dla niższych organów [...] zwłaszcza tam, gdzie zaniedbanie chwili właściwej byłoby niebezpieczeństwem zagrażającym publicznemu porządkowi. [...] Nie­podobna bowiem więzić i pętać paragrafowi ustawy zmiennych potrzeb i oko­liczności służby publicznego bezpieczeństwa".

W 1938 r. J. S. Langrod pisał zaś: „[...] administracji nie można w teorii ani w praktyce ograniczyć do wykonywania ustaw, gdyż jest twórcza, a więc ogromna sfera działań administracji wymyka się z konieczności z pod ścisłej

kontroli ustawy, tak jak mutatis mutandis działalność człowieka w pełni ustawą ograniczyć się nie da".

Współcześnie zaś (1999 r.) H. Izdebski i M. Kulesza stwierdzają, że „[...] na pierwszy rzut oka, głównym zadaniem administracji winno być wyko- | nywanie prawa, a w szczególności wykonywanie ustaw pochodzących od l władzy ustawodawczej [...] wiemy, że administracja to nie tylko działalność l reglamentacyjna, która jest właśnie wykonywaniem prawa [...] w rezultacie l administracji nie da się sprowadzić do funkcji wykonywania ustaw - tak jak |

nie da się jej całkowicie sprowadzić do prostego wykonywania polityki, którą l by kształtowano całkowicie poza nią".

Nie ulega wątpliwości, że interpretacja działań administracji publicznej mających charakter ściśle wykonawczy wobec prawa powszechnie obowią­zującego, budzi spore wątpliwości przede wszystkim z dwóch powodów:

Po pierwsze, działania administracji publicznej podejmowane są w obliczu faktów niejednokrotnie całkowicie nieprzewidywalnych, nie znanych prawo­dawcy w momencie, gdy stanowi prawo. Zachodzi realna obawa, że admini­stracja publiczna stanie w obliczu faktów, o których prawo się w ogóle nie wypowiada albo wypowiada się jedynie ogólnie. Albo więc będziemy mieli do czynienia z sytuacją, że z powodu braku prawa nie będzie wykonywania prawa albo też możliwa będzie sytuacja, że z powodu ogólnego charakteru regulacji

prawnej dominować będzie dopełnianie czy też uzupełnianie prawa, a nie jego wykonywanie.

Wysuwane są także inne powody, dla których ściśle wykonawczy charak­ter działań administracji rodzi obawy, a nawet pod znakiem zapytania stawia sens tej sztywnej konstrukcji. Czy możliwe jest zamknięcie działań administra­cji publicznej w formule wykonywania prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji - gdy, jak pisał obrazowo Władysław Leopold Jaworski (1924 r.), „życie z swoją niestrudzoną zmiennością wielkie stawia temu przeszkody"¹.

Wydaje się, że w obliczu nieprzerwanie zmieniającej się rzeczywistości społecznej działania administracji publicznej powinny nosić charakter twór­czy, a nie jedynie wykonawczy w stosunku do prawa.

¹ W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego - zagadnienia ogólne. Warszawa 1924,s. 10.

216

właśnie w pierwszym rzędzie w odniesieniu do zmieniających się w odniesieniu do zmieniających się potrzeb i oczekiwań społecznych powinno się odnosić działania administracji publicznej ze względu na te po­trzeby oczekiwania społeczne powinno się kształtować działania administracji, nie zaś krępować je prawem i narzucać rolę wykonawcy prawa. Tak sądziło wielu teoretyków administracji i prawa administracyjnego. Działania admini­stracji publicznej - pisano - to coś więcej niż tylko wykonywanie prawa, to twórcza odpowiedź na potrzeby społeczeństwa, to aktywny zarząd dobrami, nie tylko z tendencją do ich utrzymywania, ale do ich pomnożenia.

J. S. Langrod podnosił, że „samo wykonywanie ustaw nie wyczerpuje całokształtu administrowania, gdyż jego cechą jest twórczość i jako takie przekracza ono exdefinitione zakres samego tylko wykonywania ustaw, obej­mując regulowanie całego szeregu stanów faktycznych, które expressis verbis nie są przewidziane w obowiązującym ustawodawstwie"².

Podobne poglądy były wypowiadane w dyskusji, jaka toczyła się w nauce prawa administracyjnego na początku XX wieku nad problemem zasady swo­bodnej oceny administracji publicznej, czyli, mówiąc prościej, problemem prawnie dopuszczalnej swobody działania administracji publicznej.

.Według T. Hilarowicza „administracja społeczeństwu życzliwa, odczu­wająca jego istotne potrzeby, może dla tego społeczeństwa niejednokrotnie zrobić daleko więcej dobrego właśnie dzięki możliwości postępowania według swobodnego oceniania, niż przez proste i nieskrępowane wykonywanie usta­wowych przepisów"³.

Podobny pogląd reprezentował S. Wachholz, który stwierdzał że „inter­pretacja pojęcia państwa prawnego jako postulatu politycznego, wyrażającego całkowite skrępowanie władzy administracyjnej, jest błędna. Zasada swobod­nej oceny pojęta jako konieczny wynik indywidualizacji normy generalnej zniesieniu ulec nie może"⁴.

Prezentowano także poglądy odmienne. B. Wasiutyński pisał (1923), że „ze stanowiska prawnego administracja publiczna jest wykonywaniem ustaw. Wprawdzie prawnicy niemieccy zazwyczaj określają pojęcie administracji jako swobodną i celową działalność państwa w granicach prawnych i przyrów­nują tę działalność do działalności jednostek, ale taka analogia jest tylko pozornie uzasadniona". Zdaniem tego autora należy odrzucić koncepcje, które osłabiają pojmowanie administracji publicznej jako wykonywanie ustaw. Do­tyczy to zwłaszcza koncepcji niemieckich. Istotą administracji publicznej jest

² J. S. Langrod, Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej, Kraków 1938, s. 92.

³ T. Hilarowicz, Zasada swobodnego oceniania w nauce administracji i w prawie administracyjnym austriackim. Lwów 1917, s. 43.

⁴ W. S. Wachholz, Zasada swobodnej oceny władzy administracyjnej w państwie prawnem, Warszawa 1927, s. 58

217

---