jak i przedmiotowym. Oznacza to, że tylko ten organ administracji publicznej może stanowić prawo powszechnie obowiązujące i wewnętrznie obowiązujące, który został wyraźnie do tego upoważniony przez ustawodawcę, zaś kształtując treść stanowionego prawa, związany jest treścią aktu władzy ustawodawczej. Prawotwórcza działalność administracji publicznej istnieje więc tylko jako wykonywanie ustaw, czyli tak, jak to ma miejsce - przypomnijmy tu - w
odniesieniu do całej pozostałej działalności administracji publicznej, która jest w państwie prawa ujęta zawsze w formule wykonywania prawa.
Logika wykonawczego charakteru prawa stanowionego przez administrację publiczną jest zawsze podważana w ten sposób, że na wstępie podważa się założenie o wykonawczym charakterze wszelkich działań administracji. Jeśli działania administracji nie mają charakteru wykonawczego, lecz posiadają charakter twórczy i swobodny, to wówczas akty prawa stanowionego przez administrację muszą z konieczności wyrastać poza wykonywanie ustaw;
nierzadko interpretowane są jako forma działalności twórczej, której źródłem nie jest ustawa, lecz społeczne potrzeby i oczekiwania, na które administracja publiczna twórczo odpowiada także swą własną działalnością prawotwórczą.
Nie ulega wątpliwości, że jest to ten punkt w prawnej doktrynie działań administracji publicznej, który pociąga najdalej idące implikacje teoretyczne i praktyczne. To właśnie dlatego nie jest obojętne, dlaczego działania administracji publicznej powinny być konsekwentnie pojmowane jako wykonywanie prawa i nic więcej, i nic ponad to, i nic innego.
Konstytucyjna zasada trójpodziału władz publicznych staje się w ten sposób zasadniczym punktem odniesienia dla interpretacji sporów wokół charakteru działań administracji publicznej. Drugą zasadą konstytucyjną, w świetle której kwalifikowane są działania administracji publicznej w państwie prawa, jest zasada podejmowania działań administracji publicznej na podstawie prawa powszechnie obowiązującego i w granicach tego prawa. Posiadanie podstawy prawnej dla każdego działania administracji publicznej, to nie jest łatwy wymóg dla organów, którym przychodzi podejmować działania. Podstawę prawną dla działań administracji publicznej tworzą wszakże zawsze normy prawa stanowione przez ustawodawcę. Przypomnijmy nadto, że są to normy różnego typu, że właściwie tworzą one dość złożoną strukturę, którą nazywamy w uproszczeniu podstawą prawną. Są to wszakże normy prawa materialnego, normy prawa ustrojowego, normy prawa procesowego i szereg norm prawa innego typu, które łącznie tworzą to, co nazywamy niewadliwą podstawą prawną działania administracji.
Zważmy jednak, że w walce z doktryną państwa policyjnego i w walce z reliktami państwa policyjnego trzeba było znaleźć instrument mocny. Tym
instrumentem miał być wymóg podstawy prawnej dla wszelkich działań administracji publicznej.
222
To prawda, że z czasem organy administracji publicznej (mowa tu o rządzie) uzyskały wpływ na tworzenie podstaw prawnych własnych działań. Do dnia dzisiejszego instytucja inicjatywy ustawodawczej rządu, prezydenta, pozostaje głównym instrumentem współtworzenia z parlamentem podstaw prawnych dla działań administracji. W państwie prawa kompetencja do tworzenia podstaw prawnych dla działań administracji pozostaje zawsze w gestii władzy ustawodawczej.
Podstawa prawna działania administracji to zarazem ten wymóg, który nie pozwala porównywać działań administracji publicznej z działaniami człowieka, osoby fizycznej czy osoby prawnej prawa prywatnego. W nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji dość często przeprowadzano para-lelę działań administracji publicznej z działaniami jednostki, przede wszystkim, aby podkreślić twórczy charakter działań administracji publicznej. Tak jak działalność jednostki jest uregulowana tylko częściowo, podobnie działalność administracji uregulowana jest przez prawo jedynie w części - pisał Władysław Leopold Jaworski. Działalność jednostki i działalność administracji publicznej są do siebie podobne, bo uregulowane są normami prawa w zakresie ograniczonym i tylko o tyle, „o ile jest to wskazane ze względu na porządek publiczny"8.
Pokusa, aby działania administracji publicznej pojmować podobnie jak działania człowieka, jest widoczna w wielu współczesnych koncepcjach administracji publicznej. W koncepcjach tych proponuje się reinterpretację zasady legalności administracji, w myśl której dozwolone byłoby podejmowanie wszystkich działań administracji publicznej, które nie są wyraźnie zakazane prawem powszechnie obowiązującym i dla których nie byłaby potrzebna wyraźna podstawa prawna.
Tymczasem nawet najbardziej elastycznie interpretowane koncepcje państwa prawa, zwłaszcza zaś te, które poszukują rozpaczliwie jakiegoś kompromisu prawa z napierającą coraz silniej rzeczywistością społeczną, nie odrzucają zasady, iż wymogiem każdego działania administracji jest podstawa prawna. Nie odrzucają założenia, że działania administracji publicznej mogą być podjęte jedynie wtedy, gdy prawo powszechnie obowiązujące wyraźnie na to zezwala, gdy udziela organowi administracji publicznej upoważnienia do podjęcia aktywności w określonej dziedzinie.
Szczególnie rygorystycznie wymóg ten przestrzegany jest w odniesieniu do działań administracji publicznej, wymóg niewadliwej podstawy prawnej nie wystarcza i szczególnego znaczenia nabiera wymóg dodatkowy - podejmowania działań zgodnie z wartościami i zasadami zawartymi w całym prawie powszechnie obowiązującym, tzn. wymóg podejmowania działań w granicach
{W. L. Jaworski, op. cit., s. 124.
223