gospodarka; 5) gospodarka morska; 6) gospodarka wodna; 7) instytucje finansowe; 7a) informatyzacja; 8) integracja europejska; 9) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; 10) kultura fizyczna i sport; 11) łączność; 12) (skreślony); 13) nauka; 14) obrona narodowa; 15) oświata i wychowanie; 16) praca; 17) rolnictwo; 18) rozwój wsi; 18a) rozwój regionalny; 18b) rynki rolne; 19) Skarb Państwa; 20) sprawiedliwość; 21) szkolnictwo wyższe; 22) transport; 22a) turystyka; 23) środowisko; 24) sprawy wewnętrzne; 25) wyznania religijne; 26) zabezpieczenie społeczne; 27) sprawy zagraniczne; 28) zdrowie.

W ramach naczelnego organu administracji minister posiada wyodrębniony kompetencyjnie wynikające z ustaw ustrojowych oraz normujących poszczególne dziedziny spraw. Minister kierujący działem funkcjonuje w ramach kompetencji w swoim imieniu. Natomiast Minister bez teki - wykonuje zadania powierzone przez PRM. W świetle ustawy o RM - minister ten kieruje, nadzoruje, kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych. Minister ma w tym zakresie następujące uprawnienia: tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, powołuje i odwołuje kierownika jednostki organizacyjnej, kontroluje sprawność działania efektywność gospodarowania i przestrzeganie prawa przez jednostki organizacyjne, ten kierunek działań ministra ma charakter podstawowy i odnosi się do organów i jednostek objętych działem administracji powierzonym danemu ministrowi. Natomiast minister bez teki wykonuje zadania powierzone przez PRM. Premier obdarza go częścią swoich zadań i kompetencji i powierza mu ich realizację. W rozporządzeniu powołującym takiego ministra PRM określa jego zadania i urząd, który ma go obsłużyć. Szczegółowy zakres działania ministra określa PRM po powołaniu RM lub ministra - poprzez rozporządzenie atrybutacyjne.

Sekretarze i podsekretarze stanu

Minister wykonuje swoje kompetencje przy pomocy sekretarzy. Stanowisko sekretarzy są stanowiskami politycznymi w razie dymisji RM - dymisje składają sekretarze. Sekretarza i podsekretarza powołuje PRM na wniosek właściwego ministra; przy odwołaniu nie potrzebny jest już wniosek. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza ustala właściwy minister informując o tym PRM. Pełnią oni funkcję bezpośrednich politycznych organów pomocniczych ministra i jego zastępców w określonym zakresie. Zgodnie z ustawą o RM - ministra zastępuje sekretarz. Od strony funkcji i roli stanowiska się nie różnią, różnicę stanowi tylko w hierarchii urzędowej i prestiżu.

Ministerstwo - jest regulowane przez ustawę o RM, jest aparatem pracy ministra przy pomocy którego minister wykonuje swoje zadania. Funkcje ministerstwa nie sprowadzają się tylko do roli wykonawczych ale również przygotowuje koncepcję rozstrzygnięć projektów normatywnych, występuje z propozycjami zadań, spełnia funkcję fachowego doradztwa. Na komórki organizacyjne i pracowników ministerstwa; minister może scedować niektóre ze swoich kompetencji, mogą one polegać na podejmowaniu decyzji z tym jednak że na odpowiedzialność ministra. Ogólną strukturę ministerstwa przewiduje ustawa o RM, taką podstawową komórką organizacyjną, która realizuje merytoryczną pracę jest departament, oprócz tego biura, które realizują zadania obsługi ministrów; sekretarzy, rady oraz komitety; wydziały, w każdym ministerstwie musi być gabinet polityczny ministra. Przy ministerstwie mogą funkcjonować komitety doradcze. W ministerstwie jest przewidziane stanowisko dyrektora generalnego.

Komitety w strukturze RM

W skład RM wchodzą przewodniczący dwóch komitetów: Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych (KBN) i Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej (KIE). KBN -powstał 1991 i jest organem ds. polityki naukowej i naukowo-technicznej. Przewodniczący komitetu wchodzi w skład RM, powoływany i odwoływany jest w trybie przewidzianym dla formowania RM. Przewodniczący Komitetu spełnia rolę ministra właściwego do spraw nauki art. 18 ustawy o działach. Komitet ma odrębny aparat - jest to urząd komitetu badań naukowych. KIE - przewodniczący wchodzi w skład RM (1996). W skład komitetu wchodzą: przewodniczący, sekretarz i członkowie komitetu. Sekretarza komitetu powołuje i odwołuje PRM na wniosek przewodniczącego a gdy przewodniczącym jest premier to on odwołuje i powołuje sekretarza; aparatem tego komitetu jest urząd KIE. Pracami tego komitetu kieruje sekretarz jeżeli przewodniczącym jest premier.

KRRiTV - jest organem kontroli a nie organem naczelnym.

Centralne organy administracji

Urząd centralny (UC) - jest to nazwa umowna, która obejmuje liczną grupę organów, o różnorodnych nazwach, strukturach organizacyjnych, funkcjach, różnym usytuowaniem w systemie administracji publicznej. UC - mogą być podporządkowane ministrom, PRM, czy samej RM. Do UC zalicza się: Komendanta Głównego Policji, Straży, Służb Celnych, Generalnego dyrektora dróg krajowych, autostrad, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, Prezes GUS, szef ABW, itp.

Rozdział VIII Podział terytorialny

Konstytucja z 1997 r. nie wymienia jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Z Konstytucji wynika, że przedstawicielem RM w województwie jest wojewoda (art. 152 ust 1) oraz, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa (art. 164 ust 1 i 2). Art. 15 Konstytucji zawiera wskazania co do ustawowego uregulowania tego zagadnienia. Według powołanego art. Konstytucji ustrój terytorialny RP ma zapewnić decentralizację władzy publicznej, zaś zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnić j.s.t zdolność wykonywania zadań publicznych. Wyróżnić możemy trzy rodzaje podziału terytorialnego:

1. Zasadniczy - zwany również podstawowym

2. Pomocniczy

3. Specjalny

Zasadniczy podział samorządu terytorialnego

Podział ten jest tworzony dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych, posiadających podstawowe znaczenie dla danej jednostki podziału, a więc w przypadku Polski dla terenowych organów rządowej administracji ogólnej i j.s.t.

Kwestię wielostopniowości zasadniczego podziału terytorialnego rozwiązała ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U 98.96.603). Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego są: gminy, powiaty i województwa. Ustawa, o której mowa, utworzyła 16 województw, ustalając ich nazwy, siedziby województw i sejmików województwa. W woj. mamy styczność z dualizmem władzy, a wiec samorządowej i rządowej. W dwóch województwach siedziba wojewody i sejmiku województwa nie znajduje się w tym samym mieście. W województwie kujawsko - pomorskim siedzibą wojewody jest Bydgoszcz, a sejmiku - Toruń, zaś w województwie lubuskim siedzibą wojewody jest Gorzów Wielkopolski, a sejmikiem - Zielona Góra. Nazwy województw tylko w trzech przypadkach (w województwach: lubelskim, łódzkim, opolskim) pochodzą od nazw stolicy województwa, a w pozostałych przypadkach nazwy ziem czy regionów (np. woj. mazowieckie czy wielkopolskie).

Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, dokonuje zmian granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów po zaciągnięciu opinii organów stanowiących j.s.t, których zmiany dotyczą.

Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie powiatów przebiega inaczej niż województw. Zagadnienie to reguluje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Rada Ministrów tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty, ustala ich granice, ustala i zmienia ich nazwy oraz siedziby władz. Rozporządzenia w tej materii RM może wydać z własnej inicjatywy bądź na wniosek zainteresowanych np. rady powiatu, rady miasta na prawach powiatu lub rady gminy. Przez łączenie powiatów należy rozumieć zgodnie z ustawą; łączenie dwóch lub większej ilości powiatów ale również połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. W tym przypadku z dniem połączenia wygasają prawa powiatu posiadane dotychczas przez miasto. Ustawa ustala także że dzielenie powiatów należy rozumieć wyłącznie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym:

1. włączeniem tej gminy lub gmin do innego powiatu

2. utworzeniem powiatu z tych gmin albo z tych gmin i miasta na prawach powiatu; miasto traci wówczas prawa powiatu.

Wydane rozporządzenie w sprawach o których mowa, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad powiatu lub rady miasta na prawach powiatu i rady gminy, dodatkowo opinii odpowiednich sejmików województw. W przypadku zgodnego wniosku lub pozytywnych opinii co do połączenia RM zobowiązana jest dokonać takiego połączenia lub utworzenia powiatu.

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przewiduje istnienie miasta na prawach powiatu. Według art. 91 tej ustawy, po jej nowelizacji z 2001r., prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta. Miasto na prawach powiatu różni się od powiatu tym, że powiat obejmuje kilka gmin, natomiast miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą również zadania powiatu. Ustrój i działanie miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym.

Według art. 164 ust 1 Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Zagadnienia związane z podziałem terytorialnym na gminy reguluje ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 4 tej ustawy tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia RM. Gmina powinna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz ład urbanistyczny i charakter zabudowy. Ustawa określa wymogi stawiane wnioskami rady gminy w sprawie zmian podziału terytorialnego. Wnioski takie rada gminy kieruje do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. Jeżeli jakaś miejscowość w drodze rozporządzenia otrzymała status miasta - nie można wówczas cofnąć im praw miejskich.

Podział pomocniczy

Jednostki zasadniczego podziału terytorialnego mogą być dzielone na mniejsze jednostki, zwane jednostkami pomocniczymi. Tworzenie w gminie jednostek pomocniczych w postaci sołectw, dzielnic miejskich, osiedli i innych jest pozostawione do decyzji rad gmin. Na wsi jednostki te noszą nazwę sołectw, a w mieście - dzielnic i osiedli, bądź inne nazwy. Nie cała gmina musi być podzielona na jednostki pomocnicze. Sołectwa, dzielnice i osiedla jako jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej i własnego majątku. Są jednak sołectwa, które mają pewien majątek - są to sołectwa o długiej historii niektóre nawet od XIX mają swoje korzenie. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. Jednostka pomocnicza oraz jednostka niższego rzędu mogą zarządzać i korzystać z mienia komunalnego oraz rozporządzać dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie.

Podział specjalny

Dla potrzeb określonych dziedzin administracji publicznej albo w innych uzasadnionych celach społecznych ustawy szczególne mogę przewidywać dokonanie terytorialnego podziału specjalnego. Ustalono, że do 1 stycznie 1999 występowało aż 79 podziałów specjalnych, w tym 45 ponad wojewódzkich i 14 ponad gminnych, o bardzo zróżnicowanej liczbie jednostek terytorialnych. Przywrócenie trójstopniowego podziału terytorialnego pozwala na istotne ograniczenie podziałów specjalnych. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Wykaz organów administracji niezespolonej stanowi załącznik do ustawy o administracji rządowej w województwie, wykaz ten obejmuje 13 pozycji; między innymi: administracja wojskowa, skarbowa, górnicza, miar probiercza, gospodarki wodnej, celna i inspekcja celna, morsa, itp.

Administracja rządowa w województwie

Według art. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 o administracji rządowej w województwie wykonują organy administracji rządowej oraz organy samorządu województwa. Administracje rządową na obrzeże województwa wykonują:

1. wojewoda

2. kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, działający pod zwierzchnictwem wojewody wykonują zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia lub w imieniu własnym.

3. organy administracji niezespolonej

4. organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia

5. kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, działający pod zwierzchnictwem starosty,

6. organy innych samorządów.

Wojewoda - na jego pozycje składa się to, że jest przedstawicielem RM w woj., jest samodzielnym jednoosobowym organem administracji o określonych kompetencjach i zadaniach. Ponadto na pozycję woj. wpływa to, że jest zwierzchnikiem administracji rządowej zespolonej, organem nadzoru nad j.s.t., reprezentantem skarbu państwa w oraz organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów KPA. Wojewoda jako przedstawiciel RM odpowiada za wykonanie polityki rządu na obszarze województwa. Przykładowe wyliczenie zadań i kompetencji wojewody jest umieszczona w art. 15 ustawy z 5 czerwca 1998 o administracji rządowej w województwie. Są to m.in.:

1. kontrola wykonywania przez organy zespolonej administracji rządowej zadań, wynikających z aktów normatywnych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Prezesa RM

2. kontrola wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej,

3. dostosowanie do miejscowych warunków szczegółowych celów polityki rządu,

4. zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa ,

5. współdziałanie z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych.

6. Reprezentowanie RM na uroczystościach państwowych.

Wojewoda może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela RM, polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych polecenia, które obowiązują ograny samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda powiadamia niezwłocznie odpowiedniego ministra.

Organy administracji niezespolonej - działające na obszarze województwa obowiązane są do:

1. uzgodnienia z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy np. przez dyrektorów urzędów morskich

2. zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody

3. składanie wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie woj. także bieżących wyjaśnień.

Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej następuje na wniosek właściwego miejscowego wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody. Wojewoda jest organem zespolonej administracji w województwie. Według art. 23 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o admi. rząd. w woj. - wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej kieruje nią o koordynuje jej działalność, zapewnia warunki do skutecznego jej działania i ponosi odpowiedzialność zakresu administracji rządowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Ustawa ustaliła domniemanie kompetencyjne na rzecz wojewody w/s z zakresu administracji rządowej. Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (gminy powiaty i województwa) na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym, powiatowym i woj.

Wojewoda jako reprezentant Skarbu Państwa: reprezentuje SP w odniesieniu do mienia powierzonego mu celu wykonywania jego zadań, wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych, wykonuje inne uprawnienia wynikające z reprezentowania SP.

Wojewódzka administracja zespolona

Możemy wyróżnić to podział na dwa poziomy:

1. wojewódzkiej administracji zespolonej

2. powiatowej administracji zespolonej.

Tu wojewody zwierzchnictwo występuje w dwóch aspektach

1. osobowej

2. służbowej

Wojewodzie zwierzchnictwo osobowe daje mu podstawę włączenia inspekcji straży lub służb w strukturę urzędu wojewódzkiego. Układ administracji zespolonej określa statut urzędu woj., ale bardzo często statut jest uzależniony od przepisów wykonawczych wydawanych przez ministrów w/s organizacji wojewódzkich służb, inspekcji i straży. Do wojewody należy powoływanie kierowników woj. inspekcji i straży i te osoby działają z mocy ustawowego upoważnienia w imieniu wojewody; co jest wyrazem zwierzchnictwa osobowego. Zwierzchnictwo służbowe jest uprawnieniem wojewody w zakresie kierowania, koordynowania administracji, prawem wydania poleceń służbowych i ponoszenia za nie odpowiedzialności. Kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich powołuje i odwołuje wojewoda. Nie dotyczy to komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Powołanie na te stanowiska należy do kompetencji ministra do spraw wewnętrznych, ale za zgodą wojewody, zaś odwołanie z tych stanowisk wymaga zasięgnięcia opinii wojewody. Do wojewody należy obsadzenie stanowisk dyrektorów wydziałów oraz innych pracowników urzędu wojewódzkiego. Kierownicy woj. inspekcji i straży lub służb mogą działać we własnym imieniu wówczas gdy przepisy szczególne nakazują takie działanie.

Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej - organy te funkcjonują w tej koncepcji od odzyskania niepodległości. Funkcjonowały poza granicami samorządowej i rządowej ogólnej administracji. Załącznik do ustawy o województwie określa pełen katalog organów. Cechą charakterystyczną tych organów jest istnienie podporządkowania hierarchii wynikające z potrzeb scentralizowanego kierownictwa i wymogu zapewnienia w skali całego kraju (państwa jednolitości polityki i działania. Cechą następną jest samoistna budowa struktur organizacyjnych do zadań poszczególnych organów. Wśród tych organów możemy wyróżnić organy powoływane tylko do funkcji kontrolnych przy czym charakter działań w obrębie tych funkcji często nosi charakter policyjny. Niektóre z organów administracji niezespolonej pełnią funkcję w sposób samodzielny i wyłączny a inne organy łączą je ze specjalistycznymi zadaniami spoza stosunków administracyjnych. Niektóre z tych organizacji nie rozstrzygają spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznych. Zadania administracyjnoprawne realizowane przez te organy związane są bezpośrednio z prowadzeniem działalności administracyjnej co oznacza ograniczenia podmiotowe w sferze działania tych organów (np. urzędy morskie). Niektóre z organów administracji niezespolonej moją właściwość miejscową zgodnie z podstawowym podziałem terytorialnym a część działa na podstawie specjalnego podziału.

Administracja samorządowa

Przyjmuje się, że samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, społeczeństwo zamieszkujące określony obszar, powoływały do samodzielnego wykonania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań. Związek samorządowy korzysta z względnej niezależności od innych części aparatu państwowego, a w konsekwencji z możliwości kształtowania własnej wewnętrznej organizacji, wyboru organów przedstawicielskich oraz uprawnień do stosowania prawa miejscowego. Z faktu wykonywania administracji państwowej wynika możliwość stosowania władztwa administracyjnego oraz podległość nadzorowi państwa.

System podmiotów i organizacji administracji samorządowej

Cały system administracji opiera się na:

1. Obligatoryjna przynależność mieszkańców do wspólnot samorządowych

2. prawo własności (gwarancja) j.s.t i innych samorządowych osób prawnych

3. Gwarancja samodzielności samorządu, oraz gwarancja sądowej ochrony samorządów

Zasady organizacji i funkcjonowania systemu samorządowego:

1. Zasada samodzielności j.s.t, która oznacza, że zakaz działania poszczególnych j.s.t nie narusza samodzielności pozostałych

2. Zasada niezależności j.s.t od innych jednostek tego samorządu

3. Zasada utrzymania podziału zadań na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przy zachowaniu odrębności odwoławczej.

4. Jednostki samorządu terytorialnego mogą w trybie umownym powierzyć wykonywanie zadań z zakresu zadań własnych, oraz w drodze porozumienia przejmować zadania z zakresu administracji rządowej.

5. Funkcjonuje jednolity dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego system nadzoru

6. Ujednolicony charakter prawny i struktura organów stanowiących j.s.t.

7. System podmiotów i organów samorządowych obejmuje wiele zróżnicowanych pod względem statusu prawnego - podmiotów, które powiązane są ze sobą więziami organizacyjnymi i poza organizacyjnymi.

W skład systemu obok j.s.t. wchodzą samorządowe jednostki organizacyjne o zróżnicowanym statusie prawnym. Część z nich posiada osobowość prawną a część z nich takiej osobowości nie posiada. Na system podmiotów administracji samorządu składają się

1. Gmina - czyli powstała z mocy prawa wspólnota mieszkańców gminy

2. Powiat - czyli powstała z mocy prawa lokalna wspólnota samorządowa

3. Województwo - czyli powstała z mocy prawa regionalna wspólnota samorządowa

W systemie możemy wyróżnić również:

1. Sołectwo, dzielnica - powstałe na podstawie uchwały rady gminy nie posiadające osobowości prawnej

2. Gminne osoby prawne - czyli jednostki organizacyjne utworzone przez gminy w celu wykonania zadań gminy

3. Powiatowe jednostki samorządowe - czyli jed. org. utworzone przez powiat w celu wykonywania zadań powiatu

4. Woj. j.s. - czyli jednostki org. utworzone przez woj. w celu wykonywania zadań woj.

5. Związki komunalne - które powstają na podstawie uchwały co najmniej 2 rad gmin albo powiatów, które po rejestracji uzyskują osobowość prawną mogą mieć one charakter fakultatywny lub obligatoryjny

6. Stowarzyszenia j.s.t. - są klasycznym stowarzyszeniem osób prawnych

7. Samorządowe kolegia odwoławcze, oraz regionalne izby obrachunkowe

Źródła prawa regulujące problematykę j.s.t., podstawowym źródłem jest Konstytucja z 2 Kwietnia 1997, gdzie jest on zawarty w rozdziale I i VII poświęcony w całości samorządowi terytorialnemu. Oprócz tego do źródeł zalicza się : Ustawę z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o tytułach: „o samorządzie powiatowym; wojewódzkim” ustawa z 16 lipca 1998 ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików woj.; ustawy z 26 listopada (I) o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001; (II) o finansach publicznych.

Zakres działania i zadania j s t

Gmina. Do zakresu gminy należą wszelkie sprawy o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (stanowienie przepisów gminnych, wybór i odwołanie organów gminy i wszystkie sprawy rozstrzygane w sposób władczy, zwłaszcza te które są rozstrzygane za pomocą decyzji. Jeżeli chodzi o zakres działania gminy ustawodawca przyjął domniemanie kompetencyjne gminy w/s lokalnych (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Zadania własne gminy: zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, ustawa wymienia te zadania które mają charakter obowiązkowy (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) np. oświata, ochrona środowiska, zaopatrzenie w wodę, ochrona zdrowia, lokalny transport zbiorowy, bezpieczeństwo i porządek publiczny, w/s zapewnienia ładu przestrzennego. Zadania własne muszą być przez gminę realizowane inne zadania są w ramach możliwości. Zadania własne gminy finansują w zasadzie ze swoich dochodów, ponieważ na działania gminy może być przeznaczona subwencja i dotacja z budżetu państwa. Zadania zlecone - z zakresu administracji rządowej nakładane są w drodze ustawowej lub na drodze porozumienia. Między zadaniami własnymi z zadaniami zleconymi są różnice, w zakresie zadań własnych obowiązuje klauzula domniemania, natomiast w stosunku do zadań zleconych musi być każdorazowe upoważnienie. Odpowiedzialność za zadania zlecone wykonywane przez gminę odpowiada organ zleceniodawczy.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania o charakterze ponad gminnym. Wśród dziedzin należy: edukacja publiczna, ochrona i promocja zdrowia, gospodarka wodna, ochrona środowiska, ochrona przeciwpowodziowa, itp. Te zadania zamieszczone są w art. 4 ustawy o samorządzie powiatu; nie wyczerpują zadań powiatu gdyż ustawy mogą określać inne sprawy dot. zadań powiatu, jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat. Zadania powiatu nie mogą naruszać działania gminy. Rozgraniczenie pomiędzy zadaniami gminy a powiatu mogę być trudne, ponieważ są te same nazwy. Kryterium rozstrzygającym będzie zasięg lokalny. Powiat może zawierać porozumienia z organami administracji rządowej w/s powierzenia zadań z tego zakresu. Również może zawierać porozumienia w/s powierzenia wykonywania zadań publicznych z jednostkami samorządu terytorialnego łącznie z woj. Powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami z tym, że nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze publicznym. Województwo regionalna wspólnota samorządowa i do jego zadań należy wykonywanie zadań o charakterze wojewódzkim nie zastrzeżonych ustawami dla innych jednostek - organów administracji rządowej. Na podstawie ustawy o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 do podstawowych działań województwa zaliczamy: edukacja publiczna w tym szkoły wyższe, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, drogi i transport, bezpieczeństwo publiczne.

Zakres działania samorządu woj. nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Jednym z ważnych zadań jest określenie strategii rozwoju województwa. Strategia woj. jest realizowana przez programy wojewódzkie. Sfera użyteczności publicznej może tworzyć sp. z o.o.; SA.; oraz przystępować do takich spółek. Zasady przystępowania i tworzenia spółek są zawarte w przepisach o gospodarce komunalnej. Zadania o charakterze użyteczności publicznej, są to zadania, których celem są bieżące i nie przerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Do takich usług należy np.: zaopatrzenie w wodę, utrzymanie czystości i porządku, utrzymanie urządzeń sanitarnych, transport zbiorowy, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną.

Organizacyjne więzi prawne w samorządzie terytorialnym

Najważniejszym organem w strukturze j.s.t. jest organ stanowiący i kontrolny w przypadku gminy - rada gminy, powiat - rada powiatu, woj. - sejmik; są to organy o zbliżonej strukturze i tworzą samorządowe jednostki organizacyjne powołują organy wewnętrzne w postaci komisji mogą być to komisje stałe oraz komisje doraźne, jednak obligatoryjną komisją która musi być powołana jest Komisja Rewizyjna. Rady i Sejmiki w sferze wewnętrznej powołuje przewodniczącego i jego zastępców, oraz w przypadku rady powiatu i sejmiku powołują zarząd. Za równo rada gminy, powiatu jak i sejmik woj. ustalają statuty danej jednostki samorządu terytorialnego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organu. Rada powiatu i sejmik województwa wybiera przewodniczącego zarządu - starostę lub marszałka, bezwzględną wielkością głosów ustawowego składu organu stanowiącego. Gmina - wójta, burmistrza lub prezydenta wybiera się w wyborach. Nałożono obowiązek wyboru zarządu w ciągu 6 miesięcy od dnia wyborów. Organ gdy nie wybierze zarządu w tym terminie 6 miesięcznym, następuje jego rozwiązanie.

Funkcjonowanie administracji samorządowej na szczeblu gminnym; organem, który pełni funkcje organu wykonawczego jest wójt. W przypadku j.s.t. dużo trudniejsze jest odwołanie wójta, ponieważ musi być przeprowadzone referendum. Jeżeli chodzi o zarząd powiatu czy woj. odwołanie następuje przez organ stanowiący. Pracami zarządu kieruje przewodniczący, który kieruje bieżącymi czynnościami i reprezentuje na zewnątrz, a w wyjątkowych sytuacjach może on wydawać decyzje należące do zarządu w/s dotyczących zagrożenia interesu publicznego. Czynności powzięte w tym trybie wymagają zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu. Zarząd powiatu - jest to organ wykonawczy, na czele którego stoi starosta, wicestarosta i członkowie zarządu. Członkostwo w zarządzie nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej z mandatem posła, senatora, członkostwach w organach samorządowych województwa. Kompetencje zarządu powiatu sprowadzają się do wykonywania uchwał rady, zwalniania i zatrudniania kierowników, z wyjątkiem kierownika powiatowych inspekcji służb i straży. Ponadto zarząd przygotowuje projekty uchwał rady. Starosta jest przewodniczącym organu kolegialnego a jednocześnie jest zwierzchnikiem powiatowych inspekcji służb i straży, w ramach zwierzchnictwa powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z woj., z wyjątkiem komendanta powiatowego policji, straży; zatwierdza programy ich działania uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu i w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek, oraz zaleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli. Inne zadania to kierowanie sprawami bieżącym, reprezentowanie powiatu na zewnątrz, kierowanie starostwem powiatowym. Do właściwości starosty przeszły zadania administracji rządowej. Starosta wykonuje swoje zadania przy pomocy starostwa , a struktura starostwa określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę na wniosek zarządu. Miasta na prawach powiatu - funkcję zarządu powiatu spełnia prezydent (organ wykonawczy). Funkcje starostwa powiatowego - tu spełnia je urząd miasta. Rada powołuje i odwołuje sekretarza i skarbnika powiatu, którzy mogą uczestniczyć w pracach zarządu, rady i komisji z głosem doradczym. Struktura organizacyjna województwa - zadania sejmiku woj. miały koncentrować się do rozwoju określonego regionu. Organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa składający się z marszałka i członków (do 5 osób). Do zadań zarządu należy: wykonywanie uchwał sejmu gospodarowanie mieniem województwa, wykonywaniem budżetu, przygotowywanie projektu strategii rozwoju woj., przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego, koordynowanie i kontrola działalności jednostek samorządowych, w tym powoływanie i odwoływanie kierowników, uchwalenie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Marszałek województwa - pełni podwójną rolę, jest przewodniczącym zarządu oraz posiada własne kompetencje, jako przewodniczący organizuje pracę zarządu, przewodniczy w posiedzeniach. Może też w przypadkach nie cierpiących zwłoki podjąć niezbędne czynności za zarząd, z tym że wymagają zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu. Marszałek jest upoważniony do wydawania oświadczeń w imieniu wojewody, ponadto na pozycję marszałka składa się to, że jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego. Jest zwierzchnikiem pracowników tegoż urzędu i kierowników wojewódzkich organów samorządowych. Ponadto działa jako samodzielny organ administracji ma prawo do wydawania decyzji w rozumieniu KPA i to w zakresie zadań własnych samorządu wojewódzkiego, jak i w sprawach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Współdziałanie j.s.t. zostało uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim.

Art. 10 ustawy o samorządzie gminnym sugeruje nam o możliwości współpracy gminy z innymi gminami, jeżeli zakres zadań przekracza jej możliwości. Podobne zasady obowiązują w współpracy na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego. Na samorząd województwa nałożono obowiązek współdziałania z regionami innych państw, organizacjami międzynarodowymi. Nakaz ten nie posiada skonkretyzowanych form działania, formy te zależą od możliwości województwa. Kontrola samorządu w aspekcie nadzoru nad j.s.t. w ustawie o samorządzie terytorialnym przyjęto jednolitość regulacji nadzoru systemu j.s.t. Nadzór nad działalnością komunalną zapewnia spójność terenowej administracji publicznej. W ustawie zawarto regulacje ściśle precyzujące stronę podmiotową więzi nadzorczych, także kryteria stosowanych środków nadzoru, określono środki nadzoru i procedury nadzorcze. System nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego - głównymi organami są PRM, Wojewoda, a w zakresie spraw budżetowych RIO (Regionalna Izba Obrachunkowa).

Kryteria nadzoru:

1. legalności - zgodności z prawem

2. kontrola w sprawie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej: celowość, rzetelność, gospodarność.

Podstawowe środki nadzoru

Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego. Rozstrzygnięcie nadzoru powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, oraz pouczenie o dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (wsa). Organ nadzoru może wstrzymać wykonanie uchwały po wszczęciu postępowania w/s nieważności. Innym środkiem nadzoru jest wstrzymanie wykonania uchwały i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda jako odpowiedzialny za wykonywanie zadań administracji rządowej, w ramach działań nadzorczych wskazuje zaistniałe uchybienia oraz termin załatwienia sprawy. Jeżeli uchwała organu samorządowego podjęta w wyniku ponownego głosowania przechodzi wówczas wojewoda może uchylić właściwego ministra.

System prawny nadzoru w jednostkach samorządu terytorialnego uzupełniają szczegółowe upoważnienia ustawowe co do uruchomienia sądowej kontroli legalności uchwał na wniosek osoby fizycznej lub prawnej.

Procedury w/s nadzoru są oparte na trzech głównych założeniach:

1. Rozstrzygnięcia nadzoru mogą być zaskarżane do wsa

2. Przyjęto takie rozwiązania, że organ orzeka w terminie do 30 dni od daty doręczenia uchwały, uchylenie rozstrzygnięcia nie może nastąpić po upływie roku od daty jego podjęcia , chyba że organ samorządu terytorialnego uchwali uchwałę w ciągu 7 dni na przedłużenie terminu 30 dni.

3. W sprawach nieuregulowanych w ustawie o samorządzie terytorialnym stosuje się przepisy KPA

Kontrola administracji

1. pojecie kontroli i nadzoru

W literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że kontrola to obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonywanych sprzecznościach. Istotą kontroli jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawienie spostrzeżeń organom kierującym działalnością administracji. Inaczej mówiąc kontrola polega na:

• ustaleniu istniejącego stanu faktycznego

• ustaleniu jak powinno być

• zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno.

Kontrola jest więc działaniem polegającym na badaniu (określeniu) istniejącego stanu rzeczy, zestawieniu faktów z tym, co być powinno i wyciagnięciu stąd wniosków. Kontrola określona bywa też za pomocą taki terminów jak: inspekcja; rewizja; wizytacja, lustracja.

Inspekcja - jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednia obserwację zachowania się badanej jednostki.

Lustracja - ma charakter inspekcji, jednak jest kontrolą skierowaną nie na zachowanie się podmiotu, lecz zwykle na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany.

Rewizja - łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów, instytucja ta jest wypierana przez instytucje audytu wewnętrznego.

Wizytacja - jest to kontrola mająca na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie.

Nadzór - jest pojęciem szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje zawsze kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowanie środków nadzorczych. O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania. Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego, ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru. Konsekwencją jest pociągniecie do odpowiedzialności za wyniki działalności podmiotów kontrolujących.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

Zakres przedmiotowy kontroli odnosi się do działalności podlegającej kontroli, natomiast zakres podmiotowy określa które organy jednostki organizacyjnej mogą być kontrolowane. Kryteria kontroli są następujące:

1. Legalność - oznacza ocenę z punktu widzenia zgodności z prawem, a zgodność z prawem obejmuje przestrzeganie, dostosowanie się i niesprzeczność z prawem ustrojowym z normami regulującymi sferę zadań i kompetencji podmiotów poddanych kontroli z prawem materialnym i prawem proceduralnym obowiązującymi procedurami prawnymi.

2. Celowość - zmierza do oceny działalności podmiotu kontrolowanego z punktu widzenia stopnia realizacji celów i zadań przed nimi postawionymi, przy czym uwzględnia się tutaj za równo cele ostateczne jak i cząstkowe określone procesie działania.

3. Gospodarność - dotyczy optymalnego wykorzystania środków finansowych i materialnych w trakcie prowadzenia działalności. Ocena z punktu widzenia gospodarności oznacza również ekonomikę działania rozumiana jako uzyskiwanie najlepszych efektów przy jak najmniejszych nakładach sił i środków.

4. Rzetelność - obejmuje ocenę działania pod kontem należytej staranności prowadzonej działalności, oznacza przestrzeganie istniejących standardów, parametrów i reguł działania.

Zadania kontroli administracji publicznej.

System kontroli - wszystkie instytucje kontroli w Polsce. Możemy mówić o spójnym systemie kontroli, wówczas gdy kontrolę wykonują organy niezawisłe od administracji. Instytucje kontrolne będące częścią systemu administracji, oraz kontrola społeczna na którą składa się kontrola wykonywana za pomocą skarg i wniosków oraz środków (niezależnych) masowego przekazu.

1. Kontrola niezawisła od administracji składa się z:

1. kontrola parlamentarna

2. kontrola NIK

3. Rzecznika Praw Obywatelskich

4. Generalnego Inspektora Danych Osobowych

5. Państwowy Inspektor Pracy

6. Kontrola sądowa wykonywana głównie przez wsa i NSA ale również sądu ubezpieczeń społecznych, sądu antymonopolowego, sądu powszechnego (w niektórych przypadkach), TK i TS.

2. Kontrola wewnątrz administracyjna:

1. Kontrola resortowa

2. Instancyjna

3. Międzyresortowa

4. Prokuratorska

5. RIO

47

---