dr Mariusz WOJCISZKO
PROBLEMATYKA OBRONNOŚCI W PROJEKTACH KONSTYTUCJI III RP
I W KONSTYTUCJI RP Z 1997 ROKU
Rozpoczęty w ostatniej dekadzie ubiegłego stulecia proces mający na celu opracowanie, a następnie uchwalenie nowej ustawy zasadniczej, stał się również okazją do zaprezentowania przez różne ugrupowania polityczne, grupy społeczne własnych koncepcji ustroju państwa, w tym także rozwiązań konstytucyjnych dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa. Zawarte w projektach konstytucji (przedstawianych Zgromadzeniu Narodowemu w latach 1993-1997) zapisy regulujące obszar bezpieczeństwa i obronności państwa, obok obowiązujących wcześniej regulacji konstytucyjnych, głównie tych z okresu II RP, stanowią cenne doświadczenia
w zakresie rozwoju polskiego konstytucjonalizmu, a także ciekawy materiał prawno - porównawczy. Materiał na tyle ciekawy i bogaty w szeroki zakres propozycji (rozwiązań) dotyczących sposobu uregulowania problematyki obronności państwa, że zdaniem autora winien być obiektem szerszego rozpropagowania i pogłębionej analizy przez osoby zainteresowane przedmiotowymi zagadnieniami. Mając powyższe na uwadze autor postanowił przedstawić wstępną analizę wybranych zapisów dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa jakie się znalazły w poszczególnych projektach konstytucji z okresu III RP oraz w obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku.
Analiza przepisów dotyczących obronności państwa w projektach konstytucyjnych z lat 1993-1997
Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji rozpoczęły się już w 1989 roku, zapoczątkował je nowo wybrany parlament (Sejm X kadencji i Senat I kadencji). Każda z izb parlamentu w dniu 7 grudnia 1989 r. powołała własną Komisję Konstytucyjną, które miały za zadanie opracowanie nowej ustawy zasadniczej. Powołana przez Sejm X kadencji Komisja Konstytucyjna przygotowała już w październiku 1990 r. pierwszą wersję projektu ustawy zasadniczej, natomiast pół roku później (12 kwietnia 1991 r.) prace nad projektem ukończyła Komisja Konstytucyjna Senatu I kadencji.
Do uchwalenia ustawy zasadniczej jednak nie doszło, wiele środowisk społeczno-politycznych nie godziło się na przyznanie parlamentowi, nie pochodzącemu jeszcze w pełni z demokratycznych wyborów, prawa do uchwalenia nowej konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyniku wolnych i odpowiadających już w pełni wymogom państwa demokratycznego wyborów, naród wybrał w dniu 27 października 1991 r. nowy parlament, który mógł przystąpić do prac zmierzających do opracowania
i uchwalenia nowej konstytucji, co też uczynił, rozpoczynając od uchwalenia
w dniu 23 kwietnia 1992 r. ustawy o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przytoczonej ustawie prawo inicjatywy ustawodawczej
w zakresie przedstawienia Zgromadzeniu Narodowemu projektu nowej konstytucji przyznano Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (KKZN); grupie 56 członków Zgromadzenia Narodowego; prezydentowi RP oraz grupie obywateli, którzy dla swojego projektu uzyskali poparcie co najmniej 500 000 osób posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu. Zasadnicze prace nad przygotowaniem projektu konstytucji powierzono KKZN. Z zachowaniem wymogów określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji (...) w miesiącach marcu i kwietniu 1993 r. złożono siedem projektów konstytucji:
projekt Senatu I kadencji;
projekt Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD);
projekt Unii Demokratycznej (UD);
projekt Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL)/Unii Pracy (UP);
projekt zgłoszony przez prezydenta RP;
projekt Konfederacji Polski Niepodległej (KPN);
projekt Porozumienia Centrum (PC).
Jednak, podobnie jak w przypadku parlamentu poprzedniej kadencji, zaszczytu uchwalenia nowej konstytucji RP nie dostąpił i ten parlament, wybrany (jako pierwszy po wojnie) w całkowicie wolnych i demokratycznych wyborach, ponieważ prace nad konstytucją zostały przerwane postanowieniem prezydenta z dnia 31 maja 1993 r.
o rozwiązaniu Sejmu.
Nowo wybrane izby parlamentu dokonały wyboru członków KKZN już
w październiku 1993 r. i ponownie przystąpiono do prac nad nową konstytucją. Dla usprawnienia prac nad ustawą zasadniczą w kwietniu 1994 r. dokonano nowelizacji ustawy z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji (...).
W miesiącu maju 1994 r. zapoczątkowano proces wnoszenia projektów konstytucji: 6 maja - projekt prezydencki; 9 maja - projekt UD i projekt SLD. Nowelizacja ustawy z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji (...) umożliwiła rozpatrzenie przez Komisję Konstytucyjną również projektów zgłoszonych w poprzednich kadencjach Sejmu i Senatu (patrz art. 12a ustawy), co znalazło zastosowanie w przypadku projektu: Senatu I kadencji; PSL/UP; KPN oraz projektu PC, jako ostatni wpłynął obywatelski projekt konstytucji wniesiony w dniu 5 września 1994 r. przez pełnomocnika, w osobie przewodniczącego Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” (KK NSZZ „ Solidarność”).
Prezydencki projekt konstytucji RP wzmacniał rolę władzy wykonawczej działającej pod kierownictwem prezydenta, który mógł bezpośrednio sprawować władzę wykonawczą lub za pośrednictwem Rady Ministrów, co oznaczało, iż rząd odpowiadał za swoją działalność zarówno przed parlamentem, jak i prezydentem. Proponowana w projekcie pozycja ustrojowa i zadania najwyższych organów państwa świadczą o próbie wprowadzenia półprezydenckiego systemu rządów w państwie.
Istotą systemów półprezydenckich jest centralna pozycja
i pierwszoplanowa rola prezydenta w strukturze organów władzy państwa. Zatem konsekwencją przyjęcia w projekcie powyższych rozwiązań ustrojowych stała się również centralna pozycja prezydenta w dziedzinie obronności państwa, na którą składał się szeroki wachlarz uprawnień głowy państwa. W świetle projektu prezydent stał na straży suwerenności, bezpieczeństwa państwa i nienaruszalności jego terytorium, sprawował zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi (SZ), nadzorował działalność organów państwowych w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, decydował o wprowadzeniu stanów nadzwyczajnych. Wypełniając uprawnienia wynikające ze zwierzchnictwa nad SZ prezydent mianował i zwalniał szefa Sztabu Generalnego (SG), a na wniosek ministra obrony narodowej (ON) zaopiniowany przez szefa SG mianował i zwalniał zastępców tego ostatniego, dowódców rodzajów SZ oraz dowódców okręgów wojskowych. W zakresie kompetencyjnym prezydenta było uprawnienie do mianowania i zwalniania, na wypadek wojny, naczelnego wodza. Mianowanie i zwalnianie szefa SG i naczelnego wodza należały do tych uprawnień prezydenta, które nie wymagały kontrasygnaty (tzw. prerogatywy prezydenckie). Projekt konstytucji ustanawiał Komitet Obrony Rzeczypospolitej, którego pracom miał przewodniczyć prezydent. Poza wymienionymi powyżej kompetencjami, prezydent
w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, na wniosek wspomnianego Komitetu lub Rady Ministrów (RM), mógł wprowadzić stan wojenny i ogłosić częściową lub powszechną mobilizację, ponadto w sytuacji gdy parlament nie obradował postanawiał na wniosek RM o stanie wojny.
Do kompetencji i zadań RM, poza uprawnieniami realizowanymi wspólnie
z głową państwa, należały te wynikające z faktu powierzenia RM zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa.
Projekt konstytucji RP opracowany przez Senat I kadencji ustanawiał Państwo Polskie państwem demokratycznym, w którym wszelka władza pochodzi od narodu i jest sprawowana przez rozdzielone i wzajemnie równoważące się organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Projekt opierał się na założeniach sytemu prezydencko-parlamentarnego przewidującego silną (autonomiczną) pozycję prezydenta.
W opracowanym przez Senat I kadencji projekcie konstytucji poświęcono
w całości rozdział (Rozdz. VIII) regulacjom z zakresu obronności i stanów nadzwyczajnych w państwie. Pierwsze artykuły tego rozdziału dotyczyły zadań
i przeznaczenia sił zbrojnych oraz zasad ich użycia poza granicami i wewnątrz kraju. Projekt uzależniał użycie SZ poza granicami państwa od uprzednich zgodnych uchwał Izb Sejmowych, a w sytuacjach szczególnych, w których zwłoka stanowiłaby niebezpieczeństwo dla państwa, przyznawał prezydentowi prawo podejmowania decyzji bez wymaganej zgody Izb Sejmu, jednak po uprzednim zasięgnięciu opinii rządu. Warunki użycia SZ wewnątrz kraju określał art. 129 ust. 3 projektu, w świetle którego użycie SZ wewnątrz kraju mogło nastąpić na mocy decyzji prezydenta wydanej na wniosek rządu, w razie prowadzenia działań zbrojnych, których celem byłoby obalenie ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, a także w przypadku poważnych zamieszek wewnętrznych z użyciem broni, zagrażających bezpieczeństwu publicznemu oraz w przypadku ogłoszenia stanu wojennego lub wyjątkowego o ile użycie sił policyjnych okazało się niewystarczające.
Projekt senacki przyznawał prezydentowi dość liczne kompetencje
w dziedzinie obronności państwa i zgodnie z jego postanowieniami głowie państwa powierzono funkcję zwierzchnika sił zbrojnych. W ramach wypełniania powyższej funkcji do prezydenta należało prawo powoływania i odwoływania generalnego inspektora sił zbrojnych (GISZ), który to w czasie wojny miał być mianowany naczelnym wodzem. Projekt postanawiał, iż określenie szczegółowych obowiązków
i uprawnień GISZ nastąpi w ustawie zwykłej. Jeżeli wymagał tego wzgląd na zewnętrzne bezpieczeństwo państwa, prezydent samodzielnie lub działając na wniosek rządu wprowadzał stan wojenny na części lub na całym terytorium RP. Wystąpienie tych samych przesłanek upoważniało prezydenta również do ogłoszenia częściowej lub powszechnej mobilizacji. Powyższe decyzje prezydent miał wydawać w formie zarządzeń podlegających zatwierdzeniu przez Izbę Poselską i Senat w ciągu 30 dni od daty ich podjęcia (art. 132 projektu).
W świetle omawianego projektu w pierwszej kolejności uprawnienie do podjęcia uchwały o stanie wojny należało do połączonych Izb Sejmu, które realizowały je w sytuacji wystąpienia przynajmniej jednej z poniższych przesłanek: jeżeli obszar Rzeczypospolitej Polskiej został zbrojnie zaatakowany lub gdy z umów międzynarodowych wynikała konieczność działań wojennych. Ponadto autorzy projektu przyznawali prezydentowi prawo decydowania o stanie wojny w sytuacji wymagającej natychmiastowego działania i zarazem niemożność podjęcia uchwały przez Izby Sejmowe. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na proponowany przez projekt senacki zwrot „gdy z umów międzynarodowych wynika konieczność działań wojennych” mogący stanowić źrodło pewnych nieporozumień. Użycie w projekcie tak sformułowanego zwrotu stwarzało możliwości interpretacyjne uzasadniające podjęcie uchwały o stanie wojny również w sytuacjach innych niż te, które mogą np. wynikać
z użycia zwrotu „konieczność wspólnej obrony przeciw agresji”, znanego już polskiej praktyce konstytucyjnej. Zapis „gdy z umów międzynarodowych wynika konieczność działań wojennych” nie wykluczał interpretacji która uzasadniałaby podjęcie uchwały
o stanie wojny w sytuacji, gdy z umów międzynarodowych wynika konieczność działań wojennych będących wynikiem agresji sojuszniczej na inne państwo (państwa), a więc działań prowadzonych niekoniecznie w ramach wojny obronnej. W związku z tym usprawiedliwiona może być teza, iż projekt senacki pośrednio mógł dopuszczać możliwość wojny innej niż obronna.
Senacki projekt konstytucji przyznawał prezydentowi, działającemu
z własnej inicjatywy lub na wniosek rządu, uprawnienie wprowadzenia na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 90 dni, stanu wyjątkowego na części lub całym terytorium Rzeczypospolitej. Stan wyjątkowy mógł zostać wprowadzony jedynie
w razie zagrożenia bytu narodu lub wystąpienia klęski żywiołowej. Zarządzenie prezydenta o wprowadzeniu stanu wyjątkowego podlegało zatwierdzeniu przez Izbę Poselską i Senat.
Do projektu wprowadzono również mechanizmy zapewniające utrzymanie ciągłości władzy w sytuacjach szczególnego zagrożenia państwa, przejawem tego stało się zawieszenie, w okresie trwania stanu wojny, stanu wojennego
i wyjątkowego, prawa prezydenta do rozwiązania Izby Poselskiej. Ponadto
w przypadku upływu kadencji: Izb Sejmowych, prezydenta lub osoby go zastępującej ulegały one przedłużeniu na okres 90 dni po zakończeniu w/w stanów nadzwyczajnych. W projekcie zamieszczono również zakaz zmiany konstytucji i ordynacji wyborczych
w czasie trwania stanu wojny i stanu wojennego.
Artykuł 138 projektu konstytucji zawierał upoważnienie głowy państwa
(realizowane w czasie wojny lub stanu wojennego i w sytuacji niemożności wykonywania funkcji ustawodawczej przez Sejm) do wydawania dekretów
z mocą ustawy w zakresie niezbędnym do funkcjonowania państwa. Prezydent został jednak przy tym zobowiązany do przedstawienia do zatwierdzenia Sejmowi wydanych przez siebie dekretów, pod rygorem ich nieważności. Przedstawienie Sejmowi do zatwierdzenia dekretów prezydenta, miało nastąpić niezwłocznie po zaistnieniu możliwości wykonywania przez izbę parlamentu funkcji ustawodawczych.
Projekt konstytucji RP opracowany przez PSL I UP konstruował ustrój państwa w oparciu o zasadę, zgodnie z którą władza w Rzeczypospolitej Polskiej pochodzić miała od narodu i sprawowana być tylko na podstawie
i w granicach obowiązującego prawa. System rządów odpowiadać miał założeniom demokracji parlamentarnej. Zgodnie z powyższym w analizowanym projekcie Sejm posiadał silną pozycję ustrojową w systemie organów państwa.
Wyeksponowanie w projekcie znaczenia Sejmu wobec innych organów państwa dokonane zostało z zachowaniem podstawowych instytucji charakterystycznych dla podziału władz. Natomiast pozycja rządu proponowana
w projekcie nie odbiegała od rozwiązań właściwych dla systemu rządów parlamentarnych.
Projekt konstytucji opracowany przez PSL i UP nie poświęcał wiele miejsca przepisom regulującym obszar obronności państwa. Poszczególne artykuły dotyczące tej problematyki rozmieszczone zostały w rożnych częściach projektu konstytucji, między innymi w rozdziale dotyczącym praw, wolności i obowiązków człowieka oraz obywatela zawarty został artykuł wprowadzający obowiązek każdego obywatela do obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Projektodawca postanawiał, iż określenie zakresu obowiązku służby wojskowej nastąpi w akcie prawnym rangi ustawy.
Sejm, zgodnie z projektem, głównie przez uchwalanie ustaw, określanie zasadniczych kierunków polityki państwa oraz sprawowanie kontroli nad działalnością rządu mógł wpływać w sposób bezpośredni i pośredni na politykę obronności państwa oraz na kształt i zadania systemu kierowania obronnością państwa. W razie zbrojnego napadu na Rzeczpospolitą Polską lub gdy z umów międzynarodowych wynikała wspólna konieczność obrony przeciwko agresji Sejm podejmował uchwałę o stanie wojny. Projekt w pierwszej kolejności przyznawał Sejmowi uprawnienie mianowania naczelnego dowódcy sił zbrojnych (NDSZ). Sejm powyższe uprawnienie realizował na wniosek prezydenta, na którego w sytuacji wyjątkowej, tj. gdy Sejm nie mógł się zebrać na posiedzenie, przechodziło uprawnienie mianowania NDSZ na czas wojny.
Według projektu opracowanego przez PSL i UP do prezydenta należało czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji; stanie na straży suwerenności
i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz sprawowanie funkcji zwierzchnika sił zbrojnych. Ze względu na wymogi obronności lub zewnętrzne zagrożenie bezpieczeństwa państwa prezydent mógł na wniosek premiera wprowadzić stan wojenny i ogłosić mobilizację, do zadań prezydenta należało również wprowadzenie na wniosek prezesa RM stanu wyjątkowego w państwie.
Według projektu kierowanie realizacją polityki obronnej gwarantującej bezpieczeństwo państwa należało do zadań RM.
Projekt konstytucji RP opracowany przez KPN, w stosunku do pozostałych projektów rozpatrywanych przez KKZN, zakładał inną konstrukcję ustrojową państwa, jak zaznaczył L. Moczulski przedstawiając charakterystykę projektu Zgromadzeniu Narodowemu „zerwano w nim ze spuścizną, bardzo silną zarówno
w świadomości polskiej klasy politycznej, jak i nauce prawa, XIX-wiecznego modelu parlamentaryzmu”. Podkreślił również, że projekt „wprowadza państwo funkcjonalne polegające miedzy innymi na tym, że w projekcie nie ma stwierdzeń, które mogłyby być nie realizowane”. Wobec powyższego zaproponowano podział władzy politycznej
w państwie na trzy różne władze. Izba Poselska miałaby wyłączność w stanowieniu prawa; w rękach prezydenta w całości spoczywałaby władza wykonawcza; Senat
w analizowanym projekcie byłby organem codziennej, bieżącej kontroli władzy wykonawczej.
Na czele państwa miałby stać Sejm Rzeczypospolitej złożony z prezydenta Rzeczypospolitej, Izby Poselskiej i Senatu, to na izbie niższej parlamentu miała spoczywać odpowiedzialność za losy państwa. Pod zwierzchnictwem Sejmu pozostawały: rząd, skarb państwa, administracja państwowa, kontrola państwowa, straże, siły zbrojne, służby porządku i bezpieczeństwa powszechnego (art. 6 projektu).
Projekt przyznawał główną pozycję wśród organów państwa w obszarze obronności prezydentowi, do którego należało określanie kierunków polityki oraz wytyczanie zadań rządu. Prezydentowi powierzono funkcję naczelnego wodza sił zbrojnych. Projekt rozróżniał pojęcia „naczelny wódz sił zbrojnych” i „naczelny dowódca sił zbrojnych”
Do prerogatyw prezydenta należało: mianowanie i zwalnianie naczelnego dowódcy sił zbrojnych (na czas wojny) i GISZ (na czas pokoju); określanie dekretami organizacji wewnętrznej rządu i ministerstw oraz komputu SZ (art. 36). Ponadto
z projektu wynikało dla prezydenta prawo do wydawania dekretów w zakresie zwierzchnictwa nad SZ i organizacji naczelnych władz wojskowych. Do kompetencji głowy państwa należało także wydawanie postanowień o użyciu SZ do obrony państwa.
W czasie pokoju prezydent sprawował zwierzchnictwo nad SZ za pośrednictwem ministra ON, w czasie zagrożenia wojennego i wojny - za pośrednictwem NDSZ, który to ponosił odpowiedzialność za akty związane
z dowodzeniem przed prezydentem, jako naczelnym wodzem. Ogólną odpowiedzialność za obszar obrony narodowej ponosił minister ON, natomiast pod względem fachowym odpowiedzialność za przygotowanie obrony narodowej należała do GISZ (art. 37). Do kompetencji prezydenta należało także ogłaszanie na wniosek Senatu stanu wojny i stanu wyjątkowego. Po ogłoszeniu stanu wojennego do zakresu uprawnień głowy państwa należeć miało prawo wnioskowania do Sejmu o dokonanie niezbędnych uregulowań ustawowych.
Należy podkreślić, iż projekt konstytucji opracowany przez KPN
w porównaniu z innymi projektami dość obszernie regulował problematykę obronności państwa.
Kolejnym projektem przedstawionym we wrześniu 1994 r. Zgromadzeniu Narodowemu był projekt zgłoszony przez posłów i senatorów Klubu Parlamentarnego Unii Demokratycznej. Ustrój państwa proponowany przez autorów projektu ustawy zasadniczej opierał się na podziale, równowadze i współpracy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Władza w Rzeczypospolitej pochodzić miała od narodu. W projekcie konstytucji przyjęto podstawowe założenia sytemu rządu parlamentarno-gabinetowego.
Proponowane zapisy w zakresie obronności państwa nie różniły się zasadniczo od rozwiązań przyjętych w Małej Konstytucji z 1992 r., projekt postanawiał, iż obrona Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązkiem każdego obywatela.
Kompetencje i zadania w sprawach obronności kraju rozkładały się na poszczególne organy władzy zgodnie z ich pozycją i rolą w systemie organów państwa (system rządów).
Sejm, obok wpływu na sprawy obronności przez wypełnianie swoich podstawowych funkcji, posiadał szczegółowe uprawnienia w tym obszarze. Decydował między innymi, w imieniu państwa, o stanie wojny i o zawarciu pokoju. Podjęcie uchwały o stanie wojny mogło nastąpić jedynie w przypadku zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynikało zobowiązanie do wspólnej obrony przeciw agresji. W sytuacji gdy Sejm nie obradował postanowienie o stanie wojny wydawał prezydent, jemu także, tradycyjnie już, powierzono zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, które sprawował za pośrednictwem RM i ministra ON. W porozumieniu z ministrem ON realizując funkcję zwierzchnika sił zbrojnych, prezydent mianował i odwoływał szefa SG, a na jego wniosek mianował
i odwoływał zastępcę szefa SG, dowódców rodzajów SZ oraz dowódców okręgów wojskowych.
Prezydent mógł wprowadzić stan wojenny (rozumiany przez autorów projektu, zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem, jako instytucja prawa wewnętrznego) oraz na wniosek RM stan wyjątkowy. Do wyłącznych uprawnień prezydenta należało mianowanie na okres wojny naczelnego wodza.
We właściwościach RM było decydowanie o sprawach polityki państwa,
w tym również polityki obronnej, a ponadto zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa. Z projektu wynikało, iż wiele uprawnień w omawianym zakresie RM realizowała wspólnie z prezydentem.
Projekt konstytucji RP opracowany przez SLD uznawał jednoizbowy Sejm za najwyższy organ państwa w zakresie ustawodawstwa, natomiast RM za najwyższy organ w zakresie władzy wykonawczej. Zgodnie z projektem konstytucji opracowanym przez Sojusz Lewicy Demokratycznej Prezydent RP nie stanowił części władzy wykonawczej. W projekcie ustrój państwa oparty został na logice systemu parlamentarno-gabinetowego.
Pod rządami projektu SLD, to prezydent posiadałby najszersze kompetencje
w zakresie obronności państwa. Podobnie jak inne projekty tak analizowany projekt powierzał prezydentowi najwyższe zwierzchnictwo nad SZ, które w czasie pokoju sprawował za pośrednictwem ministra ON i szefa SG. Mianowanie i odwoływanie tego ostatniego należało do prezydenta opierającego się na wniosku prezesa RM, natomiast na wniosek ministra ON prezydent mianował i odwoływał zastępców szefa SG, dowódców rodzajów SZ oraz dowódców okręgów wojskowych. Na czas wojny mianowanie i odwoływanie naczelnego wodza należało do wyłącznych kompetencji prezydenta. W razie zagrożenia zewnętrznego prezydent mógł na wniosek RM wprowadzić stan wojenny na części lub na całym terytorium państwa, a także ogłosić częściową lub powszechną mobilizację (art. 107). Projektodawca przyznawał prezydentowi również prawo do wprowadzenia na wniosek RM stanu wyjątkowego na części lub na całym terytorium państwa. Stan wyjątkowy mógł zostać wprowadzony tylko na czas określony i jedynie w razie klęski żywiołowej albo w wypadkach, kiedy zachodziła konieczność ze względu na potrzebę zachowania bezpieczeństwa obywateli, porządku publicznego oraz w przypadku rozruchów wewnętrznych zagrażających demokratycznemu ustrojowi państwa (art. 108). W celu uśmierzenia rozruchów lub dla przymusowego wykonania przepisów prawnych projekt przyznawał prezydentowi działającemu na wniosek rządu prawo użycia SZ. Użycie SZ winno odbywać się przy ścisłym przestrzeganiu ustaw. Szczegółowe uprawnienia prezydenta w czasie pokoju wynikające ze zwierzchnictwa nad SZ oraz zasady współdziałania z ministrem ON
i szefem SG miały zostać określone w ustawie organicznej.
Rada Ministrów poza uczestnictwem w procesie realizacji niektórych
kompetencji prezydenta posiadała własne kompetencje i zadania w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa, do których w szczególności należało zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa oraz sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności i organizacji SZ.
Kolejnym i zarazem ostatnim projektem, którego postanowienia dotyczące obronności państwa zostaną scharakteryzowane w niniejszym opracowaniu, jest obywatelski projekt Konstytucji RP opracowany pod patronatem KK NSZZ „Solidarność”. Projekt wyrażał zasadę, iż władza zwierzchnia w RP należy do narodu, który sprawuje ją przez: swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu; powoływanego w powszechnym głosowaniu prezydenta RP; rząd odpowiedzialny przed Sejmem. Senat pod rządami projektu spełniałby następujące zadania, m.in.: stanie na straży praw, kontrola pracy legislacyjnej i nadzór instytucji kontrolnych. Zespół zasad polityczno-prawno-ustrojowych, określających w szczególny sposób stosunki między wyodrębnionymi organami władzy ustawodawczej i wykonawczej świadczy o przyjęciu w projekcie systemu rządu parlamentarno-gabinetowego.
W obywatelskim projekcie konstytucji wyodrębniony został rozdział
w całości poświęcony zapisom regulującym obszar obronności państwa i stany nadzwyczajne. Artykuł 128 projektu stanowi, iż SZ strzegą niepodległości
i całości terytorium Rzeczypospolitej. Użycie SZ poza granicami państwa wymagało uprzedniej zgody Sejmu, z wyjątkiem sytuacji, gdy zwłoka w powzięciu decyzji stanowiłaby poważne niebezpieczeństwo dla państwa, wtedy taką decyzję podejmował prezydent po zasięgnięciu opinii rządu. W myśl postanowień projektu, SZ mogłyby zostać użyte również wewnątrz kraju. Użycie SZ wewnątrz kraju mogłoby mieć na celu tylko odparcie zbrojnego zamachu na konstytucyjny porządek w państwie. Użycie SZ wewnątrz kraju w przypadku ogłoszenia stanu wyjątkowego, mogło nastąpić w sytuacji gdy użycie sił policyjnych okazałoby się niewystarczające, wówczas prezydent zarządzał, na wniosek premiera, użycie SZ.
Obywatelski projekt konstytucji, podobnie jak i inne projekty, zwierzchnictwo nad SZ powierzał głowie państwa. Jednym z uprawnień prezydenta wynikających
z faktu powierzenia mu zwierzchnictwa nad SZ było mianowanie i zwalnianie na wniosek premiera, przedstawiony po zasięgnięciu opinii ministra ON, szefa Sztabu Generalnego. Szef SG podlegał służbowo ministrowi ON, a na czas wojny miał być powoływany przez prezydenta na stanowisko NDSZ. Naczelny dowódca podlegał bezpośrednio prezydentowi. W sytuacji bezpośredniego zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, na wniosek premiera, prezydent zarządzał mobilizację. Projekt przewidywał powołanie Rady Obrony Rzeczypospolitej, organu kolegialnego właściwego w sprawach obronności państwa, pracom Rady przewodniczył prezydent.
Projekt konstytucji opracowany pod patronatem KK NSZZ „Solidarność” przyznawał prawo ogłoszenia stanu wojny Sejmowi, który czynił to w formie uchwały. Uchwałę o stanie wojny Sejm mógł podjąć w przypadku zbrojnego ataku na terytorium państwa albo gdy z umów międzynarodowych wynikała konieczność podjęcia działań wojennych. W sytuacji wymagającej natychmiastowego działania stan wojny ogłaszał prezydent, który również decydował o ustaniu skutków prawnych tego stanu. Projekt wprowadził nową instytucję prawną, tzw. „stan pogotowia obronnego”, która zastępowała „stan wojenny”. Stan pogotowia obronnego mógł wprowadzić prezydent
w sytuacji bezpośredniego zewnętrznego zagrożenia państwa. W czasie trwania stanu wojny i stanu pogotowia obronnego prezydent wyznaczał swojego następcę, co należy uznać za rozwiązanie właściwe, chociaż znane już Konstytucji Kwietniowej. Na wniosek rządu, w przypadku rozruchów wewnętrznych grożących obaleniem konstytucyjnego ustroju państwa lub klęski żywiołowej, prezydent mógł wprowadzić również stan wyjątkowy.
Rada Ministrów ponosiła solidarną odpowiedzialność za ogólny kierunek działania rządu oraz solidarną lub indywidualną odpowiedzialność za kontrasygnowane przez poszczególnych członków rządu akty urzędowe prezydenta. Każdy z ministrów, członków RM ponosił odpowiedzialność indywidualną za działalność kierowanego przez siebie działu administracji państwowej. Oznaczało to, iż rząd solidarnie, jak
i poszczególni ministrowie indywidualnie ponosili odpowiedzialność również za realizację zadań obronnych państwa.
Analiza wybranych przepisów Konstytucji RP z 1997 roku dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa
Efektem końcowym procesu opracowania i uchwalenia nowej ustawy zasadniczej stała się Konstytucja RP z 1997 r., wprowadziła ona w państwie zracjonalizowany system parlamentarny (parlamentarno - gabinetowy system rządów), którego konstrukcja oparta została na zasadzie podziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Władzę ustawodawczą w Polsce zgodnie
z konstytucją sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą prezydent RP i RM, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.
Wprowadzony zracjonalizowany system rządów parlamentarnych stał się jednym z głównych determinantów określających kształt systemu obronnego państwa, w tym głównie systemu kierowania obronnością państwa, a w szczególności reguł dotyczących pozycji ustrojowej, organizacji, zakresu uprawnień i relacji między poszczególnymi organami państwa, stanowiącymi podstawowe elementy sytemu kierowania obronnością państwa.
W Konstytucji RP z 1997 r. nie został wyodrębniony rozdział regulujący wyłącznie problematykę bezpieczeństwa i obronności państwa, w tym sił zbrojnych, została ona rozmieszczona w różnych częściach ustawy zasadniczej, zazwyczaj łącznie z regulacją takich zagadnień, jak pozycja ustrojowa, uprawnienia i zadania naczelnych organów państwa. Ustawodawca konstytucyjny zdecydował się jedynie na poświęcenie stanom nadzwyczajnym oddzielnego rozdziału, co pomimo wąskiego przedmiotu regulacji, należy uznać za właściwe.
W rozdziale pierwszym konstytucji, określającym zasady ustrojowe państwa umieszczony, został również artykuł określający pozycję i funkcje SZ w państwie. SZ służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Po raz pierwszy w historii polskiego konstytucjonalizmu, wprowadzono zasadę zachowania neutralności SZ
w sprawach politycznych oraz podległości cywilnej i demokratycznej kontroli (art. 26). Zamieszczenie na początku konstytucji, w rozdziale regulującym zasady ustrojowe, zapisów dotyczących SZ świadczy o ich szczególnej pozycji wynikającej
z realizowanych przez nie zadań, polegających na ochronie podstawowych wartości państwa.
Zasady zawarte w rozdziale pierwszym, zatytułowanym, Rzeczpospolita, poświęcone zostały zagadnieniom ustrojowym państwa oraz stanowią podstawę dla dalszych norm konstytucyjnych i norm szczegółowych zawartych w aktach prawnych niższego rzędu, w których rozwinięte i skonkretyzowane zostały postanowienia dotyczące pozycji ustrojowej i właściwości organów władzy wykonawczej
i ustawodawczej w obszarze obronności państwa.
Obrona kraju jest podstawowym zadaniem państwa, realizowanym przy pomocy wszystkich jego organów, instytucji publicznych, organizacji społecznych oraz każdego obywatela. Gros zadań należy jednak do organów władzy wykonawczej - prezydenta RP, Rady Ministrów oraz (…) organów administracji rządowej. Kompetencje władzy ustawodawczej w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa w większości wynikają z realizacji przezeń funkcji ustawodawczej, kreacyjnej
i kontrolnej. Izby parlamentu nie posiadają kompetencji o charakterze wykonawczym, tym samym nie posiadają również kompetencji bezpośrednio związanych
z kierowaniem obronnością państwa. Parlament przez realizację funkcji ustawodawczej ma decydujący wpływ na kształt polityki bezpieczeństwa i obronności państwa. To on uchwalając ustawy „zakreśla” ramy systemu bezpieczeństwa państwa, które następnie wypełniane są przez akty wykonawcze (do ustaw) wydawane głównie przez RM i jej członków.
W art. 126 ust. 2 konstytucji została zawarta jedna z istotniejszych funkcji prezydenta - stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, która czyni prezydenta gwarantem suwerenności i bezpieczeństwa państwa - ogólniej - gwarantem bytu państwowego.
W samej Konstytucji RP z 1997 r. stosunkowo dużo zostało zawartych kompetencji prezydenta w zakresie obronności. Prezydentowi powierzono zwierzchnictwo nad SZ, co nie jest novum w polskim prawodawstwie konstytucyjnym. Wiemy, iż konstytucje z okresu międzywojennego, jak i projekty konstytucji z lat 1993 - 1997 w większości wprowadzały takie rozwiązania. Powierzenie prezydentowi zwierzchnictwa nad SZ ustrojodawca ściśle powiązał z wcześniejszym powierzeniem mu funkcji gwaranta suwerenności i bezpieczeństwa państwa.
Ustawodawca konstytucyjny przyznając prezydentowi w art. 134 ust. 1 zwierzchnictwo nad SZ już w następnym ustępie tegoż artykułu postanawia, iż
w czasie pokoju prezydent sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem ministra obrony narodowej. Następnie sięgając do utrzymanej w mocy ustawy o urzędzie ministra obrony narodowej dowiadujemy się, iż do zakresu działania ministra obrony narodowej należy przede wszystkim kierowanie w czasie pokoju całokształtem działalności SZ, w którego imieniu szef Sztabu Generalnego dowodzi tymi SZ
w czasie pokoju.
Do kompetencji prezydenta należy mianowanie, na wniosek prezesa RM naczelnego dowódcy sił zbrojnych (NDSZ) na czas wojny. NDSZ przejmuje dowodzenie SZ oraz innymi podporządkowanymi jednostkami organizacyjnymi
z chwilą jego mianowania przez prezydenta, o ile ten ostatni nie określi innego terminu przejęcia dowodzenia. NDSZ podlega tylko prezydentowi RP. Ponadto ustawodawca konstytucyjny postanowił, iż kompetencje prezydenta, związane ze zwierzchnictwem nad siłami zbrojnymi, szczegółowo zostaną określone w ustawie.
Wydaje się niedoskonałością ustawy zasadniczej, iż nie dookreśla osoby mającej zostać mianowaną przez prezydenta, w czasie wojny (stanu wojennego), na NDSZ, mogłoby to być dokonane pośrednio poprzez wskazanie piastowanego w czasie pokoju stanowiska (np. wprowadzając zapis „szef SG na czas wojny mianowany jest NDSZ” lub „GISZ - dzisiaj nie występuje taki urząd - z chwila wprowadzenia stanu wojennego obejmuje obowiązki NDSZ”). Takie rozwiązanie gwarantowałoby dobrą znajomość przez naczelnego dowódcę bieżących zagadnień obronnych, zarówno
w zakresie przygotowań, jak i - w zakresie konieczności - ich realizacji. Ponadto taki przepis konstytucyjny czyniłby jasną sytuację i ucinałby ewentualne przypuszczenia, co do kandydata na naczelnego dowódcę. Ponadto dostrzegalna jest pewna niekonsekwencja pojęciowa między konstytucją a ustawą o stanie wojennym (...). Konstytucja w art. 134 ust. 4 stanowi, iż na czas wojny prezydent mianuje NDSZ,
a w świetle art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o stanie wojennym (...) prezydent w czasie stanu wojennego może mianować NDSZ. Wiadomym jest, iż występują zasadnicze różnice znaczeniowe między pojęciami czas wojny i czas stanu wojennego.
Interpretacja postanowień art. 134 konstytucji prowadzi do dwóch podstawowych wniosków. Po pierwsze, przepisy te wprawdzie jeszcze nie przesądzają o wszystkich prawnych możliwościach oddziaływania prezydenta, lecz są wyrazem podkreślenia znaczenia czynnika rządowego. Jakkolwiek ich redakcja nie budzi takich wątpliwości interpretacyjnych, jak w przypadku art. 35 ust. 2 Małej Konstytucji, głównie dzięki odstąpieniu od zwrotu „w porozumieniu z (...)”. Również treść art. 136 świadczy o podkreśleniu znaczenia RM, a w jej składzie premiera, w myśl, którego prezydent jest zobowiązany zarządzić powszechną lub częściową mobilizację i użycie SZ do obrony państwa na wniosek prezesa RM.
Art. 116 ust. 2 konstytucji jest źródłem szczególnego uprawnienia prezydenta RP dotyczącego wydania postanawiania o stanie wojny. Owo uprawnienie jest skuteczne w sytuacji nadzwyczajnej - gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie
i istnieje potrzeba podjęcia przez zastępczy organ decyzji w sprawie wojny. Oznacza to bezwzględne pierwszeństwo podejmowania decyzji przez Sejm i nakaz powstrzymania się prezydenta z realizacją uprawnienia w sprawie postanowienia o stanie wojny, gdy Sejm może wykonywać swoje funkcje. Według Z. Witkowskiego prezydent występuje tu w roli tzw. siły rezerwowej państwa, jako tzw. „bezpiecznik państwa”, gdy zawodzą normalne mechanizmy konstytucyjne albo wymagają tego szczególne okoliczności faktyczne uznane przez ustawodawcę. Należy zauważyć, iż konstytucja nie przewiduje uchylenia decyzji prezydenta wprowadzającej stan wojny ani przez Sejm, ani przez Trybunał Konstytucyjny (ponieważ decyzja nie ma charakteru normatywnego). Jedyną możliwością, jak się wydaje, jest podjęcie przez Sejm uchwały o zakończeniu stanu wojny.
Organem jedynie uprawnionym do wprowadzenia stanu wojennego jest prezydent, jednak nie działa tutaj samodzielnie, a na wniosek RM. W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium RP lub, gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, prezydent może na wniosek RM wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa. Prezydent niezwłocznie rozpatruje wniosek RM i wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub postanawia odmówić wprowadzenia stanu wojennego. W przypadku postąpienia zgodnie z wnioskiem RM prezydent ma obowiązek przedstawienia Sejmowi do rozpatrzenia wydane przez siebie rozporządzenie. Izba niższa parlamentu (w formie uchwały) może uchylić lub utrzymać w mocy akt prawny prezydenta. Z powyższego wynika, iż wprowadzenie stanu wojennego należy do zakresu uprawnień organów władzy wykonawczej, a Sejm, jako organ władzy ustawodawczej, w tym przypadku, posiada jedynie uprawnienia kontrolne.
Analiza zakresu i możliwości działania prezydenta w czasie wojny, inaczej niż
w czasie pokoju, wskazuje, iż posiada on kompetencje, które wiążą się
z rzeczywistym kierowaniem obronnością państwa. Taki stan uregulowań wynika
z pozycji i roli najwyższych organów władzy wykonawczej - do RM należą przygotowania obronne państwa w czasie pokoju, a do prezydenta kierowanie jego obroną w czasie wojny.
Artykuł stanowi kontynuację opracowania nt. Analiza historyczno-prawna regulacji konstytucyjnych dotyczących obronności państwa (zamieszczonego Zeszycie Naukowym Akademii Obrony Narodowej 3/2005) oraz rozwinięcie opracowania nt. Problematyka obronności w projektach konstytucji III RP (zamieszczonego w ZN AON 2/2008) o szczegółową analizę wybranych zapisów Konstytucji RP z 1997 r. dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa. Powyższe wraz z pełną analizą obowiązujących przepisów konstytucyjnych stanowić winno w miarę pełną bazę danych o Polskich doświadczeniach konstytucyjnych w zakresie rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa i obronności państwa.
Dz. U. z 1992 r. Nr 67, poz. 336.
W porównaniu do projektu z 1993 r. dodana została Karta praw i wolności.
Podpisany przez 60 członków ZN pochodzących z Klubu Parlamentarnego Unii Demokratycznej. Projekt nie różnił się w zasadniczy sposób od projektu wniesionego w 1993 r. przez UD, podobnie projekt wniesiony przez SLD, podpisany przez 68 posłów i senatorów (członków SLD), również zasadniczo nie różnił się od projektu wniesionego w 1993 r.
III Kongres PC podjął uchwałę o wycofaniu z Komisji Konstytucyjnej własnego projektu, pomimo powstałej wątpliwości, co do skuteczności prawnej tego rodzaju czynności, postanowiono wycofać projekt PC.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 1 z dnia 6 maja 1994 r.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 3 z dnia 19 marca 1993 r.
Projekt konstytucji Senatu I Kadencji przywracał, istniejącą w II RP, instytucję generalnego inspektora sił zbrojnych.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 4 z dnia 28 kwietnia 1993 r.
S. Korycki, Zagadnienia obronności państwa w projektach konstytucji RP, [w:] Pr. zb., Konstytucja
a obronność, Warszawa 1996, s. 40.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 5 z dnia 30 kwietnia 1993 r.
Por.: Sprawozdanie stenograficzne z 1-go posiedzenia ZN w dnia 21-23 września 1994 r. Podczas tego posiedzenia zostały przedstawione Zgromadzeniu Narodowemu charakterystyki projektów konstytucji RP zgłoszonych zgodnie z ustawą konstytucyjną z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania
i uchwalenia konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Znaczenie w jakim są używane w projekcie terminy stan wojny i stan wojenny sprawia wrażenie zamiennego używania ich przez projektodawcę. Porównaj art. 35 ust. 1, 120, 121 projektu.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 6 z dnia 29 kwietnia 1994 r.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 2 z dn. 5 maja 1994 r.
Opracowano w oparciu o druk Zgromadzenia Narodowego nr 7 z dnia 3 września 1994 r.
Podczas analizy regulacji dotyczących obronności w senackim projekcie konstytucji zwrócono uwagę na możliwe negatywne konsekwencje użycia sformułowania zwrotu „konieczność (podjęcia) działań wojennych”.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta RP w dniu 16 lipca 1997 r., ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 16 lipca 1997 r. (Nr 78, poz. 483; sprostowanie Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319), weszła w życie z dniem 17 października 1997 r.
J. Lang, Administracja obrony kraju i spraw zagranicznych, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 615.
Ustawa o urzędzie ministra obrony narodowej została uchwalona w dniu 14 grudnia 1995 r. (Dz. U.
z 1996 r. Nr 10, poz. 56, z późn. zm.), a zatem przed uchwaleniem Konstytucji RP z 1997 r.
Art. 134 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 6 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie ministra obrony narodowej.
Por. Art. 134 ust. 4 Konstytucji RP z 1997 r. z art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach naczelnego dowódcy sił zbrojnych
i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301, z późn. zm.).
Por. A. Komański, Rola ministra obrony narodowej i dowódcy sił zbrojnych w kierowaniu obronnością państwa, ZN AON 1/1994, s. 9.
J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 194. Porównajmy treść art. 35 ust. 2 MK - „prezydent w porozumieniu z ministrem obrony narodowej mianuje i zwalnia szefa SG WP, a na wniosek ministra obrony narodowej mianuje i zwalnia zastępców szefa SG, dowódców rodzajów sił zbrojnych oraz dowódców okręgów wojskowych” z przytaczanym już art. 134 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., który stanowi, iż - „prezydent mianuje szefa SG i dowódców rodzajów sił zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa”.
W. J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń, Warszawa 2002, s. 54-55.
K. Prokop, Stan wojny a stan wojenny w konstytucji RP, Państwo i Prawo 3/2002, s. 30.
Zwrot dodany ustawą o stanie wojennym (...).
Por. art. 229 i 231 konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o stanie wojennym (...).
1