NADZÓR REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ NAD DZIAŁALNOŚCIĄ GMINY

Spis treści:

Spis treści: 1

Wstęp 1

Geneza Regionalnych Izb Obrachunkowych 2

1. Charakterystyka aktów prawnych dotyczących RIO. 3

2. Poglądy w literaturze na działalność RIO. 6

3. RIO - instytucja, jako zorganizowany zespół ludzi. 7

Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych 9

1. Kompetencje w zakresie kontroli gospodarki komunalnej. 10

2. Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną. 12

3. Udzielanie informacji i organizowanie szkoleń w zakresie spraw budżetowych. 15

Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. 16

1. Kryteria nadzoru. 16

2. Środki nadzoru prewencyjnego i represyjnego. 18

3. Kompetencje RIO w zakresie badania projektów i uchwał budżetowych. 22

4. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze. 25

Planowane zmiany w organizacji Regionalnych Izb Obrachunkowych 27

Zakończenie 28

Źródła prawa: 29

Literatura: 30

Wstęp

W niniejszej pracy pragnę podjąć problem nadzoru Regionalnych Izb Obrachunkowych nad działalnością gminy, tzn. nad szeroko pojętą działalnością komunalną. Już na wstępie ważnym się stało rozgraniczenie działalności nadzorczej i kontrolnej izb obrachunkowych, a co za tym idzie określenie skutków tych działań względem gminy.

W rozdziale pierwszym prześledzę ewolucję, rozwój aktów prawnych dotyczących najpierw działalności nadzorczej jako takiej, tzn. gdy jeszcze nie istniały izby, a następnie wyklarowanej już tej funkcji Regionalnej Izby Obrachunkowej. W tym ujęciu chcę opisać Regionalną Izbę Obrachunkową, jako instytucję w sensie prawnym (w znaczeniu normatywnym), na którą składa się określony kompleks przepisów prawnych powiązanych ze sobą wspólnym celem i funkcjonujący jako pewna całość.

W tym rozdziale też, chciałabym przedstawić izby obrachunkowe, jako instytucję w znaczeniu prakseologicznym, tzn. jako zorganizowany zespół ludzi, który organizuje swe działanie w sposób ciągły i zorganizowany. Chciałabym w tym rozdziale przybliżyć sposób dokonywania rekrutacji pracowników regionalnych izb i wyklarować, jakie stawiane są przed nimi oczekiwania pod względem przygotowania zawodowego i życia prywatnego. Cel powstania Regionalnych Izb Obrachunkowych opisać chcę na zakończenie rozdziału pierwszego.

Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych chciałabym przybliżyć w rozdziale drugim. Zacznę od omówienia kompetencji w zakresie kontroli gospodarki komunalnej. Następnie w 2 pt. "Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną" przybliżę podstawowe terminy związane z działalnością komunalną oraz dokonam podziału na nadzór sprawowany według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Zakończyć ten rozdział chciałabym od opisania funkcji informatycznej oraz z zakresu organizacji szkoleń w sprawach dotyczących budżetu.

W rozdziale trzecim chciałabym przybliżyć nadzór realizowany przez RIO według kryteriów, jakimi się posługuje w postępowaniach nadzorczych, według tego, jakie posiada środki oddziaływania na organ nadzorowany (ujęte, jako środki prewencyjne i represyjne), oraz tego, jakie kompetencje posiada w zakresie opiniowania projektów budżetów przedkładanych przez gminę i w zakresie badania uchwał budżetowych, a także uchwał o udzieleniu lub nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Ten rozdział chciałabym zakończyć opisaniem drogi, w jakiej organ nadzorowany może się bronić przed niesłusznym, według niego, rozstrzygnięciem nadzorczym, tzn. skarga do sądu administracyjnego.

Pracę chciałabym zakończyć rozdziałem czwartym, w którym spróbuję opisać proponowane zmiany w prawie dotyczącym organu nadzorczego, jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa.

Rozdział I

Geneza Regionalnych Izb Obrachunkowych

Idea Regionalnych Izb Obrachunkowych zrodziła się z chwilą reaktywowania w 1989 r. samorządu terytorialnego w Rzeczpospolitej Polskiej. Regionalne Izby Obrachunkowe - dalej zwane RIO - miały się zająć nadzorem nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Z utworzeniem samorządu terytorialnego wiązano wielkie nadzieje. Tadeusz Mazowiecki w swoim expose w parlamencie mówił o tym we wrześniu 1989 roku w następujących słowach: "Z powstaniem samorządu wiążemy nadzieje na wyzwolenie ogromnej energii obywatelskiej, spętanej do niedawna poczuciem bezsilności wobec państwowej biurokracji i centralnych dyrektyw. Samodzielność decyzji, własny aparat administracyjny i własny majątek stworzą społecznościom lokalnym możliwość rozwoju".

Podstawowe założenia rekonstrukcji samorządu terytorialnego zostały wynegocjowane w marcu 1989 r. w toku obrad "okrągłego stołu", tzn. między przedstawicielami ówczesnej strony rządzącej i ówczesnej opozycji. Zaś w lipcu tegoż roku, na jednym z pierwszych posiedzeń nowo wybrany Senat skonkretyzował owe ustalenia:

1. samorządy terytorialne muszą być jednostkami odrębnymi od władzy państwowej;

2. samodzielność samorządu terytorialnego wymaga rekonstrukcji zlikwidowanej w 1950 r. własności komunalnej;

3. kontrola ze strony państwa ma dotyczyć tylko legalności działań (zgodności z prawem), a nie celowości;

4. samorządy podlegają ochronie sądowej;

5. samorządy terytorialne stopnia podstawowego mogą zrzeszać się w związki miast i gmin;

6. wybory do samorządów mają być w pełni wolne i demokratyczne.

Według art. 49 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej z dnia 22 marca 1990 r. podstawową jednostką podziału terytorialnego jest gmina i to nad nią sprawowany jest nadzór przez Regionalne Izby Obrachunkowe w zakresie spraw budżetowych.

1. Charakterystyka aktów prawnych dotyczących RIO.

Przywrócenie samorządu terytorialnego wymagało ogromnego wysiłku legislacyjnego, szeregu ekspertyz naukowych, zmian szeregu ustaw (w tym także Konstytucji), uchwalenia nowych ustaw i dokonania wielu innych czynności.

Zmiany legislacyjne rozpoczęto od uchwalenia w dniu 8 marca 1990 roku ustaw: o zmianie Konstytucji RP, o samorządzie terytorialnym, ordynacji wyborczej do rad gmin.

Udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy w państwie, gwarantowany w art. 5 pozostających w mocy przepisów Konstytucji RP, stanowi podstawę poddania działalności samorządu nadzorowi organów państwa. Sama Konstytucja nie określa: jakie podmioty i w jaki sposób mają to robić, a odsyła w tej kwestii - w art. 74 - do ustawy szczególnej.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. ustaliła zręby ustroju samorządu terytorialnego, a ordynacja wyborcza umożliwiła przeprowadzenie wyborów do rad gmin i tym samym rzeczywiste odrodzenie się idei samorządności w Polsce. Gminy otrzymały osobowość prawną i prawo wykonywania we własnym imieniu zadań publicznych. Ustawa ta zawiera postulatywne sformułowania dotyczące głównych zasad systemu finansowania gmin, co wymaga jednak precyzowania i konkretyzowania ich w innych pracach legislacyjnych, czyli ustawach.

Nie można też pominąć ustawy z 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, czy ustawy z 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zwaną potocznie ustawą "kompetencyjną". Ta ustawa właśnie dopełniała proces przygotowawczy wprowadzenia zarządu lokalnego na najniższym szczeblu. W wyniku tych zmian doszło do podziału wpływów administracji rządowej i samorządowej, a tym samym zakresu sprawowanego nad nimi nadzoru i kontroli.

Z ustaw wydanych już po przywróceniu samorządu terytorialnego - jak wspomniałam wcześniej, był to dzień wyborów do rad gmin - trzeba wspomnieć ustawę z 14 grudnia 1990 roku o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993, zastąpioną później ustawą z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. W wyniku tej nowelizacji zostały podwyższone do 5% udziały gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej mających siedzibę na terenie gminy. Złagodzeniu uległy ograniczenia przy zaciąganiu pożyczek i kredytów na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach. Na ostateczny kształt budżetów, po nowelizacji, miało także przejęcie przez gminy szkół podstawowych. Już w 1993 r. prowadziło je, jako zadania własne, 345 gmin.

Następną ważną ustawą jest Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 r., która w 39 artykułach mówi tylko o budżecie państwa, w 10 tylko o budżecie gminy, a 27 artykułów jest wspólnych. Ustawa ta nie jest zbyt bogata w unormowania konkretyzujące zapisy ustawy o samorządzie, ale niezmiernie istotne jest to, że potwierdza zaistnienie nowego systemu finansowego poprzez fakt wprowadzenia rozdzielności pomiędzy budżetem Państwa i budżetami gminy. Tę odrębność organizacyjno-prawną oraz finansową pogłębia wcześniej już wspomniana ustawa o finansowaniu gmin, która precyzuje źródła dochodów budżetowych, ale dochody podatkowe i z opłat traktuje łącznie. Ustala zasady subwencjonowania i dotowania gminy przez Państwo, oraz wskazuje możliwość pozyskiwania środków pieniężnych przez zaciągnięcie kredytu lub pożyczki.

Ustawa z 12 lutego 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych określa szczegółowo dochody własne gminy, tzn. podatek od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, opłata lokalna, targowa, miejscowa i administracyjna.

Na potwierdzenie nadzoru RIO nad samorządem, w postaci ustawy, czekały gminy aż trzy lata. Mowa tu jest o ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Przygotowania do wejścia tej ustawy w życie należy rozpatrywać w trzech płaszczyznach: legislacyjnej, organizacyjnej i finansowej.

By spełnić wymogi pierwszej płaszczyzny, zgodnie z ustawą o RIO, Prezes Rady Ministrów wydał trzy rozporządzenia będące aktami wykonawczymi do ustawy: z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu ich postępowania, w sprawie zasad wynagradzania pracowników RIO, w sprawie zasad ustalania ryczałtu, diet i zwrotu kosztów podróży nieetatowych członków kolegiów izb. W Urzędzie Rady Ministrów przygotowano ponadto materiały pomocnicze, przydatne w okresie tworzenia tej całkowicie nowej w naszych warunkach instytucji, np. ramowy regulamin izby, techniczne zasady organizacji izby.

W płaszczyźnie organizacyjnej trzeba było wykonać sporo zabiegów przygotowawczych. W ramach Biura do Spraw Administracji Publicznej kilku pracownikom powierzono obowiązki związane z zapewnieniem właściwych warunków funkcjonowania izb, np. zajmowanie się przekazywaniem informacji o przyjętych w ustawie budżetowej kwotach na finansowanie działalności izb, prowadzenie obsługi spraw kadrowych, opracowywanie projektów zbiorczych budżetów gmin. W sprawie zapewnienia lokali izbom i wyposażenia ich w podstawowe urządzenia, zwrócono się o pomoc do wojewodów.

Trzecią płaszczyzną, ale najważniejszą, jest płaszczyzna finansowa. Do projektu budżetu Państwa na 1993 rok została wprowadzona nowa 80 część pt. "Regionalne Izby Obrachunkowe".

Ustawa o RIO wypełniła zatem dyspozycję ustawy samorządowej.

Komunalna gospodarka finansowa gminy, a zarazem problem nadzoru nad nią, ulega ciągłym przekształceniom, czyli w sensie prawnym - nowelizacjom. Wynika to przede wszystkim z niedoskonałości części unormowań prawnych i ciągłej ewolucji gmin. Rokiem przełomowym był rok 1995, a to z tego względu, że znowelizowana została ustawa o finansowaniu gmin. Dwie podstawowe kwestie skłoniły rząd do przedstawienia owego projektu nowelizacji Sejmowi w dniu 15 września 1995 roku:

Po pierwsze, z dniem 1 stycznia 1996 roku gminy przejąć miały, jako obligatoryjne zadania własne, prowadzenie szkół podstawowych i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Do końca 1995 r. tylko 716 gmin skorzystało z możliwości przejęcia szkół podstawowych jako zadania własnego. Przejęcie tego zadania przez wszystkie gminy obliguje Państwo do wyposażenia ich, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, w konieczne środki finansowe na realizację tych zadań, w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub zwiększenia subwencji. Zabezpieczenia gmin w konieczne środki pieniężne ustawodawca dokonał w formie zwiększenia wysokości subwencji. Łączna kwota subwencji ogólnej dla gmin, zgodnie z art. 12 ustawy, ustalona została jako suma nie mniejsza niż 7,5 % planowanych dochodów budżetu państwa oraz kwot wpłat gmin, ustalonych w ustawie.

Po drugie, w świetle art. 27 dotychczas obowiązującej ustawy, od 1 stycznia 1996 r. powinna być dokonana zmiana sposobu ustalania udziałów gmin w dochodach państwa z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, gdyż zawarte w ustawie sposoby wyliczeń nie były stosowane od początku jej obowiązywania. Inne zmiany w ustawie wprowadziły do niej trochę porządku, np. ustalono nowe brzmienie art. 24, precyzujące dopuszczalny limit zadłużenia gmin w konkretnym roku budżetowym.

Nowelizacjom została poddana także ustawa o RIO, a związane te zmiany były z reformą administracji publicznej. I tak, na przykład w art. 2 ust. 2 Prezes Rady Ministrów może rozwiązać kolegium izby w razie powtarzającego się naruszenia prawa, ale - to wprowadziła nowelizacja - na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Poszerzono także właściwość wydawania opinii składów orzekających przez zmianę artykułu 19.

Ważnym krokiem w rozwoju samorządności w Polsce była ratyfikacja w 1994 r. Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Postanowienia Karty mają dość elastyczny charakter, a spowodowane to zostało tym, by kraje Europy mogły ją przyjąć bez dokonywania większych zmian w swoim ustawodawstwie. Polska przyjęła Kartę w całości, co zrobiły tylko nieliczne państwa europejskie. Karta stała się dla młodego samorządu polskiego solidnym oparciem i wzorcem dla dokonywania ciągłych zmian. Do podstawowych zasad Karty należy m.in.: ustawowy charakter regulacji dotyczących samorządu terytorialnego, ustawowo określony zakres kompetencji samorządów, ochrona sądowa powinna być gwarancją swobodnego wykonywania uprawnień samorządu, nadzór nad działalnością samorządu powinien obejmować przede wszystkim jej zgodność z prawem, a jedynie w zakresie zadań zleconych może obejmować także kontrolę jej celowości. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stawia także wymóg zachowania proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu nadzoru a znaczeniem przedmiotu ochrony. Ustawodawstwo polskie czyni zadość tym wymogom, co wyłania się jasno z wcześniej już omówionych przeze mnie aktów prawnych. Przypomnę więc Konstytucję (zob. art. 74) regulującą kwestię nadzoru nad samorządem, a znajdującą konkretyzację w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym (zob. rozdz. 10 ustawy), ustawowo określonymi podmiotami nadzorującymi (prezes RM, wojewodowie i RIO) i kryteriami nadzoru (legalności w sprawach własnych oraz celowości, gospodarności i rzetelności w sprawach zleconych), a także wyraźnie określonymi środkami nadzoru i warunkami ich stosowania (zob. art. 61-67 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Zgodzę się więc ze Zbigniewem Leońskim i Zygmuntem Niewiadomskim, że polski model nadzoru nad samorządem terytorialnym jest w pełni zgodny z przyjętymi przez Polskę standardami europejskimi, wyrażonymi w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

2. Poglądy w literaturze na działalność RIO.

W krajach zachodnich obowiązują różne koncepcje i formy organizacyjne nadzoru nad gospodarką finansową samorządów. Ponieważ polski system nadzoru przede wszystkim oparty jest na wzorze francuskim, chciałabym przybliżyć właśnie ten system.

Izba Obrachunkowa jest we Francji naczelną instytucją w zakresie kontroli i nadzoru finansów publicznych i ma, w tym przedmiocie, długie tradycje. Niekiedy wywodzi się jej powstanie jeszcze z działania XIV-wiecznych izb obrachunkowych, w okresie panowania Filipa V. Izby te zostały zlikwidowane w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej w 1789 r. Do idei powołania Izby powrócono znacznie później, bo dopiero na początku XIX wieku. Za datę jej ponownego powstania, uznać można dzień uchwalenia ustawy z 16 września 1807 roku o powołaniu Izby Obrachunkowej łącznej - jednej dla całego kraju. Od 2 marca 1982 r. (po wielu zmianach) we Francji istnieją 24 Izby - 21 na kontynencie i 3 na obszarze terytoriów zamorskich (Korsyka, wyspa Rennion, Gwadelupa-Martynika). Powołanie ich nastąpiło z konieczności, ponieważ rozszerzono uprawnienia i autonomię jednostek lokalnych. Zwiększając samodzielność tych jednostek musiano jednocześnie pogłębić dotychczasowe formy kontroli i nadzoru gospodarki lokalnej.

Izba francuska jest instytucją wyodrębnioną, wzorowaną na organizacji sądownictwa. Kieruje nią pierwszy prezes. W jej skład wchodzą niezawiśli sędziowie, którzy są rekrutowani spośród wysoko wykwalifikowanych osób i w żaden sposób nie podlegają administracji rządowej, wyposażeni są też w immunitet sędziowski. Nie mogą też podejmować żadnej innej pracy, nawet o charakterze naukowym. Sędziowie wydają wyroki, które polegają kontroli Rady Stanu w trybie postępowania kasacyjnego. Bardzo istotne jest to, że sędziowie nie mogą wstrzymać się od głosu, muszą zagłosować "za" lub "przeciw".

Izba podzielona jest na siedem wydziałów, w zależności od rodzaju spraw, którymi się ona zajmuje. Każdy wydział może być też podzielony na sekcje o bardziej szczegółowym charakterze i zakresie działania.

Podstawę kompetencji Izby Obrachunkowej we Francji stanowi art. 47 Konstytucji, który mówi, iż Izba Obrachunkowa ma obowiązek wspomagania parlamentu i rządu w zakresie kontroli realizacji spraw finansowych. Z tych uprawnień płyną zadania dwojakiego rodzaju. Pierwsze to obligatoryjne (obowiązkowe), a są to m.in.: kontrola wykonania budżetu gminnego, kontrola działalności finansowej organizacji publicznych, w tym też pozabudżetowych. Druga grupa to zadania fakultatywne, zlecane doraźnie przez różne organy lub podejmowane z własnej inicjatywy, np. kontrola działalności jednostek o kapitałach mieszanych, w tym różnego rodzaju spółek, w których większość kapitału należy do państwa. Izby osądzają rachunki księgowych gminy i księgowych publicznych, np. szpitala. Księgowi ci składają do RIO roczne sprawozdanie wraz z kompletem rachunków (oryginałów), które są sprawdzane pod względem rachunkowym i merytorycznym. Każdy dokument księgowy ma dołączone dodatkowe dokumenty uzasadniające dokonany wydatek. To Prezes RIO wyznacza sędziego sprawozdawcę, który ma zbadać i osądzić daną gminę.

Doświadczenia kilkunastu lat działalności izb obrachunkowych we Francji wskazują, że spełniają one istotną rolę. Dzięki swojej niezależności i fachowości, izby przyjęły na siebie rolę mediatora i rozjemcy w konfliktach oraz sporach w sprawach finansowych między państwem a związkami lokalnymi, w które wcześniej z racji nadzoru był uwikłany przedstawiciel państwa - prefekt.

U podstaw powołania w Polsce Regionalnych Izb Obrachunkowych niewątpliwie legła potrzeba stworzenia profesjonalnego aparatu kontroli gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, co zaczerpnięto właśnie z organizacji izb we Francji. Szkoda, że polscy twórcy RIO nie byli konsekwentni i mimo, że wzór zaczerpnęli dobry, to jednak obecnie działalność izb polskich i francuskich bardzo się od siebie różni. RIO we Francji stanowi wygodny bufor dla państwa, a jednocześnie dzięki spełnianiu swoich funkcji nadzorczych i kontrolnych nad gospodarką finansową gmin, dają społeczności lokalnej pełen obraz gospodarowania środkami publicznymi przez radę (organ stanowiący) i mera (organ wykonawczy). Zastanawiam się w związku z tym, kiedy polska izba znajdzie swoje miejsce w hierarchii władzy i jakie będzie jej ostateczne oblicze?

3. RIO - instytucja, jako zorganizowany zespół ludzi.

W tym paragrafie chciałabym przybliżyć izbę z bardziej ludzkiego punktu widzenia, tzn. przedstawić instytucję tą, jako ludzi ją kreujących, od których zależy prawdziwy obraz i organizacja każdej (a jest ich w Polsce przecież 17) Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Tworząc w 1992 roku izby obrachunkowe, polscy ustawodawcy niestety zapomnieli o stworzeniu ramowych zasad rekrutacji pracowników do tej instytucji. Ustawa o RIO w sposób lakoniczny o tym wspomina, np. w art. 15 ust. 4 "Członkami kolegium mogą być tylko osoby wykazujące się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi i cieszące się nienaganną opinią". Ustawa nie precyzuje, co rozumie pod stwierdzeniem odpowiednie kwalifikacje zawodowe lub kto ma wystawiać tą nienaganną opinię. Nie ma też kompleksowego uregulowania, pod które podlegaliby wszyscy pracownicy RIO.

Zasadą jest, że izba działa przez swoje organy, którymi są: kolegium RIO i komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, dlatego ważne jest określenie, jakie wymogi musi spełnić osoba ubiegająca się o stanowisko, czy w kolegium, czy w komisji. Ustawodawca wymienia także - jako organ izby - Prezesa RIO, którego powołuje i odwołuje Prezes R.M. po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików samorządowych, co wskazuje na duże znaczenie tej funkcji. W ustawie zostały wymienione jego kompetencje samoistne, m.in. reprezentowanie izby na zewnątrz, kierowanie jej działalnością, mianowanie inspektorów, wnioskowanie do Prezesa R.M. o powoływanie i odwoływanie zastępcy Prezesa izby, powoływanie i odwoływanie rzecznika dyscypliny budżetowej, wg art. 17 ust 1 przysługuje mu także w tym zakresie kompetencja generalna i domniemanie właściwości. Jak widać Prezes pracuje na dość eksponowanym stanowisku, dlatego niezrozumiały jest dla mnie brak wymogów, takich jak: doświadczenie w pracy na kierowniczym stanowisku, wysokie kwalifikacje zawodowe, które byłyby zawarte w ustawie o RIO.

Na samym początku, kiedy powstawały izby, dano Prezesom RIO dużą swobodę w kwestii zatrudniania pracowników, może już czas najwyższy, by na podstawie praktyki ująć to zagadnienie w ustawowe ramy. Prezesi izb, zatrudniając pracowników posługiwali się i nadal się posługują doświadczeniem życiowym, co niekiedy się nie sprawdza. Oczywiście na stanowisko Prezesa RIO powoływano osoby kreatywne, które znały wcześniej środowisko specjalistów, którym mogli zaproponować pracę w izbie. Mam na myśli tu osoby zatrudnione w administracji rządowej i samorządowej, aparacie kontrolnym i skarbowym, radców prawnych i naukowców. Pierwsi Prezesi (większość pozostała na tych stanowiskach) musieli wykazać się nie tylko wiedzą merytoryczną, ale przede wszystkim sprawnością organizacyjną przy tworzeniu nowej instytucji. Prezes powinien posiadać zdolność bycia "osobą publiczną", ale zarazem winien umieć pełnić funkcję kierowniczą. Oczywistym faktem jest także to, że nie tylko prezesi, ale także inspektorzy i kolegianci izby winni być ludźmi wykształconymi, odpowiedzialnymi, rzetelnymi i uczciwymi.

Trochę szkoda, że w tym przypadku nie posłużono się także wzorem francuskim. Tam rekrutacja zawodowa dokonuje się spośród osób wysoko wykwalifikowanych, w drodze selekcji zawodowej (wystarczy wspomnieć, że na 400 etatów około 100 jest wolnych). Pracownicy izby to osoby, które ukończyły studia wyższe na różnych uczelniach (ten wymóg w Polsce spełnić muszą prezesi, inspektorzy i kolegianci), w tym promowana jest wyższa uczelnia we Francji o nazwie: Narodowa Szkoła Administracji, w skrócie ENA. Osoby powoływane to najczęściej prawnicy, ekonomiści lub finansiści. Można też spotkać, choć rzadziej, specjalistów z wyższych szkół politechnicznych, handlowych i naukowców. U nas niestety jest wręcz odwrotnie, częściej spotykamy specjalistów z danych dziedzin, niż osoby z szeroką wiedzą ogólną, które szybko mogą się przekwalifikować.

Sędziowie izb francuskich nie mogą też podejmować żadnej innej pracy, nawet o charakterze naukowym. Do polskich inspektorów kontroli, kolegiantów i prezesów stosuje się zaś przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ważne jest jednak to, że prezesi RIO w Polsce zaczynali od przysłowiowego "zera". Dobierali pracowników wykonujących wcześniej różne profesje, którzy obecnie, działając na podstawie prób i błędów, stali się specjalistami w swoich dziedzinach. A na nowe wyszkolone kadry, będą musieli, niestety, jeszcze trochę poczekać.

Rozdział II

Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych

Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 86 wymienia organy sprawujące nadzór nad samorządem, a są to: Prezes Rady Ministrów (m.in. jest to organ nadzoru nad działalnością sejmiku samorządowego i jego organami) i wojewoda - sprawujący nadzór ogólny, oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w zakresie spraw budżetowych.

Wykonywanie kompetencji nadzorczych przez wojewodów nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przez Prezesa R.M. w ramach sprawowanego przez niego nadzoru nad wojewodami (oczywiście oceny, której bezpośrednim następstwem są działania nadzorcze). W praktyce zadania Prezesa R.M. wobec samorządu terytorialnego wykraczają poza kompetencje z zakresu nadzoru i innych uprawnień władczych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Prezes R.M. wykonuje również funkcje o charakterze instruktażowym i doradczym, co miało duże znaczenie w okresie powstania samorządu terytorialnego.

Określone uprawnienia nadzorcze posiada również Sejm i sejmik samorządowy (art. 96 i art. 45 u.s.t.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami. Tak więc, gdy organ gminy podejmie uchwałę w sprawach finansowych, można ją zakwestionować tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa - ustawą o samorządzie terytorialnym lub przepisami szczególnymi.

Na gruncie teorii prawa administracyjnego kontrola i nadzór występują jako dwie samoistne, odrębne funkcje, nie mogące być ze sobą utożsamiane, chociaż mogą być ze sobą ściśle powiązane zwłaszcza wówczas, gdy ten sam podmiot został upoważniony do kontroli i nadzoru. Z takim rozwiązaniem mamy do czynienia w ustawie o izbach obrachunkowych, gdzie ustawodawca świadomie rozgraniczył sferę kontrolnych i nadzorczych uprawnień izb oraz zróżnicował zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli i nadzoru.

Zadania, które mają być realizowane przez RIO zostały określone przede wszystkim w ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym i ustawie z 7 października 1992 roku o Regionalnych Izbach Obrachunkowych.

Ustawa o samorządzie terytorialnym (a konkretnie art. 62 i art. 86 tej ustawy) jest aktem o charakterze ustrojowym, sytuującym izby jako organy nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych i kontroli gospodarki finansowej gmin. Sprecyzowanie ogólnych postanowień tego aktu zawarte jest w ustawie o regionalnych izbach w art. 1. Zgodnie z nim RIO powołano do kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych, sprawują one nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, a także prowadzą w tym zakresie działalność informacyjną i szkoleniową. Na podstawie dalszych postanowień ustawy o izbach, do zadań RIO należy zaliczyć: wydawanie opinii w sprawach wymienionych w art. 13 ustawy, rozpatrywanie spraw dotyczących "wymuszonych" kontrasygnat skarbnika gminy, orzekanie w pierwszej instancji w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej.

1. Kompetencje w zakresie kontroli gospodarki komunalnej.

Jedną z kompetencji, które przyznano izbom jest właśnie możliwość kontrolowania działalności komunalnej. Wspominam o tej funkcji RIO po to, by uwypuklić i wyodrębnić inne funkcje nadzorcze izb, m.in. funkcję nadzorczą.

Kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządowych sprawują izby obrachunkowe zgodnie z art. 62 ustawy o samorządzie terytorialnym. Organizację i zakres kontroli zakreśliła ustawa o RIO. Już w artykule pierwszym tej ustawy mowa jest o tym, że izby powołane zostały do kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. W art. 5 dodano zaś, że kontrola ta przeprowadzana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontroli podlegają także inne nie wymienione wyżej podmioty w zakresie wykorzystywania dotacji z budżetu gminy. Kontrola gospodarki finansowej w zakresie zadań administracji rządowej, które zostały zlecone gminom dokonywana jest także oprócz zgodności z prawem, na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.

Ale czym jest sama kontrola ? Najogólniej: kontrola to działanie, które polega na zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, porównaniu stanu stwierdzonego z zakładanym, stanem jaki przewidują odpowiednie normy postępowania i ustalenie rozbieżności między nimi. Organ kontrolujący nie ma zazwyczaj możliwości wpływania na działalność organów kontrolowanych, co najwyżej może wydawać pewne zalecenia, zwane inaczej zaleceniami pokontrolnymi. Kontrola w odróżnieniu do nadzoru jest zjawiskiem o charakterze doraźnym.

Kontrolę finansową sprawują inspektorzy RIO. Inspektorem może zostać tylko osoba wykazująca się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi i ciesząca się nienaganną opinią. Nie może przecież kontrolować sfery działań budowlanych gminy specjalista od prowadzenia ewidencji księgowej.

Inspektorzy w czasie wykonywania kontroli i w związku z wykonywaną kontrolą mają prawo: żądać niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów. Inspektor z przeprowadzonej kontroli sporządza protokół, który podpisuje oprócz niego kierownik kontrolowanej jednostki i skarbnik. Następnie izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości oraz osoby za to odpowiedzialne. Jednostka kontrolowana ma 30 dni na usunięcie nieprawidłowości lub zawiadomienie izby dlaczego tego nie zrobiła.

Działalność kontrolna izb sprowadza się do kontroli: kompleksowych, problemowych, doraźnych i sprawdzających.

Częstotliwość przeprowadzania kontroli kompleksowych gospodarki finansowej gminy została określona w ustawie o RIO, która zobowiązuje izby do ich podjęcia co najmniej raz na cztery lata. Właśnie te kontrole ujawniają najwięcej nieprawidłowości i naruszeń przepisów prawnych. Nieprawidłowości wykazane w toku tych kontroli występują w poszczególnych obszarach badanych przez inspektorów, a są to m.in.: planowanie i uchwalanie budżetu oraz dokonywanie zmian, realizacja dochodów, realizacja wydatków, inwestycje i remonty, gospodarka mieniem komunalnym, gospodarka pozabudżetowa, rachunkowość i sprawozdawczość.

Przeprowadzane przez izby kontrole problemowe uwzględniają następujące działania gmin: prawidłowość realizacji budżetu, gospodarowanie majątkiem komunalnym, finansowanie zadań inwestycyjnych, rozliczanie otrzymanych z budżetu państwa dotacji, ustalanie stawek podatkowych oraz pobór podatków i opłat lokalnych, zaciąganie kredytów i pożyczek przez gminy oraz udzielanie poręczeń, itp.

Kontrole doraźne wykonywane są w związku z bieżącą sygnalizacją o zaistniałych już nieprawidłowościach. Przeważnie są to wnioski radnych, prokuratury, wojewodów, Ministerstwa Finansów, a dotyczą m.in.: przeprowadzania kontroli rzetelności sporządzania przez służby finansowe gmin kwartalnych sprawozdań z wykonywania budżetu, zbycia przez zarząd gminy nieruchomości, prawidłowego wykorzystania środków na utrzymanie straży miejskiej, kwot wydatkowanych na zatrudnienie bezrobotnych do prac interwencyjnych i publicznych.

Podczas kontroli sprawdzających, zarządzanych przez Prezesa RIO, inspektorzy badają wykonanie zaleceń pokontrolnych. Należy jednak pamiętać, że izba nie jest w stanie wykonywać wszystkich kontroli doraźnych czy sprawdzających, a uzależnione to jest od uchwalonych wcześniej przez kolegium izby planów kontroli. Plany te dostosowane są do możliwości kadrowych RIO, ale na plan mają także wpływ uzyskiwane przez izby informacje o występujących w gminach nieprawidłowościach.

W trakcie działań kontrolnych inspektorzy często instruują pracowników samorządowych, jak w praktyce prawidłowo stosować przepisy z zakresu prawa finansowego. W wyniku prowadzonego instruktażu, w wielu przypadkach wskazane uchybienia są usunięte jeszcze przed zakończeniem prowadzonej kontroli.

2. Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną.

Następną kompetencją przyznaną ustawowo RIO jest sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną.

Nadzór to prawo organu nadzorującego do dokonywania ocen jednostek nadzorowanych. Organ nadzoru może bezpośrednio wpływać na postępowanie organu nadzorowanego, może wydawać też wiążące dyrektywy o zmianie kierunku działania. Organ nadzoru nie tylko spostrzega i ocenia, ale również współadministruje, tzn. odpowiada za wynik działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi. Nadzór jest właściwością organu nadrzędnego do wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego.

Nadzór zawsze obejmuje kontrolę, ale kontrola nie zawsze musi się łączyć z kompetencją nadzorczą. Nadzór zawsze jest zjawiskiem o charakterze ciągłym. Zadaniem nadzoru jest zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w granicach prawa. Nadzór scala w ramach całego systemu aparatu państwowego podmioty administracji publicznej, tutaj: gminę i Regionalną Izbę Obrachunkową.

Nadzór izb obrachunkowych można rozdzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, niestety przepisy w tym względzie nie są precyzyjne, a pojęcia w nich użyte są nieostre.

Według ustawy o izbach, przedmiotem nadzoru RIO jest działalność komunalna w zakresie spraw budżetowych. Izby realizują ten nadzór badając uchwały budżetowe rad gmin i uchwały rad gmin o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Uważam, że warto w tym miejscu przybliżyć co oznacza termin uchwała budżetowa, ponieważ często rozumiany on jest zbyt szeroko. Uchwały budżetowe to uchwały dotyczące uchwalenia budżetu i dokonujące w nim zmian. A budżet to "zestawienie, plan przewidzianych na przyszły okres dochodów i wydatków, ogół dochodów i wydatków, możliwości wydatkowania". Budżet gminy to "zestawienie planowanych dochodów i wydatków gminy", zatwierdzone przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Tymczasem wiele osób czytających ustawę o RIO uważa, że uchwały budżetowe to także na przykład uchwały rad gminy w sprawach podatków i opłat lokalnych, a więc RIO powinny badać je pod względem zgodności z prawem. Jednak izby nie mają takich uprawnień (kompetencji), a ma je wojewoda, gdyż nie są to uchwały budżetowe w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o RIO. Są one przepisami gminnymi, wydawanymi w trybie i na zasadzie art. 40-42 u.s.t. i jako takie podlegają właśnie kontroli pod względem zgodności z prawem przez wojewodę, a nie przez RIO.

Do czasu powołania RIO nadzór ten (wraz z nadzorem ogólnym nad działalnością komunalną) sprawowany był przez jeden organ - wojewodę, dlatego nie było potrzeby rozgraniczenia form nadzoru. Na początku działalności większość izb ograniczała swój nadzór wyłącznie do uchwał budżetowych i uchwał zmieniających budżet, pozostawiając w nadzorze ogólnym wojewody tzw. uchwały okołobudżetowe, czyli te uchwały rad gmin, które pośrednio lub bezpośrednio były związane z budżetem gminy, ale jako takimi uchwałami budżetowymi nie były.

Nie ma wątpliwości co do kompetencji nadzorczych izb dotyczących uchwał w sprawie budżetu gminy, jego zmian i w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, ponieważ zostały one wymienione wprost w ustawie o RIO w art. 11. Poglądy izb na ich właściwość w innych sprawach są różne. Jedne uważają, że do ich spraw należą sprawy udzielania przez gminy pożyczek, poręczeń majątkowych oraz powoływania i likwidowania jednostek organizacyjnych powiązanych z budżetem gminy. Inne uważają zaś (a jest ich większość), że do ich właściwości rzeczowej należą sprawy upoważnienia zarządu gminy do dokonywania zmian w budżecie oraz dysponowania rezerwami, ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek krótkoterminowych, określenia wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania, emitowania obligacji oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd.

Wskazuje się w praktyce, iż przesłanką do rozszerzenia zakresu spraw badanych przez RIO jest odpowiedź na pytanie: czy i w jakim stopniu decyzje podejmowane w uchwale rady gminy mają bezpośredni wpływ na kształt budżetu.

I tak, np. RIO w Olsztynie bada uchwały budżetowe zasadnicze i zmieniające budżet. Według statystyki prowadzonej w izbie z roku na rok wzrasta liczba badanych uchwał (w 1995 r. nastąpił wzrost o 9%), a zarazem zmniejsza się liczba uchwał wadliwych (w 1994 r. uchwał wadliwych było 23,4%, a w 1995 r. spadła ich liczba do 4,5%). Najczęściej popełniane błędy i nieprawidłowości stwierdzone w uchwałach polegały głównie na: niewłaściwym ujęciu kwot na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, niezaplanowaniu wydatków na dodatki mieszkaniowe, niewłaściwej lub niepełnej podstawie prawnej, nieprawidłowym stosowaniu klasyfikacji budżetowej, niewłaściwym zapisie dotyczącym upoważnienia zarządu do zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych.

Zakres podmiotowy nadzoru Regionalnych Izb Obrachunkowych obejmuje problem: kto dokonuje nadzoru i które organy oraz jednostki mu podlegają.

Organami izby obrachunkowej są: kolegium izby i komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. W skład kolegium izby wchodzi Prezes RIO oraz członkowie powoływani w równych częściach przez Prezesa Rady Ministrów i właściwe sejmiki samorządowe. Powstaje przy tym swoisty układ przesądzający o charakterze tego organu. To właśnie kolegia stają się w praktyce rozjemcą sprzecznych interesów rządowych i samorządowych, co oznacza, że są one władne wyszukiwać właściwe proporcje między prawnymi racjami z pozycji państwa a samorządnie podejmowaną działalnością w skali lokalnej.

Zakres podmiotowy nadzoru został ustalony dość szeroko i obejmuje on liczny krąg podmiotów samorządowych, a określa go art. 1 ustawy o RIO. Tymi podmiotami będą więc: gminy, związki międzygminne (komunalne), inne komunalne osoby prawne, sejmiki samorządowe i inne podmioty w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy, które chciałabym pokrótce omówić.

Gmina jest to terytorialny związek samorządowy należący do kategorii związków publicznoprawnych. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Jako podstawowy szczebel władzy samorządowej wykonuje ona zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co uwarunkowane jest posiadaniem osobowości prawnej. Gmina posiada własne mienie nazywane mieniem komunalnym i samodzielnie tworzy swój budżet.

Ustawa o samorządzie terytorialnym, jako komunalne osoby prawne wymienia - obok gminy - związki i porozumienia gminne (komunalne). Związki komunalne w istocie swej przypominają związki celowe samorządu, gdyż są tworzone do realizacji określonego wspólnego zadania publicznego. Gminy mogą także zawierać porozumienia komunalne w celu powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Różnica między związkami a porozumieniami gminnymi sprowadza się do tego, iż związki komunalne uzyskują osobowość prawną (stają się nowymi podmiotami, które podlegają nadzorowi RIO), a w porozumieniu zaś chodzi o przejęcie przez jedną z gmin określonych praw i obowiązków innych gmin, wykonywanych przez organy gminy przejmującej zadania, ale na koszt gminy lub gmin przekazujących.

Ustawodawca wspomina także o innych komunalnych osobach prawnych w ustawie o samorządowej, np. "inne komunalne osoby prawne (podobnie jak gminy) nie mogą prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej", "mienie innych komunalnych osób prawnych jest mieniem komunalnym", "gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych" i odwrotnie, nigdzie ich nie definiując. Można jednak stwierdzić, że pojęcie "inne komunalne osoby prawne" obejmuje wszystkie osoby prawne, które realizują zadania w zakresie użyteczności publicznej i są podmiotem mienia komunalnego, np.:

- przedsiębiorstwa komunalne, tj. przedsiębiorstwa państwowe, przekształcone w przedsiębiorstwa komunalne na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z 10 maja 1990 roku;

- stowarzyszenia gmin, które działają na podstawie art. 84 ustawy o samorządzie terytorialnym;

- przedsiębiorstwa komunalne, utworzone przez gminę na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządowej;

- jednoosobowe spółki gminy, utworzone na podstawie kodeksu handlowego,

- fundacje, których fundatorem jest gmina, a celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców.

Regionalna Izba Obrachunkowa nadzoruje także działalność sejmiku samorządowego, który jest wspólną reprezentacją gmin z obszaru województwa. Sejmik składa się z delegatów wybieranych przez rady poszczególnych gmin. Podstawowym celem sejmiku jest przedstawianie i obrona interesów wszystkich gmin, w szczególności wobec administracji rządowej. Dokonuje on też oceny działalności gmin i instytucji komunalnych. Ma za zadanie także upowszechniać doświadczenia samorządowe i propagować dokonania samorządowe za pośrednictwem różnych środków masowego przekazu.

3. Udzielanie informacji i organizowanie szkoleń w zakresie spraw budżetowych.

Ustawa o RIO w art. 1 ust. 3 zobowiązuje izby do prowadzenia działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie spraw budżetowych. Sprawy budżetowe zaś to sprawy, które są zawarte w uchwałach budżetowych rad gmin oraz w uchwałach rad gmin o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.

Działalność ta realizowana jest w różnorodnych formach, w postaci szkoleń, narad, seminariów, wydawania publikacji informacyjnych i instruktażowych oraz bieżących konsultacji i doradztwa z zakresu prawidłowego stosowania przepisów prawa finansowego.

Wiele izb obrachunkowych wydaje regularnie biuletyny informacyjne, na łamach których przedstawiciele gmin mogą zaprezentować swoje osiągnięcia i wymienić doświadczenia związane z zarządzaniem finansami gminy. Wydawnictwa izb przekazywane są gminom, sejmikom samorządowym, związkom międzygminnym, organom administracji rządowej, szkołom wyższym i izbom skarbowym.

Na prowadzonych przez izby szkoleniach upowszechniane są informacje o błędach i uchybieniach stwierdzanych podczas kontroli, co w efekcie umożliwia doskonalenie wiedzy pracowników samorządowych i eliminowanie uchybień w dalszej pracy. Często zdarza się też, że gminy same zgłaszają tematy do planowanych szkoleń, np. problemy dotyczące ustawy o zamówieniach publicznych, zmian w prawie budżetowym czy w ustawie o finansowaniu gmin.

Szkolenia prowadzone przez izby odbywają się przede wszystkim w oparciu o własnych fachowców, ale z wykorzystaniem pracowników naukowych oraz we współpracy z instytucjami specjalizującymi się w szkoleniach samorządowych.

By izby sprawnie realizowały tą funkcję, wyodrębniono wydział informacji, analiz i szkoleń, w skrócie WIAS. W tym wydziale zatrudnieni są pracownicy merytoryczni, odpowiedzialni za realizację określonych zadań. Pracami wydziału kieruje naczelnik. WIAS zajmuje się m.in. badaniem sprawozdań statystycznych gmin, przygotowywaniem i przeprowadzaniem szkoleń dla urzędników samorządowych i radnych w zakresie spraw budżetowych i gospodarki finansowej, prowadzeniem działalności informacyjnej.

Działalność informacyjna i szkoleniowa RIO ma na celu usprawnienie i doskonalenie działania podmiotów samorządowych w zakresie spraw budżetowych. Nie można więc oczekiwać, tak jak to sądzą niektórzy, że RIO będzie wszechstronnym doradcą i adwokatem we wszystkich sprawach podmiotów samorządowych, znajdujących się na obszarze jej działania. Istnieje przecież ustawowo ustalony, celowy "podział pracy" między różne organy państwowe i samorządowe, związany z ich specjalizacją i kompetencją - RIO więc nie może spełniać innych oczekiwań. Jej zadania i kompetencje określa ustawa i może działać jedynie w ramach swych kompetencji.

Rozdział III

Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

1. Kryteria nadzoru.

Nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych nie został wprowadzony przez ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych, lecz przeniesiony został z ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy zawarte w rozdziale 10 ustawy samorządowej stosunkowo wąsko ujmują zagadnienie nadzoru nad samorządem terytorialnym, ponieważ ograniczyły się tylko do normowania nadzoru ze strony organów państwowych. A przecież nadzór nad samorządem sprawują także organy samorządowe, np. sejmiki samorządowe.

Ustawa samorządowa wyodrębniła wyraźnie nadzór dotyczący sfery działalności samorządowej, tzn. realizacji zadań własnych gminy, oraz nadzór dotyczący realizacji przez samorząd zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Podstawową zasadą nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie zadań własnych gminy jest ocena podmiotu nadzorowanego z punktu widzenia legalności jego działania z prawem, tzn. zgodności działań z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 85 ust. 1 ustawy samorządowej). W tym ujęciu podkreślono, że organy administracji rządowej nie powinny wkraczać w trybie nadzoru w granice zakreślające samorządność i samodzielność gminy.

Od zasady, iż nadzór ma być realizowany według kryterium legalności ustawodawca odstępuje w art. 97 ust. 1, w którym jest mowa o ingerencji nadzorczej "w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy".

W sprawach własnych gminy kryterium zgodności z prawem należy rozumieć ściślej, jako związanie z aktami o randze ustawowej (a więc z ustawami oraz aktami wykonawczymi do ustaw). Nadzór nad samorządem terytorialnym nie może ograniczyć się tylko do badania zgodności uchwał organów gminy z ustawami, ale musi być wykonywany przy uwzględnieniu hierarchicznej budowy porządku prawnego i miejsca w nim prawa lokalnego, stanowionego w formie przepisów gminnych, w tym także statutowych. Organ nadzoru nie może opierać rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie na zarzucie naruszenia przez gminę postanowień uchwalonego przez nią statutu (zwłaszcza w tych fragmentach jego postanowień, które dotyczą wewnętrznej organizacji organów gminy). Postanowienia statutu dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów są przepisami gminnymi o charakterze wewnętrznym. Badając więc zgodność z prawem uchwały organu gminy wydanej na podstawie przepisu gminnego, sąd administracyjny nie jest związany tym przepisem gminnym.

Ocena merytoryczna może być dokonywana tylko wtedy, kiedy podmiot nadzorowany zajmuje się sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W tym przypadku nadzór jest już wszechstronny. Punktem wyjścia będzie tu oczywiście ustawa, a także akty normatywne luźniej związane z ustawami oraz formułowane w nich szeroko inne kryteria. Tak więc, obok zgodności z prawem badana jest celowość, rzetelność i gospodarność w działaniu. Celowość, rzetelność i gospodarność nie są pojęciami prawnie zdefiniowanymi. Trzeba je więc rozumieć zgodnie z ich znaczeniem w języku polskim. I tak: celowość - odpowiedniość, przydatność do celu, potrzeba; rzetelność - sumienność, uczciwość, słowność, solidność; gospodarność - umiejętność dobrego gospodarowania, zarządzania czymś, umiejętne i oszczędne gospodarowanie. Z prawnego punktu widzenia nadzór nad działalnością gmin jest szczególnym rodzajem ingerencji organów administracji państwowej w działalność samorządową, mającą na celu jej weryfikację.

Można więc powiedzieć, że ustawa samorządowa nawiązuje tu do podziału nadzoru na weryfikacyjny oraz hierarchiczny, który związany jest z dwoma przeciwstawnymi modelami nadrzędności i podporządkowania w administracji publicznej.

Nadzór hierarchiczny występuje w administracji scentralizowanej, opartej na ścisłym podporządkowaniu, wyrażającym się w istnieniu zależności służbowej oraz osobowej. Zależność służbowa polega na tym, że podporządkowany podmiot organizacyjny nie ma wobec organu nadrzędnego (który jest zarazem organem nadzorczym), w zakresie swego działania, prawnie określonej samodzielności. W skrajnym modelu pozwala to organowi nadzorczemu na władcze wkroczenie - według swego uznania - w działalność podmiotu nadzorowanego i może to nastąpić w każdym etapie tej działalności. Jako formę wkroczenia stosuje się polecenie służbowe o charakterze indywidualnym lub generalnym. W tym układzie podmiot podporządkowany zobowiązany jest wykonać polecenie służbowe i nie ma on możliwości prawnie skutecznego kwestionowania tego polecenia. Zależność osobowa zaś, polega na podporządkowaniu człowieka administrującego (urzędnika), jako pracownika, w pełnym zakresie jego przełożonemu.

Wymieniony wyżej nadzór weryfikacyjny występuje w administracji zdecentralizowanej, opartej na ograniczonym podporządkowaniu, gdzie wyłączona jest podległość służbowa. Organ nadzorowany posiada samodzielność, która jest ograniczana tylko ustawowo i w sytuacjach tego wymagających.

Nadzór w ujęciu ustawy o samorządzie terytorialnym sprawowany jest w szczególnych uwarunkowaniach. Przede wszystkim, jest to nadzór ex post, tzn. sprawuje się go w zakresie zadań własnych gmin (w większości przypadków) po wykonaniu czynności prawnej. Jeśli zaś chodzi o zadania zlecone, kwestia ta unormowana jest ustawami szczególnymi oraz porozumieniami między organami administracji rządowej i podmiotami komunalnymi. W tym przypadku więc, albo ustawodawca albo strony porozumień dowolnie ustalają zarówno formy, jak i czas wykonywania nadzoru.

Od zasady wykonywania nadzoru ex post w odniesieniu do realizacji zadań własnych przez gminy oraz inne podmioty komunalne istnieje kilka wyjątków, np.:

- konstytuowanie się rad gmin (poza samym aktem wyboru) w znacznej mierze zależy od organów państwowych, jako że Prezes R.M. zarządza wybory samorządowe, określa zasady i wysokość diet dla członków komisji wyborczych;

- projekt statutu gminy, której liczba mieszkańców przekracza 300 000, podlega uzgodnieniu z Prezesem R.M.;

- statut miasta stołecznego Warszawy podlega uzgodnieniu z Prezesem R.M..

Nadzór nad działalnością finansową gminy przewidziany w ustawie o samorządzie terytorialnym i w ustawie o RIO zasadniczo odnosi się do uchwał organów gminy (rady, zarządu) podejmowanych w sferze prawa finansowego. Nadzór dotyczy uchwał organów gminy (uchwał zarówno zawierających przepisy prawne, jak i uchwał nie mających charakteru normatywnego), nie odnosi się on zaś do decyzji administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Środki nadzoru prewencyjnego i represyjnego.

Istotną sprawą nadzoru są środki nadzoru, ponieważ to one decydują o jego intensywności. Ustawy mogą przewidywać mniej lub bardziej intensywne środki nadzoru. W art. 87 ustawy samorządowej stanowi się, że "organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami", zatem w ramach nadzoru można stosować tylko te środki, które przewidują ustawy, a nie w ogóle prawo.

Zanim jednak przejdę do podziału środków, którymi posługuje się organ nadzorczy, chciałabym przybliżyć pojęcie "środek nadzorczy". Oznacza się nim na ogół regulowane prawem czynności służące realizacji zadań nadzorczych. Wyróżnia się wśród nich środki kontroli stosowane dla uzyskania informacji o działalności nadzorowanych podmiotów oraz środki uruchamiane w celu korygowania działalności poddanej nadzorowi.

Środek nadzoru to nic innego, jak podejmowane przez organ nadzoru różne działania zmierzające do realizacji uprawnień przyznanych temu organowi przez prawo. Stosowane przez organy nadzorujące środki nadzoru można podzielić na:

1. środki nadzoru bieżącego, pozostające w dyspozycji Regionalnej Izby Obrachunkowej i wojewody,

2. środki nadzoru zwierzchniego, używane w sytuacjach nadzwyczajnych przez Sejm, Prezesa R.M. i sejmik samorządowy,

3. środki nadzoru uruchamiane w trybie współdziałania właściwych organów nadzoru z organami samorządu terytorialnego.

Dla potrzeb pracy skupię się na środkach nadzoru bieżącego, pozostających w dyspozycji Regionalnej Izby Obrachunkowej. W literaturze można się często spotkać z podziałem środków nadzoru bieżącego na środki prewencyjne (inaczej kontroli) i środki represyjne (inaczej korygujące).

Środki prewencyjne mają dostarczać informacji o działaniu nadzorowanych organów, jeżeli istnieje podstawa do przyjęcia, że podmiot podlegający nadzorowi narusza prawo lub naruszenie prawa jest możliwe. Ważność wielu rozstrzygnięć organów gminy uzależniona jest od środków o charakterze prewencyjnym, t.j. zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez organ współdziałający w wydaniu rozstrzygnięcia.

Tak więc, przy zatwierdzeniu do skuteczności prawnej rozstrzygnięcia potrzebna jest zgodna wola dwóch podmiotów - organu gminy i organu zatwierdzającego. Kolejność wyrażania woli jest taka, że rozstrzygnięcie podejmuje organ gminy, a potem wypowiada się organ nadzorczy. Rozstrzygnięcie nie zatwierdzone lub nie przedstawione do zatwierdzenia jest nieważne, chyba że prawo stanowi inaczej. W przypadku uzgodnienia organ gminy przedstawia organowi nadzorczemu projekt rozstrzygnięcia. Po uzyskaniu pozytywnego stanowiska organ gminy wydaje rozstrzygnięcie. Uzgodnienie ma charakter wewnątrzadministracyjny, nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych wobec osób trzecich. Zaś zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy jest słabszym środkiem nadzoru od dwóch wcześniej wymienionych. Organ gminy przedstawia projekt rozstrzygnięcia organowi nadzorczemu, który wyraża swe stanowisko o charakterze nie wiążącym. Umożliwienie wyrażenia stanowiska jest jednak warunkiem prawidłowości wewnątrzadministracyjnej procedury decyzyjnej.

Przy środkach prewencyjnych przewlekłość opisanych wyżej procedur paraliżowałaby działalność gminy. Stąd też ustawa samorządowa uzupełnia w art. 89 regulację prawną dotyczącą kompetencji nadzorczych stanowiąc, że "zajęcie stanowiska przez ten organ (nadzorczy) powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu". Ten czternastodniowy termin jest bezwzględnie obowiązujący. Jeżeli organ nadzoru nie skorzysta z przysługującego w danym przypadku środka nadzoru, to z upływem terminu traci prawo do zastosowania go. Jest to odstępstwo od reguły przyjętej w prawie administracyjnym. "Milczenie administracji" uważa się bowiem za wyrażenie zgody tylko wtedy, kiedy wyraźny przepis prawa tak stanowi.

Następną grupą środków nadzoru bieżącego, którymi posługuje się RIO są środki represyjne. Ustawa samorządowa ustanawia ich cały zestaw o różnym stopniu dolegliwości, których zadaniem jest korygowanie w sposób władczy niezgodnych z prawem działań organów gminy. Zakresem nadzoru są objęte tu wszystkie uchwały organów gminy, zarówno uchwały będące aktami normatywnymi ogólnie obowiązującymi, jak i będące przepisami gminnymi. Tutaj dolegliwość zastosowania tych środków uzależniona jest od stopnia, w jakim uchwała narusza prawo (rażące naruszenie prawa, istotne bądź nieistotne naruszenie prawa).

Są to następujące środki:

stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1),

wstrzymanie wykonania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym (art. 91 ust. 2),

skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1),

wstrzymanie wykonania uchwały (w sprawach zleconych gminom w zakresie administracji rządowej - art. 85 ust. 2)

orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4) lub o niezgodności z prawem (art. 94 ust.2).

Artykuły od 91 do 94 ustawy samorządowej regulują instytucję orzekania o nieważności uchwał, wstrzymania ich wykonania, stwierdzenia innych naruszeń prawa, jak i zaskarżenia, w określonych sytuacjach, uchwał do sądu administracyjnego.

Obowiązuje tu generalna zasada, że uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne i że o nieważności tych uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Może to jednak uczynić tylko w terminie 30 dni od "daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90". Jeśli w tym terminie organ nadzoru nie zajmie stanowiska w tej kwestii, a dopiero po upływie 30 dni, to wówczas organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego.

Trzeba zwrócić uwagę na to, że nadzorowi nie podlegają uchwały innych organów gminy niż rada i zarząd gminy, ponieważ pozostałe organy mają charakter wewnętrzny i pomocniczy, a ich akty nie wywołują skutków prawnych na zewnątrz, lecz jedynie w stosunkach między organami gminy. Wolne od oddziaływania nadzorczego są w szczególności uchwały komisji rady.

Artykuł 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. Przypomnę, że podstawy nieważności (decyzji administracyjnej) zawarte w art. 156 k.p.a. to: naruszenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa, rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącą stroną w sprawie, trwała niewykonalność decyzji istniejąca już w dniu jej wydania, niebezpieczeństwo wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji, inna wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa.

Uchwała organu gminy jest zatem sprzeczna z prawem zarówno wtedy, gdy zawiera wady z art. 156 k.p.a., jak i wówczas, gdy zawiera jakąkolwiek inną wadę, którą organ nadzoru na mocy przepisu 91 ustawy samorządowej uzna za sprzeczność z prawem, np.:

- sprzeczne z prawem są postanowienia uchwały rady gminy, w myśl których podstawę rozstrzygnięć w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji miałyby stanowić nie ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, lecz rozwiązania przyjęte w materiałach do opracowywanego miejscowego planu szczegółowego;

- stwierdzenie nieważności uchwały rady miejskiej wyłącznie na tej podstawie, że rada miejska zróżnicowała wysokość tych opłat dla większej liczby grup podmiotów niż gospodarstwa domowe i inni odbiorcy, z pominięciem materialnoprawnych przesłanek kształtowania tych opłat, nie znajduje dostatecznej podstawy w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95).

Art. 91 ust. 4 stwierdza, że gdy naruszenie prawa przez uchwałę organu gminy jest nieistotne, to wówczas organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie "istotnego" naruszenia prawa nie jest precyzyjne, podobnie zresztą jak pojęcie "rażącego" naruszenia prawa, którym posługuje się k.p.a. W praktyce przyjęła się jednak zasada, że każde naruszenie prawa uchwałą organu gminy, czyli aktem władzy publicznej, jest istotne, a zarazem naganne i powinno powodować stwierdzenie nieważności uchwały. Od stwierdzenia tego można jednak odstąpić wtedy, gdy naruszenie prawa nie wywołuje skutków na zewnątrz. Rażące naruszenie prawa zaś to najcięższe z naruszeń przepisów prawa, które pociąga za sobą skutki społeczne i gospodarcze, które są nie do pogodzenia z ogólnie przyjętymi wymogami praworządności.

Według art. 91 ust. 3 "rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Rozstrzygnięcie nadzorcze (wg Trybunału Konstytucyjnego, który nawiązuje do wyroku NSA z 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/94) to takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO może stwierdzić nieważność uchwały budżetowej w całości, w części lub w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Jeśli Izba stwierdzi nieważność części uchwały budżetowej, to z mocy prawa ta część nie może być wykonywana (w tych sprawach sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od daty wpłynięcia sprawy do sądu). Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem nadzoru represyjnego w ścisłym słowa tego znaczeniu, pozwalającym na przywrócenie zgodnego z prawem stanu rzeczy lub dokonanie autorytatywnej oceny tego stanu.

Art. 91 ust. 2 przewiduje, że organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Ustawa nie podaje jakimi przesłankami powinien kierować się w tym przypadku organ nadzoru. Należy przyjąć, że decydującą przesłanką powinno być prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności uchwały.

Art. 94 przewiduje swego rodzaju sanację (uzdrowienie) wady uchwały, gdy od podjęcia uchwały upłynął jeden rok, chyba że uchwały nie przedłożono organowi nadzoru w przypisanym terminie - 7 dni od daty jej podjęcia. Po upływie jednego roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności (art. 94 ust. 1). Ustęp 2 tego artykułu przewiduje jednak możliwość orzekania o niezgodności uchwały z prawem po tym terminie, "gdy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności". Co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

3. Kompetencje RIO w zakresie badania projektów i uchwał budżetowych.

Nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych nie został wprowadzony przez ustawę o RIO, lecz został przeniesiony z ustawy o samorządzie terytorialnym. Dlatego dla potrzeb rozgraniczenia kompetencji RIO i wojewody (który sprawował do czasu powstania izb całkowy nadzór nad samorządem terytorialnym), ważnym się stało określenie, co oznacza pojęcie "sprawy budżetowe". Ponieważ właśnie sprawy budżetowe zostały objęte nadzorem izb obrachunkowych.

Ustawodawca nieprzypadkowo użył tegoż zwrotu "sprawy budżetowe", podkreślając, że jest to szczególny przedmiot podlegający nadzorowi i ze względu na swą specyfikę został wyróżniony z całokształtu "działalności komunalnej gmin".

Sprawy budżetowe to sprawy, które bezpośrednio dotyczą budżetu gminy, a więc są to takie formy prawne i faktyczne działalności komunalnej, których rezultatem jest kształtowanie treści materialnej aktu budżetowego poprzez rozstrzygnięcie o konkretnych kwotach dochodów i wydatków objętych budżetem przed początkiem okresu budżetowego i w jego trakcie, aż do jego zakończenia. W takim rozumieniu sprawy budżetowe noszą znamiona konkretności rozstrzygnięcia.

Ustawodawca wśród tych rozstrzygnięć w systemie planowania, uchwalania i wykonywania budżetu, wyodrębnił niektóre z nich (tzn. uznał je za znaczące) poprzez: nadanie im nazwy własnej, np. projekt budżetu, plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom, informacja o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze; określenie formy, w jakiej rozstrzygnięcie w przedmiocie dochodów i wydatków budżetu się dokonuje i jakie skutki wywiera oraz za pomocą jakiego aktu dokonywane są zmiany w budżecie; określenie kompetencji i obowiązków organów związanych ze stosowaniem tego aktu.

Tak więc, akty z zakresu spraw budżetowych to akty wymienione i nazwane przez ustawę o samorządzie terytorialnym, prawo budżetowe i ustawę o RIO, a przy tym spełniające wyżej wymienione warunki.

Art. 13 ust. 3 ustawy o RIO wskazuje jako jedno z zadań izby wydawanie opinii o przedkładanych projektach budżetów gmin, wraz z informacjami o stanie mienia komunalnego.

Przygotowanie projektu budżetu jest obowiązkiem zarządu gminy, którego zarząd nie może być pozbawiony, ani też nie może się go zrzec na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy samorządowej, projekt budżetu przygotowuje zarząd uwzględniając zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy. Zarząd nie może posługiwać się w toku przygotowywania projektu innymi kryteriami (np. sejmiku samorządowego) niż wymienione w art. 52.

Podstawą opracowania projektu budżetu są zasady prawa budżetowego, do których możemy zaliczyć zasadę: jedności - w gminie jest jeden budżet, jawności - zgodnie z art. 61 ustawy samorządowej gospodarka finansowa gminy jest jawna, równowagi budżetowej - wydatki budżetu nie mogą przekraczać dochodów i szczegółowości - budżet winien być ustalony i wykonywany z podziałem szczegółowym dochodów i wydatków.

W myśl art 52 ust. 2 ustawy samorządowej, zarząd przedkłada radzie gminy projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła go do wiadomości Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Termin ten nie ma charakteru instrukcyjnego, a więc zarząd gminy zobowiązany jest do jego bezwzględnego przestrzegania.

Analizując art 9 ust. 1 ustawy o RIO i art. 90 ust. 2 ustawy samorządowej, przez sprawy budżetowe podlegające nadzorowi RIO rozumiemy:

- uchwały budżetowe organów gminy, tj. uchwałę w sprawie budżetu gminy i uchwały ją zmieniające,

- uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi,

- w przypadku nieuchwalenia budżetu przez radę gminy do 31 marca roku budżetowego, izba ustala budżet gminy w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

Budżet gminy jest podstawą dla prowadzenia gospodarki finansowej, która wynika z przyznanej gminom samodzielności i odrębności. Budżet, jako akt z zakresu spraw budżetowych wykazuje cechy szczególne, tzn. roczny zakres czasowy, wywieranie skutków prawnych wewnętrznych, a nie skierowanych do osób trzecich, konkretność, wyrażona w obowiązku zgromadzenia zaplanowanych kwot dochodów i dokonania wydatków na określone zadania w okresie rocznym.

W art. 52 ust. 2 ustawodawca zobowiązał radę gminy do uchwalenia budżetu w nieprzekraczalnym terminie do 31 marca roku budżetowego. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 marca, budżet gminy (w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych) ustala izba obrachunkowa najpóźniej do końca kwietnia roku budżetowego.

Oznacza to, że naruszenie terminu do 31 marca powoduje utratę wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania budżetu. Po 31 marca roku budżetowego rada gminy nie może zatem już podjąć uchwały budżetowej, a gmina funkcjonuje tylko na podstawie budżetu ustalonego przez regionalną izbę. Z punktu widzenia samodzielności finansowej gminy sytuacja taka jest niekorzystna i niepożądana. Powoduje ona faktycznie wyłącznie podstawowej zasady systemu finansów lokalnych. Budżet ustalony przez izbę jest uproszczony. Organ nadzoru nie zabezpiecza w budżecie zadań własnych, które nie mają charakteru obligatoryjnego.

Ustawa o RIO w art. 11 określa, że izby badają uchwały budżetowe rady gminy oraz uchwały o nieudzieleniu absolutorium zarządowi pod względem ich zgodności z prawem. Nie chodzi tutaj przy tym wyłącznie o względy formalne, a więc prawidłowe powołanie podstawy prawnej, zachowanie quorum czy zgodność z ustaloną prawem budżetowym czy uchwałą budżetową, procedurą uchwalenia uchwały budżetowej, lecz chodzi tu także o wymogi klasyfikacji budżetowej, uwzględnienie w budżecie wydatków na obligatoryjne zadania własne oraz na zadania zlecone gminom z zakresu administracji rządowej. Jednak badając legalność działania izba nie może dokonywać oceny, czy dana uchwała była racjonalna, czy też celowa, bo w tym momencie wykraczałaby poza kryterium legalności, a tym samym naruszałaby samodzielność gminy. Równolegle z uchwałą budżetową powinny być badane także pod względem ich zgodności z prawem wszystkie podejmowane przez organy gminy akty prawne dotyczące wykonywania budżetu.

Izba badając uchwały budżetowe może uznać, iż są one w całości lub w części wadliwe, naruszające w istotny sposób obowiązujące prawo. Stwierdzając nieważność uchwały w całości lub w części izba wskazuje radzie gminy stwierdzone nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia lub nakazuje w wyznaczonym terminie wprowadzenie do uchwały budżetowej wydatków niezbędnych w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

Jeżeli rada gminy nie wprowadzi wskazanych przez izbę zmian, to wtedy RIO orzeka nieważność uchwały w całości lub w części. Zgodnie z dyspozycją art. 92 ustawy samorządowej "jeżeli stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej, budżet w części objętej stwierdzeniem nieważności, nie może być wykonywany do chwili rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny". Przepis ten jednak nie tworzy obowiązku zbadania spraw przez sąd administracyjny. Zakazuje on jedynie wykonywania części budżetu, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, do czasu wydania orzeczenia przez ten sąd. Sprawą gminy jest to, czy zaskarży podjęte przez izbę rozstrzygnięcie, czy też uzna jego zasadność.

W art 11 ust. 2 ustawy o RIO mowa jest o nieistotnym naruszeniu prawa w uchwale budżetowej. Do takich naruszeń izby najczęściej zaliczają: błędy w klasyfikacji budżetowej, niewyczerpujące podanie podstawy prawnej lub powołanie jej błędnie, niepodanie formy ogłoszenia uchwały budżetowej lub nieprawidłowe podanie okresu jej obowiązywania, błędy formalne (brak pieczęci, podpisów osób uprawnionych), rozbieżności w danych liczbowych zawartych w treści uchwały i w załącznikach do niej oraz między załącznikami.

Nieprawidłowości, w wyniku których wszczęto postępowanie z art. 12 ustawy o RIO, były to najczęściej: włączenie do wydatków budżetowych spłat rat kredytów przypadających w danym roku, uchwalenie nie zrównoważonego budżetu bez wskazania źródeł pokrycia niedoboru lub nieprawidłowego wskazania tych źródeł, upoważnienie zarządu do zaciągania pożyczek krótkoterminowych, ale bez określenia ich maksymalnej wysokości, upoważnienie zarządu gminy do zaciągania zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów, brak uwzględnienia w wydatkach budżetowych środków na emisję papierów wartościowych, określonych w uchwale jako jedno ze źródeł finansowania niedoboru, brak określenia rodzaju wydatków, na które utworzono rezerwę celową, wprowadzenie przez zarząd do budżetu gminy - w ramach upoważnienia udzielonego przez radę gminy do zmian w budżecie - nowego zadania.

Ustawa o RIO w art. 11 ust. 1 wymienia jako jedno z zadań izby obrachunkowej badanie uchwał rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Absolutorium oznacza nic innego, jak akceptację dla działalności organu wykonawczego, jakim jest zarząd i jest ściśle związane z wykonywaniem przez niego budżetu gminy. Instytucja ta jest przede wszystkim sposobem kontroli sprawowanej przez radę gminy nad wykonywaniem budżetu przez zarząd. Procedurę absolutoryjną określają art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ustawy samorządowej oraz art. 55 ustawy z dnia 5 stycznia prawo budżetowe. Art. 18a został wprowadzony dopiero w 1995 roku i ustanawia zasadnicze zmiany w procedurze absolutoryjnej. Przede wszystkim rozszerza on zakres uprawnień i obowiązków komisji rewizyjnych. Najkrócej rzecz ujmując - komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje do rady gminy z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie zarządowi absolutorium. Jednocześnie wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Po uzyskaniu opinii RIO, rada gminy przystępuje do rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu przedłożonego przez zarząd (które wcześniej było rozpatrywane przez składy orzekające RIO), a następnie podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu.

4. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Naczelny Sąd Administracyjny pełni doniosłą rolę w sprawowaniu kontroli nad organem nadzorczym, jakim jest izba obrachunkowa. Jednak ta działalność może być różna, w zależności od uregulowania określonych spraw (art. 98 i art 101 ustawy samorządowej). Mnie interesować będzie artykuł 98 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż dotyczy on zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego.

Ustawa samorządowa gwarantuje ochronę sądową samodzielności gminy. Dlatego, gdy środek nadzoru przybiera formę "rozstrzygnięcia", to wówczas gminie służy skarga do sądu administracyjnego. Pod pojęciem rozstrzygnięcia należy rozumieć różnego rodzaju akty prawne typu administracyjnego, które podejmują organy nadzoru. Nadto zaskarżeniu do sądu podlega również "stanowisko" wyrażane nie tylko przez organy nadzoru, ale wszelkie organy, od których "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" uzależnia się ważność rozstrzygnięcia organu gminy.

Ustawa z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewiduje skargę do sądu administracyjnego nie na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale na "akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego". W nauce przyjmuje się, że akty te, podejmowane przez organy nadzoru bieżącego i zwierzchniego posiadają cechy rozstrzygnięcia nadzorczego. A zatem pojęcie "akt nadzoru" ma szerszy zakres niż określenie "rozstrzygnięcie nadzorcze". Wprowadzenie tego określenia spowodowało pewne przesunięcie granic sprawowanej przez NSA kontroli poczynań nadzorczych Regionalnych Izb Obrachunkowych. Obok aktów kolegiów izb, które jako forma władczej ingerencji w sferę działalności uchwałodawczej organów samorządowych, kończą postępowanie nadzorcze, do NSA można będzie zaskarżyć również akty wskazujące nieistotne naruszenie prawa przez badane uchwały oraz sposób usunięcia stwierdzonych uchybień, podejmowane w trybie art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej lub art. 11 ust. 2 ustawy o RIO.

Warto zaznaczyć, że środkiem umożliwiającym korygowanie działalności komunalnej w sprawach budżetowych jest zaskarżanie przez RIO uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę, izba może dołączyć do niej wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, jednakże po upływie roku od podjęcia uchwały przez organ gminy, doręczonej organowi nadzoru w przewidzianym terminie 7 dni, niedopuszczalne jest wstrzymanie jej wykonania przez sąd na podstawie art. 93 ustawy samorządowej.

Wprawdzie art. 98 ust 1 ustawy samorządowej stanowi, że skarga do NSA może być złożona tylko z powodu niezgodności z prawem, to objęcie skargą do NSA nadzorczych rozstrzygnięć w sprawach zleconych samorządowi, nasuwa pytanie o granice ingerencji NSA. Sąd administracyjny nie może przecież badać celowości, rzetelności czy gospodarności działania, gdyż wówczas stawałby się organem współadministrującym. Tak więc, w praktyce i w orzecznictwie przyjęto, że sąd winien badać, czy organ nadzoru nie przekroczył swych uprawnień ustawowych, tzn. czy spełniono przewidziane ustawą warunki stosowania środka nadzoru.

Inną kwestią jest, kto jest legitymowany do złożenia skargi. Wprawdzie art. 98 ust. 3 stanowi, że taką legitymację posiada gmina lub związek komunalny, których interes prawny, uprawnienia lub kompetencje naruszono, w praktyce występują tu wątpliwości. W szczególności chodzi tu o sytuację, czy w przypadku uchwał rady objętych środkiem nadzoru skargę może złożyć zarząd lub nawet wójt czy burmistrz, czy tylko przewodniczący rady. Niekiedy przyjmowane jest, że rada może upoważnić zarząd do złożenia skargi. Art. 31 zaś mówi, że skoro wójt lub burmistrz reprezentują gminę na zewnątrz, to również w jej imieniu mogą składać skargi do NSA, ale nie może to naruszyć uprawnień samej rady, gdyby dotyczyło środka nadzorczego skierowanego do jej uchwały.

Skargę do NSA należy składać w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego czy stanowiska (art. 98 ust. 1). Po tym terminie rozstrzygnięcia nadzorcze są prawomocne. Podobnie, gdy skarga została odrzucona lub oddalona przez NSA (art. 98 ust. 5). Skargę złożoną po terminie lub z innych powodów NSA odrzuca.

Rozdział IV

Planowane zmiany w organizacji Regionalnych Izb Obrachunkowych

Przepisy dotyczące nadzoru podlegają ciągłej ewolucji, w wyniku czego powstają nowe instytucje, dotąd nieznane. W każdej nowej sytuacji prawnej rodzą się zatem specyficzne wnioski pod adresem ustawodawcy, by zmienić prawo tak, aby dana instytucje działała jeszcze lepiej (tzw. wnioski de lege ferenda). Ten rozdział, więc chciałabym poświęcić temu problemowi, posługując się wnioskami wielu znawców w tej dziedzinie.

Regionalne Izby Obrachunkowe są instytucjami stosunkowo młodymi i pospieszne ich reformowanie może raczej zaszkodzić niż pomóc. Dlatego też, już w 1994 roku Zdzisław Majewski proponował, by robić to z rozwagą i bez pośpiechu. Właśnie w tym czasie izby zdobywały dopiero swą pozycję wśród organów kontroli państwowej. Należy podkreślić, że były one już wtedy postrzegane pozytywnie w gminach i mimo różnego rodzaju potknięć, które wynikają raczej z braku doświadczenia i nieścisłości przepisów, są tak postrzegane nadal.

W 1996 roku głosy dotyczące zmian w ustawie o RIO stały się nasilone, z tego powodu, że skierowano do laski marszałkowskiej projekt jej nowelizacji.

Najmniej wątpliwości wzbudziła propozycja rozszerzenia nadzoru RIO na wszystkie uchwały rad gmin związane z gospodarką finansową, gdyż obecny podział między RIO a wojewodę stwarza wiele sporów kompetencyjnych pozytywnych i negatywnych. Najwięcej kontrowersji wzbudziło nadanie Prezesowi RIO rangi jednoosobowego organu oraz wyposażenie Prezesa RM w kompetencje do powoływania i odwoływania połowy składu prezesów izb.

Uchwalona w 1992 r. ustawa miała zapewnić równowagę między rządem a samorządem, poprzez powoływanie połowy składu kolegium przez każdą ze stron. W rzeczywistości równowagi tej nie ma, gdyż przewodniczącym kolegium jest Prezes izby, powoływany przez Prezesa RM. Tym samym strona rządowa ma przewagę nie tylko jednego głosu, ale także wynikającą z innych funkcji Prezesa RIO. Ta sama osoba jest przewodniczącym kolegium i Prezesem RIO. Następuje więc nałożenie się dwóch funkcji, które w praktyce są trudne do pogodzenia.

Nie powinno się łączyć funkcji prezesa i przewodniczącego kolegium. Prezes powinien pełnić funkcje kontrolne, prowadzić działalność informacyjną i szkoleniową. Natomiast do kolegium - organu nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych - należałaby także działalność opiniodawcza wymieniona w art. 13 ustawy o RIO. Ponadto kolegium byłoby organem nadzoru nad działalnością kontrolną prezesa. Kolegium wybierałoby własnego przewodniczącego spośród członków kolegium. Wówczas przewodniczący winien przejąć część dotychczasowych uprawnień Prezesa izby, np. reprezentowanie izby na zewnątrz, kierowanie obradami kolegium, wyznaczanie składów orzekających, powoływanie rzecznika dyscypliny budżetowej i członków komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Taki podział kompetencji przyczyniłby się do sprawniejszego funkcjonowania RIO.

Prezes, jako przełożony pracowników izby, ma do dyspozycji wiele różnorodnych środków dyscyplinujących. Dodanie do nich prawa określania charakteru członkostwa (czy ma mieć on charakter etatowy, czy pozaetatowy), spowoduje brak stabilizacji stosunku pracy, np. etatowy członek kolegium z woli Prezesa może zostać z dnia na dzień pracownikiem pozaetatowym, otrzymującym z tego tytułu o połowę niższe wynagrodzenie niż wcześniej.

Następnym elementem powiększającym władzę Prezesa izby ma być powołanie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, w skład której wejdą wszyscy Prezesi RIO. Niestety ten skład budzi wiele wątpliwości. Przecież podstawowym zadaniem krajowej rady będzie reprezentacja izb na zewnątrz i wewnętrzna koordynacja działań. Czym jednak przy będzie się ona (w tej postaci) różniła od centralnych urzędów administracji państwowej? Kogo mają reprezentować wobec Prezesa RM członkowie krajowej rady, skoro wszyscy będą przez niego powoływani i odwoływani?

Najbardziej istotnym - z punktu widzenia jednostek samorządowych - zadaniem krajowej izby jest pełnienie roli drugiej instancji w stosunku do ustaleń pokontrolnych izb obrachunkowych. Podstawą wniesienia odwołania będzie mógł być tylko zarzut naruszenia prawa przez błędną jego interpretację lub niewłaściwe stosowanie. Ale czy jest konieczne, by tą funkcję przejęła aż krajowa rada, czy nie lepiej, szybciej i racjonalniej byłoby, by robiły to kolegia RIO?

Regionalna izba jest takim samym terenowym organem nadzoru nad działalnością komunalną, jak wojewoda. Można więc się zastanowić, czy kierownictwo izby, tak jak wojewoda, nie powinno choćby raz w roku przedstawiać sejmikom samorządowym ogólnej informacji o swojej działalności, zwłaszcza o wykonywaniu nadzoru i wynikach kontrolnych. Warto też rozważyć, czy uprawnienia wojewody, przypisane mu przez art. 96 ust. 2 ustawy samorządowej (co do rozwiązania zarządu gminy), nie powinny przysługiwać kierownictwu RIO, gdy zarząd gminy łamie zasady i prawo budżetowe.

Konflikt, jaki występuje i będzie występował w RIO między administracją państwową i samorządową, został wpisany w ustawę. Z założenia miał być twórczy, ale potrzebny był do spełnienia jeden warunek - równowaga obu stron. Jednak, jak to zwykle w życiu bywa, teoria swoją drogą, a praktyka swoją.

Zakończenie

W niniejszej pracy chciałam podkreślić rolę, jaką odegrały w umacnianiu się idei samorządności Regionalne Izby Obrachunkowe. Przez czterdzieści lat instytucja samorządu była nieobecna w Polsce, a dopiero po zmianach ustrojowych w 1989 roku stała się podstawą nowego porządku społecznego. Niestety wówczas zapomniano o tak ważnej instytucji, jaką jest nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym. Błąd ten naprawiono w 1992 roku, wprowadzając ustawę o Regionalnych Izbach Obrachunkowych.

Izby, jako nowy twór wśród organów kontroli państwowej, nie są przyjmowane z "otwartymi rękami" przez inne, obrosłe tradycją organy kontrolne. Ponieważ nadzorują i kontrolują wyłącznie budżety samorządowe, niekiedy bywają odbierane jako te "gorsze", mniej "państwowe" a bardziej "samorządowe" instytucje, a przez to być może bardziej pobłażliwe dla gmin.

Ten stereotyp jest dość trudny do przewartościowania, ponieważ sama wiedza o specyfice funkcjonowania samorządu wśród społeczeństwa, a nawet wśród polityków i wysokich urzędników bywa niewielka. Brakuje zrozumienia, że zarówno samorząd, jak i inne instytucje będące na jego usługach lub sprawujące nad nim nadzór są organizmami nowymi, którym brakuje rutyny postępowania i doświadczenia.

Izby nie mogą być "policjantem", lecz partnerem, który ma uprawnienia nadzorcze i kontrolne, wystawia opinie ale jednocześnie prowadzi szkolenia, udziela instrukcji. Partnerem otwartym na przyjazną współpracę z gminami, wspólnie pokonującym pułapki proceduralne i gąszcz nowych przepisów.

Źródła prawa:

1. Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 84, poz. 426).

2. Ustawa o zmianie Konstytucji RP z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. nr 16, poz. 94).

3. Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. 1996 r., nr 13, poz. 74).

4. Ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej z dnia 22 marca 1990 r. (Dz.U. nr 21, poz. 123).

5. Ustawa o ordynacji wyborczej do rad gmin z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. nr 13, poz. 74).

6. Ustawa o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 r. (Dz.U. nr 21, poz. 124)

7. Ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z 17 maja 1990 r. (Dz.U. nr 34, poz. 198).

8. Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 89, poz. 518).

9. Ustawa o finansowaniu gmin z 10 grudnia 1993 r. (Dz.U. nr 129, poz. 600).

10. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (t.j.: Dz.U. 1993 r., nr 72, poz. 344).

11. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12 lutego 1991 r. (Dz.U. nr 9 poz. 31).

12. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z 7 października 1992 r. (Dz.U. nr 85, poz. 428).

13. Ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. nr 106, poz. 496).

14. Ustawa z 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 56, poz. 274).

15. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z 10 maja 1990 r. (Dz.U. nr 32, poz. 191).

16. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasbourgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. 1994 r., nr 124, poz. 607).

17. Kodeks handlowy (Dz.U. z 1934 r., nr 57, poz. 502 z późn. zm.).

18. Ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 48, poz. 195).

19. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. (Dz.U. nr 74, poz. 368).

20. Rozporządzenie Prezesa R.M. z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz.U. nr 94, poz. 463).

21. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r., W 1/94 (Dz.U. nr 113, poz. 551).

22. Wyrok SN z 8 stycznia 1993 r., III ARN 83/92.

23. Wyrok NSA z 30 listopada 1990 r., SA/Gd 934/90, ONSA, poz. 15.

24. Wyrok NSA z 12 lipca 1991 r., SA/Wr 582/91.

Literatura:

1. Bendorf-Bundorf Iwona, RIO w Olsztynie, "Gazeta Wyborcza", 1996 r.

2. Bogusławska-Szmuc Jolanta, Wyniki działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych w 1995 r., "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 4.

3. Borodo Andrzej, "Kontrola i nadzór nad działalnością finansową gminy", Toruń 1995 r.

4. Czechowski P., Jaroszyński A., Piątek St., "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r.

5. Czerniak K., Stobiecki E., To sprawa ustrojowa, "Wspólnota" 1996 r., nr 42.

6. Cybulski B., Miemiec W., "Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1995 r.

7. Cybulski B., Miemiec W., "Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1996 r.

8. Dębowska-Romanowska Teresa, Wybrane zagadnienia prawne aktów z zakresu spraw budżetowych - jako przedmiotu nadzoru RIO, "Samorząd Terytorialny" 1994 r., nr 3.

9. Etel L., Ruśkowski E., Zadania Regionalnych Izb Obrachunkowych, "Finanse Komunalne" 1994 r., nr 2.

10. Gaca A., Kamińska K., Naworski Zb., "Historia powszechna", COMER, Toruń 1993 r.

11. Gajl Natalia, Cour des Comptes - Izba Obrachunkowa i Izby Regionalne we Francji, "Samorząd Terytorialny", 1992 r., nr 4.

12. Gałkiewicz J., Zakres przedmiotowy nadzoru RIO - praktyka i kierunki postulowanych zmian, "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 2.

13. Janku Zbigniew, Charakter prawny opinii wydawanych przez składy orzekające RIO, "Finanse Komunalne" 1994 r., nr 2.

14. Jędrzejewski Stanisław, Nowicki Henryk, "Kontrola administracji publicznej", COMER 1995 r.,

15. Kaltenberg-Kwiatkowska Ewa, Samorząd terytorialny w Polsce - nadzieje i wątpliwości, "Samorząd Terytorialny", 1992 r, nr 7-8.

16. Kawecki Witold, Budżet i kontrola finansów gmin we Francji, "Wspólnota", 1994 r., nr 28.

17. Kmieciak Zbigniew, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej RIO, "Samorząd Terytorialny" 1995 r., nr 9.

18. Kmieciak Zbigniew, Zagadnienia proceduralne nadzoru RIO nad działalnością komunalną w sprawach budżetowych, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 12.

19. Lang J., Służewski J., Wierzbowski M., Wikotorowska A., "Polskie prawo administracyjne", PWN, Warszawa 1995 r.

20. Leoński Zbigniew, Niewiadomski Zygmunt, "Samorząd Terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej", ZCO, Zielona Góra 1994 r.

21. Majewski Zdzisław, Dokąd zmierza RIO?, "Wspólnota" 1994 r., nr 23.

22. Miemiec Wiesława, Konsekwencje nowelizacji przepisów ustawy o finansowaniu gmin, "Finanse komunalne", 1996 r., nr 1.

23. Mieszkowski Jerzy, Uprawnienia nadzorcze i kontrolne RIO wobec samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 1-2.

24. Ochendowski Eugeniusz, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r.

25. Pałecki Leon, Tracenie równowagi, "Wspólnota" 1996 r., nr 41.

26. Redeł Sylwester, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną - recenzja, "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 2.

27. "Słownik Języka Polskiego" tom I, pod red. prof. dr Mieczysława Szymczaka, PWN, Warszawa 1988 r.

28. "Słownik Wyrazów Obcych", pod red. prof. dr Jana Tokarskiego, PWN, Warszawa 1980 r.

29. Sługocki Janusz, Najgorsza droga pośrednia, "Wspólnota" 1996 r., nr 35.

30. Sługocki Janusz, "Władze lokalne i regionalne w Europie", Warszawa 1994 r.

31. Sochacka-Krysiak Hanna, "Finanse lokalne", Poltext, Warszawa 1995 r.

32. Starkowska Maria, Gminne budżety, "Wspólnota", 1994 r., nr 37.

33. Stec Mirosław, Regionalne Izby Obrachunkowe - wszystko gotowe, "Wspólnota", 1993 r. nr 1.

34. Stec Mirosław, Samorządowe ABC, "Wspólnota" 1994 r., nr 24.

35. Stobiecki E., Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych - próba komentarza, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 3.

36. Trapkowska Donata, Nadzór nad działalnością komunalną, "Wspólnota" 1994 r., nr 48.

Wyjaśnieniem istoty nadzoru RIO zajmę się w rozdziale II.

Expose (fr.) - to wypowiedź programowa premiera przed parlamentem;

"Słownik Wyrazów Obcych", PWN, Warszawa 1980 r., s. 206.

Ewa Kaltenberg-Kwiatkowska, Samorząd terytorialny w Polsce - nadzieje i wątpliwości, "Samorząd Terytorialny" , nr 7-8 z 1992 r., s. 38.

tamże, s. 41.

Dz.U. nr 21, poz. 123.

Dz.U. nr 16, poz. 94.

Dz.U. z dnia 23 listopada 1992 r., nr 84, poz. 426.

Dz.U. nr 13, poz. 74.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 206.

Hanna Sochacka-Krysiak, "Finanse lokalne", Poltext, Warszawa 1995 r., s. 102.

Dz.U. nr 21, poz. 124.

Dz.U. nr 34, poz. 198.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 199.

Maria Starkowska, Gminne budżety, "Wspólnota" tygodnik samorządu terytorialnego z 1994 r., nr 37, s. 1.

Iwona Bendorf-Bundorf, RIO w Olsztynie, "Gazeta Wyborcza", 1996 r.

Dz.U. 1992 r., nr 85, poz. 428.

Mirosław Stec, Regionalne Izby Obrachunkowe - wszystko gotowe, "Wspólnota", 1993 r., nr 1, s. 1.

Wiesława Miemiec, Konsekwencje nowelizacji przepisów ustawy o finansowaniu gmin, "Finanse komunalne", 1996 r., nr 1, s. 18.

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 16, poz. 95.

Wiesława Miemiec, Konsekwencje nowelizacji przepisów ustawy o finansowaniu gmin, "Finanse komunalne", 1996 r., nr 1, s. 27.

Art. 2 ust. 2 zmieniony przez art. 53 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej, Dz.U. 1996 r., nr 106, poz. 496.

Art. 19 ust. 2 zmieniony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r., Dz.U. 1996 r., nr 58, poz. 262.

Janusz Sługocki, "Władze lokalne i regionalne w Europie", Warszawa 1994 r., s. 169-170.

Zbigniew Leoński, Zygmunt Niewiadomski, "Samorząd Terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej", ZCO 1994 r., s. 127.

K. Kamińska, A. Gaca, Zb. Naworski, "Historia powszechna", COMER, Toruń 1993 r., s. 110.

Witold Kawecki, Budżet i kontrola finansów gmin we Francji, "Wspólnota" 1994 r., nr 28, s. 16.

Natalia Gajl, Cour des Comptes - Izba Obrachunkowa i Izby Regionalne we Francji, "Samorząd Terytorialny" 1992 r., nr 4, s. 53.

Witold Kawecki, Budżet i kontrola finansów gmin we Francji, "Wspólnota" 1994 r., nr 28, s. 16.

Natalia Gajl, Cour des Comptes - Izba Obrachunkowa i Izby Regionalne we Francji, "Samorząd Terytorialny" 1992 r., nr 4, s. 54.

Witold Kawecki, Budżet i kontrola finansów gmin we Francji, "Wspólnota" 1994 r., nr 28, s. 16.

Bufor (ang. buffer) - zderzak; instytucja buforowa - instytucja służąca do łagodzenia siły uderzenia lub wzajemnego nacisku między dwoma sprzecznymi interesami stron;

"Słownik Wyrazów Obcych", PWN, Warszawa 1980 r., s. 96.

Załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa R.M. z dnia 9 grudnia 1992 r. (Dz.U. nr 94, poz. 463) w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego RIO oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania.

Dz.U. 1992 r., nr 85, poz. 428.

tamże art. 16 ust. 1.

tamże.

Mirosław Stec, Regionalne Izby - wszystko gotowe, "Wspólnota" 1993 r., nr 1, s. 12.

Witold Kawecki, Budżet i kontrola finansów we Francji, "Wspólnota" 1994 r., nr 28, s. 16.

Natalia Gajl, Cour des Comptes - Izba Obrachunkowa i Izby Regionalne we Francji, "Samorząd Terytorialny" 1992 r., nr 4, s. 52.

Dz.U. 1992 r., nr 56, poz. 274.

Dz.U. nr 16, poz. 95.

Czechowski P., Jaroszyński A., Piątek St., "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r.

Donata Trapkowska, Nadzór nad działalnością komunalną, "Wspólnota" 1994 r., nr 48, s. 19.

Dz.U. nr 16, poz. 95.

Dz.U. nr 85, poz. 428.

Zob. art. 46 ust. 4 powoływanej ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95).

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 221.

St. Jędrzejewski, H. Nowicki, "Kontrola administracji publicznej" COMER 1995 r., s. 6.

art. 8 ustawy o RIO z 7 października 1992 r. (Dz.U. nr 85, poz. 428).

tamże, art. 9.

Jolanta Bogusławska-Szmuc, Wyniki działalności RIO w 1995 r., "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 4, s. 66.

tamże, s. 71.

tamże.

St. Jędrzejewski, H. Nowicki, "Kontrola administracji publicznej" COMER 1995 r., s. 8-9.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1996, s. 61.

Działalność komunalna gmin - działalność prowadzona bezpośrednio przez gminę w sferze produkcji i świadczenia dóbr oraz usług. Dopuszczalna, przewidziana w ustawie o samorządzie terytorialnym i nie budząca sprzeciwu, to działalność w sferze użyteczności publicznej, której najbardziej charakterystycznymi przykładami są: dostarczanie wody, usuwanie nieczystości i śmieci oraz komunikacja miejska;

Mirosław Stec, Samorządowe ABC, "Wspólnota" 1994 r., nr 24, s. 14.

Słownik języka polskiego, tom I, PWN, Warszawa 1988 r., s. 214.

Ustawa o samorządzie terytorialnym tj.: Dz.U. 1996 r., nr 13, poz. 74, art. 18 ust. 2 pkt 4 i n.

E. Stobiecki, Ustawa o RIO - próba komentarza, "Samorząd Terytorialny" 1993 r, nr 3, s. 61.

J. Gałkiewicz, Zakres przedmiotowy nadzoru RIO - praktyka i kierunki postulowanych zmian, "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 2, s. 16-17.

Załącznik nr 1.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 227.

Dz.U. 1992 r., nr 85, poz. 428.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. nr 16, poz. 95, art. 1.

Mirosław Stec, Samorządowe ABC, "Wspólnota" 1994 r., nr 24, s. 22.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. nr 16, poz. 95, art. 64.

tamże, art. 74.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 224.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. nr 16, poz. 95, art. 9 ust. 2.

tamże, art. 43.

tamże, art. 49 ust. 1.

Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.

Dz.U. nr 16, poz. 95.

Dz.U. z 1934 r., nr 57, poz. 502 z późn. zm.

L. Etel, E. Ruśkowski, Zadania Regionalnych Izb Obrachunkowych, "Finanse Komunalne" 1994 r., nr 2, s.s. 5-9.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. nr 16, poz. 95, art. 77.

Jolanta Bogusławska-Szmuc, Wyniki działalności RIO w 1995 r., "Finanse Komunalne" 1996 r., nr. 4, s. 78.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1995, s. 100.

Eugeniusz Stobiecki, Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych - próba komentarza, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 3, s. 60.

Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428.

Dz.U. z 1990 r., nr 16, poz. 95.

J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, "Polskie prawo administracyjne", PWN, Warszawa 1995 r., s. 145.

Dz.U. z 1990 r., nr 16, poz. 95.

Wyrok SN z 8 stycznia 1993 r., III ARN 83/92.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1996, s. 62.

Andrzej Borodo, "Kontrola i nadzór nad działalnością finansową gminy", Toruń 1995 r., s. 33.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1996, s. 63.

Decentralizacja - proces przekazywania uprawnień ze szczebla centralnego na szczeble niższe, a także sposób organizacji i wykonywania władztwa administracyjnego państwa, w którym organy działające na niższym szczeblu nie pozostają w stosunku hierarchicznej podrzędności do organów wyższego szczebla. Wkroczenie organu nadzorującego w prawnie gwarantowaną swobodę działania organu niższego może się dokonywać wyłącznie na podstawie, w trybie i zakresie określonym w przepisach prawnych. Podstawowym przykładem decentralizacji administracji jest samorząd terytorialny, który swoje zadania wykonuje we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność.

Mirosław Stec, Samorządowe ABC, "Wspólnota" 1994 r., nr 26, s. 16.

P. Czechowski, A. Jaroszyński, St. Piątek, "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r., s. 143.

art. 9 ust. 2 i art. 35, ustawy z 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin ( Dz.U. nr 16, poz. 96).

art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74).

art. 14 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 1994r., nr 48, poz. 195).

Andrzej Borodo, "Kontrola i nadzór nad działalnością finansową gminy", Toruń 1995 r., s. 38.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 228.

Zbigniew Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej RIO, "Samorząd Terytorialny" 1995 r., nr 9, s. 42.

Sylwester Redeł, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną - recenzja, "Finanse Komunalne" 1996 r., nr 2, s. 76.

Prewencja - zapobieganie powstawaniu zjawisk uważanych za niepożądane, wyraża się w tym, że ważność rozstrzygnięcia organu gminy uzależniona jest od uprzedniego zatwierdzenia tego rozstrzygnięcia przez inny organ, lub od uzgodnienia treści rozstrzygnięcia z innym organem, lub od zaopiniowania rozstrzygnięcia przez inny organ.

Zbigniew Janku, Charakter prawny opinii wydawanych przez składy orzekające RIO, "Finanse Komunalne" 1994 r., nr 2, s. 12.

Represja - surowy środek odwetu, środek przymusu stosowany w imieniu państwa przez upoważnione instytucje względem sprawcy (łamiącego prawo).

"Słownik Wyrazów Obcych", PWN, Warszawa 1980 r., s. 643.

Donata Trapkowska, Nadzór nad działalnością komunalną, "Wspólnota" 1994 r., nr 48, s. 19.

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1996 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1996, s. 68.

Donata Trapkowska, Nadzór nad działalnością komunalną, "Wspólnota" 1994 r., nr 48, s. 19.

art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74).

P. Czechowski, A. Jaroszyński, St. Piątek, "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r., s. 154.

Wyrok NSA z 30 listopada 1990 r., SA/Gd 934/90, ONSA, poz. 15.

Wyrok NSA z 12 lipca 1991 r., SA/Wr 582/91.

P. Czechowski, A. Jaroszyński, St. Piątek, "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r., s. 155.

Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r., W 1/94 (Dz.U. nr 113, poz. 551).

art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74).

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 230.

Teresa Dębowska-Romanowska, Wybrane zagadnienia prawne aktów z zakresu spraw budżetowych - jako przedmiotu nadzoru RIO, "Samorząd Terytorialny" 1994 r., nr 3, s. 20.

tamże, s. 21.

Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428.

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

P. Czechowski, A. Jaroszyński, St. Piątek, "Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym" stan prawny na dzień 1 lipca 1992 r., s. 105.

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1995, s. 179.

art. 53 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74).

W. Miemiec, B. Cybulski, "Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 rok", MUNICIPIUM, Warszawa 1995, s. 196.

L. Etel, E. Ruśkowski, Zadania Regionalnych Izb Obrachunkowych, "Finanse Komunalne" 1994 r., nr 2, s. 7.

Jerzy Mieszkowski, Uprawnienia nadzorcze i kontrolne RIO wobec samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 1-2, s. 58.

art. 12 ustawy o RIO (Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428).

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

Zbigniew Kmieciak, Zagadnienia proceduralne nadzoru RIO nad działalnością komunalną w sprawach budżetowych, "Samorząd Terytorialny" 1993 r., nr 12, s. 58.

Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

Dz.U. z 1993 r., nr 72, poz. 344.

Załącznik nr 1.

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 228.

art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA z 11 maja 1995 r. (Dz.U. nr 74, poz. 368).

Eugeniusz Ochendowski, "Prawo administracyjne", TNOiK, Toruń 1996 r., s. 228.

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428.

art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74).

Zbigniew Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej RIO, "Samorząd Terytorialny" 1995 r., nr 9, s. 50.

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

Zb. Leoński, Z. Niewiadomski, "Samorząd Terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej", ZCO, Zielona Góra 1994 r., s. 105.

tamże, s. 106.

De lege ferenda (łać. dosł. o ustawie, która ma być uchwalona), zwrot używany na określenie ewentualnych przyszłych zmian w obowiązującym ustawodawstwie.

"Słownik Wyrazów Obcych", PWN, Warszawa 1980 r., s. 140.

Zdzisław Majewski, Dokąd zmierza RIO?, "Wspólnota" 1994 r., nr 23, s. 9.

Janusz Sługocki, Najgorsza droga pośrednia, "Wspólnota" 1996 r., nr 35, s. 16.

art. 16 i 17 ustawy o RIO (Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428).

Leon Pałecki, Tracenie równowagi, "Wspólnota" 1996 r., nr 41, s. 24.

Dz.U. z 1992 r., nr 85, poz. 428.

Leon Pałecki, Tracenie równowagi, "Wspólnota" 1996 r., nr 41, s. 24.

Janusz Sługocki, Najgorsza droga pośrednia, "Wspólnota" 1996 r., nr 35, s. 16.

Czerniak K., Stobiecki E., To sprawa ustrojowa, "Wspólnota" 1996 r., nr 42, s. 24.

Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74.

Czerniak K., Stobiecki E., To sprawa ustrojowa, "Wspólnota" 1996 r., nr 42, s. 24.

Leon Pałecki, Tracenie równowagi, "Wspólnota" 1996 r., nr 41, s. 24.

30

---