Przepisy polskie  -  Wprowadzenie

Przepisy wprowadzone w latach 2001 - 2003 - ustawa Prawo ochrony środowiska [1], tytuł IV „Poważne awarie” i inne postanowienia tej ustawy oraz przepisy szczegółowe zawarte w rozporządzeniach ministrów właściwych do spraw gospodarki oraz środowiska - ustanowiły w Polsce system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

Przepisy Dyrektywy Seveso II [2,3] są podstawą polskich regulacji prawnych dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Aktualnie obowiązują następujące akty prawa krajowego regulujące zagadnienia przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym:

1. ustawa - Prawo ochrony środowiska (POŚ) [1] (ustawa weszła w życie w dniu 1 października 2001 r.),

2. ustawa o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska [4],

3. ustawa z 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska [5].

4. rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej [6],

5. rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [7],

6. rozporządzenie ministra gospodarki i pracy zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie [8],

7. rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [9],

8. rozporządzenie ministra gospodarki zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [10],

9. rozporządzenie ministra środowiska w sprawie szczegółowego zakresu informacji wymaganych do podania do publicznej wiadomości przez komendanta wojewódzkiego PSP [11],

10. rozporządzenie ministra środowiska w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [12].

Na aktualny stan regulacji prawnych Polski dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym składają się także przepisy konwencji Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (Konwencji Helsińskiej):

1. konwencja sporządzona w Helsinkach sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych [13];

2. oświadczenie rządowe z dnia w sprawie mocy obowiązującej Konwencji Helsińskiej [14] (konwencja weszła w Polsce w życie w dniu 7 grudnia 2003 r.).

Ponadto, niektóre przepisy dotyczące systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, w szczególności postanowienia odnoszące się do wykonywania przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań z zakresu kontroli i nadzoru, zostały zawarte w ustawie o IOŚ [15]. Natomiast postanowienia odnoszące się do niektórych zadań PSP w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom zawiera rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną [16].

W przepisach polskich, zgodnie z wymaganiami przepisów Dyrektywy Seveso II, zostały ustalone obowiązki i zadania wskazanych w ustawie POŚ [1] podmiotów oraz procedury i dokumenty, które składają się na system przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym


Główne elementy systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym (tzn. w obiektach stacjonarnych) przedstawiono poniżej:

• ustanowienie kryteriów kwalifikacyjnych w celu identyfikacji obiektów niebezpiecznych;

• procedura zaliczania - procedura identyfikacji obiektów niebezpiecznych przez prowadzącego zakład do kategorii zwiększonego (ZZR) oraz dużego (ZDR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii;

• procedura zgłoszenia (notyfikacji) właściwym władzom (komendant powiatowy - ZZR lub wojewódzki PSP - ZDR oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska - WIOŚ) obiektów zakwalifikowanych do kategorii niebezpiecznych;

• opracowanie i wdrożenie w zakładzie programu zapobiegania awariom (PZA) oraz przekazanie go właściwym władzom (jak wyżej);

• opracowanie i wdrożenie w zakładzie systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II systemu zarządzania bezpieczeństwem - SZB);

• opracowanie przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie i przekazanie go właściwym władzom (komendant wojewódzki PSP oraz WIOŚ);

• zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie przez komendanta wojewódzkiego PSP (po uzyskaniu opinii WIOŚ) lub podjęcie stosownych decyzji (dodatkowe informacje, zakaz eksploatacji lub uruchomienia niebezpiecznego obiektu);

• opracowanie przez prowadzącego ZDR wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (i przedstawienie go komendantowi wojewódzkiemu PSP);

• przekazanie przez prowadzącego ZDR komendantowi wojewódzkiemu PSP, odpowiedzialnemu za opracowanie zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, informacji i danych niezbędnych do jego opracowania;

• opracowanie i przyjęcie po konsultacji ze społeczeństwem przez komendanta wojewódzkiego PSP, zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego;

• wprowadzenie tych planów w życie w razie awarii, a także w sytuacji bezpośredniego zagrożenia awarią;

• powiadamianie właściwych władz o awariach lub sytuacjach bezpośredniego zagrożenia awarią, ogłaszanie alarmu, informowanie władz o rozwoju sytuacji;

• zbadanie przebiegu awarii (także incydentów), działań awaryjnych, ocena skutków, raport poawaryjny i zgłoszenie poważnej awarii do GIOŚ;

• informowanie społeczeństwa oraz jego udział w niektórych procedurach.

Podobnie jak w Dyrektywie Seveso II, również w polskich przepisach zostały określone wymagania i procedury dotyczące zadań różnych kompetentnych władz. Jest ich wiele, do najbardziej istotnych należą:

• wykonywanie inspekcji i kontroli obiektów niebezpiecznych przez właściwe władze;

• realizacja odpowiedniej polityki zagospodarowania terenów z uwzględnieniem zagrożeń poważnymi awariami;

• realizacja określonych procedur dotyczących poważnych awarii, które mogą spowodować skutki transgraniczne.

Wprowadzone w 2001 r. przez POŚ przepisy stanowiły implementację postanowień Dyrektywy Seveso II [2] do prawodawstwa polskiego i charakteryzowały się dużą zgodnością z wymaganiami tej dyrektywy. Jednakże występowały pewne różnice, które były skomentowane m.in. przez współautora niniejszego rozdziału [17-19]. Najbardziej istotne z merytorycznego punktu widzenia różnice dotyczyły zakresu obowiązywania przepisów, programu zapobiegania awariom w połączeniu z systemem bezpieczeństwa w zakładach oraz niektórych kwestii związanych z celami oraz zawartością raportów o bezpieczeństwie.

Zmiany wprowadzone w okresie (październik 2005 r. - marzec 2006 r.) do prawa krajowego [5,6,8], związane głównie z wymaganiami dyrektywy 2003/105/WE, zmieniającej Dyrektywę Seveso II, usunęły tylko część z tych odmienności. Niektóre różnice nadal pozostały, co sprawia, że potrzeba dalszego doskonalenia polskich przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom jest w dalszym ciągu aktualna. Potrzeba ich udoskonalenia wynika nie tylko potrzeby pełnej zgodności przepisów polskich z unijnymi, lecz jest potrzebna także z innych przyczyn.

Zmiana wymagań dotyczących planów operacyjno-ratowniczych, dokonana w roku 2008 [10], zbliżyła wymagania polskich przepisów w zakresie informowania społeczeństwa do standartów unijnych, spowodowała jednak powstanie pewnych niejasności dotyczących praktycznej realizacji wprowadzonych wymagań.

Zagadnienia te zostaną omówione poniżej.


Zakres obowiązywania przepisów


Ustawą o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska [5] został wprowadzony do art. 248 ustawy POŚ [1] ustęp 2a, zawierający wykaz wyłączeń:  przepisu o zaliczaniu zakładów do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka (ZZR) i zakładów dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii (ZDR) nie stosuje się do:

1. komórek i jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo przez niego nadzorowanych,

2. transportu materiałów niebezpiecznych i ich czasowego magazynowania poza zakładami,

3. poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, z wyjątkiem ich składowania i magazynowania oraz chemicznych i cieplnych procesów przetwarzania tych kopalin,

4. składowania i magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, stanowiących substancje niebezpieczne określone w kryteriach kwalifikacyjnych (rozporządzenie MG [6]).

Wprowadzone zmiany likwidują wadliwe merytorycznie i niezgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II postanowienia przepisów polskich, dotyczące zakresu ich obowiązywania. W szczególności chodzi tu o obiekty wojskowe [17]. Powyższy zapis, łącznie z postanowieniem art. 2 POŚ [1], stanowiącym, iż „przepisów ustawy (…) nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach Prawa atomowego” [20], sprawia, że obecnie zakres obowiązywania polskich przepisów jest identyczny z zakresem ustalonym przez regulacje UE [2,3].


Kwestie dotyczące programu zapobiegania awariom i systemu bezpieczeństwa


System przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym określa dwa główne cele. Są to: zmniejszenie ryzyka poważnej awarii przemysłowej oraz minimalizacja skutków w razie jej zaistnienia. Najważniejsze zadania w tym zakresie należą do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to znaczy do zakładów kategorii ZDR oraz ZZR. Głównymi instrumentami systemu, które mają zapewnić osiągnięcie tych celów są: program zapobiegania awariom (PZA) oraz system bezpieczeństwa, według Dyrektywy Seveso II - system zarządzania bezpieczeństwem (SZB).

Zgodnie z terminologią przyjętą w Dyrektywie Seveso II, polityka zapobiegania awariom (major accident prevention policy - MAPP), ustalona w art. 7, na którą składają się (według polskiej terminologii) PZA oraz system bezpieczeństwa, dotyczy obu kategorii zakładów, to jest ZZR oraz ZDR. Według tego artykułu, MAPP ma być opracowana w postaci odrębnego dokumentu, który powinien spełniać wymagania przedstawione w załączniku III do Dyrektywy Seveso II [2], a operator zakładu zobowiązany jest do jej wdrożenia.

Natomiast według wymagań przepisów polskich (art. 251, ust.1 ustawy [1]) prowadzący zakłady obu kategorii, tj. ZZR oraz ZDR mają obowiązek sporządzenia programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym. W programie tym ma być również przedstawiony system zarządzania zakładem gwarantujący ochronę ludzi i środowiska. Przepisy art. 251, ust. 2 określają zawartość programu zapobiegania awariom (PZA).

Z kolei w art. 252 ustawy POŚ [1] ustalono, że prowadzący zakład o dużym ryzyku (ZDR) jest obowiązany do opracowania i wdrożenia systemu bezpieczeństwa stanowiącego element ogólnego systemu zarządzania i organizacji zakładu. Równocześnie w ust. 2 tegoż art. 252 zostały określone elementy systemu bezpieczeństwa.

Na podstawie zapisów art. 253 dotyczącego raportu o bezpieczeństwie zakładów kategorii ZDR (ust. 2, pkt. 2), który zawiera postanowienie, iż raport o bezpieczeństwie powinien wykazać, że „zakład spełnia warunki do wdrożenia systemu bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 252”, można formułować następujące wnioski [4]:

• system bezpieczeństwa powinien być opracowany w okresie poprzedzającym termin przekazania przez prowadzącego ZDR raportu o bezpieczeństwie komendantowi wojewódzkiemu PSP oraz WIOŚ,

• System bezpieczeństwa nie musi być całkowicie wdrożony przed upływem tego terminu; należy wykazać, że w zakładzie stworzono warunki do jego wdrożenia.

Należy w związku z powyższym stwierdzić, że postanowienia ustawy [1] dotyczące systemu bezpieczeństwa nie są dostatecznie precyzyjne. Zgodnie z zapisem zawartym w preambule załącznika III do Dyrektywy Seveso II: „wymagania ustalone w dokumencie wymienionym w art.7 [tj. MAPP w zakładach kategorii ZZR - przyp. autora] powinny być odpowiednie do zagrożeń poważnymi awariami, jakie stwarza zakład”. Oznacza to, że rozwiązania przyjęte w zakładach kategorii ZZR, dotyczące spełnienia wymagań załącznika III, w tym również w odniesieniu do systemu bezpieczeństwa, powinny być adekwatne do wielkości zagrożenia awarią i wielkości jej skutków (tzw. zasada proporcjonalności).

Natomiast w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska [1], część wymagań dotyczących według Dyrektywy Seveso II polityki zapobiegania awariom (MAPP) odłączono od tego elementu systemu przeciwdziałania poważnym awariom, tworząc wymagania odnoszące się do odrębnego pojęcia - systemu bezpieczeństwa.

Taka konstrukcja przepisów polskich nie oznaczałaby niezgodności z przepisami UE (wymaganiami Dyrektywy Seveso II [2]), gdyby nie fakt, że:

• zgodnie z ustawą [1] PZA dotyczy obu kategorii zakładów tj. ZZR i ZDR,

• natomiast system bezpieczeństwa (który w Dyrektywie Seveso II stanowi wraz z programem zapobiegania awariom jedną całość, tzn. MAPP), dotyczy według przepisów [1] tylko zakładów kategorii ZDR.

Tak więc, w obszarze omawianych zagadnień zaistniała istotna różnica między przepisami Dyrektywy Seveso II i regulacjami polskimi. W przeciwieństwie do wymagań UE, w Polsce system bezpieczeństwa dotyczy tylko zakładów kategorii ZDR. W efekcie zakłady kategorii ZZR podlegają znacznie łagodniejszym wymaganiom niż ZZR w Unii Europejskiej - zakłady kategorii ZZR zostały de facto zwolnione z obowiązku posiadania systemu zarządzania bezpieczeństwem.

Ostatnio, w wyniku postanowień ustawy [5], art. 251 POŚ został m,in. zmieniony zapis ustępu 1. Zgodnie z nowym brzmieniem ust. 1, prowadzący ZZR oraz ZDR sporządza program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym (PZA), w którym przedstawia system bezpieczeństwa gwarantujący ochronę ludzi i środowiska, stanowiący element ogólnego systemu zarządzania zakładem.

Jest to bardzo istotna zmiana! Nowy zapis wprowadza wymóg przedstawienia w PZA systemu bezpieczeństwa gwarantującego ochronę ludzi i środowiska. Różnica wymagań jest oczywista. Nowe brzmienie postanowienia ust. 1 art. 251 sprawia, że nastąpiło pewne zbliżenie wymagań polskich przepisów dotyczących PZA i systemu bezpieczeństwa (według Dyrektywy Seveso II - systemu zarządzania bezpieczeństwem - SZB) do wymagań unijnych dotyczących MAPP. Jednakowoż, omówione powyżej zasadnicze różnice wymagań między Dyrektywą Seveso II a POŚ nadal pozostały.

Wskazane wady przepisów polskich i różnice w odniesieniu do postanowień unijnych mogą być przyczyną bardzo niekorzystnych skutków w zakładach kategorii ZZR, jeśli chodzi o ich działania w celu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

W kontekście przedstawionych uwag wydaje się celowym dokonanie nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska [1] w zakresie postanowień dotyczących programu zapobiegania awariom oraz systemu bezpieczeństwa zakładach kategorii ZZR. Nie tylko zresztą ze względu na potrzebę harmonizacji, tzn. zapewnienia zgodności przepisów polskich z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, ale przede wszystkim ze względów merytorycznych.


Raport o bezpieczeństwie i jego związek z programem zapobiegania awariom i systemem bezpieczeństwa


Niezwykle istotnym zagadnieniem jest relacja między raportem o bezpieczeństwie (RoB) a PZA oraz SZB. W unijnym podejściu do przeciwdziałania zagrożeniom poważnymi awariami przemysłowymi ta relacja ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do zakładów kategorii ZDR.

W przeciwieństwie do przepisów polskich [1], Dyrektywa Seveso II wymaga (art. 7 oraz art. 9 punkt 1a) wdrożenia i ciągłej realizacji PZA oraz opracowania, wdrożenia i stałego funkcjonowania w zakładach kategorii ZDR (oraz w ZZR także) związanego z PZA systemu bezpieczeństwa (SZB).

Raport o bezpieczeństwie jest de facto rodzajem sprawozdania, w którym zawarte są m.in. wymagane informacje o zakładzie, instalacjach, technologiach, substancjach niebezpiecznych i inne. RoB powinien zawierać m.in. ocenę ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, identyfikację źródeł zagrożeń, opis scenariuszy zdarzeń awaryjnych, ocenę potencjalnych skutków awarii [2,3]. Wymagania UE oraz wymagania przepisów polskich [1,7,8], dotyczące tych elementów raportu o bezpieczeństwie, są podobne.

Raport o bezpieczeństwie powinien zawierać także informacje o zastosowanych rozwiązaniach w zakresie bezpieczeństwa, w tym opis technicznych, organizacyjnych i proceduralnych środków zapobiegania poważnym awariom przemysłowym oraz minimalizacji ich skutków, a także informacje odnoszące się do wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego [2,3]. Czyli - jeśli rozważyć dyskutowane sprawy wnikliwie - sprawozdanie z realizacji oraz udokumentowanie uzyskanych wyników PZA oraz SZB!

Na tej podstawie można sformułować kolejne bardzo ważne stwierdzenie: istotną część raportu o bezpieczeństwie powinien stanowić opis PZA oraz SZB a także sprawozdanie z realizacji tych elementów systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, wraz z opisem wyników wdrożenia PZA i SZB.

Przepisy krajowe, tzn. zarówno Prawo ochrony środowiska [1], jak i rozporządzenia ministra gospodarki w sprawie raportów o bezpieczeństwie [7,8], nie formułują wyraźnego związku między PZA i SZB z jednej, a RoB - z drugiej strony. Określenie celów RoB w aktualnych przepisach polskich [1] jest w zasadzie zgodne z wymaganiami Dyrektywy Seveso II. Jednakże, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy Seveso II, RoB ma m.in. wykazać, że PZA został opracowany, a odpowiedni system zarządzania bezpieczeństwem, mający na celu wdrożenie PZA, zastosowano w praktyce.

Zatem, nie chodzi tu o wykazanie stanu gotowości, jak wynika to z zapisów ustawy POŚ [1], lecz o potwierdzenie w RoB bardziej zaawansowanego stanu, to znaczy pełnego wdrożenia i funkcjonowania PZA i systemu bezpieczeństwa w zakładzie kategorii ZDR. Różnica wymagań jest więc zasadnicza.

Zapewnienie w polskim systemie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym właściwej z merytorycznego punktu widzenia oraz zgodnej z duchem wymagań UE współzależności między PZA oraz SZB, a raportem o bezpieczeństwie, a także wprowadzenie wymogu udokumentowania w RoB rezultatów w zakresie zmniejszenia ryzyka poważnej awarii i przygotowania zakładu kategorii ZDR do minimalizacji jej skutków, osiągniętych w wyniku wdrożenia PZA oraz SZB, wymaga niewątpliwie korekty przepisów ustawy [1].

Zatwierdzenie raportu o bezpieczeństwie i kwestia akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych

Raport o bezpieczeństwie podlega, zgodnie z art. 254 ust. 2 [1], zatwierdzeniu w drodze decyzji przez komendanta wojewódzkiego PSP, po uzyskaniu opinii WIOŚ. Wszelkie przewidziane przepisami zmiany RoB podlegają identycznej procedurze zatwierdzenia.

W kontekście zatwierdzenia RoB problematyka oceny i akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych stanowi jedną z kluczowych kwestii systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym.

O ile pojęcie ryzyka poważnej awarii opisują powszechnie przyjęte i akceptowane definicje, to kwestie mierzenia wielkości tego ryzyka, zasad jego oceny i, w szczególności, podejmowania decyzji, czy i przy jakich uwarunkowaniach dane ryzyko możemy uznać za akceptowalne, są ciągle przedmiotem rozważań, prac badawczych i dyskusji.

Ograniczając dyskusję sprawy do dwóch zasadniczych podmiotów przepisów dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, tzn. do prowadzącego zakład dużego ryzyka (ZDR) oraz do organów władzy spełniającej funkcje nadzoru i kontroli nad wykonywaniem tych przepisów, problem sprowadza się (w uproszczeniu) do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na dwa pytania o podstawowym znaczeniu:

• W przypadku prowadzącego ZDR: czy uzyskane w wyniku realizacji w zakładzie programu zapobiegania awariom (PZA) oraz systemu zarządzania bezpieczeństwem (SZB) zmniejszenie ryzyka poważnej awarii przemysłowej jest wystarczające i zapewnia właściwy poziom bezpieczeństwa zakładu (instalacji)?

• W przypadku komendanta wojewódzkiego PSP (zatwierdzającego raport o bezpieczeństwie) oraz WIOŚ (opiniującego RoB): jaką należy podjąć decyzję w odniesieniu do przedłożonego raportu o bezpieczeństwie - zatwierdzić raport?, zażądać dodatkowych działań lub wyjaśnień od prowadzącego ZDR?, czy też zakazać dalszej działalności zakładu (eksploatacji danej instalacji) lub wprowadzenia jego/jej do eksploatacji?

Powyższe dwa pytania mają w gruncie rzeczy ten sam sens merytoryczny, chociaż różnią się zasadniczo, jeśli chodzi o kontekst prawny.

W pierwszym przypadku negatywna odpowiedź na pytanie determinuje potrzebę weryfikacji PZA i SZB oraz podjęcia kolejnych działań w ZDR w celu osiągnięcia właściwego poziomu bezpieczeństwa, tzn. dalszego ograniczenia ryzyka poważnej awarii przemysłowej.

W drugim przypadku dowolny wariant odpowiedzi na pytanie oznacza podjęcie decyzji administracyjnej przez uprawniony na mocy przepisów ustawy - POŚ [1] organ władzy, z wszystkimi implikacjami prawnymi wynikającymi z tej decyzji.

Decyzja dotyczy zatwierdzenia raportu o bezpieczeństwie. Podstawą tej decyzji, oprócz oceny, czy RoB spełnia formalne i merytoryczne wymagania przepisów, tzn. ustawy POŚ oraz rozporządzeń ministra gospodarki w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać RoB[7,8], powinna być także ocena dotycząca akceptowalności ryzyka. Zatwierdzenie RoB jest bowiem pośrednio akceptacją poziomu ryzyka w ZDR.

Na obecnym etapie realizacji wprowadzonego w Polsce systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, zarówno dla prowadzących ZDR, jak i dla komend wojewódzkich PSP oraz wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, przedstawione powyżej problemy akceptowalności ryzykastały się nadzwyczaj aktualne. Tym bardziej, że  w Polsce nie ma w tym zakresie ani doświadczeń, ani wytycznych, ani też zaleceń.

Polskie przepisy, podobnie jak Dyrektywa Seveso II, nie określają wymagań dotyczących sposobów lub metod analizy i ewaluacji ryzyka poważnej awarii przemysłowej, ani też wymagań lub zaleceń w sprawie kryteriów akceptowalności tego ryzyka. Oznacza to potrzebę prac badawczych oraz dyskusji z udziałem zainteresowanych stron w celu wypracowania i przyjęcia określonego podejścia, usankcjonowanego w przyszłości na drodze legislacyjnej.

Należy zaznaczyć, że wiele poruszonych powyżej zagadnień zostało szerzej omówione w monografii wydanej nakładem CIOP w 2002 roku [20].


Brak określenia terminów realizacji niektórych dokumentów systemu


Stosownie do postanowień dyrektywy 2003/105/WE [3] w ustawie o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) [5] zostały ustalone terminy realizacji głównych dokumentów systemu. Jednakże jedna kwestia nie została rozwiązana. Przypomnijmy tutaj zapis zawarty w art. 261, ust. 1, pkt. 2 ustawy POŚ [1], który zobowiązuje prowadzącego ZDR do dostarczenia komendantowi wojewódzkiemu PSP informacji niezbędnych do opracowania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego.

Dyrektywa 2003/105/WE [3] zmieniająca Dyrektywę Seveso II zawiera postanowienia dotyczące terminów realizacji głównych dokumentów [2,3], w tym także postanowienie dotyczące terminu opracowania przez ZDR i przekazania właściwym władzom informacji niezbędnej do sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych: „bezzwłocznie, w każdym jednak przypadku w ciągu jednego roku od dnia, od którego niniejsza dyrektywa zacznie obowiązywać dany zakład”.

W tekście ustawy o zmianie POŚ [5] nie ma żadnych zapisów dotyczących dyskutowanych tutaj kwestii. Oznacza to, niestety, poważną wadę legislacyjną: w aktualnie obowiązujących przepisach polskich nie został ustanowiony ani termin opracowania przez prowadzącego ZDR informacji niezbędnych do opracowania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego i dostarczenia ich komendantowi wojewódzkiemu PSP, ani też termin sporządzenia i przyjęcia przez tego ostatniego przedmiotowego planu! Fakt ten oznacza niezgodność polskich uregulowań dotyczących dyskutowanych zagadnień z wymaganiami przepisów unijnych. Zdaniem autora, wymaga to pilnej naprawy w drodze odpowiednich zmian (uzupełnień) przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Kwestie informowania społeczeństwa w sprawach objętych planami operacyjno-ratowniczymi

Zasadniczo nowym postanowieniem wprowadzonym przez rozporządzenie MG z 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze [10], jest wymóg  zamieszczenia w wewnętrznym planie operacyjno-ratowniczym (§ 2, pkt 5) wykazu osób i obiektów użyteczności publicznej, które mogą zostać dotknięte skutkami awarii, do których prowadzący zakład przekaże informację o występujących zagrożeniach, przewidywanych skutkach tych zagrożeń, zastosowanych środkach zapobiegawczych i działaniach, które będą podjęte w przypadku wystąpienia awarii.

Zapis ten oznacza wprowadzenie obowiązku ustalenia przez prowadzącego zakład kategorii ZDR wykazu, o którym mowa, a realizacja tego obowiązku wymaga wyjaśnienia przynajmniej dwóch istotnych kwestii:

1. określenia (identyfikacji) osób i obiektów użyteczności publicznej, jako takich, oraz

2. ustalenia, które z tych osób i obiektów mogą zostać dotknięte skutkami awarii, tzn. ustalenie, do których z nich prowadzący zakład przekaże wymagane (§ 5a rozporządzenia [10]) informacje.

Rzecz w tym, że kwestia właściwego określenia osób i obiektów użyteczności publicznej może stanowić pewien problem, gdyż w polskich przepisach prawnych kwestia pojęcia „osoba i obiekt użyteczności publicznej” nie została jednoznacznie uregulowana. W zasadzie, jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [22] można znaleźć zapisy, które mogą stanowić prawnie usankcjonowane wskazówki w odniesieniu do dyskutowanej kwestii. Dotyczą one budynków (można więc przyjąć, że obiektów), jednakże kwestia osób pozostaje nadal niewyjaśniona. Przytoczono je poniżej (§ 3, pkt 6 rozporządzenia [22]):
§ 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
6) budynku użyteczności publicznej - rozumie się przez to budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny.

Kolejna kwestia, która budzi wątpliwości - to zasady, sposób określenia tych osób i obiektów, które mogą zostać dotknięte skutkami awarii, tych, do których prowadzący zakład powinien przekazać wymagane informacje. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o określenie odległości powiadamianych obiektów od zakładu. Niewątpliwie wiąże się to z zasięgiem różnych skutków (np.: strumień cieplny w wyniku pożaru, fala nadciśnienia o odpowiednich parametrach w wyniku wybuchu; zasięgi rozrzutu odłamków; zasięgi rozprzestrzeniania się skażeń, tzn. chmur różnych substancji toksycznych lub niebezpiecznych dla środowiska, zasięgi rozprzestrzeniania się chmur substancji łatwo palnych/wybuchowych, także mieszanin różnych substancji).

W związku z powyższymi wątpliwościami celowa wydaje się oficjalna interpretacja niektórych wprowadzonych postanowień oraz przygotowanie propozycji niezbędnych rozwiązań w odniesieniu do problematyki zasięgów, w tym ewentualnie odpowiednich przepisów, regulujących w możliwie ujednolicony sposób te kwestie.

LITERATURA

1. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. DzU nr 62, poz. 627

2. Council Directive 96/82/EC of 9 December 1996 on the control of major - accident hazards involving dangerous substances. OJ L 10, 14.01.1997. Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. dotycząca zarządzania zagrożeniami poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych (tekst polski). Warszawa, CIOP 1998 r.

3. Directive 2003/105/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2003 amending Council Directive 96/82/EC on the control of major-accident hazards involving dangerous substances [Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/105/WE z dnia 16 grudnia 2003 r. zmieniająca Dyrektywę Rady 96/82/WE dotyczącą zarządzania zagrożeniami poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych]. OJ L 345, 31. 12. 2003, p. 97

4. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. DzU nr 100, poz. 1085

5. Ustawa z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. DzU nr 50, poz. 360

6. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. DzU nr 30, poz. 208

7. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku. DzU nr 104, poz. 970

8. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku. DzU nr 197, poz. 1632

9. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze. DzU nr 131, poz. 1219

10. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 5 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze. DzU nr 229 poz. 1527

11. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu informacji wymaganych do podania do publicznej wiadomości przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. DzU nr 78, poz. 712

12. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. DzU z 2003 r. nr 5, poz. 58

13. Convention on the transboundary effects of industrial accidents, ECE UN, E/ECE 1268. UN 1992; New York 1994. Konwencja sporządzona w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych. DzU z 2004 r. nr 129, poz. 1352

14. Oświadczenie rządowe z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych, sporządzonej w Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. DzU z 2004 r., nr 129, poz. 1353

15. Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. DzU nr 112, poz. 982

16. Rozporządzenie Ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną. DzU nr 225 poz. 1934

17. Michalik J.S.: Szczególne aspekty przeciwdziałania poważnym awariom w siłach zbrojnych - wątpliwości. Myśl Wojskowa, 6, 2003 r., s. 86-96

18. Michalik J.S.: Przeciwdziałanie poważnym awariom przemysłowym. Chemia Przemysłowa 3 / 2005 (Nr 285), BMP, s. 39-42

19. Michalik J.S., Domański W., Gajek A., Łużny E., Grobecki A., Lewandowski J., Kawa W.: Program zapobiegania awariom oraz system zarządzania bezpieczeństwem w zakładach zagrażających poważną awarią przemysłową. Wytyczne. Wyd.: CIOP-PIB, Warszawa, 2005 r.

20. Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo atomowe. DzU z 2004 r. nr 161, poz. 1689

21. Borysiewicz M., Markowski A.S., redakcja Michalik J.S.: Kryteria akceptowalności ryzyka poważnych awarii przemysłowych. Wyd.: CIOP, Warszawa, 2002 r.

22. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie DzU nr 75, poz. 690

---