nych i całkowicie nowych, ale też także w wielu miejscach źle sformułowanych postanowień prawnych. Lada moment okaże się, gdy dojdzie do postępowań

przed NSA, jak mało precyzyjne są postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej.

E. Organizacja i zarządzanie a administracja publiczna¹⁹

Sensem istnienia administracji publicznej jest działanie, którego treścią jest zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli. Inaczej można powiedzieć, że działanie administracji publicznej tworzy prawie całość społecznych warunków życia obywatela i znaczną część jego warunków zin­dywidualizowanych²⁰. W każdym razie, jeżeli administracja publiczna jest odpowiedzialna za jakość życia obywatela i społeczeństwa, to sprawą pierw­szoplanową staje się zapewnienie sprawności działania administracji. Jedno­cześnie istnieje potrzeba zapewnienia obywatelom maksimum ochrony i rów­nowagi w stosunkach z ich potężnym partnerem, jakim jest administracja, z czego płynie konieczność rozwoju odpowiednich instytucji i regulacji praw­nych. W szczególności przedmiotem ochrony musi być godność człowieka, która zgodnie z Konstytucją jest przyrodzona, niezbywalna i nienaruszalna, a ponadto stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela (art. 30 Konstytucji RP). Ponieważ godność człowieka bez godnych warunków życia byłaby tylko pustym słowem, już sama Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej eksponuje, że została ustanowiona zarówno po to, aby „na zawsze zagwaran­tować prawa obywatelskie", jak i po to, aby „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność"²¹. Podkreślić również należy, że sprawność administracji publicznej ma wielkie znaczenie w kontekście przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Coroczne raporty Komisji Europejskiej krytycz­nie oceniają polską administrację: jej niską sprawność, a także niedostateczne zasoby ludzkie i techniczne oraz zjawiska patologiczne, w tym zwłaszcza korupcję. Poprawa sytuacji w tym zakresie jest wymagana zarówno w okresie poprzedzającym przystąpienie do Unii Europejskiej i - nawet jeszcze bardziej -już po akcesji po to, aby Polska mogła w pełni wykonywać swoje obowiązki

¹⁹ Tekst pkt. E przyjęto za J. Supematem, Znaczenie organizacji i zarządzania w administracji publicznej, maszynopis, Wrocław 2002.

²⁰ J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji. Wydawnictwo Uni­wersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1985, s. 7.

²¹ O charakterze prawnym wstępu do Konstytucji zob. K. Complak, Charakter prawny wstępu, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Kolonia Limited, Wrocław 1998, s. 12 i n.

120

członkowskie, a także odnosić korzyści, np. związane z korzystaniem z fundu­szy strukturalnych Wspólnoty.

Istota administracji publicznej wymaga od niej podwójnego otwarcia:

z jednej strony otwarcia się wobec obywateli, a z drugiej - w związku z koniecznością dążenia do sprawności w działaniu - otwarcia się na dorobek teorii organizacji i zarządzania, który wskazuje na uwarunkowania sprawności działania. Przedmiotem poniższych uwag jest to drugie otwarcie, chociaż jego granice wyznacza pierwsze (chociażby tak podkreślane ostatnio znoszenie tajności i udostępnianie informacji), jako że w imię sprawności nie można poświęcać godności człowieka i obywatela oraz jego wolności i praw. Uwz­ględnieniu w działaniu administracji publicznej dorobku teorii organizacji i zarządzania sprzyja charakterystyczne dla niej stanowisko badawcze, zgodnie z którym teoretycy organizacji i zarządzania powinni eksponować wspólne cechy organizacji tak, aby rozwijana wiedza mogła znaleźć zastosowanie we wszelkich organizacjach, bez ich różnicowania na prywatne i publiczne, skie­rowane na zysk i na dobro wspólne. Różnicowanie takie uważa się za zbędne, a nawet niebezpieczne jako źródło intelektualnego zamieszania i przeszkodę w prowadzeniu badań oraz tworzeniu zdrowej teorii organizacji i zarządzania.

Rozpocznijmy od wskazania na M. Webera, który na początku XX w. stworzył teorię organizacji, dokonując analizy organizacji biurokratycznych, do których zaliczył zarówno organy państwa, jak i przedsiębiorstwa (a także Kościół, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje, kluby itd.). Jego zdaniem biurokracja (czyli stała i związana prawem realizacja zadań przez wykwalifi­kowanych pracowników zorganizowanych w sposób hierarchiczny) jest dla każdej organizacji absolutnie niezbędna. Innymi słowy, każda organizacja ma do wyboru tylko biurokrację i dyletantyzm²². Mniej więcej w tym samym czasie F. Taylor przewodził ruchowi naukowego zarządzania²³, którego zwo­lennicy stosowali badanie czasu i ruchów czynnościowych oraz inne procedury w celu zaprojektowania najbardziej wydajnych sposobów realizacji zadań przez pracowników. Procedury te były stosowane przez F. Taylora w przedsię­biorstwach, ale także w arsenałach i stoczniach rządowych, i innych organiza­cjach publicznych. Również dzisiaj są wykorzystywane w urzędach, szpita­lach, wojsku. Zwolennikami uniwersalizmu teorii organizacji i zarządzania byli oczywiście przedstawiciele szkoły zarządzania administracyjnego, którzy dążyli do ustalenia standardowych zasad rządzących administracyjną działal-

²² M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej. Wydawnic­two Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 161 i n.

²³ F. Taylor, The Principles ofScientific Management, Harper & Rów, New York 1911.

121

---