Stan klęski żywiołowej.
Stan klęski żywiołowej to nowy rodzaj stanu nadzwyczajnego, dotychczas nie występujący w polskim prawie konstytucyjnym.
Do dnia wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. podstawowe pojęcie stanu klęski żywiołowej - pojęcie klęska żywiołowa funkcjonowało wyłącznie jako przesłanka zastosowania stanu wyjątkowego.
Jeśli chodzi o zwykłe ustawodawstwo , niezwiązane z problematyką stanów nadzwyczajnych, klęska żywiołowa jest obecna w dekrecie z 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych.
Powody konstytucjonalizacji stanu klęski żywiołowej - problem zakresu środków nadzwyczajnych. Zgodnie z doktryną przejęcie tylko w rodzajów stanu nadzwyczajnego - stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego spowodowałoby powszechne sięganie po stan wyjątkowy.
Stan wyjątkowy to jedyny stan nadzwyczajny właściwy dla zagrożeń wewnętrznych państwa, których występowanie jest zawsze bardziej prawdopodobne od zagrożeń zewnętrznych.
W rezultacie władza wykonawcza miałaby do dyspozycji całe spektrum przewidzianych dla stanu wyjątkowego środków nadzwyczajnych. W tym znaczeniu konstytucjonalizacja stanu klęski żywiołowej stanowi swoiste ograniczenie stanu wyjątkowego polegające na równoczesnym wyłączeniu z przesłanek zastosowania stanu wyjątkowego zagrożeń wewnętrznych - powodowane przez awarie techniczne lub też katastrofy naturalne, wydarzenia w których rola sprawcza człowieka jest ograniczona, oraz przypisaniu do stanu klęski żywiołowej ograniczonych środków nadzwyczajnych.
Zasadnicza wątpliwość - stan klęski żywiołowej niweczy czytelny oraz zupełny podział stanów nadzwyczajnych. Do kryterium pochodzenia niebezpieczeństwa zagrażającego państwu, z którego naturalnie wyprowadzany jest stan wojenny (zagrożenia zewnętrzne) oraz wyjątkowy (zagrożenie wewnętrzne), dodaje kryterium relacji między człowiekiem a powstałym zagrożeniem. Wskazane uzasadnienie pomija milczeniem potencjalność środków nadzwyczajnych oraz zasadę proporcjonalności.
Wprowadzenie stanu wyjątkowego nie oznacza, że wszystkie jego środki muszą zostać wykorzystane, a organy uprawnione do ich stosowania będą działać bez rozwagi i umiaru.
Stany nadzwyczajne w tym stan wyjątkowy wymagają zaufania do państwa i jego organów. Ich „rozcieńczanie” - tworzenie nowych stanów, nie jest najlepszym pomysłem. W każdym stanie nadzwyczajnym jest wystarczająco wiele elementów konstrukcyjnych, których odpowiednie uregulowanie może skutecznie przeciwdziałać pokusie nadużywania stanów nadzwyczajnych w celach niezgodnych z ich przeznaczeniem.
Konstytucyjna regulacja stanu klęski żywiołowej jest niemal kompletna.
Spośród elementów konstrukcyjnych stanu nadzwyczajnego brakuje jedynie trybu zniesienia.
Stan klęski żywiołowej wprowadza Rada Ministrów. Czyni to z własnej inicjatywy lub na wniosek odpowiedniego wojewody, na podstawie samodzielnej dokonanej oceny zaistniałej sytuacji.
Stan klęski żywiołowej wprowadzany jest w formie rozporządzenia, którego treść powinna określać przyczyny, datę wprowadzenia, obszar, czas trwania oraz rodzaje zastosowanych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.
Przyznanie RM wskazanego uprawnienia wraz z równoczesnym pominięciem prezydenta oraz prezesa RM wynika z charakteru stanu klęski żywiołowej oraz konieczności posiadania odpowiednich kompetencji. W przypadku prezydenta, stan klęski żywiołowej nie jest bezpośrednio związany z zagrożeniem bezpieczeństwa państwa. Zarówno katastrofa naturalna, jak i awaria techniczna, noszące znamiona klęski żywiołowej, nie zagrażają konstytucyjnemu ustrojowi państwa, jego suwerenności, bezpieczeństwu czy integralności terytorialnej, a więc tym wartościom, które uzasadniałyby aktywność prezydenta.
Prezes RM - uważa się, że omawiany stan nadzwyczajny wymaga użycia specjalnych oddziałów policji i wojska oraz uruchomienia specjalnych środków budżetowych czyli posiadania uprawnień znajdujących się w gestii premiera.
Specyfika wprowadzenia stanu klęski żywiołowej jest to, że rozporządzenie RM stan ten wprowadzające nie podlega kontroli Sejmu, gdyż w przeciwieństwie do stanu wyjątkowego i wojennego Sejm nie został upoważniony w żadne specjalne uprawnienia.
Wg konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. stan klęski żywiołowej ma dwa cele.
Przedmiotem pierwszego są działania prewencyjne, zmierzające do zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej np. oczekiwanie na przyjście fali powodziowej.
Przedmiotem drugiego są działania ratownicze, polegające na usuwaniu skutków tych katastrof i awarii. Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony z wyprzedzeniem, aby wspomóc państwo i ochronić obywateli przed nieuchronnymi konsekwencjami wskazanych katastrof i awarii, albo po ich powstaniu, aby usunąć zniszczenia i opanować sytuację.
Przesłanki zastosowania - stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony z powodu katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej. Nie jest przy tym istotne czy dana katastrofa lub awaria miała miejsce czy też dopiero nastąpi. Z celu wprowadzenia wynika, że zastosowanie stanu klęski żywiołowej może nastąpić zarówno przed jak i po katastrofie naturalnej oraz awarii technicznej.
Wg doktryny i ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. katastrofa naturalna oznacza katastrofę wywołaną przez siły przyrody, nad którymi człowiek nie zdołał zapanować, awaria techniczna - awarię wynikającą z wadliwego funkcjonowania lub zaprzestania pracy przez urządzenia stworzone przez człowieka i wykorzystujące siły przyrody.
Katastrofa naturalna oraz awaria techniczna muszą mieć postać klęski żywiołowej, przez którą wg ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki przykładowo zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu środków nadzwyczajnych, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.
Przyczynami klęsk żywiołowych mogą być np. :
- wyładowania atmosferyczne
- wstrząsy sejsmiczne
- silne wiatry (huragany)
- intensywne opady atmosferyczne (powodzie, zatopienia, gradobicie, oberwanie chmury)
- długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur (susze),
- osuwiska ziemi
- pożary
- powodzie,
- zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych
- masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych
- gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujących przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości
Zgodnie z treścią ustawy przyczyną katastrofy naturalnej lub awarii technicznej może być również zdarzenie wywołane działaniem terrorystycznym. Przytoczone postanowienie wydaje się wątpliwe - jest sprawą oczywistą, że wśród wyżej wymienionych przyczyn klęski żywiołowej mieszczą się także rezultaty działań terrorystycznych. Zwrócenie uwagi przez ustawodawcę na relacje między katastrofę naturalną i awarię techniczną a terroryzmem nie jest konieczne oraz może zostać odczytane jako rezultat eksponowania zagrożeń terrorystycznych.
Szczególnie istotny element pojęcia klęski żywiołowej jest siła (rozmiar) jej oddziaływania, która powoduje konieczność przedsięwzięcia nadzwyczajnych środków działania - równocześnie odróżnia klęskę żywiołową od zjawisk o stałym charakterze, zwalczanych w sposób systematyczny i planowy. Należy podkreślić, że katastrofa naturalna oraz awaria techniczna będą posiadały przymiot przesłanek stanu klęski żywiołowej dopiero, gdy ich skala może osiągnąć lub osiągnie poziom klęski żywiołowej - poziom, w którym powstanie szczególne zagrożenie opisane w zasadzie ostateczności.
Zasada ostateczności - odznacza się niewystarczalnością zwykłych środków konstytucyjnych , poziom gdy wg ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.
Zgodnie z Konstytucją z 1997 r. stan klęski żywiołowej może obowiązywać na części lub na całym terytorium państwa, a więc tam samo jak w stanie wyjątkowym czy wojenny. Przyjęte rozwiązanie należy uznać za trafne, szczególnie w odniesieniu do części terytorium . W praktyce stan klęski żywiołowej będzie wprowadzany raczej na części niż na całym obszarze państwa, chociaż i takiej teoretycznej możliwości nie można wykluczyć. Jeśli chodzi o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. powyższa regulacja została zmieniona, ponieważ w miejsce części i całego terytorium, oznaczeń prostych i czytelnych, przyjęto cokolwiek tajemnicze pojęcia: obszar na którym wystąpiła klęska żywiołowa i obszar, na którym wystąpiły lub mogły wystąpić skutki tej klęski.
Czas obowiązywania stanu klęski żywiołowej musi być odznaczony i nie może przekroczyć 30 dni. Jego przedłużenie dopuszczalne jest tylko za uprzednią zgodą Sejmu.
Z przyjętej regulacji wynika, że czas każdego nieprzedłużonego stanu klęski żywiołowej może zostać określony bądź poprzez podanie dnia, w którym stan klęski przestanie obowiązywać, bądź przez wskazanie liczby dni przez czas trwania których stan ten będzie obowiązywał.
Bardziej problematyczna jest sprawa przedłużenia trwania stanu klęski żywiołowej. Nie idzie tutaj o jej właściwe zrozumienie, ale o uświadomienie sobie wynikających z niej konsekwencji.
Idea przedłużenia stanu klęski żywiołowe oraz wymóg uprzedniego uzyskania warunkującej przedłużenie zgody Sejmu wydają się słuszne. Może się jednak okazać, że okres 30 dni nie wystarczy na usunięcie skutków katastrofy naturalnej lub awarii technicznej. W przypadku konieczności zapobieżenia skutkom wymienionych przesłanek czas 30 dni wydaje się odpowiedni. Z drugiej strony na podstawie przytoczonych postanowień, stan klęski żywiołowej może być przedłożony bezterminowo. Okres przedłużenia powinien zależeć od okoliczności konkretnej sytuacji klęski żywiołowej.
Fakt czas obowiązywania stanu klęski żywiołowej został określony dosyć elastycznie. Jego rozmiar pozostawiono w gestii Sejmu, któremu konstytucja zagwarantowała nie tylko wpływ na sam fakt przedłużenia, ale także na długość przedłużenia, które może nastąpić zarówno na czas określony jak i również na czas nieokreślony. W tym ostatnim przypadku pamiętając o zasadzie ochrony organów przedstawicielskich, stwierdzić trzeba, że stan klęski żywiołowej może doprowadzić do swoistej dyktatury większości sejmowej i popieranej przez nią RM. Nieokreślone czasowe lub wielokrotne powtarzanie przedłużenia Sejmu, niemożność jej skrócenia oraz przedłużenie urzędowania RM.
Środki nadzwyczajne - ostatni element konstrukcyjny unormowany w konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zostały ograniczone do następujących wolności oraz praw człowieka i obywatela:
- wolności działalności gospodarczej,
- wolności osobistej
- nienaruszalności mieszkania
- wolności poruszania się i pobytu na terytorium RP
- prawa do strajku
- prawa do własności
- wolności pracy
- prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy
- prawa do wypoczynku
Przyjęta metoda regulacji różni się od metody przyjętej w stanie wojennym i stanie wyjątkowym tym, że opiera się na wyliczeniu wolności i praw, które można ograniczyć (wyliczenie pozytywne), co dla obywateli stanowi gwarancję liczby i zakresu praw oraz wolności podlegających ograniczeniu. Odmiennie niż w stanie wojennym i wyjątkowym, wobec których zastosowano wyliczenie negatywne, wskazując jakich wolności i praw nie można ograniczać.
Stan klęski żywiołowej, stan wojenny oraz stan wyjątkowy charakteryzują się tym, że wyliczenia wolności i praw, które można lub nie można ograniczać są zupełne. W każdym wymienionym stanie nadzwyczajnym wolności i prawa nie są wymieniane przykładowo, co z kolei oznacza, że nie mogą być rozszerzane ani ograniczane.
Stan klęski żywiołowej zezwala na stosunkowo niewielkie ograniczenia. Ich przedmiotem są wolności i prawa osobiste oraz ekonomiczne, socjalne i kulturalne.
Wśród środków nadzwyczajnych stanu klęski żywiołowej nie ma praw politycznych, co oznacza, że żadnego z tych praw nie można ograniczyć, a sam stan klęski żywiołowej w założeniu ustrojodawcę nie wymaga aż tak daleko posuniętych restrykcji - nie niesie ze sobą zagrożenia bezpieczeństwa państwa.
W konstytucyjnej regulacji stanu klęski żywiołowej pominięto jedynie tryb zniesienia - tak samo jak miało to miejsce w stanie wyjątkowym i stanie wojennym. Podobnie jak przy poprzednich stanach przyjąć trzeba, że prawo zniesienia stanu klęski żywiołowej przysługuje organowi uprawnionemu do jego wprowadzenia - Radzie Ministrów.
W związku z regulacją czasu obowiązywania stan klęski żywiołowej może przestać obowiązywać z mocy prawa oraz z upływem terminu, na jaki został wprowadzony oraz gdy Sejm nie wyrazi zgody na jego przedłużenie.
W ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. dopuszczono, aby wcześniejsze zniesienie stanu klęski żywiołowej mogło nastąpić zarówno na całym jak i na części obszaru jego obowiązywania. W efekcie sta klęski żywiołowej może być znoszony sukcesywnie, w poszczególnych częściach państwa, odpowiednio do ustępującej klęski żywiołowej.
Konstytucyjna regulacja stanu klęski żywiołowej wymaga przemyślenia 3 kwestii.
Po pierwsze i najważniejsze sensu istnienia tego rodzaju SN. Wydaje się, że zadanie stawiane przed stanem klęski żywiołowej mógłby równie dobrze wypełniać stan wyjątkowy. Obawy przed jego restrykcyjnością, która na poziomie konstytucji niemal dorównuje stanowi wojennemu są przesadzone.
Stan wyjątkowy został przesunięty w kierunku stanu wojennego, aby zrobić miejsce stanowi klęski żywiołowej. W rezultacie wskazana restrykcyjność stanu wyjątkowego ma charakter formalny i nie wynika z jego właściwości. Przy założeniu, że stan klęski żywiołowej pozostanie w konstytucji, zadaniem doktryny powinno być stworzenie bardziej przekonującego uzasadnienia dla istnienia tego stanu, w szczególności zaś określenia jego relacji wobec stanu wyjątkowego oraz wojennego.
W przypadku trybu wprowadzenia konieczne jest, aby Sejm posiadał prawo kontrolowania rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej. Istniejącą regulację, zgodnie z którą ogranicza ona udział Sejmu tylko do rozporządzenia przedłużającego ten stan jest niewłaściwy. Stan klęski żywiołowej nie pociąga za sobą tak daleko idących ograniczeń wolności oraz praw człowieka i obywatela niemniej jednak należy pamiętać o zasadzie ochrony organów przedstawicielskich. Zgodnie z nią każdy SN w tym również stan klęski żywiołowej powoduje przedłużenie kadencji oraz odroczenie wyborów
Warto, aby Sejm miał możliwość ustosunkowania się do faktu wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, tak jak to czyni w stanie wojennym oraz wyjątkowym.
Czas obowiązywania wymaga uzupełnienia, które określi okres, na jaki stan klęski żywiołowej może zostać przedłużony. W przeciwnym razie nie jest wykluczone, że stan ten a właściwie możliwość jego wielokrotnego oraz czasowo nieokreślonego przedłużenia będzie kusić sejmową większość oraz popieraną przez nią RM do manipulowania terminem przyszłych wyborów - doraźnego wykorzystywania postanowień zasady ochrony organów przedstawicielskich.