7. Podziały kontroli

A. Kontrola zewnętrzna i wewnętrzna

Z punktu widzenia zasięgu zależności organizacyjnej dzielimy kontrolę na zewnętrzną i wewnętrzną. Jeśli podmiot kontrolujący znajduje się poza orga­nizacyjną strukturą administracji publicznej, mówimy o kontroli zewnętrznej (np. kontroli prokuratora, sądu); jeśli w obrębie tej struktury - o kontroli wewnętrznej.

Pojęcie kontroli wewnętrznej jest dwojakie. Okazuje się bowiem, że wy­odrębnienie kontroli wewnętrznej odbywa się na podstawie innego jeszcze kryterium, mianowicie kryterium tego samego układu organizacyjnego. Jeśli kontrolowany i kontrolujący znajdują się w tym samym pionie organizacyjnym administracji, mamy do czynienia z kontrolą wewnętrzną (np. w kontroli resortowej), jeśli w innym - z kontrolą zewnętrzną (kontrola spółki akcyjnej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

B. Kontrola a nadzór

Ze względu na intensywność, charakter środków zapewniających skutecz­ność i wzajemne związki organizacyjne między kontrolowanym i kontrolu­jącym odróżniamy szeroko pojętą kontrolę od nadzoru.

Nadzór według T. Bigi to „taki zespół realizowanych kompetencji, któ­rych wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej inten­sywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapo­bieganie im na przyszłość".

Należą tu zatem działania usuwające albo usuwające skutki działań niepra­widłowych oraz akty prewencyjne nadające kierunek działalności. Są to np. takie akty jak: polecenia służbowe, uchylanie lub zmiana decyzji, wytyczne (ogólne), akty realizujące odpowiedzialność służbową pracownika lub człon­ków organów kolegialnych. Organ nadzorujący musi mieć dobre rozeznanie w tym, co się dzieje w jednostce niższego szczebla. Jednocześnie zabiegi i działania, które służą temu celowi, tj. które zmierzają bezpośrednio do zdo­bycia informacji, do zdobycia rozeznania, nazywamy kontrolą; pisze T. Bigo.

Jeśli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za jego działania, i jeśli temu organowi zwierzchniemu służą środki oddziaływania władczego wobec pod­rzędnego w strukturze podmiotu kontrolowanego, to kontrola przybiera kwali­fikowaną postać nadzoru.

334

Jeśli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni funkcjonalnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za dopilnowanie poprawności jego działań w granicach określonych prawem, i jeś¹ i temu organowi służą wobec kontrolowanego podmiotu zdecentralizowaneg środki oddziaływania wład­czego, to kontrola przybiera kwalifikowaną postać nadzoru weryfikacyjnego, co ma dziś miejsce w szczególności wobec podmiotów samorządu terytorial­nego.

Zaliczanie kontroli przeprowadzanej przez organy nienadrzędne struktu­ralnie nad kontrolowanym, lecz wyposażone w środki działania o charakterze władczym, musi mieć podstawę w wyraźnie formułowanych kryteriach, któ­rych stosowanie pozwoli na niewątpliwe rozdzielenie kontroli od nadzoru. Trudność zagadnienia wyrasta z uwikłania g? w antecendencje pojęciowe i normatywne i z braku konsekwencji pod tym względem w dzisiejszych unormowaniach prawnych. Oto bowiem także w aktualnym stanie prawa mamy nieodległe od unormowań przedwojennych regulacje ustalające rodzaje nadzoru, gdzie organ „nadzorujący" nie jest organem organizacyjnie zwierzch­nim nad kontrolowanym.

Pytanie o różnice brzmi zatem jasno: czy o nadzorze lub kontroli decyduje zwierzchność organizacyjna kontrolującego, czy możność stosowania środ­ków o charakterze władczym poza tą zwierzchnością.

Zachowanie dotychczasowego pojęcia nadzoru, opartego na konstytutyw­nym elemencie nadrzędności organizacyjnej, decydowałoby o potrzebie posze­rzenia pojęcia kontroli przez objęcie nim również tych sytuacji, w których kontrolujący dysponuje środkami o charakterze władczym, modyfikującymi bezpośrednio działalność podmiotu kontrolowanego. W przeciwnym bowiem razie będziemy mieć do czynienia z luką pojęciową, powstałą między pojęciem kontroli i nadzoru, bądź z nachodzeniem zakresów tych pojęć na siebie, bądź wreszcie z potrzebą sformułowania nowego, trzeciego pojęcia, łączącego w sobie elementy kontroli i elementy nadzoru ni(p objęte podstawowymi pojęcia­mi nadzoru i kontroli. Na gruncie obowiązującego ustawodawstwa trzecia możliwość, wydaje się realna, nie można bowiem dokonywać ustaleń pojęcio­wych wbrew terminologii najnowszych ustaw. Jeśli idzie o samorząd teryto­rialny to nadzór nad nim, w związku z jego pozycją podmiotu silnie zdecen­tralizowanego, odpowiadałby pojęciu nadzoru i weryfikacyjnego. W pozostałe dziedziny być może szerzej należałoby już wprowadzać pojęcie nadzoru poli­cyjnego (nadzór weterynaryjny, nadzór policyjny sanitarny, policyjny nadzór budowlany itp.).

335

---