Marcin Zieleniecki
Uzasadnienie wprowadzenia elastycznych form przechodzenia na emeryturę w Polsce
w oparciu o doświadczenia europejskie
Reforma systemu ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. oparta jest na założeniu, że ujednoliceniu ulegną zasady nabywania prawa do emerytury finansowanej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Warunkiem nabycia prawa do emerytury jest osiągnięcie wieku emerytalnego wynoszącego 60 lat dla kobiet oraz 65 lat dla mężczyzn. Prawo do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym zachowali ubezpieczeni urodzeni przed 1949 r., zaś ubezpieczeni urodzeni w latach 1949-1968 r. uzyskali możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę (pod warunkiem spełnienia warunków nabycia prawa do tego świadczenia) do końca 2007 r. Dla ubezpieczonych, urodzonych po 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (z wyjątkiem tych ubezpieczonych, którzy skorzystali z możliwości przejścia na emeryturę w obniżonym wieku emerytalnym do końca 2007 r. oraz górników i nauczycieli) w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.) zapowiedziano wydanie odrębnej ustawy, która określi zasady, warunki i tryb nabycia prawa do szczególnego rodzaju świadczeń zwanych emeryturami pomostowymi.
Nowy system emerytalny, który objął ubezpieczonych urodzonych po 31.12.1948 r. (z wyjątkiem tych, którzy nabyli prawo do emerytury w obniżonym wieku, górników i nauczycieli) oparty jest na mechanizmach ekonomiczno finansowych zachęcających do przedłużania okresów aktywności zawodowej (tzw. system zdefiniowanej składki). Wysokość przyszłej emerytury z FUS zależy głównie od dwóch czynników: 1) kwoty składek na ubezpieczenie emerytalne przekazanych w okresie aktywności zawodowej do FUS, 2) wieku przejścia na emeryturę. Im dłuższy będzie okres opłacania składek oraz im wyższa będzie kwota składki tym wyższa będzie podstawa, od której obliczone zostanie świadczenie emerytalne. Im później ubezpieczony zdecyduje się na przejście na emeryturę tym wyższe będzie świadczenie, bowiem krótszy będzie hipotetyczny (przeciętny) okres pobierania świadczenia emerytalnego. W odniesieniu do ubezpieczonych, którzy wykonują pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze skorzystanie z prawa do emerytury pomostowej może oznaczać skrócenie okresu opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, co w rezultacie skutkować może znacznym zmniejszeniem podstawy wymiaru emerytury z FUS. W konsekwencji skorzystanie z prawa do emerytury pomostowej może spowodować znaczne obniżenie emerytury z FUS. Projekt ustawy o emeryturach pomostowych zakłada wprawdzie, że ubezpieczony, który nabył prawo do emerytury pomostowej będzie mógł podjąć pracę lub inną działalność zarobkową, której wykonywanie rodzi obowiązek podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu, nie tracąc możliwości pobierania emerytury pomostowej, jeżeli dochód z tej działalności nie przekroczy odpowiednio 70 % przeciętnego wynagrodzenia (przesłanka zmniejszenia świadczenia) i 130 % przeciętnego wynagrodzenia (przesłanka zawieszenia świadczenia). Przewiduje się jednak, że warunkiem nabycia prawa do emerytury pomostowej będzie rozwiązanie stosunku pracy, zaś możliwość pobierania tego świadczenia będzie uzależniona od niepodejmowania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Szacunki dotyczące tzw. stopy zastąpienia wynagrodzenia świadczeniem emerytalnym świadczą o tym, iż wcześniejsze przejście na emeryturę w sposób bardzo istotny wpływać będzie na wysokość świadczenia emerytalnego. Zakłada się, że kobieta z wyższym wykształceniem, legitymująca się 35-letnim okresem zatrudnienia (i opłacania składek), która przejdzie na emeryturę w wieku 60 lat nabędzie prawo do emerytury w wysokości 27,05 % płacy przeciętnej obowiązującej w gospodarce w roku przejścia przez nią na emeryturę. Gdyby przeszła ona na emeryturę o 5 lat później stopa zastąpienia przeciętnej płacy wzrosłaby do 39,53 % (szerzej na ten temat A. Jajko-Siwek Czy nowe emerytury chronią przed ubóstwem, Ubezpieczenia Społeczne - teoria i praktyka, miesięcznik ZUS Nr 6/2007, s. 1-10).
Oparcie mechanizmu ustalania wysokości emerytury w nowym systemie emerytalnym na formule zdefiniowanej składki zmuszać będzie ubezpieczonych do kontynuowania zatrudnienia po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jak wynika z szacunków wysokość świadczenia emerytalnego nie tylko nie będzie zapewniać ubezpieczonym utrzymania dotychczasowego poziomu życia, lecz w wielu wypadkach (dotyczyć to będzie głównie kobiet) nie zabezpieczy ich przed ubóstwem. W szczególnej sytuacji znajdą się pracownicy zatrudnieni w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, którzy uprawnieni będą do emerytury pomostowej. Zakończenie aktywności zawodowej wraz z nabyciem prawa do emerytury pomostowej (z reguły na 5 lat przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego) spowoduje znaczne skrócenie okresu opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, a w konsekwencji obniżenie wysokości emerytury z FUS. Wśród osób aktualnie pobierających wcześniejszą emeryturę aż 67,9 % stanowią kobiety. Z tego 25, 6 % stanowią panie z wykształceniem podstawowym (Przejście na emeryturę, Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007 r. s. 42). Należy przyjąć, że stopa zastąpienia wynagrodzenia świadczeniem emerytalnym z FUS wśród osób uprawnionych do emerytury pomostowej (przede wszystkim kobiet) kształtować się będzie znacznie poniżej poziomu zakładanego dla ubezpieczonych kontynuujących aktywność zawodową do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. W rezultacie osoby, które spełnią warunki nabycia prawa do emerytury pomostowej zmuszone będą albo do kontynuowania dotychczasowego zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, za cenę niepobierania emerytury pomostowej, albo do zaprzestania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (co warunkuje prawo do emerytury pomostowej) i podjęcia innej pracy. Z tej drugiej możliwości skorzystają jednak wyłącznie osoby posiadające kwalifikacje zawodowe umożliwiające podjęcie innego zatrudnienia. Wskaźniki zatrudnienia oraz aktywności zawodowej osób w wieku 55-64 lata wynoszą obecnie w Polsce ok. 30 % i należą do najniższych wśród krajów członkowskich Unii Europejskiej. Bardzo niski był wskaźnik zatrudnienia kobiet w wieku 55-64 lata, który w 2005 r. wynosił ok. 20 % (Przejście na emeryturę, Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007 r. s. 22). Wśród osób pobierających obecnie wcześniejszą emeryturę niski jest poziom wykształcenia. Blisko połowa wcześniejszych emerytów nie posiada co najmniej średniego wykształcenia. Wejściu w życie ustawy o emeryturach pomostowych powinna towarzyszyć realizacji programów zapewniających przekwalifikowanie zawodowe ubezpieczonych zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Wyniki badań statystycznych dowodzą, iż obecnie wskaźnik aktywności zawodowej wśród osób pobierających emeryturę w Polsce jest niewielki, a zdecydowana większość emerytów (85,7 %) to osoby bierne zawodowo. Jedynie co 7 emeryt łączy pobieranie emerytury z praca zarobkową (Przejście na emeryturę, Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007 r. s. 45-49). Spośród pracujących emerytów 66,1 % nie zmniejszyło swojego wymiaru czasu pracy w związku z przejściem na emeryturę. Wśród przyczyn kontynuowania zatrudnienia po przejściu na emeryturę 70 % pracujących emerytów wymienia przyczyny natury finansowej. Dla połowy pracujących emerytów chodzi o zapewnienie gospodarstwu domowemu niezbędnych dochodów, zaś dla 6,5 % o wypracowanie wyższego świadczenia emerytalnego.
Do ciekawych wniosków prowadzi analiza planów ludności związanych z wiekiem zaprzestania aktywności zawodowej. Niemal co trzeci przyszły emeryt planuje pracować tak długo, jak to będzie możliwe. Wśród przyczyn, które mogłyby mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji o przedłużeniu aktywności zawodowej 25 % osób biorących udział w badaniu wymieniło elastyczną organizację czasu pracy. Wśród preferowanych sposobów przechodzenia na emeryturę ponad połowa respondentów (50,9 %) wymieniła całkowite zaprzestanie wykonywania pracy po osiągnięciu pewnego wieku, 38,3 % - możliwość łączenia pełnej emerytury z pracą a 10,8 % stopniowe zmniejszanie zaangażowania w pracę zawodową z jednoczesnym pobieraniem emerytury. Należy założyć, że wraz ze wzrostem liczby osób uprawnionych do nowych emerytur, które jak wspominano wyżej, w ograniczonym zakresie zapewniać będą ochronę przed ryzykiem starości, rosnąć będzie liczba osób chcących kontynuować zatrudnienie po osiągnięciu wieku emerytalnego. Pierwsze emerytury z FUS obliczone częściowo według nowych zasad zostaną wypłacone w 2009 r., zaś pierwsze emerytury obliczone w całości według formuły zdefiniowanej składki w 2014 r.
Skutki ograniczenia zakresu ochrony przed ryzykiem starości (zwłaszcza w stosunku do ubezpieczonych zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) stanowiące konsekwencję wprowadzenia reformy emerytalnej złagodziłoby wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji uelastyczniających przejście na emeryturę. W państwach członkowskich Unii Europejskiej stosuje się dwie formy tzw. elastycznego przejścia na emeryturę: 1) emerytury częściowe (emerytury w niepełnym wymiarze), 2) elastyczny wiek emerytalny.
Formuła emerytur częściowych (w niepełnym wymiarze) realizowana jest w Austrii, Danii, Finlandii, Francji, Hiszpanii, Irlandii, Niemczech (systemy te zostały omówione w artykułach M. Kawińskiego, B. Więckowskiej, A. R. Dietricha, K. Rubel M. Skindera J. Ratajczak zamieszczonych w pracy zbiorowej pt. Systemy emerytalne w krajach Unii Europejskiej pod red. T. Szumlicza i M. Żukowskiego, Twigger, Warszawa 2004 r. na s. 39, 82, 104, 126, 158, 204 i 256). Umożliwia ona ubezpieczonym, którzy osiągnęli określony wiek nabycie prawa do części świadczenia emerytalnego pod warunkiem zmniejszenia dotychczasowego wymiaru czasu pracy bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Przepisy prawa określają minimalny wiek, którego osiągnięcie warunkuje możliwość nabycia prawa do wcześniejszej emerytury w niepełnym wymiarze. W Austrii wiek ten jest zróżnicowany w zależności od płci i wynosi 56,5 roku dla kobiet i 61,5 roku dla mężczyzn. W pozostałych państwach wiek ten jest jednolity dla kobiet i mężczyzn i wynosi 56 lat (Irlandia), 58 lat (Finlandia), 60 lat (Dania, Francja, Hiszpania, Niemcy). Przepisy prawa określają również zakres redukcji wymiaru czasu pracy, który warunkuje nabycie prawa do emerytury częściowej. W Austrii warunkiem nabycia prawa do emerytury częściowej jest zatrudnienie, którego wymiar nie może przekraczać 28 godzin tygodniowo. W Danii redukcja czasu pracy powinna nastąpić o co najmniej 7 godzin (lub o co najmniej ¼), zaś liczba godzin pracy tygodniowo po zmniejszeniu wymiaru czasu pracy powinna wynosić od 12 do 30. W Finlandii dotyczy to osób, których wymiar tygodniowy czasu pracy po nabyciu prawa do emerytury częściowej wynosi od 16 do 28 godzin. W systemie francuskim wymaga się podjęcia zatrudnienia w niepelnym wymiarze czasu pracy, przy czym wymiar emerytury częściowej jest odwrotnie proporcjonalny do wymiaru czasu pracy i wynosi od 30 % do 70 % świadczenia emerytalnego przysługującego w razie rozwiązania stosunku pracy. W Hiszpanii warunkiem nabycia prawa do emerytury częściowej jest kontynuowanie pracy w wymiarze 25-85 % dotychczasowego wymiaru czasu pracy. W zamian przysługuje wynagrodzenie w proporcjonalnie zredukowanej wysokości oraz stosowna część emerytury. W Irlandii przewiduje się wypłacanie tzw. emerytur połowicznych (special half-rate old-age contributory pension) w wysokości połowy pełnej emerytury. W Niemczech emerytura częściowa wynosi 1/3, 1/2 lub 2/3 wysokości emerytury w zależności od stopnia ograniczenia dotychczasowej aktywności zawodowej. W niektórych państwach warunkiem nabycia prawa do emerytury częściowej jest dodatkowo osiągnięcie określonego stażu ubezpieczeniowego. W Austrii prawo do emerytury częściowej przysługuje ubezpieczonym, którzy przez ostatnie 24 miesiące podlegały obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu opłacając składki lub pobierając świadczenia na wypadek choroby lub bezrobocia. Osoby, które nie spełniają tego warunku mogą przejść na emeryturę częściową, po osiągnięciu wieku 57,5 roku dla kobiet i 62,5 roku dla mężczyzn, jeżeli legitymują się okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu wynoszącym co najmniej 300 miesięcy a w okresie ostatnich 180 miesięcy przez co najmniej 108 miesięcy podlegały obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu. W Danii warunkiem nabycia prawa do wcześniejszej emerytury w niepełnym wymiarze jest podleganie ubezpieczeniu przez okres co najmniej 10 lat w okresie ostatnich 20 lat oraz zatrudnienie na terytorium Danii przez okres co najmniej 9 miesięcy w ciągu ostatnich 12 miesięcy pracy. W Irlandii warunek stażu ubezpieczeniowego ustanawia się dla osób pracujących na własny rachunek. Dla nabycia prawa do emerytury połowicznej wymaga się opłacenia co najmniej 260 składek na ubezpieczenie emerytalne.
Elastyczny wiek emerytalny stosowany jest w Szwecji i we Włoszech. Ubezpieczeni posiadają możliwość przejścia na emeryturę od 61 roku życia (Szwecja) i pomiędzy 57 a 65 rokiem życia (Włochy). Nie występuje górny limit wieku. Sami ubezpieczeni decydują w którym momencie zakończyć aktywność zawodową. Wiek przejścia na emeryturę ma jednak istotny wpływ na wysokość świadczenia. Aby nabyć prawo do emerytury gwarantowanej przez państwo niezbędne jest osiągnięcie 65 roku życia. Elastyczny wiek emerytalny ma zachęcać do jak najdłuższego pozostawania na rynku pracy W systemie szwedzkim emerytura jest obliczana według zasad rachunku aktuarialnego, wskutek czego przedłużenie wieku przejścia na emeryturę z 61 do 70 lat powoduje ponad dwukrotny wzrost świadczenia (T. Szumlicz System emerytalny w Szwecji [w:] Systemy emerytalne w krajach Unii Europejskiej pod red. T. Szumlicza i M. Żukowskiego, Twigger, Warszawa 2004 r. s. 301). We Włoszech warunkiem nabycia prawa do emerytury przed osiągnięciem 65 roku życia jest wymiar świadczenia wynoszący co najmniej 120 % minimalnej emerytury gwarantowanej przez Państwo (K. Kołodziejczyk System emerytalny we Włoszech [w:] Systemy emerytalne w krajach Unii Europejskiej pod red. T. Szumlicza i M. Żukowskiego, Twigger, Warszawa 2004 r. s. 333).
W analizowanych systemach prawnych instytucje emerytur częściowych oraz elastycznego wieku emerytalnego adresowane są do ogółu ubezpieczonych występując niezależnie od instytucji tzw. wcześniejszych emerytur. W Danii warunkiem nabycia prawa do emerytury w niepełnym wymiarze jest brak uprawnień do wcześniejszego przejścia na emeryturę oraz brak prawa do dodatku przedemerytalnego.
Reasumując należy stwierdzić, że w Polsce wprowadzenie instytucji uelastyczniających przejście na emeryturę mogłoby złagodzić skutki wprowadzenia systemu świadczeń emerytalnych obliczanych według formuły zdefiniowanej składki. Instytucja emerytury częściowej mogłaby znaleźć zastosowanie zarówno wobec ubezpieczonych, którzy nabędą prawo do emerytury w powszechnym wieku emerytalnym jak i tych, którzy z powodu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nabędą wcześniej prawo do emerytury pomostowej. W pierwszym przypadku rozwiązanie to pozwalałoby na zredukowanie aktywności zawodowej ubezpieczonego umożliwiając jednocześnie poprzez zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy na dalsze zwiększanie podstawy wymiaru pełnej emerytury. Ponieważ zakłada się, że liczba pracowników, którzy będą uprawnieni do emerytury pomostowej ulegnie ograniczeniu możliwość wcześniejszego nabycia prawa do częściowej emerytury stanowiłaby jednocześnie pewną formę rekompensaty dla pracowników, którzy nie zostaną zakwalifikowani do kategorii zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W odniesieniu do ubezpieczonych, którzy będą uprawnieni do emerytury pomostowej częściowa emerytura umożliwiałaby kontynuowanie zatrudnienia przy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze umożliwiając dalsze zwiększanie podstawy przyszłej emerytury z FUS.
Warto zauważyć, że wprowadzenie w Polsce instytucji emerytur częściowych oraz elastycznego wieku emerytalnego przyczyniłoby się do zrealizowania innego doniosłego celu społecznego jakim jest zmniejszenie stopy bezrobocia wśród osób młodych oraz osób w wieku przedemerytalnym. Stopniowa redukcja czasu pracy pracownika oznaczałaby częściowe zwolnienie miejsca pracy umożliwiając zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy nowego pracownika (koncepcja tzw. dzielenia się miejscem pracy). Wprowadzenie instytucji prawnych uelastyczniających przyczyniłoby się również do ograniczenia praktyki rozwiązywania przez pracodawców stosunków pracy z pracownikami zbliżającymi się do osiągnięcia tzw. wieku przedemerytalnego z obawy przed objęciem ich szczególną ochroną trwałości stosunku pracy w okresie czterech lat poprzedzających osiągnięcie powszechnego wieku emerytalnego.
W świetle powyższych uwag celowe wydaje się opóźnienie momentu wejścia w życie ustawy o emeryturach pomostowych o czas niezbędny na przygotowanie rozwiązań prawnych zapewniających możliwość elastycznego przechodzenia na emeryturę. Pozwoli to złagodzić społeczne skutki wprowadzenia systemu emerytalnego opartego na formule zdefiniowanej składki szczególnie w odniesieniu do pracowników zatrudnionych obecnie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
dr Marcin Zieleniecki
1