WYKŁAD 1
Ustrój administracji rządowej i samorządowej
Literatura:
Podręcznik podstawowy (w sensie zakresu) -Niewiadomski, Cieślak, Lipowicz, Szpor „Prawo administracyjne” stan prawny 15 lipca 2009r.
Podręcznik wiodący Zimmerman „prawo administracyjne”
Podręczniki pomocnicze:
Łódzki -Uniecka, Dębska, Badziak, Olejniczak, Szałowska ... wyd Difin, wyd. IV 2009r. -bardzo praktyczny
Warszawski -Wierzbowski, Lang, Wiktorowska -Prawo administracyjne
Podstawowe akty prawne -obowiązkowe:
Konstytucja RP rozdziały I, VI, VII
Europejska Karta Samorządu Lokalnego
Ustawa o administracji rządowej
Ustawa o działach administracji rządowej
Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Ustawo o administracji samorządowej o gminie, powiecie, województwie + Ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego samorządu
Zaliczenie -EGZAMIN -tylko I i II termin
I termin forma pisemna: dwie części: pierwsza to pytanie ogólne -30 minut pytanie otwarte -podstawowe (hasło -i my rozwiniecie), druga część to pytania testowe wielokrotnego wyboru -(zdanie prawdziwe i zdanie nieprawdziwe)
II termin forma ustna
Zaliczenie ćwiczeń -takie samo jak egzamin. Aby przystąpić do egzaminu trzeba mieć zaliczenie z ćwiczeń
4 z ćwiczeń -prawo do „0”
5 z ćwiczeń -prawo do „0” + 5 punktów dodatkowych
„0” wiążąca
Podstawowe zagadnienia
Co to jest administracyjne prawo ustrojowe.
Administracja jest to pewna struktura podmiotów. Patrząc na administrację pod kątem tej struktury mówimy o aparacie administracyjnym. Jeżeli patrzymy na administrację ustrojową to mówimy o aparacie administracyjnym. Ujmujemy zatem administrację jako zespół podmiotów, organów, urzędów, instytucji, urzędników i funkcjonariuszy. Zespół podmiotów o bardzo różnych cechach i bardzo różnym statusie, które mają jednak wspólne określone cechy i które są ze sobą w sposób bardzo różny powiązane. W sumie te podmioty składają się na aparat administracyjny. Brak jest jednego podmiotu administracji publicznej -jest to podmiot zbiorowy -podmiotem zbiorowym jest państwo.
Administracja publiczna obecnie przechodzi ogromne przekształcenia -związane z decentralizacją i prywatyzacją zadań publicznych. A zatem państwo dzieli się z innymi podmiotami „pozapaństwowymi” swoimi zadaniami i funkcjami. Te podmioty są pozapaństwowe, ale w zakresie w jakim państwo im powierzyło funkcje i zadania wkraczają, włączają się do aparatu administracji publicznej.
Administracyjne prawo ustrojowe tworzy normatywny wyraz struktury podmiotów administracji publicznej -są ustawy, które opisują te struktury.
Struktura jest dana, jest faktyczna, rzeczywista -istnieje w rzeczywistości natomiast to o czym my mówimy to normy, to prawa i obowiązki określonych organów, to zasady funkcjonowania, które są nałożone na ten faktyczny -bez niej chaotyczny -układ podmiotów. Dopiero ta normatywna struktura ten układ porządkuje.
Różnice w ramach systemu prawa administracyjnego
Prawo administracyjne materialne |
Prawo administracyjne procesowe (proceduralne) |
Prawo administracyjne ustrojowe |
Zbiór norm o charakterze materialnym, które stanowią podstawę podejmowania przez podmioty administracji publicznej działania w stosunku przede wszystkim do podmiotów za zewnątrz tej administracji Te normy określają prawa i obowiązki podmiotów administracyjnych oraz podmiotów administrujących
Odpowiada na pytanie CO? |
Normy określające zasady podejmowania przez administrację tych działań o których jest mowa w przepisach prawa materialnego. Jeżeli podejmuje określone działania to podejmuje je w określony sformalizowany sposób (sformalizowany czyli określony przez prawo). Administracja musi wiedzieć nie tylko co ma robić ale również jak. Określa zasady podejmowania przez administrację publiczna działań
Odpowiada na pytanie JAK? |
Normy, które konstytuują aparat administracyjny, określają status poszczególnych organów i podmiotów administracji publicznej i wzajemne powiązania między tymi organami i podmiotami Te normy nie oddziaływają bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Adresatami norm prawa ustrojowego jest sama administracja, a nie obywatele.
Odpowiada na pytanie KTO? |
PRZEPIS PRAWNY TO WYRAZ -NORMA TO TREŚĆ
Inaczej -ustrojowe prawo administracyjne to ta część prawa administracyjnego, która reguluje strukturę administracji publicznej. Jest to zatem zespół norm prawnych odnoszących się do organizacji i działania organów administracji publicznej z wyłączeniem jednak tych norm (ale jest to wyłączenie wyłącznie dydaktyczne), które dotyczą dziedziny prawa konstytucyjnego. Prawo administracyjne i prawo konstytucyjne są ze sobą sprzężone, określenie granicy między nimi ma charakter wyłącznie konstytucjonalny, zależy os tego jak sobie przyjmiemy gdzie ta granica jest, ona nie wynika ze szczególniejszych zasad.
Ustrój administracji opiera się na pojęciu organizacji administracji. Na tę organizację składają się dwa elementy: faktyczny i normatywny.
Definicja organizacji administracji publicznej sformułowana przez prof. Franciszka LONGCHAMPS -organizacja to układ normatywny zanurzony w rzeczywistości -chodzi o relację między normami (przedmiotami naszych rozważań, a rzeczywistością. Prawo ustrojowe reguluje stosunki, które wynikają z powiązań organizacyjnych i z realizacji funkcji poszczególnych organów oraz systemów tych organów.
Ogólne uwagi na temat podmiotów administracji publicznej, które realizują zadania publiczne.
Różnice miedzy administracją państwową, a administracją publiczną -mają źródła u nas historyczne związane z tym, że w okresie między II wojną światową, a rokiem 1989 cała administracja publiczna była administracją państwową. Obecnie pojęcie administracji państwowej nie w pełni opisuje zjawisko stanowiące przedmiot regulacji norm prawa administracyjnego ustrojowego w związku z tym stosujemy inne pojęcie administracji publicznej. Tym niemniej każda administracja publiczna w Polsce działa zawsze w imieniu i na rachunek państwa. Odrzucając dawną terminologię musimy jednak o tym związku pamiętać, on jest inny niż poprzednio, w czasach komunistycznych, ale cały czas istnieje.
W skład administracji dzisiaj wchodzi zarówno administracja rządowa (to ta, która kiedyś była określana państwową i wyczerpywała cały zakres administracji publicznej), jak również administracja samorządu terytorialnego (administracja samorządowa). Jednak obie te części administracji publicznej wykonują wyłącznie funkcje państwa i działają na jego rachunek. Wynika to z tego, że mamy do czynienia z jednolitym systemem państwa i prawa. Założenie ścisłego związku państwa z prawem, założenie legalizmu władzy publicznej ma ogromne konsekwencje na gruncie prawa ustrojowego administracji publicznej. Przyjmuje się, że prawo publiczne, a zatem również prawo administracyjne ma za przedmiot regulacji państwo nawet wówczas gdy jego postanowienia określają zasady dotyczące funkcjonowania podmiotów pozapaństwowych, które jednak realizują zadania państwa w zakresie określonym przez odpowiednie akty prawne. W ten sposób wynika teza, że prawo publiczne stanowi wyłączną dziedzinę państwa. To państwo jest jedynym legitymowanym twórcą prawa. Wszelkie prawo, a zatem wszelka administracja, która działa na podstawie prawa pochodzi od państwa, od organów państwowych, od państwowej władzy ustawodawczej. Ponieważ ta władza stanowi gwarancję suwerena. Dzisiaj tym suwerenem jest demos -naród, kiedyś był władca absolutny. Ta zasada sienie zmieniła -wszelka władza pochodzi od suwerena, od państwa, a zatem wszelkie prawo również pochodzi od tego suwerena. Wszelkie prawo, które pochodzi od państwa jest stosowane przez podległą władcy tego państwa służbę, służbę publiczną -administrację publiczną.
Takie są źródła jedności państwa i prawa na gruncie zasady legalizmu działania władzy publicznej. W doktrynie wskazuje się teoretyczny kontekst przedstawionego poglądu, niekiedy jest on określany pojęciem mitologizacji państwa. Ten kontekst doktrynalny tworzą trzy zagadnienia:
pozytywizm prawny -doktryna dotycząca istoty prawa, rozwinęła się w XIX -XX w. w Niemczech oraz Anglii, jest jedną z koncepcji, która została wypracowana w ramach dociekań dochodzonych przez osoby, które się utożsamiały z pozytywizmem prawnym. Zwraca się uwagę, że pozytywizm prawny, który bardzo silnie oddziaływał zwłaszcza na kontynentalne systemy prawa administracyjnego postawił znak równości między państwem, a prawem i miedzy prawem, a ustawodawcą. Czyli nie ma państwa tam gdzie nie ma prawa i nie ma prawa tam gdzie nie ma ustaw (czyli aktów prawnych stanowionych przez parlamenty). Innymi słowy prawem nie jest np. zwyczaj, prawem nie jest orzeczenie sądowe. To są klasyczne założenia.
Zasada podziału władzy -są trzy władze, każda z nich jest dzielona, każda jest wyodrębniona z pozostałych i każda z nich -to tradycyjne monteskiuszowskie założenie -kontroluje pozostałe. W konsekwencji przyjęcia tych założeń uznaje się, że również władza wykonawcza, a zatem i również administracja publiczna musi podobnie jak pozostałe władze (ustawodawcza i sądownicza) być wyposażona w uprawnienia decyzyjne.
Ustawodawcza -stanowi prawo
Sądownicza -wydaje orzeczenia
Administracja -orzeka co jest prawem w konkretnym przypadku, wydaje decyzje administracyjne
Zasada przyznania administracji publicznej szczególnego miejsca w społeczeństwie -czyli wyróżnienia administracji publicznej poprzez przyznanie jej szczególnego uprawnienia poprzez przyznanie jej władztwa publicznego czyli uprawnienia do wiążącego określenia sytuacji prawnej innych podmiotów w drodze jednostronnych autorytatywnych działań. Inaczej: przyznanie administracji publicznej na prawach monopolu możliwości stosowania prawa publicznego, administracyjnego.
Władztwo -możliwość jednostronnej autorytatywnej konkretyzacji norm prawa administracyjnego -stosowanie prawa administracyjnego -to tylko opis, a nie definicja.
Kolejny element związku prawa z państwem to: związek prawa publicznego z terytorium państwowym, skoro prawo jest stanowione przez państwo to dotyczy podmiotów, które podlegają władzy tego państwa, jego miejscowa właściwość zamyka się w zasadzie na obszarze danego terytorium. Ponadto skoro prawo jest stanowione przez państwo, przez władcę tego państwa, przez organy władzy publicznej tego państwa to ma ono hierarchiczny monocentryczny charakter. Jest hierarchia źródeł prawa. Innymi słowy -zgodnie z tymi tradycyjnymi założeniami jedynym źródłem prawa publicznego jest nakaz władcy -to co powie prawotwórca w danym państwie.
Alternatywę stanowi wyłącznie kontrakt zawarty przez tego władcę z innym władcą np. umowa międzynarodowa, ale należy pamiętać o tym, ze jak zostanie zawarta umowa międzynarodowa to nona nie obowiązuje wprost w obrocie krajowym tylko musi zostać za pomocą aktu już wewnętrznego do porządku prawnego włączona. Musi nastąpić akt ratyfikacji umowy międzynarodowej. Dopiero wówczas ta umowa wchodzi do systemu źródeł prawa, do systemu prawnego.
W toku wykładu będziemy musieli podważać lub starać się opisać na nowo niektóre z tych założeń, zjawiska które poznamy. W związku z prywatyzacją, decentralizacją władzy publicznej mamy nagle podmioty, które nie są państwowymi, a które występują w imieniu państwa. Po wejściu Polski do UE okazuje się, że część zadań publicznych na terenie Polski jest realizowana przez podmioty administracyjne podlegające zupełnie innemu porządkowi prawnemu niż Polski. Co więcej, istnieją podmioty administrujące, które funkcjonują na bazie różnych porządków prawnych jednocześnie. Ścisły związek prawa z państwem jest konstytutywny dla pojęcia administracji publicznej dzisiaj, lecz dziś niemożliwe jest do utrzymania utożsamianie całej administracji wyłącznie z administracją państwową. Konstytutywny związek z administracją publiczną, ale nie państwową.
Podstawowym podmiotem administracji publicznej jest organ administracji publicznej. Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową tej administracji w sensie podmiotowym. Organ jest osobą prawa publicznego, posiada osobowość administracyjno -prawną i może w związku z tym dokonywać skutecznie czynności prawne w sferze prawa administracyjnego.
Organ administracyjny (art. 5 § 2 pkt. 2 kpa), pojęcie organu konstruuje się przez odwołanie się do jego charakterystycznych cech, cechy te to:
człowiek lub grupa (piastun -organ pozostaje nawet jak zmienia się osoba, ale organ nie może działać gdy piastuna nie ma), należy odróżnić organ w sensie abstrakcyjnym od pojęcia w sensie osobowym (PRM -Premier Tusk)
podmiot funkcjonujący w ramach struktury administracyjnej państwa, a zatem administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Oznacza to, że istnieją odpowiednie przepisy organizacyjne, które włączają ten podmiot w strukturę, ale również które określają, które pozwalają ten podmiot wyodrębnić
podmiot ten musi być umocowany do działania przez prawo, wyposażony przez państwo we władztwo publiczne. Musi posiadać własną kompetencję -oznacza to, że kompetencji nie można przyznać grupie podmiotów, tylko zawsze konkretnemu podmiotowi albo oznacza to również, że jeżeli istnieje w strukturze administracji publicznej jakiś podmiot, który nie ma własnych kompetencji to nie jest organ administracji publicznej. Aby organ istniał niezbędne jest prawne umocowanie do działania. Skoro ma być to działanie w imieniu i na rzecz państwa to to prawne umocowanie musi mieć rangę ustawową. Zdarza się, że jest w aktach podustawowych, ale nie jest to poprawne, niemniej jednak akty podustawowe są wydawane na podstawie upoważnienia w ustawie. Organ działa w imieniu i na rzecz państwa -to samo samorząd terytorialny. W ustawie o samorządzie gminnym mowa jest o zadaniach własnych gminy, jednak nawet te własne zadania gminy wykonywane są przez gminę w imieniu i na rzecz państwa (gmina nie robi tego na własną rzecz)
organ administracyjny jest powołany w celu realizacji stosowania norm prawa administracyjnego i to w sposób oraz ze skutkami, które są dla tego prawa właściwe. Oznacza to, że organ może korzystać ze środków władczych
Definicja prof. J. Boć
Organ administracji publicznej to człowiek lub grupa ludzi -w przypadku organu kolegialnego -znajdujący się w strukturze administracyjnej państwa lub samorządu terytorialnego powołany w celu realizacji prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu działający w granicach wyznaczonych kompetencji.
Kluczowym zagadnieniem jest kompetencja tegoż organu. Kompetencja organu administracji publicznej (w prawie cywilnym nie mówi się o kompetencji ale o uprawnieniach i zobowiązaniach), kompetencja to swoisty związek uprawnienia i obowiązku do określonego działania. Kompetencja zawsze związana jest z jakimś uwarunkowaniem faktycznym tzn. ta kompetencja musi być zrealizowana w obliczu określonego stanu faktycznego. Ustawa powinna określać formę jak ta kompetencja jest wykonywana. Kompetencja przysługuje jednemu organowi, nigdy grupie organów. Doktrynalna definicja kompetencji -prof. J. Boć -kompetencja to wyznaczona przez prawo zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego obowiązku działania, które jest sformułowane przez to prawo.
Ten potencjalny obowiązek to jest ta norma prawna, która umożliwia, która ten obowiązek aktywizuje kiedy zajdą określone okoliczności faktyczne. Czyli dopóki one nie zajdą to ten obowiązek jest potencjalny, on się nie pojawia. I ten obowiązek musi zostać zaktualizowany, tzn. on się w obliczu tego stanu faktycznego aktualizuje, on staje się wykonalny i to w taki sposób, że ten organ konkretyzuje ogólną, a zatem generalną i abstrakcyjną normę prawną w konkretnym i indywidualnym przypadku.
Kompetencja ma również wymiar proceduralny -procesowym odpowiednikiem kompetencji organu administracji publicznej jest właściwość.
Ustawa może stanowić, że daną decyzję wyda organ właściwy miejscowo tzn., że dana kompetencja do załatwienia spraw przysługuje danemu organowi ze względu na obszar na którym działa tzw. właściwość miejscowa.
Organ może być właściwy rzeczowo -tzn. kompetencja przysługuje ze względu na treść -tzw. właściwość rzeczowa. Może być też właściwość instancji -odpowiednia instancja rozpoznaje sprawę na podstawie tego przepisu kompetencyjnego -właściwość instancyjna.
Kompetencje, a zadania
Organy gminy dysponują różnymi kompetencjami, opierającymi się na poszczególnych normach kompetencyjnych, które umożliwiają im wykonywanie zadań.
Normy kompetencyjne i normy zadaniowe.
Norma kompetencyjna umożliwia nam stwierdzenie, że mamy do czynienia z organem administracji publicznej, natomiast norma zadaniowa nie tyle dotyczy organu co całej jednostki, określa kto jest adresatem i nie tyle wskazuje co ma być robione, ale w jakim zakresie i w jakim celu. Do podjęcia działania przez administrację konieczna jest norma kompetencyjna, a nie zadaniowa.
Zakaz subdelegacji
Jest to zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne. Jeżeli ustawa przypisuje organowi konkretne kompetencje to nie może organ w sposób dowolny [przekazać tej kompetencji. Wynika ten zakaz z konstytucyjnej zasady związania administracji prawem (art. 7 i 2 konstytucji). To nie oznacza, że nigdy nie może nastąpić subdelegacja kompetencji, ona może nastąpić wtedy gdy ustawa w sposób wyraźny to dopuszcza. Czyli w ustawie jest norma kompetencyjna obok jest norma, która pozwala przekazać ta kompetencję innemu organowi.
Organ administrujący
Organ administracyjny, a organ administrujący to nie jest to samo. Jaka jest relacja między tymi pojęciami. Organy administrujące -to są takie podmioty, którym prawo przydało funkcję administrowania jako funkcję dodatkową -jest to pojęcie dydaktyczne i teoretyczne, a nie pojęcie.
W doktrynie wyróżnia się takie podmioty, które wykonują określone kompetencje niejako dodatkowo na marginesie swoich prawdziwych zadań podstawowych, które z wykonywaniem tej kompetencji nie są tak koniecznie związane i wówczas mówi się, że te podmioty są podmiotami administrującymi. Można powiedzieć, że pojecie organ administrujący jest niejako szersze niż organ administracyjny ponieważ obejmuje również takie organy, które swoje kompetencje wykonają, ale wykonywanie kompetencji przez te organy nie jest podstawowym zadaniem. Do przykładów należą: przykładem jest podmiot, który nie należy do struktury administracji publicznej, ale któremu prawo przypisało jakąś określoną kompetencję i w ten sposób zasadniczo realizuje swoje zadania (np. samorząd zawodowy -realizuje swoje zadania związane z samorządem, jednocześnie ustawy przypisują samorządom zawodowym -organom tych samorządów -określone kompetencje o charakterze władczym np. do wpisywania na listę osób, które wykonują dany zawód, z tym, że przyjmuje się, że ta kompetencja nie należy do podstawowych zadań tego podmiotu. Tym niemniej jest to organ administrujący. Organ administrujący jest to szersze pojecie niż organu administracyjnego i obejmuje typowe organy administracyjne, którym przysługują kompetencje o charakterze władczym na marginesie swoich zadań, np. kompetencji zleconych. Np. sołtys -nie ma swoich kompetencji ale może mieć zlecone przez organy gminy na podstawie ustawy. W sferze procesowej jednak nie ma różnicy w stosunku do zwykłych organów administracyjnych -organy administrujące mogą również wydawać decyzje -są to w rozumieniu kpa są to normalne organy administracyjne, czyli jeśli taki organ wydaje decyzję administracyjną to na tych samych zasadach.
Podział organów administracji publicznej
Wyróżnia się organy administracji rządowej i samorządowej.
Istnienie administracji samorządowej jest przykładem decentralizacji (art. 15 konstytucji i art. 163 i 164 konstytucji).
Zasada pomocniczości -zwana inaczej zasadą subsydiarności stanowiąca, że zadania publiczne powinny być wykonywane na tak niskim poziomie jak to jest tylko możliwe -jeżeli jest możliwe wykonywanie zadania jak najbliżej obywatela -czyli na jak najniższym szczeblu.
Administracja rządowa jest zhierarchizowana, a samorządowa nie jest. Poszczególne szczeble samorządu terytorialnego nie pozostają w relacjach podrzędności hierarchicznej. W doktrynie mówi się o ustrojowej samotności jednostek samorządu terytorialnego tzn. w tej metaforze ujmowana jest taka cecha, że miedzy tymi jednostkami nie ma żadnych powiązań, że działają niezależnie od siebie. Powiązania powstają dopiero na gruncie ustaw. Te jednostki wiążą się ze sobą np. podpisując określone porozumienia -jedna drugiej powierza realizację określonych zadań. Ale gdyby te czynności nie zostały na gruncie ustaw podjęte to same ustawy określają ustrój samorządu terytorialnego w taki sposób, który jest zgodny z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Samodzielność ta oznacza, że jednostki wykonują własne zadania, samodzielność finansową, samodzielność prywatno prawną, posiadają własną osobowość prawną, publiczno prawną, posiadają własne kompetencje, samodzielność podatkową -mogą zbierać własne podatki.
Organy zespolone i niezespolone
Organy zespolone -a zatem kilka organów występuje pod zwierzchnictwem jednego organu. To rozróżnienie odwołuje się do bardzo ważnej zasady -zasady zespolenia. Poszczególnym typom zadań podporządkowane są poszczególne piony administracji publicznej -jest administracja: wojskowa, podatkowa, ogólna, gospodarki wodnej itd. Administracja niezespolona działa w ten sposób, że w ramach takich pionów, jeżeli powiązania między organami istnieją tylko w ramach takich pionów, które podporządkowane są jednej zasadzie merytorycznej. Określone zadania określają pewna strukturę i nie ma powiązań między poszczególnymi pionami tzn. nie ma powiązań między strukturą podatkową, a wojskową żadnych. Zasada zespolenia stanowi, że na niektórych szczeblach administracji w ramach jednego organu zbiegają się wszystkie kompetencje dotyczące poszczególnych dziedzin. Czyli istnieje taki organ, który załatwia sprawy ze wszystkich dziedzin na danym obszarze. Organem administracji zespolonej jest wojewoda, który realizuje co do zasady wszystkie zadania administracji rządowej na obszarze województwa. Ale istnieje również na obszarze niezespolona administracja rządowa -wojewoda nie ma nic do administracji wojskowej, tam nie ma żadnych kompetencji, bo ona jest wyodrębniona ze względów merytorycznych.
Organy wyższego i niższego szczebla
To rozróżnienie wiąże się z innym -organy naczelne i podporządkowane. Termin ten oznacza hierarchię jaką organ zajmuje. Organ naczelny -to organ stojący najwyżej w hierarchii. To temu organowi podlegają pozostałe w danej strukturze organy podporządkowane i nazywają się organami niższego szczebla (art. 17 i 18 kpa -określają właśnie te treści.
Organy centralne i terenowe
Organ naczelny jest bardzo często mylony z organem centralnym. Różnica między tymi rozróżnieniami sprowadza się do różnicy w kryteriach - o ile w organach naczelnych i niższego szczebla -myślimy o hierarchii -to w wypadku centralnych i terenowych -mówimy o zakresie miejscowej właściwości danego organu. Organy centralne to są organy, których zakres miejscowej właściwości pokrywa się z obszarem całego terytorium państwowego. Są one właściwe w całej Polsce. Natomiast organy terenowe to są organy, których właściwość miejscowa ogranicza się wyłącznie do ograniczonego terytorium.
Wszystkie organy naczelne są również organami centralnymi, z kolei nie wszystkie centralne są naczelnymi np. Komendant Główny Policji -podlega ministrowi ds. wewnętrznych i administracji -tutaj minister jest organem naczelnym, a Komendant Policji jest organem centralnym nie będącym organem naczelnym, tylko organem podporządkowanym w stosunku do organu, którym jest minister, ale jednocześnie będącym organem centralnym, bo działającym na terenie całego kraju.
Organy I i II instancji
Tę dystynkcję można wprowadzać wyłącznie do konkretnej sprawy administracyjnej tzn. a danym przypadku na podstawie danej kompetencji określony organ administracji jest albo organem I instancji, albo organem II instancji, gdyż rozstrzyga dana sprawę w wyniku skierowania środka odwoławczego. Może być tak, że ten sam organ w jednej sprawie jest organem I instancji, a w innej sprawie II instancji.
Organy jednoosobowe i wieloosobowe (kolegialne)
Kryterium tutaj jest skład osobowy.
Organy wyróżnione ze względu na kryterium sposobu kreacji, sposobu wyłonienia organu:
wybierane organy
organy powołane
organy z mocy prawa
Kiedyś były organy np. z mocy urodzenia. Organem wybieranym jest np. Rada Gminy oraz wójt, burmistrz, prezydent -podstawę prawną stanowią tutaj ordynacja wyborcza (…) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta.
Organem powoływanym jest np. wojewoda (art. 6 Ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) oraz szef CBA
Organem, który jest kreowany z mocy prawa jest np. Przewodniczący Zarządu Powiatu (art. 26 ust. 2).
Urząd
Nawet w prawie to pojęcie jest stosowane bardzo niejednoznacznie. W literaturze mówi się często o urzędzie jako o zespole pewnych kompetencji, które przysługują określonemu podmiotowi. W języku potocznym mówi się o pewnym stanowisku np. urząd Ministra, urząd wojewody. Mówi sie też, określając w ten sposób organ administracyjny czyli mieszając ze sobą pojecie organu administracyjnego i urzędu. To nie są prawidłowe użycia tego pojęcia. Chociaż niekiedy nawet w ustawach podmiot administrujący określany jest mianem urzędu -np. Urząd Celny, ale wówczas organem jest Kierownik Urzędu Celnego.
Urząd to jest struktura, która jest przydana organowi by umożliwić mu wykonywanie jego zadań, jego kompetencji. Zatem Ministerstwo jest urzędem obsługującym ministra (organ monokratyczny), Radę Ministrów obsługuje Kancelaria Prezesa rady Ministrów.
Najważniejsze w kwestiach związanych z rozróżnieniem organu i urzędu jest określenie relacji, które istnieją miedzy piastunem organu i innymi pracownikami urzędu, którzy ten organ obsługują. Oczywiście chodzi o relacje, które związane są z wykonywaniem przez ten organ kompetencji. Więc po pierwsze pojawia się kwestia zastępstwa piastuna organu -art. 37 ust. 5 Ustawy o RM. Chodzi tutaj o możliwość zastępowania ministra przez inny podmiot nie będący organem. Jeśli np. sekretarz stanu zastępuje ministra to działa właśnie jako organ, ma wtedy kompetencje na podstawie tej normy kompetencyjnej (subdelegacja kompetencji)
Inna możliwość -to przekazanie ma charakter generalny i następuje z mocy prawa i już nie jest potrzebna żadna czynność dodatkowa ministra -to jest szczególna sytuacja. W sytuacji normalnej mamy do czynienia z przekazaniem kompetencji, które następuje na podstawie ustawy w drodze określonej czynności. I od tej podstawy zależy jaki skutek to przekazanie ma. Możliwe są dwie opcje. Czy chodzi rzeczywiście o przeniesienie kompetencji z jednego organu na drugi. Czyli mamy wówczas do czynienia z sytuacją, że w punkcie wyjścia mamy organ A, któremu ustawa przypisuje określone kompetencje oraz przewiduje równocześnie możliwość ich subdelegowania i ten organ A decyduje sie skorzystać z tej opcji subdelegowania, powierza w drodze porozumienia kompetencje organowi B, ten organ (B) zaczyna wykonywać tą kompetencję we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Druga sytuacja jest taka, że dochodzi wyłącznie so wewnętrznej dekoncentracji wykonywania kompetencji tzn. to nie jest tak, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydaje wszystkie decyzje administracyjne, które ma wydawać, bo one decydują o kompetencji. W ramach swoich uprawnień może przekazać wykonywanie tej kompetencji już pracownikom swojego urzędu. I w rezultacie mamy decyzję administracyjną, która będzie wydana przez odpowiedniego urzędnika jakiegoś wydziału w imieniu, na podstawie upoważnienia Prezydenta (ale ta decyzja tak naprawdę nadal jest decyzją Prezydenta -czyli organu).
zastępstwa -art. 37 ust. 5 Ustawy o RM
powierzenie kompetencji -np. art. 20 Ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
powierzenie wykonywania kompetencji -np. art. 19 Ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (powierzenie niezupełne)
Zasady, które rządzą powiązaniami pomiędzy organami administracji publicznej. Powiązania tego typy mogą mieć charakter pionowy i poziomy. Wzajemne powiązania organów możemy opisywać stosując cztery modelowe pojęcia:
koncentracja
dekoncentracja
centralizacja
decentralizacja
Koncentracja i dekoncentracja
Podział opiera się na liczbie zaangażowanych podmiotów. Z koncentracją mamy do czynienia, gdy całokształt określonych kompetencji skupiony jest w jednym podmiocie (np. władca absolutny).
Jeśli SA dwa organy wykonujące kompetencje w jednej dziedzinie administracji publicznej można już mówić o układzie zdekoncentrowanym. A zatem dekoncentracja polega na przeniesieniu części kompetencji na inne organy w zakresie jednej dziedziny, niższe lub równorzędne w hierarchii. Z tym, że jeśli ta dekoncentracja jest tylko dekoncentracją i tutaj nie wchodzi w grę element decentralizacji to mimo tego przeniesienia kompetencji pomiędzy organami, organem który dysponował kompetencją na wstępie i organem, który dysponuje nią później, pozostaje relacja podporządkowania. Tzn. to jest tak, że tylko powierzono temu organowi wykonywanie tych kompetencji , to nie jest tak, że ten organ nie ma żadnej samodzielności. Chodzi wyłącznie o przekazanie kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej.
Centralizacja i decentralizacja
Pojęcia te determinują relacje pomiędzy organami, które wykonują kompetencje. Te pojęcia (w przeciwieństwie do koncentracji dekoncentracji) są ściśle związane z prawem, te pojęcia istnieją o tyle o ile istnieje prawo opisujące wprowadzenie ich. Zagadnienie centralizacji i decentralizacji sprowadza się do ustalenia czy niezależnie od liczby podmiotów organy administracyjne są względem siebie samodzielne (względnie samodzielne) czy podporządkowane.
Zasada centralizacji -zachowane jest hierarchiczne podporządkowanie w sferze realizacji kompetencji. Bezpośredni i zasadniczy wpływ na działanie organów podporządkowanych mają organy nadrzędne. W grę wchodzą kierownictwo lub przynajmniej nadzór kierowniczy, aspekt służbowy -zależność służbowa, a wiec obowiązek wykonywania wiążących poleceń oraz zależność osobowa -czyli możliwość obsadzania stanowisk. Zalety centralizacji -zadania podejmowane przez administrację publiczną są skoordynowane, mamy do czynienia z fachowością i odpowiedzialnością, ponieważ w takich układach ostatecznie odpowiedzialność ponosi organ nadrzędny.
Dzisiaj centralizacja jest stosowana tylko wtedy gdy jest to konieczna z punktu widzenia porządku państwowego. Zasadą jest decentralizacja (wojsko, policja -centralizacja).
Przy decentralizacji nie mamy do czynienia z hierarchicznym podporządkowaniem, brak jest bezpośredniej zależności (ani osobowej, ani służbowej), może być jedynie nadzór weryfikacyjny (nie ma kierownictwa i nadzoru hierarchicznego). Nadzór weryfikacyjny jest związany z decentralizacją, nadzór hierarchiczny oraz kierownictwo to pojęcie ściśle związane z centralizacją.
Zalety decentralizacji: odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych rozłożona jest według zasady pomocniczości i równomiernie pomiędzy podmiotami. To nie jest tak, że tylko podmioty na górze ponoszą odpowiedzialność, ale również spoczywa ona na podmiotach, które niejako na własną rękę wykonują kompetencje. Inną zaletą jest elastyczność działania. Następuje wzmocnienie inicjatywy organów. Organy zdecentralizowane mają lepszy kontakt z rzeczywistością. Nie ma możliwości jednoczesnego występowania tzn. istnienia takiego ustroju, który byłby jednocześnie skoncentrowany i zdecentralizowany. To jest logiczna niemożliwość. Istnieje natomiast możliwość występowania centralizacji i dekoncentracji (czyli dwa organy wykonujące kompetencje w tej samej dziedzinie, ale jeden drugiemu jest podporządkowany). Z kolei układ zdekoncentrowany i zcentralizowany jest oczywistością. Można powiedzieć, że decentralizacja to jest dana raz na zawsze dekoncentracja. Mówiąc o układzie zdekoncentrowanym mówimy o niezależności i samodzielności podmiotów administracji publicznej, która to niezależność i samodzielność musza być gwarantowane prawem tzn. w prawie istnieją instrumenty ochrony niezależności i samodzielności.
Nawet w układzie zcentralizowanym nigdy nie będziemy mieli do czynienia z zupełną niezależnością i zupełną samodzielnością. Gdyby taka była to mielibyśmy do czynienia z organem administracji zupełnie oderwanym od całej administracji w danym państwie. Takie rozwiązanie oznaczałoby całkowitą autonomię określonych podmiotów (w niektórych państwach tak jest). W naszym państwie jest to samodzielność i niezależność względna -ponieważ istnieje odniesienie do jednolitego systemu prawa państwowego.
Samodzielność względna -organ działa w pewnym zakresie sam i ponosi pewną odpowiedzialność za swoje działania. Niezależność oznacza, że organ wykonuje swoje zadania niezależnie od działań organu nadrzędnego. W Polsce ta niezależność i samodzielność względna realizowana jest przez nadzór. Nadzór, który sprawowany jest przez administrację rządową nad samorządem terytorialnym. W prawie określony jest zakres tego nadzoru, instrumenty w ramach, których ten nadzór sie dokonuje i kryteria na podstawie, których organ nadzorujący maże dokonać oceny organu nadzorowanego.
Formy decentralizacji
Podstawową formą decentralizacji władzy publicznej w Polsce jest istnienie samorządu, przede wszystkim terytorialnego (może być również zawodowy, gospodarczy czy wyznaniowy). Pojęcie samorządu wiąże się ściśle z pojęciem korporacji prawa publicznego. Korporacja prawa publicznego to z kolei podmiot administracji publicznej, który jest wyposażony we władztwo publiczne i jest jednocześnie ukonstytuowany według zasady członkowstwa tzn. istnieje niezależnie od liczby członków.
Podstawowe cechy samorządu:
jest to podmiot prawny powołany do sprawowania administracji publicznej, oznacza to, że państwo przekazuje mu część swoich zadań
posiada osobowość prawną -w obrębie prawa cywilnego oraz administracyjnego
związek ten jest zdecentralizowany, a to znaczy, że jest względnie samodzielny i względnie niezależny w stosunku do innych podmiotów administracji publicznej
jest powołany przez ustawę do życia
działa z reguły na szczeblu lokalnym
można rozróżnić samorząd obowiązkowy (np. terytorialny) oraz nieobowiązkowy (występujący rzadko np. Izby rolnicze)
Kolejnym przykładem organów zdecentralizowanych są zakłady publiczne zwane również zakładami administracyjnymi. Są to: szkoły, biblioteki publiczne, szkoły wyższe, przedszkola, więzienia, domy poprawcze, izby wytrzeźwień, sanatoria, domy dziecka, domy opieki społecznej, ZOZy.
Podstawowe cechy zakładu publicznego:
Zakład publiczny jest to wyodrębniona jednostka, która otrzymuje do wykonania określony zestaw zadań publicznych od podmiotu, który taką jednostkę tworzy. Jest ona tworzona na podstawie określonych aktów prawnych i upoważnienia w ustawie.
Może być tworzony przez organy zarówno administracji rządowej jak i samorządu terytorialnego. Organ, który jest organem zwierzchnim wobec zakładu publicznego zachowuje trwały wpływ na działalność tego zakładu. Czyli istniej ścisła zależność miedzy organem tworzącym zakład i zakładem administracyjnym. Charakterystyczna jest relacja, która istnieje miedzy samym zakładem, a użytkownikiem tego zakładu. Są to podmioty świadczące pewne usługi -są to zakłady użyteczności publicznej. Mogą świadczyć te usługi na zasadzie dobrowolnej lub obowiązkowej. Relacja pomiędzy użytkownikami, a tym zakładem ma charakter publiczno prawny (użytkownicy zakładów publicznych -dysygnatariusze).
Władztwo zakładowe jest to wycinek władztwa publicznego. Oznacza to, że organy zakładu mogą w sposób jednostronny, dość swobodnie kształtować uprawnienia i obowiązki użytkowników w ramach statusu.
W odróżnieniu do samorządu zakład nie musi posiadać osobowości prawnej w rozumieniu prawa cywilnego. Są takie zakłady publiczne, które nie posiadają osobowości prawnej np. Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, które są jednostkami budżetowymi. Zasadniczo zakłady administracji powinny być finansowane z budżetu państwowego lub samorządowego odpowiednio do tego kto tworzył dany zakład. Tzn. podmiot tworzący zakład odpowiada za niego w zakresie finansowania.
Zakłady mogą być otwarte lub zamknięte (np. więzienie).
Specjalne organy państwowe będące przykładem decentralizacji. Są to Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.
Organy te są nazywane państwowymi ponieważ są niezależne od administracji rządowej i samorządowej.
Innymi podmiotami zdecentralizowanymi są również
przedsiębiorstwa państwowe -jest ich coraz mniej w drodze komercjalizacji. Są one przekształcane w spółki, ale jeszcze są. Przykładem jest Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze, którego status reguluje Ustawa z 1987r. Do niedawna przedsiębiorstwem państwowym była Poczta Polska -obecnie jest spółką Skarbu Państwa.
Podmiotami zdecentralizowanymi są również:
Agencje -są to specjalne podmioty tworzone w ramach struktury administracji publicznej o bardzo niejednorodnym statusie. Są agencje, które są powoływane do życia na gruncie ustawy, np. Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Rynku Rolnego oraz agencje państwowe, które są spółkami -czyli nie ma ustawy tylko państwo decyduje się na powołanie pewnej spółki, której mogą być na drodze ustawy przekazane pewne kompetencje o charakterze administracyjno prawnym. Przykładem takiej agencji jest Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych SA.
Jeszcze innym przykładem decentralizacji są:
Banki państwowe -np. NBP, który wyposażony jest w szereg kompetencji o charakterze władczym (określanie stóp procentowych), np. Bank Gospodarstwa Krajowego -jest również bankiem państwowym.
Spółki Prawa publicznego -są to spółki prawa handlowego, które jednak mają status podmiotów administrujących i są organami administrującymi, czyli państwo przypisuje im jakieś kompetencje. Podstawowy zakres zadań takiej spółki polega na ich celu gospodarczym natomiast niezależnie os tego realizuje ona przydane jej zlecone kompetencje administracyjne. Tego typu kompetencje posiada tera Poczta Polska.
Fundacje państwowe -np. CBOS, Fundacja Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Fundacja Zakłady Kunickie
Fundusze państwowe -mające osobowość prawną -Narodowy Fundusz Środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia
Społecznie podmioty organizacyjne -organizacje społeczne, stowarzyszenia, związki zawodowe, spółdzielnie i inne. Które wykonują określone zadania z zakresu zadań publicznych
Osoby prywatne, którym ustawy powierzają wykonywanie zadań publicznych np. Społeczni Opiekunowie Przyrody, osoby prowadzące targowiska, szkoły prywatne.
4