W dotychczasowym stanie prawa i nauki wyróżnić można w sferze i

sprawowania funkcji z zakresu administracji publicznej dwa pola odpowiedzialności:

- odpowiedzialność za działania legalne administracji,

- odpowiedzialność za działania nielegalne.

2. Odpowiedzialność za działania legalne administracji

Odpowiedzialność za działania legalne administracji obejmuje głównie odpowiedzialność majątkową. Idzie tu o sytuacje, w których działanie doprowadzające do straty ma specjalną postać prawną, ocenianą według prawa publicznego. Należy do tych zadań, które leżą w sferze władczego sprawowania nią administracji publicznej. Jest podejmowane w warunkach i zasięgu wyznaczonych przez prawo administracyjne. Ma na celu realizację przede wszystkim interesu publicznego. Obowiązek wyrównania strat powstałych w wyniku tych działań rodzi się z mocy samego prawa, z chwilą powstania strata w warunkach przez to prawo określonych. Dlatego wśród struktury przesłana powstania obowiązku wyrównania element zgodności działania wykonawcza!

go z aktem administracyjnym lub generalnym aktem normatywnym uzyskuj^ wartość dominującą.

Obowiązek wyrównania nie jest w zasadzie związany z podmiotem wyrządzającym stratę. Brak związku prawnego między działaniem powodującym stratę a działaniem wyrównawczym powoduje, iż idzie tu raczej o to, kto doznał straty niż o to, kto ją wyrządził. Bardzo często obowiązek wyrównaniu nie obciąża tego, kto stratę spowodował, lecz tego, czyj interes był chroniony. Ze względu na przeważający motyw ochrony interesu społecznego (państwowego), publicznego, obowiązek wyrównania spoczywa najczęściej na pań­stwie. Ma on charakter repartycyjny. W niektórych sytuacjach w podjęciu działań doprowadzających do straty zainteresowane są podmioty, które mogą być stratą dotknięte. Możność domagania się wyrównania ma charakter upraw­nienia. Wyrównanie obejmuje przeważnie stratę rzeczywistą. Sposób wyrów­nania i jego wykonanie są uzgodnione z wymogami interesu społecznego.

Tak oto wygląda zarys modelu tej odpowiedzialności za straty legalne, który został uformowany w najogólniejszych zarysach na podstawie pozakonstytucyjnego materiału ustawodawczego. Chodzi tu właśnie o odpowiedzial­ność władzy publicznej za szkody (straty) powstałe w wyniku wydania lub wykonania niewadliwego aktu normatywnego, dającego podstawę wywo­łującej stratę zmiany sytuacji prawnej z mocy samego prawa albo za

346

szkody (straty) powstałe z wydania lub wykonania niewadliwego aktu administracyjnego.

W obszarze tym nastąpiło w Konstytucji z 1997 roku tylko fragmentaryczne uregulowanie odszkodowania za wywłaszczenie, a także wyrównania strat majątkowych wynikających z ograniczeń w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Utratę możliwości zmieszczenia w Konstytucji zasady odpowiedzialności majątkowej czy też wyrównania strat powstałych w wyniku działań legalnych, mimo dorobku naukowego i wyod­rębnienia teoretycznego instytucji tego wyrównania, należy uznać za poważny błąd (wynikający być może z niewiedzy ustrojodawcy) w budowie spójnego gmachu nowej wartości państwa prawnego. W okolicznościach braku wszel­kich zasad ogólnych w tym względzie, a w tym także braku zasad ogólnych prawa administracyjnego, pominięcie to w kontekście eksponowanej potrzeby ochrony obywatela, jego wolności i majątku uznać należy za jeden z większych niedostatków konstytucyjnej regulacji.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowa­niem. Chyba niewiele uregulowanie to zmienia w dotychczas uformowanej instytucji wywłaszczenia. Jest jasne, że nie można było w art. 21 określić szczegółowych celów wywłaszczenia i do przyjęcia jest, że wszystkie możliwe do wyróżnienia cele wywłaszczenia zostały sformułowane w zakresie celów nazwanych publicznymi. Również, podobnie jak dotychczas, działanie ekwi­walentne zostało nazwane odszkodowaniem, choć to właśnie z powodu braku szkody, a przynajmniej takiego ubytku majątkowego, który bez wątpienia mógł być nazwany szkodą, można było wyraźnie trafniej użyć terminu wyrów­nanie straty. Niemniej jednak nowe uregulowanie dwóch kwestii musi pociągnąć za sobą zmianę regulacji ustawowych. Oto konstytucyjnie wyróż­nione wywłaszczenie obejmuje także rzeczy ruchome i oto słuszne odszkodo­wanie, podobnie jak zbadanie przesłanki celu publicznego, jest uprzednie wobec samego aktu wywłaszczenia, mimo że ustrojodawca nie użył ujęcia z Deklaracji Praw człowieka i obywatela (uprzednie wyrównanie).

Drugie ujęcie wyrównania za straty legalne spotykamy w art. 228 roz­działu o stanach nadzwyczajnych. W myśl jego ustępu czwartego ustawa może określić potrzeby, zakres i tryb wyrównania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Konstatujemy tu więc użycie poprawnych pojęć (wyrównanie strat) w sytuacji dotknięcia ubytkami w wyniku działań legalnych. Ujęcie to mogłoby mieć charakter modelowy, choć ma tylko znaczenie lokalne. Jednak­że poważną wątpliwość rodzi tu sformułowanie „może", które oddaje w ręce ustawodawcy to, co - zgodnie z regulacją konstytucyjną - powinno być w granicach zasady równości nie poddawane uznaniu ustawodawcy.

347

---